Gewone wetgevingsprocedure (COD)

Deze procedure is de wetgevingsprocedure die standaard van toepassing is op alle besluitvorming in de Europese Unie, tenzij in de verdragen specifiek staat dat er een andere, bijzondere wetgevingsprocedure¹ geldt. De procedure stond vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon² eind 2009 bekend als de medebeslissingsprocedure. Kern van de procedure is dat zowel de Raad van Ministers³ als het Europees Parlement⁴ een beslissende stem hebben in het wetgevingsproces, én dat allebei de instellingen de mogelijkheid hebben om een voorstel aan te passen.

In het kort verloopt de gewone wetgevingsprocedure als volgt: de Europese Commissie⁵ doet een voorstel. Het Europees Parlement (EP) en de Raad van Ministers (Raad) kunnen het voorstel goedkeuren of aanpassen. Als ze het niet eens worden over de voorgestelde aanpassingen dan kunnen ze het voorstel nog een keer aanpassen. Als de Raad en het EP het dan nog niet eens zijn over het (inmiddels aangepaste) voorstel dan gaan de twee onderhandelen. Dan kunnen ze het voorstel goed- of afkeuren.

Stap 1: initiatief

De Europese Commissie doet een voorstel aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement.

Stap 2: goedkeuren of aanpassen; eerste lezing

Het Europees Parlement stemt over het voorstel. Er kunnen nu twee dingen gebeuren:

• 1. 

  het EP keurt het voorstel goed
• 2. 

  het EP past het voorstel aan

Vervolgens gaat het - al dan niet aangepaste - voorstel naar de Raad van Ministers. Daar kunnen twee dingen gebeuren:

• 1. 

  de Raad keurt het voorstel goed; het voorstel wordt aangenomen
• 2. 

  de Raad past het voorstel aan. Als het Europees Parlement ook wijzigingen had voorgesteld, kan de Raad ervoor kiezen voort te bouwen op die aanpassingen, of mogelijk de aanpassingen van het EP weer te wijzigen

Stap 3: aangepast voorstel; tweede lezing

Het voorstel met de aanpassingen van de Raad van Ministers gaat naar het Europees Parlement. Dat kan vier dingen doen:

• 1. 

  als het EP zich binnen drie (mogelijk verlengt tot vier) maanden niet uitspreekt over het voorstel van de Raad, dan is het aangenomen
• 2. 

  het EP keurt het voorstel met alle aanpassingen goed; het voorstel is aangenomen
• 3. 

  het EP keurt het voorstel op basis van een meerderheid van de leden⁶ af; het voorstel is verworpen
• 4. 

  het EP past het voorstel op basis van een meerderheid van de leden aan. Het EP kan voortbouwen op de aanpassingen van de Raad, of de aanpassingen van de Raad wijzigen

Als het Europees Parlement besluit het voorstel aan te passen, gaat het voorstel weer naar de Europese Commissie. De Commissie brengt dan advies uit over het - aangepaste - voorstel.

Na een beoordeling door de Commissie gaat het voorstel voor de tweede keer naar de Raad van Ministers. Die kan twee dingen doen:

• 1. 

  de Raad keurt het voorstel goed; het voorstel is aangenomen. De stemwijze in de Raad hangt af van het advies van de Commissie:

  • - 

    was de Commissie positief dan volstaat de gebruikelijke gekwalificeerde meerderheid van stemmen⁷
  • - 

    was de Commissie negatief dan moet de Raad besluiten met eenparigheid van stemmen⁸
• 2. 

  de Raad keurt het voorstel af; de bemiddelingsprocedure wordt in gang gezet

Ook de Raad heeft in de tweede lezing drie (mogelijk verlengt tot vier) maanden om een besluit te nemen.

Stap 4: bemiddeling

De Raad van Ministers bleek het in een tweede lezing niet eens te zijn met sommige, of zelfs alle aanpassingen van het Europees Parlement. De Raad en het EP roepen dan een bemiddelingscomité⁹ in het leven. De Raad, het EP en de Europese Commissie zijn in het comité vertegenwoordigd. Op basis van de voorstellen van het EP en van de Raad in de tweede lezing wordt onderhandeld over een opnieuw aangepast voorstel.

Dit voorstel moet binnen zes weken opgesteld worden. Lukt dat niet, dan is het voorstel verworpen.

Stap 5: goedkeuring; derde lezing

Het Europees Parlement én de Raad van Ministers beslissen elk apart over het voorstel van het bemiddelingscomité. Ze kunnen het voorstel alleen goed- of afkeuren, verder aanpassen is niet mogelijk.

Stemwijze

Het Europees Parlement besluit, tenzij anders staat aangegeven, met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen¹⁰. De Raad van Ministers neemt, tenzij anders staat aangeven, besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen⁷.

Verplicht advies

Op een aantal voor hen relevante beleidsterreinen moeten het Comité van de Regio's¹¹, het Economisch en Sociaal Comité¹², de Europese Centrale Bank¹³ en de Europese Rekenkamer¹⁴ om advies worden gevraagd. Dit moet gebeuren vóór Raad en EP een eerste besluit nemen over een voorstel.

Noodremprocedure

Met de noodremprocedure¹⁵ kan een lidstaat verzoeken het wetgevingsproces op te schorten. Het voorstel wordt dan besproken in de Europese Raad¹⁶. Deze noodrem kan alleen worden ingezet bij belangrijke voorstellen op een paar onderwerpen (sociale zekerheid, gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en strafrecht).

Uitzonderingen

Wanneer de Europese Commissie niet alleen, maar samen met de lidstaten¹⁷, het Europees Hof van Justitie¹⁸ of de Europese Centrale Bank, een voorstel indient, wordt de procedure op een paar punten gewijzigd. De Raad van Ministers en het Europees Parlement moeten hun standpunt in elke stap in het proces doorgeven aan de Europese Commissie. Ook kunnen Raad en EP de Commissie bij alle stappen om advies vragen. Ten slotte mag de Commissie op elk moment in het proces een advies uitbrengen.

Het verloop van stemmingen, het aanbrengen van aanpassingen en het goed- of afkeuren van voorstellen blijft ongewijzigd.

Deze uitzondering geldt voor de volgende onderwerpen:

• - 

  nauwere samenwerking op het gebied van strafzaken
• - 

  administratieve samenwerking op het gebied van binnenlandse veiligheid
• - 

  maatregelen omtrent het gebruik van de euro
• - 

  het vaststellen van de statuten van de Europese Centrale Bank
• - 

  het vaststellen van de statuten van het Europese Hof van Justitie en het instellen van gespecialiseerde rechtbanken

De gewone wetgevingsprocedure is de standaard-procedure voor besluitvorming in de Europese Unie. De procedure wordt dan ook in de meeste gevallen gebruikt. Op veel beleidsterreinen worden weliswaar ook bijzondere wetgevingsprocedures¹ gebruikt, maar dat betreft bijna altijd een specifieke uitzondering op de regel dat de gewone wetgevingsprocedure geldt. Algemene uitzondering op deze regel vormt het buitenlands en veiligheidsbeleid, waar de gewone wetgevingsprocedure niet gebruikt wordt.

Andere belangrijke terreinen waar deze procedure niet gebruikt wordt zijn institutionele hervormingen (bijvoorbeeld wijzigingen van de verdragen), het fiscaal beleid, een deel van het sociaal beleid en enkele onderwerpen binnen de politiële en justitiële samenwerking. Ook voor het sluiten van internationale overeenkomsten wordt een andere procedure gebruikt.

In de praktijk blijkt dat de meeste voorstellen in de eerste lezing worden goedgekeurd. Dat komt doordat er vaak al overleg gevoerd wordt tussen de Europese instellingen vóór de Europese Commissie een voorstel formeel indient.

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon² veranderde er weinig aan de medebeslissingsprocedure of codecisie-procedure zelf. Het verloop van de procedure is hetzelfde gebleven. Bij enkele stappen in de besluitvorming zijn de stemwijzen aangepast.

Achter de naamsverandering naar gewone wetgevingsprocedure schuilt een echter een belangrijk principe: tenzij anders vermeld staat in de verdragen besluit de EU volgens deze procedure. De verankering van de gewone wetgevingsprocedure als de standaard-procedure is nieuw.

De gewone wetgevingsprocedure geldt sinds 'Lissabon' op meer terreinen dan voorheen.

De gewone wetgevingsprocedure vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de Europese Unie¹⁹ (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie²⁰ (VwEu):

• - 

  reikwijdte: zesde deel VwEU titel I hoofdstuk 2 eerste afdeling art. 289²¹
• - 

  procedure: zesde deel VwEU titel I hoofdstuk 2 tweede afdeling art. 294²²

• 1. 

  De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
   
• 2. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 3. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 4. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 5. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 6. 

  Het Europees Parlement neemt een voorstel aan wanneer de helft plus één van het totaal aantal Europarlementariërs vóór het voorstel stemt. Dat betekent dat elk voorstel minimaal 353 stemmen vóór moet halen. Dat houdt ook in dat tenminste de helft plus één van het aantal leden van het Europees Parlement een stem uit moet brengen, wil een voorstel aangenomen kunnen worden.
   
• 7. 

  De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
   
• 8. 

  Eenparigheid van stemmen wil zeggen dat een voorstel alleen aangenomen kan worden wanneer geen enkele lidstaat tegen het voorstel stemt, én alle lidstaten een stem uitbrengen. Dit wordt ook wel unanimiteit genoemd. Bij afwezigheid van een lidstaat kan een voorstel niet worden aangenomen.
   
• 9. 

  In het kader van de gewone wetgevingsprocedure waarbij de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement samen besluiten nemen, voorziet artikel 294 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in een bemiddelingscomité. Het comité kan na de tweede lezing van een wetsvoorstel bijeengeroepen worden om in geval van meningsverschillen tussen de beide instellingen tot een oplossing te komen.
   
• 10. 

  Het Europees Parlement neemt een voorstel aan als de helft plus één van alle uitgebrachte stemmen vóór het voorstel zijn. Het gaat hier alleen om de uitgebrachte stemmen, niet om het aantal leden van het Europees Parlement.
   
• 11. 

  Dit orgaan is de spreekbuis voor lokale en regionale overheden binnen de Europese Unie. De Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie zijn in bepaalde gevallen verplicht advies te vragen aan het Comité van de Regio's (CvdR), voordat zij een besluit kunnen nemen.
   
• 12. 

  Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) werd in 1957 door het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap opgericht als raadgevend orgaan om de belangen van de verschillende economische en maatschappelijke organisaties in de Europese Unie te vertegenwoordigen. Het EESC wordt voorgezeten door Christa Schweng.
   
• 13. 

  De Europese Centrale Bank (ECB) is verantwoordelijk voor het monetaire beleid van de Unie. De basisdoelstelling van de ECB is het handhaven van de prijsstabiliteit binnen de eurozone en daarmee het bewaken van de koopkracht en het beheersen van de inflatie.
   
• 14. 

  Dit orgaan controleert de wettigheid en regelmatigheid van alle inkomsten en uitgaven van de Europese Unie. In bredere zin moet zij de financiële belangen van de burger behartigen. De Europese Rekenkamer gaat na of de Europese middelen zo effectief, efficiënt en spaarzaam mogelijk worden ingezet. In die zin is deze instelling het financiële geweten van Europa dat erop toeziet dat de burgers 'waar voor hun geld krijgen'.
   
• 15. 

  De noodremprocedure is een procedure waarbij een lidstaat verzoekt om bij een wetsontwerp de gewone wetgevingsprocedure door het Europees Parlement en de Raad van ministers te schorsen en het wetsontwerp aan de Europese Raad voor te leggen. De noodremprocedure kan worden gebruikt wanneer een lidstaat van mening is dat een voorgestelde maatregel een aantasting vormt van een belangrijk aspect van haar strafrechtelijke of sociale-zekerheidsstelsel of vanwege vitale redenen van nationaal beleid op het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.
   
• 16. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 17. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 18. 

  Het in 1952 opgerichte Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) moet ervoor zorgen dat de wetten en regels die in Europa gemaakt worden, goed worden toegepast. De Europese wetten - het gemeenschapsrecht - moeten in alle lidstaten hetzelfde worden uitgevoerd. Het Hof van Justitie ziet er verder op toe dat het EU-recht in alle lidstaten op dezelfde manier wordt toegepast.
   
• 19. 

  In dit verdrag staan de waarden waar de Europese Unie en alle lidstaten zich aan moeten houden, en de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 20. 

  Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 21. 

  1. De gewone wetgevingsprocedure behelst de vaststelling van een verordening, een richtlijn of een besluit, door het Europees Parlement en de Raad tezamen, op voorstel van de Commissie. Deze procedure wordt beschreven in artikel 294.
   
• 22. 

  1. Wanneer in de Verdragen voor de aanneming van een besluit naar de gewone wetgevingsprocedure wordt verwezen, is de onderstaande procedure van toepassing.
   
• 23. 

  De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.
   
• 24. 

  Zowel de Europese als de nationale wetgever spelen een rol bij de uitvoering van wetgeving. Eerst wordt op Europees niveau de richtlijn vastgesteld. Daarbij zijn de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers betrokken. De Commissie maakt het voorstel. De Raad van Ministers (met daarin de Nederlandse minister) en het Europees Parlement stellen in de meeste gevallen samen de wet vast. De procedure verschilt per beleidsterrein, maar duurt vaak meer dan een jaar.