Verdrag van Lissabon vergroot rol van nationale parlementen in Europa - Hoofdinhoud
De rol van nationale parlementen in de Europese Unie i is door het Verdrag van Lissabon i toegenomen. Nationale parlementen kunnen sinds 1 december 2009 (de dag waarop het verdrag van kracht werd) een 'gele' of 'oranje kaart' trekken als zij vinden dat voorgestelde Europese wetgeving niet in overeenstemming is met het principe van subsidiariteit i. Nationale parlementen hebben daarmee een middel om aan de bel trekken wanneer ze menen dat een maatregel op Europees niveau niet doeltreffender is dan een maatregel op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau.
Tegelijkertijd worstelt het Nederlandse parlement met de vraag hoe men het beste invloed kan uitoefenen op de Europese regelgeving tijdens de onderhandelingen. Eén van de manieren is betere samenwerking tussen de verschillende parlementen binnen de Europese Unie. De Tweede Kamer besloot in april 2014 een onderzoek te laten uitvoeren naar de effectiviteit van de instrumenten die de nationale parlementen sinds het Verdrag van Lissabon hebben om Europees beleid te beïnvloeden.
Het rapport werd op 3 december gepresenteerd. Hieruit bleek dat nationale parlementen nauwelijks effect hebben op de besluitvorming. Het advies van het rapport was dat de Tweede Kamer zorgvuldig om moet gaan met het instrument en goed moet samenwerken met de nationale parlementen in andere EU-landen.
Inhoudsopgave
De Europese Commissie i stuurt de nationale parlementen alle wetgevingsvoorstellen toe die naar de Raad van Ministers i en het Europees Parlement i worden gestuurd. Binnen acht weken moet een parlement een standpunt innemen. Elk parlement heeft twee stemmen. Bij parlementen met een tweekamerstelsel (zoals in Nederland met een Eerste en Tweede Kamer) heeft elke Kamer één stem.
Gele kaart
Als een derde van alle mogelijke stemmen vindt dat het onderwerp niet op Europees niveau thuis hoort, dan moet de Europese Commissie haar wetgevingsvoorstel in heroverweging nemen. Bij wetgevingsvoorstellen over de samenwerking op het gebied van justitie en politie is een kwart van alle mogelijke stemmen genoeg.
Op 12 september 2012 heeft de eerste gele kaart geleid tot intrekking van een voorstel van de Europese Commissie over stakingsrecht. Hiermee lijkt een eerste bewijs geleverd te zijn voor de versterkte rol van de nationale parlementen.
Oranje kaart
Deze optie maakt het voor de Europese Commissie als indiener van Europese wetsvoorstellen lastiger om haar gang te gaan. Als de helft van de nationale parlementen vindt dat het onderwerp niet op Europees niveau thuis hoort, moet de Europese Commissie het voorstel eveneens heroverwegen. Als de Europese Commissie het voorstel niet intrekt, moet zij met redenen omkleden waarom het gehandhaafd blijft. In dat laatste geval kunnen de Europese Raad van Ministers i en het Europees Parlement i besluiten het voorstel niet langer in behandeling te nemen. Om het voorstel naar de prullenmand te verwijzen is in de raad een meerderheid van 55 procent van de leden van de Raad nodig. Het Europees Parlement kan het voorstel in die situatie met een gewone meerderheid i afwijzen.
Overige documenten
In het Verdrag van Lissabon staan duidelijke afspraken over de tijdige toezending van alle relevante documenten die met Europese wetgeving te maken hebben. Ook discussie- en werkdocumenten van de Europese Commissie worden naar de nationale parlementen gestuurd.
Nederlandse inbreng bij tot stand komen kaarten
Het Nederlandse parlement speelde een voortrekkersrol in de discussie of het nationale parlement van een lidstaat zich nadrukkelijker zou moeten gaan bemoeien met de Europese besluitvorming. Onder aanvoering van het Tweede Kamerlid Han ten Broeke i (VVD) en zijn toenmalige PvdA-collega Luuk Blom i wist Nederland de andere lidstaten i er toe over te halen een duidelijke procedure in het leven te roepen om ongewenste Europese regelgeving al in een vroeg stadium tot staan te brengen. Dankzij de inbreng van de Nederlandse regering is niet alleen de gele, maar ook de oranje kaart toegevoegd aan het Verdrag van Lissabon. Ten Broeke en Blom zagen de oranje kaart vooral als 'brandblusser': "Het is geruststellend om het in huis te hebben, maar je hoopt het nooit te hoeven gebruiken."
Toepassing
Het Nederlandse parlement wilde met deze kaartprocedure een goed bruikbaar instrument introduceren voor nationale parlementen. De kaart moet binnen acht weken worden getrokken nadat de Commissie haar plannen bekend heeft gemaakt. In dit relatief korte tijdsbestek is het zaak zoveel mogelijk van de lidstaten van de Unie te betrekken bij een gezamenlijke weging van de Commissievoorstellen. De Tweede Kamer ziet een rol voor de COSAC i weggelegd, het samenwerkingsorgaan van vertegenwoordigers van het Europees Parlement en de Kamercommissies voor Europese zaken van de nationale parlementen.
Toets op reikwijdte EU-wetgeving
De Tweede Kamer zou in de procedure voor de beoordeling van Commissievoorstellen ook graag zien dat de proportionaliteit i van een wetgevingsinitiatief wordt onderzocht. Daarbij gaat het om de vraag hoe ver Europese wetgeving moet gaan. Het Verdrag van Lissabon is daar niet helder over.
Toegang tot vertrouwelijke documenten
In 2012 kregen de nationale parlementen na lang aandringen toegang kreeg tot de 'limité'-documenten van de Raad van Ministers en de Europese Raad i; interne notities die onder andere gebruikt worden bij onderhandelingen. De Kamer moet deze documenten vertrouwelijk behandelen; er mag niet openbaar over worden gedebatteerd.
In het Verdrag van Lissabon staat duidelijk dat de Europese Commissie ervoor moet zorgen dat een voorstel strookt met de beginselen van subsidiariteit i en proportionaliteit i. De conclusie van de Commissie moet vervolgens worden onderbouwd door kwalitatieve en kwantitatieve argumenten, waarbij ook de kostenaspecten aan bod moeten komen. Ook die moeten in verhouding staan tot het te bereiken doel.
Als een voorstel volgens een nationaal parlement niet aan deze eisen voldoet mag dat naar het Hof van Justitie i stappen.
Voorstellen op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid vallen buiten de kaartprocedure; voorstellen op dit terrein worden immers alleen naar de Raad gestuurd, en niet ook naar het Europees Parlement. Toch wilden nationale parlementen ook op dit terrein samenwerking om de parlementaire controle te versterken.
Voor Nederland was ook het wegvallen van de West-Europese Unie i en de bij deze organisatie horende parlementaire assemblee een belangrijk argument om tot een nieuw forum te komen voor parlementaire verantwoording over het buitenlands en veiligheidsbeleid.
In april 2011 kwamen de voorzitters van de parlementen van de lidstaten overeen te gaan werken aan de vorming van een Interparlementaire Conferentie voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid i en het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid. Deze werd later ook opgericht.
Over de precieze invulling van het mandaat is nog geen duidelijkheid verschaft. De parlementen zijn het onderling niet eens of deze conferentie zich meer op de gemeenschappelijke of juist intergouvernementele i elementen moet richten. Een ander punt waarover geen overeenstemming is bereikt is de mogelijke rol voor het Europees Parlement in deze conferentie.
Vertegenwoordiging parlementen bij de EU
Alle nationale parlementen hebben sinds het Verdrag van Lissabon ambtenaren in Brussel gestationeerd. Die ambtenaren helpen hun parlementen bij het bijhouden van Europese dossiers. Ook onderhouden de ambtenaren het onderlinge contact tussen de nationale parlementen van de lidstaten, vooral met het oog op de kaartprocedure.
Zelfonderzoek Nederlandse parlement 2011
In april 2011 werden de conclusies van onderzoeken naar het vermogen van de Eerste en Tweede Kamer om nieuwe Europese wetgeving te kunnen beoordelen bekendgemaakt. Die onderzoeken schetsten een ontluisterend beeld.
De Eerste Kamer kan haar controlerende taak niet goed genoeg uitvoeren vanwege tijdgebrek en de problematische samenwerking met de bewindslieden. Tijdgebrek omdat de senatoren het Kamerwerk in deeltijd moeten doen; de hoeveelheid en complexiteit van Europese regels is eigenlijk te groot om in die korte tijd aan te kunnen. De problematische samenwerking met de bewindslieden zit hem vooral in het feit dat die de Eerste Kamer niet of nauwelijks informeren over Europese voorstellen en de positie die Nederland over die voorstellen inneemt. Waar er al debat plaatsvindt is het vaak te laat en te weinig.
De Tweede Kamer heeft niet genoeg aandacht voor nieuwe Europese voorstellen. Ze kiest ervoor zich vooral op nationale zaken te richten. Eén belangrijke reden daarvoor is dat Europese voorstellen vaak minder tot de verbeelding spreken. Een ander probleem is dat de Tweede Kamer Europese regels beoordeelt als ze voor het eerst voorgesteld worden, en daarna pas weer onder ogen krijgt wanneer ze nationaal geïmplementeerd moeten worden. In het tussenliggende besluitvormingsproces kunnen voorstellen op allerlei manieren worden aangepast. De onderhandelingen daarover gaan veelal aan de Kamer voorbij.
Een oplossing zou zijn om, bij voor Nederland echt belangrijke zaken, vaker gebruik te maken van het parlementair behandelvoorbehoud i. Met een voorbehoud mag de regering geen besluit nemen zonder dit eerst aan de Tweede Kamer voor te leggen.
Adviezen AIV
Advies 2012
De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) onderzocht de relatie tussen het Europees Parlement en Nederland. De conclusie was dat het contact voor verbetering vatbaar is; vooral de Nederlandse Europarlementariërs en de Nederlandse fracties zouden op veel structurelere basis informatie moeten uitwisselen. Ook zou het Nederlandse parlement de agenda beter kunnen afstemmen op de agenda van het Europees Parlement.
De AIV adviseert het parlement verder om belanghebbenden te betrekken bij de jaarlijkse selectie van dossiers met een Europese dimensie waar het parlement extra aandacht aan wil geven. De samenwerking met andere parlementen in COSAC i kan ook beter.
Advies 2014
De AIV onderzocht in 2014 de mogelijkheden hoe de burger meer bij de EU te betrekken. Eén van de aanbevelingen was om de nationale parlementen meer te betrekken bij Europese regelgeving. Ook zouden politici in de Kamer duidelijker over Europa moeten zijn, en meer aandacht moeten besteden aan Europese ontwikkelingen.
Evaluatie COSAC
In haar eigen jaarverslag over 2013 stelt COSAC dat er verbeteringen mogelijk zijn in de samenwerking tussen de parlementen. Dat ligt volgens COSAC mede aan de nationale parlementen zelf; zo voelt een substantieel deel niets voor gezamenlijke richtlijnen voor het uitvoeren van een subsidiariteitstoets, wat onderlinge communicatie zou vergemakkelijken.
Het algemene beeld van parlementen in de Europese Unie is dat ze meer aandacht hebben voor Europese regelgeving dan voorheen, maar dat ze graag meer onderling contact en vooral direct contact met de Europese instellingen willen.
Een heel specifiek punt van aandacht is de betrokkenheid van parlementen bij de nieuwe bevoegdheden van de Europese Unie op economisch en monetair terrein en de druk op de parlementaire controle op overheidsfinanciën in het kader van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de EMU i.
Suggesties Tweede Kamer
De Tweede Kamer kwam in 2013 met een pleidooi om de nationale parlementen breder te betrekken bij Europese besluitvorming. Ten eerste zouden nationale parlementen ook aan het einde van de besluitvorming de mogelijkheid moeten krijgen om bezwaar te maken, net als de bestaande kaartprocedure. Het idee erachter is dat de uiteindelijke Europese regelgeving vaak niet hetzelfde is als de voorstellen waar de nationale parlementen zich in het begin van de besluitvorming over mochten uitspreken. Ten tweede wil de Tweede Kamer nationale parlementen de mogelijkheid geven om voorstellen te mogen maken voor nieuwe Europese wetgeving, of EU-wetgeving aan te aanpassen of te herroepen.
Verder pleit de Tweede Kamer voor ruimere interpretatie van de regels voor het toepassen van de huidige kaartprocedure.
Kansen grijpen
Oud VVD-Kamerlid Leegte i schreef begin 2014 het rapport 'Voorop in Europa'. Leegte ging vooral in op de vraag hoe de Tweede Kamer haar werkwijze kan en moet aanpassen. Vooral het vroeger en langduriger betrokken worden bij nieuwe voorstellen én het beter inzichtelijk maken van wat er speelt en wat er aan wetgeving aan zit te komen moet de Tweede Kamer helpen om beter bij Europese besluitvorming betrokken te worden en blijven.
In april 2014 stelde het presidium i van de Tweede Kamer voor een externe evaluatie uit te laten voeren naar de instrumenten die de Tweede Kamer sinds het Verdrag van Lissabon heeft om Europees beleid te beïnvloeden. Uit het onderzoek moet blijken hoe de nieuwe instrumenten in de praktijk werken, zowel in ons land als in andere lidstaten. Begin december 2014 werd het rapport gepresenteerd. Hoewel de Tweede Kamer een zeer actieve rol speelt binnen Europa voor wat betreft de kaartprocedure is het effect van de kaartprocedure volgens de onderzoekers zeer beperkt gebleven.
De meest belangrijke aanbevelingen zijn dat de Kamer zich richt op een aantal kerndossiers, haar eigen informatievoorziening verbetert en per dossier een rapporteur aanstelt. Ook moet de samenwerking tussen de verschillende nationale parlementen gerichter en slimmer. Dit moet er toe leiden dat de Europese Commissie meer dan nu het geval is rekening houdt met de adviezen en bezwaren van de nationale parlementen.