Akkoordprocedure (ACC)
Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures1 die in de Europese Unie gebruikt worden. De akkoordprocedure wordt gebruikt bij het sluiten van veel internationale overeenkomsten2. De akkoordprocedure slaat op de rol die de wetgevende instellingen van de EU, het Europees Parlement3 en de Raad van Ministers4, spelen; die keuren een overeenkomst goed of af, maar hebben verder geen invloed op hoe een overeenkomst er uiteindelijk uit komt te zien.
In het kort verloopt de procedure als volgt. De Europese Commissie5 legt een internationale overeenkomst voor aan de Raad van Ministers (Raad) en het Europees Parlement (EP). Die stemmen over het voorstel. Wanneer Raad en EP vóór stemmen, kan de internationale overeenkomst, voor zover het de Europese Unie betreft, van kracht worden.
Deze procedure vertoont veel overeenkomsten met de instemmingsprocedure6.
Inhoudsopgave
Stap 1: initiatief
De Europese Commissie, of als het gaat om overeenkomsten op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid, de Hoge Vertegenwoordiger7, doet een voorstel aan de Raad van Ministers om onderhandelingen te voeren over een internationale overeenkomst.
Stap 2: aanstellen onderhandelaars
De Raad van Ministers stelt richtsnoeren op voor de te voeren onderhandelingen. De Raad bepaalt ook wie namens de EU de onderhandelingen zal gaan voeren.
Bij het aanstellen van de onderhandelaar houdt de Raad van Ministers rekening met de inhoud van de onderhandelingen. In de praktijk gaat het vaak over zaken waar de EU veel over te zeggen heeft. En daarom wordt in de praktijk vaak de Europese Commissie aangewezen als onderhandelaar. Bij gevoelige kwesties stelt de Raad vaak een speciaal comité in, vaak met afgevaardigden van de lidstaten.
Stap 3: voorlopige ondertekening
De onderhandelaar stelt een voorlopige overeenkomst op. De Raad van Ministers kan vervolgens besluiten om de onderhandelaar te machtigen om de voorlopige overeenkomst namens de EU te ondertekenen.
Stap 4: sluiten overeenkomst
De onderhandelaars leggen de overeenkomst in alle gevallen ter goedkeuring voor aan de Raad van Ministers. Het verschil met de ondertekening (stap 3) is dat het Europees Parlement ook betrokken is bij de goedkeuring van een overeenkomst. Dat gaat op drie manieren:
-
1)Het Europees Parlement keurt het voorgestelde akkoord goed- of af. Dit geldt voor de volgende onderwerpen:
-
-overeenkomsten over beleidsterreinen waarover binnen de Europese Unie wordt besloten met de gewone wetgevingsprocedure8 of bijzondere wetgevingsprocedures waarbij het Europees Parlement goedkeuring moet geven
-
-overeenkomsten voor samenwerking die tot eigen structuren (bijvoorbeeld een nieuwe organisatie) leiden
-
-overeenkomsten die de begroting van de EU beïnvloeden
-
2)Bij andere internationale overeenkomsten wordt het EP alleen om advies gevraagd.
-
3)Bij voorstellen op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid is alleen goedkeuring door de Raad vereist, en speelt het Europees Parlement geen rol.
Bij het besluit over een overeenkomst keuren de Raad van Ministers en het Europees Parlement deze alleen goed- of af. Ze mogen geen wijzigingen voorstellen.
Stemwijze
De Raad van Ministers neemt in alle hierboven beschreven stappen besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen10.
Het Europees Parlement neemt besluiten met meerderheid van uitgebrachte stemmen11.
Uitzonderingen met andere besluitvorming in de Raad van Ministers
De Raad van Ministers neemt in onderstaande gevallen in alle hierboven beschreven stappen besluiten met eenparigheid van stemmen12:
-
-alle onderwerpen waar de Raad van Ministers bij het vaststellen van regelgeving binnen de Europese Unie besluiten neemt met eenparigheid van stemmen
-
-associatieovereenkomsten
-
-verdragen met economisch ontwikkelde landen over financiële hulp en samenwerking
Overeenkomsten die vallen onder de gemeenschappelijke handelspolitiek
Het gaat hier alleen over de besluitvorming over specifieke handelsakkoorden. De algemene kaders van het handelsbeleid worden vastgesteld middels de gewone wetgevingsprocedure8.
Stap 1: initiatief
De Europese Commissie doet een voorstel aan de Raad van Ministers om onderhandelingen te voeren over een handelsovereenkomst.
Stap 2: aanstellen onderhandelaars
De Raad van Ministers machtigt de Commissie om te kunnen onderhandelen.
Stap 3: onderhandelingen
De Commissie voert de onderhandelingen. Zij wordt ondersteund door een door de Raad aangewezen speciaal comité. In de praktijk is dat altijd het Comité van artikel 133, waar afgevaardigden van de lidstaten13 in zitten. De Commissie stuurt het Europees Parlement regelmatig verslagen over de stand van zaken van de onderhandelingen.
Stap 4: sluiten overeenkomst
De onderhandelaars leggen de overeenkomst ter goedkeuring voor aan de Raad van Ministers.
De Raad van Ministers kan een overeenkomst alleen goed- of afkeuren. Ze mogen geen wijzigingen voorstellen.
Het Europees Parlement speelt geen rol bij het goedkeuren van afzonderlijke handelsovereenkomsten.
Stemwijze
In principe neemt de Raad van Ministers besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Voor een aantal beleidsterreinen is een uitzondering gemaakt, daar geldt voor besluitvorming in de Raad van Ministers eenparigheid van stemmen. Het betreft overeenkomsten over:
-
-intellectueel eigendom
-
-directe buitenlandse investeringen
-
-culturele en audiovisuele diensten, waarbij de diversiteit in de EU op deze terreinen gevaar kan lopen
-
-onderwijs, als ze nationale systemen kunnen verstoren of de zeggenschap van een lidstaat kunnen aantasten
-
-zorg, als ze nationale systemen kunnen verstoren of de zeggenschap van een lidstaat kunnen aantasten
-
-diensten op sociaal terrein, als ze nationale systemen kunnen verstoren of de zeggenschap van een lidstaat kunnen aantasten
De EU mag internationale overeenkomsten sluiten voor zover het nodig is om het beleid van de EU mogelijk te maken of wanneer in de Europese verdragen staat dat de EU dat moet of mag. Dat kan met andere landen zijn, maar ook met internationale organisaties.
Voor de meeste internationale overeenkomsten geldt de akkoordprocedure. Voor overeenkomsten over de wisselkoers van de euro geldt de raadplegingsprocedure14.
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon15 is de rol van het Europees Parlement iets belangrijker geworden. Ook voor associatieovereenkomsten is nu een akkoord van het EP een vereiste. Verder is de procedure gelijk gebleven.
De akkoordprocedure vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de Europese Unie16 en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie17:
-
-reikwijdte (algemeen) VEU titel V art. 2118, vijfde deel VwEU (art. 205 t/m 219). Naast dit algemene kader wordt in enkele specifieke gevallen bij een beleidsterrein verwezen naar het kunnen sluiten van internationale overeenkomsten (gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid, immigratie, buurlanden, milieu, onderzoeksprogramma's)
-
-procedure: internationale overeenkomsten: vijfde deel VwEU titel V art. 21819
-
-procedure: handelsbeleid: vijfde deel VwEU titel II art. 20720, lid 3, 4
- 1.De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
- 2.Internationale overeenkomsten, ook wel internationale akkoorden genoemd, zijn bindende afspraken die de Europese Unie sluit met derde landen of internationale organisaties.
- 3.Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
- 4.In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
- 5.Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
- 6.Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De instemmingsprocedure wordt bij enkele belangrijke besluiten gebruikt, en voor een aantal zaken waar de lidstaten meer controle over willen houden. Het woord instemming slaat op de rol van het Europees Parlement. Dat moet een voorstel goed- of afkeuren, maar mag geen wijzigingen aanbrengen.
- 7.De Hoge Vertegenwoordiger (HV) geeft de Europese Unie internationaal gezien één gezicht en één stem op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Zo moet er meer samenhang in het externe optreden en het buitenlandse beleid van de Europese Unie komen. De HV deelt het podium met de Vaste voorzitter van de Europese Raad. Deze onderhoudt namens de EU de contacten op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders.
- 8.Deze procedure is de wetgevingsprocedure die standaard van toepassing is op alle besluitvorming in de Europese Unie, tenzij in de verdragen specifiek staat dat er een andere, bijzondere wetgevingsprocedure geldt. De procedure stond vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon eind 2009 bekend als de medebeslissingsprocedure. Kern van de procedure is dat zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement een beslissende stem hebben in het wetgevingsproces, én dat allebei de instellingen de mogelijkheid hebben om een voorstel aan te passen.
- 9.Associatieovereenkomsten (ook wel 'associatieverdragen' of 'associatie-akkoorden' genoemd) zijn bindende afspraken die de Europese Unie met derde landen sluit. Het is een specifiek soort internationale overeenkomst, gericht op verregaande samenwerking tussen de EU en het betreffende land. De overeenkomsten zijn met name gericht op economische samenwerking en handel, maar raken vaak aan veel andere onderwerpen, zoals versterking van de rechtsstaat en bescherming van de mensenrechten.
- 10.De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
- 11.Het Europees Parlement neemt een voorstel aan als de helft plus één van alle uitgebrachte stemmen vóór het voorstel zijn. Het gaat hier alleen om de uitgebrachte stemmen, niet om het aantal leden van het Europees Parlement.
- 12.Eenparigheid van stemmen wil zeggen dat een voorstel alleen aangenomen kan worden wanneer geen enkele lidstaat tegen het voorstel stemt, én alle lidstaten een stem uitbrengen. Dit wordt ook wel unanimiteit genoemd. Bij afwezigheid van een lidstaat kan een voorstel niet worden aangenomen.
- 13.Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
- 14.Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De raadplegingsprocedure wordt vooral gebruikt voor politiek gevoelige zaken waar de verantwoordelijkheid voor beleid vooral bij de lidstaten zelf ligt, en waar de lidstaten het bij Europese besluitvorming unaniem eens over moeten zijn.
- 15.Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
- 16.In dit verdrag staan de waarden waar de Europese Unie en alle lidstaten zich aan moeten houden, en de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
- 17.Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
- 18.1. Het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht.
- 19.1. Onverminderd de bijzondere bepalingen van artikel 207 wordt bij het onderhandelen over en het sluiten van overeenkomsten tussen de Unie en derde landen of internationale organisaties de volgende procedure gevolgd.
- 20.1. De gemeenschappelijke handelspolitiek wordt gegrond op eenvormige beginselen, met name aangaande tariefwijzigingen, het sluiten van tarief- en handelsakkoorden betreffende handel in goederen en diensten, en de handelsaspecten van intellectuele eigendom, de directe buitenlandse investeringen, het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen, de uitvoerpolitiek alsmede de handelspolitieke beschermingsmaatregelen, waaronder de te nemen maatregelen in geval van dumping en subsidies. De gemeenschappelijke handelspolitiek wordt gevoerd in het kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie.
- 21.De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.