Besluitvormingsprocedures in de Europese Unie

De Europese Unie¹ kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.

De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al deze procedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure.

Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.

In de Europese verdragen⁶ staat voor welke beleidsterreinen een bijzondere wetgevingsprocedure geldt.

De term 'bijzondere wetgevingsprocedure' is geïntroduceerd bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon³ op 1 december 2009.

Overzicht bijzondere wetgevingsprocedures

De samenwerkingsprocedure (SYN)¹⁴ wordt sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon niet langer gebruikt.

Wat al deze besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze alleen gebruikt worden voor wetgeving op basis van eerder genomen besluiten. Per procedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.

In de Europese verdragen en nadere afspraken tussen de Europese instellingen staat voor welke soorten besluiten één van deze wetgevingsprocedure geldt.

Overzicht procedures voor afgeleide wetgeving

Nauwere samenwerking

In gevallen waar groepen lidstaten verder willen gaan dan de huidige samenwerking voorzien de verdragen van een mogelijkheid daartoe. Nauwere samenwerking kent een eigen procedure, waaronder toetsing van de wens tot nauwer samenwerken aan bepaalde voorwaarden.

Niet houden aan rechtsstatelijke beginselen

Lidstaten die zich niet aan de beginselen van de rechtsstaat houden kunnen door de Commissie en andere lidstaten daar op worden aangesproken. Dat gaat via de zogeheten artikel 7-procedure, vernoemd naar het artikel 7 van het Verdrag van de Europese Unie waar de rechtsstaat wordt geborgd. Deze procedure is een variant op de instemmingsprocedure.

Toezicht op nationale begrotingen en economieën

De Commissie houdt toezicht op de economische ontwikkeling van iedere lidstaat en of ze zich houden aan de regels omtrent de begrotingsdiscipline; overheden mogen niet te veel schulden maken. Het toezicht heeft vorm gekregen in het Europees semester²². Binnen dat proces is de procedure macro-economische onevenwichtigheden ingesteld om lidstaten te berispen als ze zich niet aan de regels houden.

De Europese Commissie, de Raad van Ministers en het Europees Parlement kunnen besluiten voorafgaand of tijdens het formele besluitvormingsproces extra, informele, onderhandelingen te voeren. Deze overleggen worden in het jargon een triloog genoemd.

• 1. 

  De Europese Unie (EU) is het belangrijkste samenwerkingsverband in Europa. De deelnemende landen hebben voor deze Unie een aantal organisaties opgericht waaraan zij een deel van hun eigen bevoegdheden hebben overgedragen. Dit zijn onder meer het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad en het Europese Hof van Justitie.
   
• 2. 

  De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
   
• 3. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 4. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 5. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 6. 

  De geschiedenis van de Europese verdragen begint bij de oprichting van de eerste "Gemeenschap", de Europese Gemeenschap voor kolen en staal (de EGKS). Tussen 1952 (EGKS) en 2007 ("Lissabon") zijn negentien verdragen gesloten tussen een steeds toenemend aantal lidstaten.
   
• 7. 

  Internationale overeenkomsten, ook wel internationale akkoorden genoemd, zijn bindende afspraken die de Europese Unie sluit met derde landen of internationale organisaties.
   
• 8. 

  Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De instemmingsprocedure wordt bij enkele belangrijke besluiten gebruikt, en voor een aantal zaken waar de lidstaten meer controle over willen houden. Het woord instemming slaat op de rol van het Europees Parlement. Dat moet een voorstel goed- of afkeuren, maar mag geen wijzigingen aanbrengen.
   
• 9. 

  Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De kwijtingsprocedure wordt gebruikt om goedkeuring te verlenen aan de kwijting van de begroting.
   
• 10. 

  Het herzien van de Europese verdragen is een lange en zware procedure. Dat is te verwachten omdat het diep kan ingrijpen in de werking en structuur van de Europese instellingen en de manier van besluiten nemen in de Europese Unie. In de gewone herzieningsprocedure kunnen de verdragen op alle onderdelen gewijzigd worden.
   
• 11. 

  De vereenvoudigde herziening van de Europese verdragen kan alleen gebruikt worden voor wijzigingen in dat deel van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat het interne beleid van de Unie betreft. De Europese Unie mag via deze procedure ook geen nieuwe bevoegdheden toebedeeld krijgen. Voor wijzigingen in andere delen van de verdragen is de gewone herzieningsprocedure vereist.
   
• 12. 

  Met deze procedure kan de besluitvormingsprocedure die geldt voor een specifiek beleidsterrein, worden aangepast. De passerelle geldt alleen voor die beleidsterreinen waar de mogelijkheid expliciet in de Europese verdragen vermeld staat. Het gebruik van de passerelle is zeer beperkt maar grijpt op de beleidsterreinen die het aangaat diep in.
   
• 13. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 14. 

  Deze besluitvormingsprocedure is opgeheven door het Verdrag van Lissabon.
   
• 15. 

  Deze procedure is één van besluitvormingsprocedures die gebruikt worden om afgeleide wet- en regelgeving op te stellen. Het gebruik van de Lamfalussy-procedure is beperkt tot het terrein van financiële regelgeving. Dit is een heel gevoelig terrein. Vandaar dat deze procedure meer nog dan andere besluitvormingsprocedures erop gericht is zoveel mogelijk gebruik te maken van expertise in de sector en in de lidstaten.
   
• 16. 

  De onderzoeksprocedure is één van de twee procedures die gebruikt worden voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen. Op Europees niveau wordt dan vastgelegd hoe bepaalde regelgeving moet worden geïmplementeerd. Bij deze procedure is wel in controle door de lidstaten voorzien. Het gaat in de meeste gevallen om technische onderwerpen die uniform moeten worden ingevoerd in de lidstaten, maar waar mogelijk grote belangen op het spel staan.
   
• 17. 

  De raadplegingsprocedure is één van de twee procedures die gebruikt worden voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen. Op Europees niveau wordt dan vastgelegd hoe bepaalde regelgeving moet worden geïmplementeerd. Bij deze procedure is nauwelijks voorzien in controle door de lidstaten. Het gaat in de meeste gevallen dan ook om minder belangrijke onderwerpen.
   
• 18. 

  In Europese wetgeving bestaat de mogelijkheid om de Europese Commissie de bevoegdheid te geven om delen van een wet verder uit te werken. Voorwaarde is dat het de kern van de wetgeving ongemoeid laat. De grenzen waar binnen de Commissie een wet mag uitwerken, worden al in de wet vastgelegd.
   
• 19. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 20. 

  Veel regelgeving in de Europese Unie is algemeen van aard en moet nog verder worden uitgewerkt. Dat wordt gedaan via afgeleide regelgeving. Hoe deze afgeleide regelgeving wordt vastgesteld, is afhankelijk van één van de drie procedures die daarvoor van toepassing zijn. Bij het vaststellen van afgeleide regelgeving moet de Europese Unie binnen de kaders blijven die in de algemene, primaire wetgeving zijn vastgesteld. Desalniettemin kan het nog steeds om belangrijke besluiten gaan.
   
• 21. 

  In de Europese Unie kunnen lidstaten besluiten om op bepaalde terreinen nauwer te gaan samenwerken dan in EU-verband gedaan wordt. De EU is daarbij betrokken als lidstaten willen samenwerken op een terrein waar de EU bevoegd is. Zo wordt voorkomen dat initiatieven van groepen lidstaten bestaand EU-beleid doorkruisen of tegenwerken. Er wordt in de praktijk wel gesproken van een 'kopgroep' of van 'Europa van twee snelheden'.
   
• 22. 

  Het Europees semester is de jaarlijkse cyclus voor de afstemming van het economisch en begrotingsbeleid van de lidstaten van de Europese Unie. Binnen het kader van het semester analyseert de Europese Commissie de nationale begrotingen van EU-landen en geeft de landen vervolgens aanbevelingen, waarmee de lidstaten rekening moeten houden als zij hun nationale begroting voor het komende jaar opstellen.
   
• 23. 

  Met deze procedure wil de Europese Unie voorkomen dat er problemen ontstaan in de economieën van de lidstaten. De Europese Commissie verzamelt gegevens over de economische ontwikkeling van alle lidstaten en onderzoekt waar problemen kunnen ontstaan, zogeheten macro-economische onevenwichtigheden. Wanneer onevenwichtigheden worden gevonden, doet de EU voorstellen om die problemen aan te pakken. Indien een lidstaat uit de eurozone geen maatregelen neemt kan uiteindelijk een forse boete worden opgelegd.
   
• 24. 

  De term triloog (soms ook 'trialoog'), verwijst naar informeel overleg waarin delegaties van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers onderhandelen over wetgevende voorstellen.