Onderzoeksprocedure [comitologie]

De onderzoeksprocedure is één van de twee procedures die gebruikt worden voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen¹. Op Europees niveau wordt dan vastgelegd hoe bepaalde regelgeving moet worden geïmplementeerd. Bij deze procedure is wel in controle door de lidstaten² voorzien. Het gaat in de meeste gevallen om technische onderwerpen die uniform moeten worden ingevoerd in de lidstaten, maar waar mogelijk grote belangen op het spel staan.

In het kort gaat de procedure als volgt: in een aangenomen wet staat voor welke onderdelen de Europese Commissie³ uitvoeringshandelingen moet vaststellen. De Commissie legt aan een onderzoekscomité van vertegenwoordigers van de lidstaten² een voorstel voor. Keurt het comité het voorstel goed, dan mag de Commissie de uitvoerende handeling vaststellen. Zo niet, dan kan de Commissie het voorstel amenderen, of de Commissie en het comité leggen het voorstel voor aan een beroepscomité.

Stap 1: kaderstelling

In een via de gewone wetgevingsprocedure⁴ of een bijzondere wetgevingsprocedure⁵ aangenomen wetsvoorstel wordt bepaald op welke onderdelen de Europese Commissie verantwoordelijk is voor de manier waarop de wet moet worden geïmplementeerd.

Stap 2: vaststellen uitvoeringshandelingen

De Commissie werkt een voorstel voor een uitvoeringshandeling uit. Dat stuurt de Commissie door naar een onderzoekscomité van vertegenwoordigers van de lidstaten.

Het onderzoekscomité kan drie dingen doen:

• 1. 

  het keurt het voorstel met gekwalificeerde meerderheid van stemmen⁶ goed
• 2. 

  het comité keurt het voorstel af
• 3. 

  het geeft geen oordeel over het voorstel

Indien het comité het voorstel goedkeurt, stelt de Commissie de uitvoeringshandeling vast.

Indien het comité het voorstel afkeurt, kan de Commissie twee dingen doen:

• 1. 

  de Commissie past het voorstel aan en stuurt het voorstel opnieuw naar het onderzoekcomité (theoretisch kan deze cyclus van afkeuren en amenderen eindeloos doorgaan)
• 2. 

  het voorstel wordt verwezen naar het comité van beroep

Indien het comité geen oordeel geeft, mag de Commissie de uitvoeringshandeling vaststellen. Echter, in een aantal gevallen moet de Commissie óf het voorstel amenderen en opnieuw voorleggen aan het comité, óf het voorstel voorleggen aan het comité van beroep. Dit geldt voor alle onderwerpen op het terrein van belastingheffing, bescherming van de gezondheid en/of veiligheid van mensen, dieren en planten en het vaststellen van multilaterale handelsvoordelen. Het geldt ook voor voorstellen waar een onderzoekscomité, met gewone meerderheid van stemmen⁷, bepaalt dat de Commissie, ondanks het feit dat het comité geen positief of negatief advies heeft uitgebracht, vindt dat de Commissie geen uitvoeringshandeling mag vaststellen.

Stap 3: comité van beroep

Wanneer de Commissie besluit een voorstel niet te amenderen, maar ze ook geen goedkeuring heeft gekregen om een uitvoeringshandeling vast te stellen gaat het voorstel naar het comité van beroep⁸. De leden van het comité van beroep zijn vertegenwoordigers van de lidstaten, de voorzitter is een ambtenaar van de Europese Commissie.

Het comité van beroep bekijkt het voorstel en houdt rekening met alle besprekingen in het onderzoekscomité. Ieder lid van het comité van beroep mag wijzigingen voorstellen. De voorzitter van het comité extrapoleert welke wijzigingen op de meeste steun kunnen rekenen waarna het comité van beroep tot een oordeel kan komen.

Het comité van beroep mag pas na twee weken dat zij het voorstel ontvangen hebben aan de slag en moet dan vervolgens binnen twee weken tot een oordeel komen. Er kunnen drie dingen gebeuren:

• 1. 

  het comité van beroep keurt, op basis van gekwalificeerde meerderheid van stemmen, het - al dan niet gewijzigde - voorstel goed
• 2. 

  het comité van beroep keurt het - al dan niet gewijzigde - voorstel af
• 3. 

  het comité van beroep geeft geen oordeel over het - al dan niet gewijzigde - voorstel

Indien het comité het al dan niet gewijzigde voorstel goedkeurt of er geen oordeel over geeft, stelt de Commissie de uitvoeringshandeling vast.

Indien het comité het al dan niet gewijzigde voorstel afkeurt is het voorstel verworpen.

Onderzoeksprocedure in urgente gevallen

Stap 1: kaderstelling

In een via de gewone wetgevingsprocedure of een bijzondere wetgevingsprocedure aangenomen wetvoorstel wordt bepaald op welke onderdelen de Europese Commissie verantwoordelijk is voor de manier waarop de wet wordt geïmplementeerd. In dit aangenomen wetsvoorstel wordt opgenomen dat de uitvoeringshandelingen met grote spoed moeten worden opgesteld.

Stap 2: vaststellen uitvoeringshandelingen

De Commissie stelt een uitvoeringshandeling vast. Deze uitvoeringshandeling mag maximaal zes maanden van kracht blijven.

Stap 3: alsnog goedkeuring

Binnen twee weken legt de Commissie de aangenomen uitvoeringshandeling voor aan een onderzoekscomité.

Indien het onderzoekscomité de maatregel afkeurt wordt deze onmiddellijk ingetrokken.

Uitzondering voor marktordening landbouw & fraude EU-gelden

Uitvoeringshandelingen op deze terreinen worden meteen door het comité van beroep behandeld. Stap 2 van het hierboven beschreven proces wordt dan min of meer overgeslagen.

Er is niet voorzien wat er met een negatief advies moet gebeuren. In de praktijk zal een negatief advies waarschijnlijk leiden tot aanpassing van de uitvoeringshandeling, hoewel dat formeel niet hoeft.

Uitzondering voor anti-dumping en compenserende maatregelen

Uitvoeringshandelingen op dit terrein moeten door de Commissie aan de lidstaten worden voorgelegd als een gewone meerderheid van het onderzoekscomité bezwaar maakt tegen de voorgestelde maatregelen. Nadat het aan de lidstaten is voorgelegd gaat het alsnog naar het comité van beroep.

Controle achteraf: toetsingsrecht

Zowel de Raad van Ministers⁹ als het Europees Parlement¹⁰ kunnen op enig moment aangeven dat zij vinden dat de Commissie in een uitvoeringshandeling verder is gegaan dan alleen het opstellen van regels voor de implementatie. Daarmee zou de Commissie zich bevoegdheden hebben toegeëigend die ze niet heeft.

Wanneer Raad en/of EP dit doen, moet de Commissie de uitvoeringshandelingen en de bezwaren ertegen onderzoeken. Op basis van dat onderzoek kunnen drie dingen gebeuren:

• 1. 

  de Commissie laat de Raad en het EP weten dat ze de uitvoeringshandeling intrekt
• 2. 

  de Commissie laat de Raad en het EP weten dat ze de uitvoeringshandeling aanpast
• 3. 

  de Commissie laat de Raad en het EP weten dat ze de uitvoeringshandeling onveranderd laat

Voordat de Commissie een uitvoerende handeling middels de onderzoeksprocedure mag vaststellen, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan:

• - 

  de aangenomen wet of regel moet juridisch bindend zijn
• - 

  uitvoeringshandelingen mogen alleen gaan over de uitvoering van de aangenomen wet waarvoor de Commissie gemachtigd is
• - 

  er mag geen sprake zijn van het uitbreiden of aanpassen van de inhoud of reikwijdte van de toepassing van de aangenomen wet

De onderzoeksprocedure wordt in principe gebruikt voor uitvoeringshandelingen op de volgende terreinen:

• - 

  beleids- en actieprogramma's die verregaande gevolgen hebben in de uitvoering ervan
• - 

  het landbouw- en visserijbeleid
• - 

  handelsbeleid
• - 

  belastingheffing
• - 

  bescherming van het milieu, de gezondheid en/of de veiligheid van mensen, dieren en planten

Bij sommige complexe regelgeving zoals het landbouwbeleid worden de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie historisch ruim uitgelegd.

Voor andere onderwerpen wordt veelal gebruik gemaakt van de raadplegingsprocedure¹¹. Van deze regel kan echter worden afgeweken.

Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon¹² en de daaropvolgende aanpassingen aan het systeem van comitologie werden uitvoeringshandelingen van deze aard via meerdere procedures vastgesteld. Die procedures zijn nu samengevoegd.

Deze procedures werden ook gebruikt voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen¹³. Die hebben nu een eigen procedure. Deze worden nu exclusief gebruikt voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen.

De onderzoeksprocedure vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie¹⁴ (VwEU):

• - 

  zesde deel VwEU titel I hoofdstuk 2 eerste afdeling art. 291¹⁵
• - 

  afspraken tussen de Raad, Parlement en Commissie over uitvoeringshandelingen: verordening 182/2011

• 1. 

  Het uitwerken van Europese wetgeving om deze te kunnen implementeren is in beginsel een zaak van de lidstaten van de Europese Unie. In sommige gevallen is het noodzakelijk dat Europese wetgeving in alle lidstaten op eenzelfde, juiste, manier wordt geïmplementeerd.
   
• 2. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 3. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 4. 

  Deze procedure is de wetgevingsprocedure die standaard van toepassing is op alle besluitvorming in de Europese Unie, tenzij in de verdragen specifiek staat dat er een andere, bijzondere wetgevingsprocedure geldt. De procedure stond vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon eind 2009 bekend als de medebeslissingsprocedure. Kern van de procedure is dat zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement een beslissende stem hebben in het wetgevingsproces, én dat allebei de instellingen de mogelijkheid hebben om een voorstel aan te passen.
   
• 5. 

  De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
   
• 6. 

  De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
   
• 7. 

  Een voorstel wordt aangenomen als meer dan de helft van de lidstaten vóór stemt. Het gaat om de helft plus één van alle lidstaten van de Europese Unie, niet alleen om de lidstaten die een stem uitbrengen. Een lidstaat kan zich onthouden van stemming. Als een lidstaat afwezig is kan er, zolang minstens de helft plus één van de lidstaten aanwezig is, wel over voorstellen worden gestemd.
   
• 8. 

  Basisakte(s):
  Regulation (EU) No 182/2011 of the European Parliament and of the Council of 16 February 2011 laying down the rules and general principles concerning mechanisms for control by Member States of the Commission’s exercise of implementing powers
   
• 9. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 10. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 11. 

  De raadplegingsprocedure is één van de twee procedures die gebruikt worden voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen. Op Europees niveau wordt dan vastgelegd hoe bepaalde regelgeving moet worden geïmplementeerd. Bij deze procedure is nauwelijks voorzien in controle door de lidstaten. Het gaat in de meeste gevallen dan ook om minder belangrijke onderwerpen.
   
• 12. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 13. 

  In Europese wetgeving bestaat de mogelijkheid om de Europese Commissie de bevoegdheid te geven om delen van een wet verder uit te werken. Voorwaarde is dat het de kern van de wetgeving ongemoeid laat. De grenzen waar binnen de Commissie een wet mag uitwerken, worden al in de wet vastgelegd.
   
• 14. 

  Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 15. 

  1. De lidstaten nemen alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie.
   
• 16. 

  De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.
   
• 17. 

  Veel regelgeving in de Europese Unie is algemeen van aard en moet nog verder worden uitgewerkt. Dat wordt gedaan via afgeleide regelgeving. Hoe deze afgeleide regelgeving wordt vastgesteld, is afhankelijk van één van de drie procedures die daarvoor van toepassing zijn. Bij het vaststellen van afgeleide regelgeving moet de Europese Unie binnen de kaders blijven die in de algemene, primaire wetgeving zijn vastgesteld. Desalniettemin kan het nog steeds om belangrijke besluiten gaan.
   
• 18. 

  Wetgeving in de Europese Unie wordt in eerste instantie vaak algemeen opgesteld. Om die wetgeving goed te kunnen uitvoeren in de hele Europese Unie moeten de details van die wetgeving nog worden vastgesteld. Het gaat hier dus niet om het maken van nieuwe regels, maar om afgeleide regelgeving.