Besluitvorming in de Europese Unie tot december 2009

Met dank overgenomen van Europa Nu.

Tot december 2009 was de besluitvorming binnen de Europese Unie anders ingericht dan nu. Beleidsterreinen waren verdeeld over drie zogenoemde "pijlers": de Europese gemeenschap (eerste pijler), het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (tweede pijler) en samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (derde pijler). Binnen deze pijlers bestonden verschillende besluitvormingsprocedures.

Om beleidsvorming overzichtelijker, doeltreffender en democratischer te laten verlopen, zijn met het Verdrag van Lissabon¹ (2009) hervormingen doorgevoerd met betrekking tot de besluitvorming. Sindsdien zijn de drie pijlers niet meer van toepassing.

Momenteel gelden twee besluitvormingsprocedures binnen de EU. Op de meeste beleidsterreinen wordt de gewone wetgevingsprocedure² toegepast. Voor de overige terreinen gelden bijzondere wetgevingsprocedures³. Daarnaast zijn beleidsonderwerpen sinds Lissabon in drie categoriën⁴ onder te verdelen: terreinen waarop de EU exclusieve bevoegdheden heeft, terreinen waarop de bevoegdheden van de EU en lidstaten gedeeld zijn en terreinen waarop de EU lidstaten enkel ondersteunt.

1. De pijlerstructuur

De Europese Unie⁵ bestond tot december 2009 uit drie pijlers. Voor elke pijler golden andere basisregels voor het nemen van besluiten. Hieronder staat een uitleg van de situatie tot de invoering van het Verdrag van Lissabon¹ in 2009.

Eerste pijler

De Europese gemeenschap

-

Bijna alle beleidsterreinen
-

Besluiten die gelden voor de hele EU
-

Vooral supranationaal⁶

Tweede pijler

Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

-

Het verdedigen van Europese waarden, internationale samenwerking, veiligheid
-

Vooral intergouvernementeel⁷

Derde pijler

Politiële en justitiële samenwerking

-

Controles aan de buitengrenzen, terrorismebestrijding, criminaliteitsbestrijding, immigratie en asiel
-

Vooral intergouvernementeel⁷

De Europese verdragen konden waar het de besluitvormingsprocedures betreft op twee procedures worden aangepast.

-

Bij de passerelle⁸ kon de Raad van Ministers, met eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het Europees Parlement, besluiten om zaken betreffende politiële en justitiële samenwerking in strafzaken en de bestrijding van racisme die onder de derde pijler vielen, over te hevelen naar de eerste pijler. Het initiatief lag bij de Commissie of een lidstaat.
-

Bij een verdragsherziening⁹ kon elke lidstaat of de Commissie de Raad vragen om het verdrag te herzien. Het Europees Parlement moest en de Commissie mocht geraadpleegd worden voordat de lidstaten de wijzigingen uitwerkten. In het geval van monetair beleid moest ook de Europese Centrale Bank¹⁰ geraadpleegd worden. Vervolgens moesten alle lidstaten die wijzigingen goedkeuren volgens hun eigen nationale procedures.

Op een aantal gebieden deelden de lidstaten en de Europese Commissie de bevoegdheden. Op een aantal andere gebieden gold dat de Commissie exclusief het recht had beleid te maken.

2. De eerste pijler

Gemeenschappelijk beleid

Besluitvormingsprocedures

De eerste pijler kende vele besluitvormingsprocedures. In elk van die procedures hadden de Raad van Ministers¹¹, de Europese Commissie¹² en het Europees Parlement¹³ een andere rol en andere bevoegdheden. De belangrijkste procedures tot december 2009 staan hieronder opgesomd.

Medebeslissing- of co-decisieprocedure²	De Raad van Ministers en het Europees Parlement beslisten samen over een voorstel. Een voorstel kon tot drie keer toe gewijzigd worden gedurende de procedure. De medebeslissingsprocedure was de meest gebruikte procedure in de Europese Unie.
Samenwerkingsprocedure¹⁴	De Raad van Ministers besliste over een voorstel. Het Europees Parlement mocht wijzigingen voorstellen. Als de Raad die wijzigingen niet overnam dan besliste de Raad met eenparigheid van stemmen¹⁵ over dat voorstel.
Raadplegingsprocedure¹⁶	De Raad van Ministers besliste over een voorstel. Het Europees Parlement mocht alleen advies uitbrengen.
Instemmingsprocedure¹⁷	Eerst besliste het Europees Parlement over een voorstel. Daarna beslist de Raad van Ministers. De instemmingsprocedure werd vooral gebruikt voor bepaalde internationale verdragen en het toetreden van nieuwe lidstaten. In dat laatste geval was unanimiteit in Raad vereist. Onder deze procedure vielen verder nauwere samenwerking door lidstaten, het vaststellen van de statuten en de reikwijdte van haar financieel toezicht van de Europese Centrale Bank¹⁰.
Begrotingsprocedure¹⁸	De Raad van Ministers en het Europees Parlement beslisten over de begroting. De Commissie stelde de begroting op en dan konden de Raad en het Europees Parlement wijzigingen voorstellen. Zowel de Raad als het Europees Parlement moest de begroting goedkeuren. Het Europees Parlement kon niet-verplichte uitgaven amenderen. Het was voor het Europees Parlement veel lastiger om veranderingen voor te stellen voor de verplichte uitgaven.
Akkoordprocedure¹⁹	De Raad gaf de Commissie een mandaat om te onderhandelen over internationale akkoorden die niet onder de instemmingsprocedure vallen. Dit betrof handelsverdragen, associatieovereenkomsten²⁰ en akkoorden die leidden tot wijzigingen in besluiten die aangenomen zijn via de medebeslissingsprocedure. Het Europees Parlement moest instemmen met het akkoord. Daarna besliste de Raad van Ministers.
Open-coördinatie methode²¹	De lidstaten stemden onderling hun beleid op elkaar af in de Raad van Ministers. Zij stelden bepaalde doelen op voor beleidsterreinen waar de Europese Unie geen bevoegdheden heeft. De Raad bepaalde ook hoe de voortgang gemeten werd. De Europese Commissie hield toezicht op de voortgang.
Richtsnoeren	Deze werden door de Europese Raad vastgesteld en gingen over economisch beleid. Hoe de Europese Raad deze besluiten nam stond niet in procedures omschreven. Als een lidstaat de algemene uitgezette lijn met haar beleid in gevaar bracht, was vastgelegd dat de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een aanbeveling kon doen.
Sociaal protocol²²	Hiermee moest de Commissie sociale partners betrekken bij het opstellen van voorstellen, voordat zij deze naar de Raad en het Europees Parlement stuurde. Daarnaast konden sociale partners aangeven dat zij zelf tot afspraken kwamen en dat zij binnen gestelde kaders zelf verantwoordelijk waren voor de uitvoering van de afgesproken maatregelen.
Procedure zonder deelname Europees Parlement²³	De Commissie deed een voorstel en de Raad van Ministers beslist. Dit betrof vooral maatregelen om de vrijheden van de interne markt te waarborgen en het opstellen van algemene richtsnoeren inzake economisch beleid.
Lamfalussy procedure²⁴	Dit type besluit was een aangepaste vorm van de medebeslissingsprocedure en werd gebruikt bij financiële regelgeving.
Artikel 86 Verdrag van de Europese Gemeenschappen	Hiermee mocht de Commissie beschikkingen en richtlijnen opstellen, zonder daarbij de Raad of het EP te hoeven betrekken. In de praktijk werden zij wel bij deze regelgeving betrokken. Het ging hier om zaken die betrekking hebben op het mededingingsrecht aangaande publieke ondernemingen.

Wie mocht voorstellen doen?

Bij alle besluitvormingsprocedures had de Europese Commissie het recht van initiatief: alleen de Commissie mocht officieel voorstellen doen. De Raad en het Europees Parlement behandelden het voorstel vervolgens. De Raad van Ministers en het Europees Parlement konden de Commissie wel verzoeken voorstellen in te dienen.

Hoe werd er gestemd?

Tenzij anders vermeld, werd in de Raad van Ministers gestemd met gekwalificeerde meerderheid²⁵: voor het goedkeuren van een besluit moest meer dan de helft van de lidstaten vóór zijn. Bovendien moest een voorstel genoeg stemmen krijgen. Elk land heeft een aantal stemmen dat gedeeltelijk afhangt van hoeveel inwoners een land heeft. Soms moeten de landen die vóór stemmen ook nog een bepaald deel van de bevolking vertegenwoordigen.

Als de Raad van Ministers met eenparigheid van stemmen¹⁵ besliste, moest elk land instemmen met een voorstel. Eén land kon in dergelijke gevallen een voorstel blokkeren.

In het Europees Parlement werd er gestemd met een meerderheid van stemmen. Dit was of een meerderheid van het aantal aanwezige leden in de zaal (minimaal een derde), of van het totale aantal leden. In het laatste geval lag de drempel hoger.

Hoe de Europese Raad besluiten neemt, stond niet in procedures omschreven.

Soorten besluiten

De Europese Unie kent bindende en niet-bindende besluiten. Bindende besluiten zijn regels waar lidstaten zich aan moeten houden. Lidstaten hoeven met niet-bindende besluiten niets te doen, maar het mag wel. De belangrijkste soorten besluiten staan hieronder opgesomd.

Alle bindende besluiten worden op basis van vastgelegde procedures genomen. Voor een aantal van de niet-bindende besluiten zijn geen procedures vastgelegd.

Deze besluiten gelden ook nog na invoering van het Verdrag van Lissabon in december 2009.

Bindende besluiten

Verordening²⁶	Dit type besluit heeft directe werking in alle lidstaten. Dat wil zeggen dat de hele verordening in alle details geldt voor alle Europese lidstaten.
Richtlijn²⁷	De Europese Unie stelt de doelen vast en ook wanneer de lidstaten eraan moeten voldoen. Hoe de lidstaten aan het besluit voldoen, mogen de lidstaten zelf bepalen.
Beschikking²⁸	Dit besluit richt zich op één rechtspersoon, dit kan een land, bedrijf, of persoon zijn. Deze moet zich aan alle bepalingen in de beschikking houden. Ook de boetes die de Commissie uitdeelt bij overtreding van de regels van de interne markt zijn beschikkingen.
Internationale overeenkomsten²⁹	De Europese Unie sluit, mede namens de lidstaten, overeenkomsten met derde landen³⁰. Er zijn verschillende soorten overeenkomsten, uiteenlopend van handelsverdragen over uitvoertarieven tot uitgebreide samenwerkingsovereenkomsten op alle beleidsterreinen waar de EU zich mee bezighoudt.
Besluit 'sui generis'³¹	Dit type besluit is een overkoepelende categorie voor alle besluitvorming die niet past in het rechtsinstrumentarium dat vermeld staat in de Europese verdragen. Zo valt de begroting als besluit onder deze categorie, evenals het instellen van comités.

Niet-bindende besluiten

Advies³²	Een Europese instelling geeft hiermee een oordeel over een situatie. Eventueel draagt ze ideeën aan ter verbetering van de situatie. Voordat het Hof van Justitie³³ een geschil in behandeling neemt tegen een lidstaat, moet er een advies zijn uitgebracht.
Aanbeveling³⁴	Hiermee stelt een Europese instelling een lijn voor waar lidstaten zich bij voorkeur aan zouden moeten houden. Het verplicht de lidstaten tot niets. Het is een soort richtlijn zonder juridische bindende kracht. Bij overtredingen van de mededingingsregels vaardigt de Commissie aanbevelingen uit met te nemen maatregelen om de verstoring van de interne markt op te heffen.
Richtsnoer³⁵	Dit is een soort gespecialiseerde aanbeveling die gebruikt wordt voor de coördinatie van het economisch en werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten.
Verklaring³⁶	Hiermee laat een Europese instelling zich uit over een bepaalde situatie of onderwerp. Ze wordt meestal gebruikt door de Commissie en het voorzitterschap van de Europese Unie³⁷ om te reageren op actuele gebeurtenissen. Politiek zeer gevoelige uitspraken worden hierin vermeden.
Witboek³⁸	Dit is een document waarin de Europese Commissie voorstellen of een strategie om een bepaald doel te bereiken uiteenzet. Een witboek kan dienen als aanzet tot wetgevingsvoorstellen, of als discussiestuk.
Groenboek³⁹	Dit is een document dat als doel heeft een discussie op gang te brengen over een bepaald probleem. Alleen de Europese Commissie kan Groenboeken uitbrengen.

Raam- en uitvoeringswetgeving

Voor alle bindende besluiten geldt, dat kan worden bepaald dat de Europese Commissie de bevoegdheid krijgt om de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om het besluit uit te voeren. Bij deze Europese variant op raamwetgeving wordt het vaststellen van de uitvoeringsmaatregelen afgehandeld in de comitologie-comités⁴⁰. Deze comités werken volgens vastgestelde procedures.

De Commissie vaardigt deze afgeleide besluiten uit. Dit doet zij op basis van de wetgeving die het kader aangeeft en de adviezen van comitologie-comités. De besluiten zijn onder te verdelen in uitvoeringsmaatregelen, toepassingsbesluiten en actieprogramma's. Afhankelijk van de precieze procedure die is vastgesteld bekrachtigen de Commissie of de Raad, dan wel de Raad in samenspraak met het Europees Parlement deze afgeleide besluiten formeel.

Inter-institutioneel akkoord

Hiermee formaliseren de Commissie, Raad en Parlement hun samenwerking op bepaalde punten. Voor een deel gaat het hier om onderlinge organisatorische afspraken. Verder betreffen zij de vastlegging dat de Commissie bepaalde internationale onderhandeling voert waar zij namens de Raad toe gemachtigd is.

3. Tweede pijler

Buitenlands en veiligheidsbeleid

Besluitvormingsprocedures

De besluitvorming in de tweede pijler week sterk af van de eerste pijler. De regeringen van de lidstaten, die worden vertegenwoordigd in de Europese Raad⁴¹ en/of in de Raad van Ministers¹¹, namen de besluiten. In principe nam de Raad van Ministers de beslissingen. Wanneer de grote lijnen werden vastgesteld, besliste de Europese Raad. Veel van het voorwerk werd in dat geval alsnog gedaan door de Raad van Ministers.

De lidstaten moesten zich aan de Europese lijn houden wanneer zij in internationaal verband opereerden. Zo waren de lidstaten verplicht om hun standpunten onderling af te stemmen in internationale overlegstructuren. Hoe ze dat vormgeven stond niet in verdragen omschreven. Lidstaten konden ook het voorzittende land van de Raad machtigen om namens hen te onderhandelen.

De Europese Commissie moest bij al het beleid in de tweede pijler worden betrokken. Wanneer een gemeenschappelijk optreden of standpunt leidde tot onderbreking of opschorting van de economische betrekkingen met een derde land kwam de Commissie met voorstellen waar de Raad van Ministers vervolgens een besluit over moest nemen.

Het Europees Parlement werd door de Raad van Ministers op de hoogte gehouden van, en geraadpleegd over, het buitenlands en veiligheidsbeleid. Resoluties van het Europees Parlement op het gebied van buitenlands- en veiligheidsbeleid hadden formeel geen invloed. Wel moest de Raad op de essentiële punten rekening houden met de mening van het Europees Parlement.

Bij crisisbeheersingsoperaties kon de Raad van Ministers het politiek en veiligheidscomité machtigen besluiten te nemen om een crisisbeheersingsoperatie politiek en strategisch te leiden.

Wie mocht voorstellen doen?

De Europese Commissie en de lidstaten mochten met voorstellen komen. Het Europees Parlement mocht aanbevelingen doen.

Hoe werd er gestemd?

In principe besliste de Raad van Ministers in zaken die onder de tweede pijler vallen met eenparigheid van stemmen¹⁵. Lidstaten konden zich onthouden van stemmen. Besluiten werden daarmee niet geblokkeerd. De lidstaten die zich onthielden van stemmen waren niet verplicht het besluit zelf toe te passen, maar ze mochten het optreden van de EU niet in de weg staan.

De meeste uitvoeringsbesluiten werden genomen met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen²⁵. Hetzelfde gold voor het bepalen van gemeenschappelijke optredens en voor het bepalen van standpunten op basis van al vastgestelde gemeenschappelijke strategieën.

Hoe de Europese Raad normaal gesproken besluiten nam stond niet in procedures omschreven.

Soorten besluiten

Deze besluiten gelden in licht aangepaste vorm ook nog na invoering van het Verdrag van Lissabon in december 2009.

Bindende besluiten

Gemeenschappelijke strategie⁴²	Hiermee stelt de Europese Raad de doelstellingen vast voor zaken waar de lidstaten een gezamenlijk belang gemeen hebben. Ook stellen ze vast wat de benodigde middelen zijn die de lidstaten moeten leveren om de doelen te halen. Een gemeenschappelijke strategie maakt het mogelijk besluiten te nemen die over de uitvoering gaan.
Gemeenschappelijk optreden⁴³	Met dit besluit stelt de Europese Unie het doel, de voorwaarden, de duur, en de benodigde middelen vast die de lidstaten moeten leveren voor de uitvoering van een gezamenlijk optreden.
Gemeenschappelijk standpunt	Hiermee bepaalt de Europese Unie haar aanpak voor specifieke situaties of bij bepaalde onderwerpen. De lidstaten moeten hun nationaal beleid aanpassen aan het gemeenschappelijk standpunt.
Richtsnoer³⁵	Hiermee zet de Europese Raad de algemene lijnen uit voor het beleid in de tweede pijler.
Artikel 301 Verdrag van de Europese Gemeenschappen	De Europese Unie economische sancties stelt aan de hand van dit artikel economische sancties vast.

Niet-bindende besluiten

Verklaring³⁶	Hiermee laat een Europese instelling zich uit over een bepaalde situatie of onderwerp. Ze wordt meestal gebruikt door de Commissie en het voorzitterschap van de Europese Unie om te reageren op actuele gebeurtenissen. Politiek zeer gevoelige uitspraken worden vermeden.

4. Derde pijler

Samenwerking in strafzaken

Besluitvormingsprocedures

De besluitvorming in derde pijler week ook sterk af van de eerste pijler. De Raad van Ministers nam de besluiten. Dit gold ook voor het bepalen van de voorwaarden voor gezamenlijke optredens van politie of justitie op het grondgebied van een andere lidstaat.

Het vaststellen van overeenkomsten werd door de Raad van Ministers gedaan, waarna de lidstaten de overeenkomst moesten goedkeuren. Een overeenkomst trad in werking, wanneer tenminste de helft van de lidstaten deze had geratificeerd, en dan alleen voor die lidstaten die het hadden geratificeerd. Besluiten over de benodigde maatregelen om overeenkomsten uit te voeren werden met gekwalificeerde meerderheid genomen.

De Europese Commissie moest bij het beleid worden betrokken. Het Europees Parlement moest in de standaardprocedure door de Raad om advies gevraagd worden. In alle gevallen moest de Raad het Europees Parlement op de hoogte houden. En in een beperkt aantal gevallen speelde het Europees Parlement een iets grotere rol.

Het coördinatiecomité (een groep hoge ambtenaren uit de lidstaten) mocht adviezen geven voor alle zaken die in de derde pijler vallen. Dit kon het uit eigen beweging doen, of op verzoek van de Raad.

Wie mocht voorstellen doen?

De Europese Commissie en de lidstaten mochten met voorstellen komen. Het Europees Parlement mocht aanbevelingen doen.

Hoe werd er gestemd?

De Raad van Ministers stemde in het geval van besluiten, kaderbesluiten en het innemen van gezamenlijke standpunten met eenparigheid van stemmen¹⁵. Bij overeenkomsten gold stemmen met gekwalificeerde meerderheid²⁵.

Soorten besluiten

Deze besluiten gelden in het algemeen niet meer na invoering van het Verdrag van Lissabon in december 2009.

Bindende besluiten

Kaderbesluit⁴⁴	Dit dwong de lidstaten wettelijke en/of bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen. Hoe de lidstaten hieraan voldoen mogen zij zelf bepalen.
Besluit⁴⁵	Hiermee stelde de Europese Unie een doel op elk ander terrein binnen de derde pijler dat niet viel onder het kaderbesluit. Lidstaten moesten zich aan het doel houden. Hoe de lidstaten hieraan voldeden mochten zij zelf bepalen. De Raad van Ministers stemde met gekwalificeerde meerderheid van stemmen over uitvoeringsmaatregelen op het Europese niveau.
Gezamenlijk optreden	Dit waren bepalingen over de operationele samenwerking en uitvoering van de samenwerking op het terrein van politie en justitie.
Gemeenschappelijk standpunt	Dit bepaalde de aanpak van de Europese Unie in specifieke situaties of onderwerpen. Hoewel dit niet expliciet vermeld werd, moesten de lidstaten moeten hun nationaal beleid en nationale rechtsorde aanpassen aan het gemeenschappelijk standpunt.
Overeenkomst⁴⁶	Dit bond lidstaten aan zaken die buiten de bevoegdheid van de Europese instellingen vielen, maar wel nauw verbonden waren met het bestaande beleid van de Europese Unie.

Niet-bindende besluiten

verklaring³⁶	Hiermee liet een Europese instelling zich uit over een bepaalde situatie of onderwerp. Ze werd meestal gebruikt door de Commissie en het voorzitterschap van de Europese Unie om te reageren op actuele gebeurtenissen. Politiek zeer gevoelige uitspraken werden vermeden.

1.
Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
2.
Deze procedure is de wetgevingsprocedure die standaard van toepassing is op alle besluitvorming in de Europese Unie, tenzij in de verdragen specifiek staat dat er een andere, bijzondere wetgevingsprocedure geldt. De procedure stond vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon eind 2009 bekend als de medebeslissingsprocedure. Kern van de procedure is dat zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement een beslissende stem hebben in het wetgevingsproces, én dat allebei de instellingen de mogelijkheid hebben om een voorstel aan te passen.
3.
De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
4.
De Europese Unie gaat over verschillende onderwerpen. Dat hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd in de Europese verdragen. Per beleidsterrein is aangegeven wat de bevoegdheden van de EU en van de lidstaten zijn. Er zijn grote verschillen: soms neemt de EU het voortouw en mogen de lidstaten niet op eigen gelegenheid beleid maken; op sommige terreinen delen de lidstaten en de EU bevoegdheden en soms ondersteunt de EU de lidstaten, maar mag zij zelf geen beleid maken. Er zijn ook een aantal terreinen waar de EU helemaal geen bevoegdheden heeft.
5.
De Europese Unie (EU) is het belangrijkste samenwerkingsverband in Europa. De deelnemende landen hebben voor deze Unie een aantal organisaties opgericht waaraan zij een deel van hun eigen bevoegdheden hebben overgedragen. Dit zijn onder meer het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad en het Europese Hof van Justitie.
6.
De letterlijke betekenis van supranationaal is boven ('supra') de staat ('nationaal'). Het gaat om alle afspraken en regels die internationale organisaties zoals de Verenigde Naties, Wereldhandelsorganisatie of de Europese Unie kunnen maken en waaraan de landen die lid zijn, zich moeten houden.
7.
De letterlijke betekenis van intergouvernementeel is tussen ('inter') regeringen ('gouvernementen'). Het gaat om besluiten die uitsluitend door nationale regeringen samen worden genomen en dus niet door een instelling die boven de lidstaten staat, zoals de Europese Unie.
8.
De vereenvoudigde herziening van de Europese verdragen kan alleen gebruikt worden voor wijzigingen in dat deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat het interne beleid van de Unie betreft. De Europese Unie mag via deze procedure ook geen nieuwe bevoegdheden toebedeeld krijgen. Voor wijzigingen in andere delen van de verdragen is de gewone herzieningsprocedure vereist.
9.
De Europese verdragen kunnen middels drie verschillende procedures gewijzigd worden. Deze procedures worden zelden gebruikt, maar zijn van groot belang voor het functioneren van de Europese Unie en de manier waarop er in de Europese Unie besluiten worden genomen.
10.
De Europese Centrale Bank (ECB) is verantwoordelijk voor het monetaire beleid van de Unie. De basisdoelstelling van de ECB is het handhaven van de prijsstabiliteit binnen de eurozone en daarmee het bewaken van de koopkracht en het beheersen van de inflatie.
11.
In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
12.
Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
13.
Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
14.
Deze besluitvormingsprocedure is opgeheven door het Verdrag van Lissabon.
15.
Eenparigheid van stemmen wil zeggen dat een voorstel alleen aangenomen kan worden wanneer geen enkele lidstaat tegen het voorstel stemt, én alle lidstaten een stem uitbrengen. Dit wordt ook wel unanimiteit genoemd. Bij afwezigheid van een lidstaat kan een voorstel niet worden aangenomen.
16.
Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De raadplegingsprocedure wordt vooral gebruikt voor politiek gevoelige zaken waar de verantwoordelijkheid voor beleid vooral bij de lidstaten zelf ligt, en waar de lidstaten het bij Europese besluitvorming unaniem eens over moeten zijn.
17.
Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De instemmingsprocedure wordt bij enkele belangrijke besluiten gebruikt, en voor een aantal zaken waar de lidstaten meer controle over willen houden. Het woord instemming slaat op de rol van het Europees Parlement. Dat moet een voorstel goed- of afkeuren, maar mag geen wijzigingen aanbrengen.
18.
Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De begrotingsprocedure wordt gebruikt voor het vaststellen van de jaarlijkse begroting van de Europese Unie. Voor het vaststellen van het meerjarig financieel kader wordt de instemmingsprocedure gebruikt. En ook voor het verlenen van kwijting over de begroting geldt een andere procedure.
19.
Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De akkoordprocedure wordt gebruikt bij het sluiten van veel internationale overeenkomsten. De akkoordprocedure slaat op de rol die de wetgevende instellingen van de EU, het Europees Parlement en de Raad van Ministers, spelen; die keuren een overeenkomst goed of af, maar hebben verder geen invloed op hoe een overeenkomst er uiteindelijk uit komt te zien.
20.
Associatieovereenkomsten (ook wel 'associatieverdragen' of 'associatie-akkoorden' genoemd) zijn bindende afspraken die de Europese Unie met derde landen sluit. Het is een specifiek soort internationale overeenkomst, gericht op verregaande samenwerking tussen de EU en het betreffende land. De overeenkomsten zijn met name gericht op economische samenwerking en handel, maar raken vaak aan veel andere onderwerpen, zoals versterking van de rechtsstaat en bescherming van de mensenrechten.
21.
Deze procedure is één van de bijzondere besluitvormingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De open coördinatiemethode (OCM) wordt gebruikt voor onderwerpen waar de lidstaten nog helemaal zelf over beslissen, maar wel hun beleid op elkaar willen afstemmen. Besluiten op basis van de open coördinatiemethode leiden dan ook niet tot bindende besluiten; de lidstaten kunnen niet aan de afspraken gehouden worden. De procedure is niet in de Europese verdragen opgenomen.
22.
De Europese Commissie is verplicht om bij voorstellen op sociaal gebied de sociale partners bij de besluitvorming te betrekken. De rol van de sociale partners kan daarbij verder gaan dan alleen advisering: lidstaten kunnen besluiten om de uitwerking van bepaalde wet- en regelgeving in handen te leggen van de sociale partners. Hierin verschilt het sociaal protocol met andere procedures voor het vaststellen van afgeleide wetgeving. Het sociaal protocol is echter alleen mogelijk bij een beperkt aantal onderdelen van het sociaal beleid.
23.
Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De procedure zonder deelname van het Europees Parlement wordt gebruikt voor enkele economisch heel belangrijke kwesties. Het belangrijkste kenmerk van de procedure is dat het Europees Parlement geen enkele rol speelt in de besluitvorming.
24.
Deze procedure is één van besluitvormingsprocedures die gebruikt worden om afgeleide wet- en regelgeving op te stellen. Het gebruik van de Lamfalussy-procedure is beperkt tot het terrein van financiële regelgeving. Dit is een heel gevoelig terrein. Vandaar dat deze procedure meer nog dan andere besluitvormingsprocedures erop gericht is zoveel mogelijk gebruik te maken van expertise in de sector en in de lidstaten.
25.
De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
26.
Dit bindende besluit van de Europese Unie geldt rechtstreeks in alle lidstaten van de Europese Unie. Hierdoor hebben verordeningen dezelfde werking als een nationale wet. In geval van strijdigheid gaat de verordening echter boven nationaal recht. Daarmee is een verordening het meest verstrekkende wetgevingsinstrument van de Europese Unie.
27.
Dit bindende besluit van de Europese Unie bevat doelstellingen waar alle lidstaten van de Europese Unie aan moeten voldoen. De lidstaten zijn verplicht de doelstellingen te verwezenlijken; de wijze waarop staat de lidstaten vrij. Lidstaten zijn verantwoordelijk voor de juiste en tijdige implementatie van richtlijnen.
28.
Dit type bindend besluit van de Europese Unie, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer wordt toegepast, bevatte regels voor individuele burgers, organisaties of lidstaten. Degenen voor wie de regels gelden, moesten afzonderlijk in de beschikking worden genoemd.
29.
Internationale overeenkomsten, ook wel internationale akkoorden genoemd, zijn bindende afspraken die de Europese Unie sluit met derde landen of internationale organisaties.
30.
Dit zijn landen die geen lid zijn van de Europese Unie. De term 'derde landen' wordt vaak gebruikt als het gaat om afspraken tussen twee of meer EU-lidstaten en een ander land.
31.
Dit type bindende besluit van de Europese Unie, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer wordt toegepast, werd gebruikt voor besluiten die niet als één van rechtsinstrumenten die verdragswege waren vastgesteld gebruikt kon worden. Kortom, het is een soort rest-categorie van besluiten, zoals het instellen van comités, benoemingen, interne reglementen en - in strikt juridische zin - werd ook de begroting vastgesteld per besluit sui generis.
32.
Adviezen zijn niet-bindende besluiten waarmee de Europese Unie een oordeel geeft over een bepaalde situatie zonder dat zij verplichtingen oplegt. Een advies is meestal gericht tot een lidstaat of betreft een heel specifiek onderwerp.
33.
Het in 1952 opgerichte Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) moet ervoor zorgen dat de wetten en regels die in Europa gemaakt worden, goed worden toegepast. De Europese wetten - het gemeenschapsrecht - moeten in alle lidstaten hetzelfde worden uitgevoerd. Het Hof van Justitie ziet er verder op toe dat het EU-recht in alle lidstaten op dezelfde manier wordt toegepast.
34.
Aanbevelingen zijn niet-bindende besluiten waarmee de Europese Unie iets wil bereiken zonder dat zij verplichtingen oplegt. Aanbevelingen kunnen over beleid voor de hele Unie gaan of zijn gericht aan individuele lidstaten.
35.
Richtsnoeren zijn niet-bindende besluiten die de grote lijnen op een bepaald beleidsterrein in de Europese Unie uitzetten. Richtsnoeren zijn zelf weliswaar niet bindend, maar zijn vaak het kader waarin vervolgens wel bindende besluiten worden genomen. De EU voorziet in richtsnoeren op de terreinen van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het werkgelegenheidsbeleid, macro-economisch beleid, en meer praktisch, trans-Europese netwerken.
36.
Met een verklaring geven de instellingen van de Europese Unie hun standpunt weer over een bepaald onderwerp. Een verklaring leidt niet tot regelgeving en er worden ook geen concrete programma's mee bekend gemaakt. De EU maakt zelden gebruik van verklaringen.
37.
Elk half jaar (van januari t/m juni en van juli t/m december) wordt de Europese Unie afwisselend voorgezeten door een lidstaat. Het land dat voorzitter is, leidt de vergaderingen van de Raad van de Europese Unie. Het Voorzitterschap van de Raad speelt een essentiële rol bij de sturing van het wetgevend en politiek besluitvormingsproces.
38.
Een witboek (white paper) is een document van de Europese Commissie waarin zij voorstellen voor nieuw beleid doet waar de Commissie verdere discussie over wil voeren. Witboeken zijn vaak een aanzet tot concrete wetsvoorstellen.
39.
Een groenboek (green paper) is een document van de Europese Commissie dat moet uitnodigen tot verdere discussie over mogelijk te ontwikkelen beleid. Groenboeken zijn in een later stadium vaak een aanzet tot concrete voorstellen.
40.
Dit type comités van de Europese Unie worden in het leven geroepen om de Europese Commissie bij te staan bij de implementatie van Europese regelgeving. De comitologie-comités bestaan uit nationale overheidsexperts. Dat kunnen ambtenaren zijn, of experts afgevaardigd namens een lidstaat. Ze worden voorgezeten door een ambtenaar van de Europese Commissie. Als we het over deze groep van comités hebben, spreken we ook wel van 'comitologie'.
41.
De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
42.
De gemeenschappelijke strategie heeft als doel het beleid van de lidstaten van de Europese Unie op het terrein van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid af te stemmen en op één lijn te krijgen. De gemeenschappelijke strategie is bindend voor de lidstaten.
43.
Het gemeenschappelijk optreden is een gezamenlijk operationeel optreden van de lidstaten van de Europese Unie op het terrein van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid. Daarin worden onder andere de doelstellingen, middelen en tijdsduur van het optreden vastgelegd. Een gemeenschappelijk optreden is bindend.
44.
Dit type bindende besluit van de Europese Unie, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer wordt toegepast, regelde dat nationale lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen onderling konden aanpassen, maar het eindresultaat werd vastgesteld. Het kaderbesluit werd alleen gebruikt op het terrein van justitie en binnenlandse zaken of - later - politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.
45.
Dit type bindend besluit van de Europese Unie, dat sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet meer wordt toegepast, werd gebruikt om regels vast te leggen op het terrein van justitie en binnenlandse zaken of - vanaf 2003 - politiële en justitiële samenwerking in strafzaken.
46.
Met deze bindende overeenkomst konden de lidstaten van de Europese Unie vastleggen dat zij op viertal terreinen, waarop de Europese Unie geen of zeer beperkte bevoegdheid had, onderling samen te werken.