Grenscontroles in de Schengenzone

Bron: © Europese Commissie 2014

In de zomer van 2015 kregen verschillende EU-lidstaten problemen bij de opvang van het snel toenemende aantal vluchtelingen. Als gevolg van deze vluchtelingenstroom nam de behoefte toe om de werking van het Verdrag van Schengen¹, dat vrij verkeer tussen 26 Europese landen (Schengenlanden²) regelt, te evalueren.

Er bestond binnen de EU zo weinig vertrouwen in een goede afloop van de vluchtelingencrisis, dat lidstaten bijna dagelijks met nationale maatregelen kwamen. Sommige landen voerden weer grenscontroles in. Ook bouwden oostelijke EU-lidstaten hekken om hun grenzen te beschermen.Zowel de Europese Commissie³ als de Raad⁴ dringen erop aan dat ingestelde maatregelen zo snel mogelijk overbodig moeten worden gemaakt en dat het vrije verkeer moet worden hersteld.

Verschillende lidstaten, zoals Duitsland en Oostenrijk voeren anno 2019 nog steeds grenscontroles uit. De balans tussen het vrije verkeer van personen⁵, dat door het Schengenverdrag wordt geregeld, en de interne veiligheid, is een constante zoektocht voor EU-lidstaten.

Het geweld in Syrië en Libië, begonnen na de Arabische opstanden, wordt gezien als de oorzaak van het relatief hoge aantal vluchtelingen dat naar Europa is gekomen. Naar schatting zijn zo'n 4 miljoen vluchtelingen terechtgekomen in de buurlanden Turkije, Libanon, Jordanië en Irak. Daarnaast probeerden in 2015 volgens cijfers van het IOM ongeveer 1 miljoen vluchtelingen Europa te bereiken door de Middellandse Zee over te steken. Ook via landroutes over de Balkan kwamen vluchtelingen de EU binnen. Om welke aantallen het hierbij gaat is moeilijker te meten, maar het zou om honderdduizenden gaan. Als reactie op het toegenomen aantal vluchtelingen besloten verschillende landen binnen de Schengenzone tijdelijke grenscontroles in te stellen.

Sinds 2011 mogen in drie gevallen tijdelijke grenscontroles plaatsvinden binnen de Schengenzone:

• - 

  Bij te voorziene omstandigheden zoals een sportevenement of politieke demonstratie.
• - 

  In urgente gevallen kunnen grenscontroles met een termijn van tien dagen worden ingevoerd. Daarna kan men telkens besluiten tot een verlening van twintig dagen, maar met een periode van maximaal twee jaar.
• - 

  Bij aanhoudende tekortkomingen. Dit kan worden vastgesteld in een evaluatierapport over een lidstaat. Een lidstaat heeft drie maanden om adviezen uit het rapport te implementeren. Wanneer er dan nog steeds sprake is van tekortkomingen, kan de Europese Commissie besluiten om artikel 26 van het Schengenverdrag in werking te laten treden. Grenstoezicht kan dan voor zes maanden worden ingevoerd, deze periode mag ten hoogste driemaal met een lengte van zes maanden worden verlengd.

Naast de herinvoering van grenscontroles, zijn er zowel aan de binnen- als buitengrenzen van de Schengenzone hekken neergezet om de komst van vluchtelingen in goede banen te leiden. Voor velen zijn deze hekken echter een doorn in het oog, omdat lange tijd gedacht werd dat grenshekken tot het verleden behoorden.

De Europese Unie is kritisch op de herinvoering van grenscontroles binnen de Schengenzone en wil dat de open grenzen, zoals vastgelegd in het Schengenakkoord¹, zo snel mogelijk worden hersteld.

In de zomer van 2016 presenteerde de Europese Commissie een 'coherente aanpak' ten aanzien van de grenscontroles. Het doel hiervan was om de interne grenscontroles voor het einde van 2016 te beëindigen.

In mei 2018 heeft het Europees Parlement het jaarverslag over het functioneren van Schengen goedgekeurd. In dit verslag wordt de tijdelijke herinvoering van grenscontroles veroordeeld, omdat deze niet noodzakelijk en proportioneel wordt geacht. Het gebrek aan politieke wil, solidariteit en verantwoordelijkheid binnen Europa zijn problematisch, aldus het Europees Parlement.

Op 29 november 2018 stemde het Europees Parlement voor een wijziging van de regels voor de Schengenzone. Controles langs de grenzen van EU-landen worden in eerste instantie voor twee maanden toegestaan in plaats van de huidige zes. De maximale duur van de grenscontroles wordt teruggebracht van twee naar één jaar.

Vanwege 'de aanhoudende terreurdreiging' en 'migratiestromen' hebben meerdere landen echter nog altijd tijdelijke grenscontroles. Onder andere Oostenrijk, Frankrijk en Duitsland hebben aan de Europese Commissie gemeld dat zij tijdens de eerste helft van 2019 grenscontroles willen houden.

Het Schengeninformatiesysteem (SIS) is opgericht in 1990, nadat in het Schengengebied de grenscontroles waren opgeheven. Eind 2018 werd de invoering van SIS III goedgekeurd. Het doel van dit nieuwe SIS is het Schengenmodel aan te passen aan de huidige omstandigheden. De grenscontroles van afzonderlijke lidstaten verhinderen op dit moment het vrije verkeer.

SIS III maakt het mogelijk om over de volgende onderwerpen binnen de EU meer informatie uit te wisselen over personen die de EU binnenkomen:

• - 

  Biometrie: hand- en vingerafdrukken, foto's van gezichten en DNA-materiaal
• - 

  Terrorismebestrijding: informatie over personen die bij terroristische activiteiten betrokken zijn
• - 

  Kwetsbare personen: waarschuwingen over kwetsbare personen (zoals minderjarigen)
• - 

  Illegale migratie: beslissingen over terugkeer
• - 

  Toegang tot informatie voor agentschappen: Europol⁶ en de Europese grens- en kustwacht⁷ hebben toegang tot SIS III

Het invoeren van grenscontroles binnen de Schengenzone zet druk op het Schengenakkoord¹, dat juist als doel heeft grenscontroles in de EU af te schaffen. Het akkoord is een juridische afspraak, die door het Verdrag van Amsterdam⁸ is vastgelegd in de Europese verdragsregels. Dat wil zeggen dat er een verdragswijziging nodig is om het bestaande beleid te wijzigen. Tot die tijd kunnen landen die zich niet aan de afspraken houden voor het Europese Hof van Justitie⁹ gedaagd worden. Of dit in de praktijk ook daadwerkelijk gebeurt, is ook van politieke overwegingen afhankelijk.

• 1. 

  Het Akkoord van Schengen heeft tot doel de geleidelijke afschaffing van controles aan de gemeenschappelijke grenzen tussen de 26 deelnemende landen. Daarnaast voorziet het akkoord in de instelling van een regeling voor vrij verkeer van alle burgers uit de deelnemende staten, de overige staten van de Europese Unie en een aantal derde landen. De naam komt van het Luxemburgse plaatsje Schengen waar het akkoord op 14 juni 1985 is ondertekend.
   
• 2. 

  23 landen van de Europese Unie en vier niet-lidstaten hebben in een overeenkomst vastgelegd de personencontrole aan hun gemeenschappelijke grenzen af te schaffen. De in totaal 27 landen die zich bij dit verdrag hebben aangesloten, noemen we de Schengenlanden. De Schengenlanden hebben gezamenlijke afspraken gemaakt over het visumbeleid, het asielbeleid en de samenwerking tussen politie en jusitie.
   
• 3. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 4. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 5. 

  Dankzij het vrij verkeer van personen kunnen bewoners van de EU zonder restricties reizen in andere EU-lidstaten. Dit geldt ook voor bewoners van de drie landen die geen lid zijn van de EU maar wel deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte (EER): Liechtenstein, Noorwegen en IJsland.
   
• 6. 

  Dit EU-agentschap verzamelt en analyseert inlichtingen over criminele activiteiten en probeert zo internationale criminaliteit in de Europese Unie tegen te gaan. Europol beheert een database met gegevens over criminelen en criminele netwerken in heel Europa. Het agentschap kan op deze manier de samenwerking tussen politiediensten in de Europese lidstaten ondersteunen, omdat het uitgebreide informatie biedt over internationale georganiseerde misdaadnetwerken.
   
• 7. 

  Het Europees Grenswachtagentschap (Frontex) ondersteunt en coördineert de bewaking van de buitengrenzen van de Europese Unie. Lidstaten zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor de bewaking van buitengrenzen. Het agentschap vult de lidstaten waar nodig aan.
   
• 8. 

  Dit Europese verdrag, waarover de Europese Raad het in juni 1997 eens werd na twee jaar onderhandelen, maakte de weg vrij voor de start van het uitbreidingsproces van de Europese Unie.
   
• 9. 

  Het in 1952 opgerichte Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) moet ervoor zorgen dat de wetten en regels die in Europa gemaakt worden, goed worden toegepast. De Europese wetten - het gemeenschapsrecht - moeten in alle lidstaten hetzelfde worden uitgevoerd. Het Hof van Justitie ziet er verder op toe dat het EU-recht in alle lidstaten op dezelfde manier wordt toegepast.