Oprichting Europees Openbaar Ministerie (EOM)

Bron: © European Union

In 2017 besloten 22 EU-lidstaten¹ nauwer te gaan samenwerken in een Europees Openbaar Ministerie (EOM)². Het Europees Openbaar Ministerie is in de deelnemende lidstaten verantwoordelijk voor de bestrijding van fraude en corruptie met EU-gelden. Nederland koos er aanvankelijk voor om niet aan het EOM deel te nemen, maar besloot uiteindelijk toch aan te sluiten.

Het plan voor een Europees Openbaar Ministerie leidde in eerste instantie tot veel weerstand binnen de nationale parlementen. Het zou immers de soevereiniteit van lidstaten aan kunnen tasten en wellicht strijdig zijn met het subsidiariteitsbeginsel³. Daarnaast waren lidstaten bang dat deelname ten koste zou gaan van de nationale opsporingscapaciteit. Veel nationale parlementen verwierpen het eerste voorstel met een gele kaart⁴, waardoor de Commissie⁵ het voorstel moest heroverwegen.

In 2018 stemden de Eerste en Tweede Kamer in met Nederlandse deelname aan het EOM. In september 2018 kwam de Commissie met een nieuw (niet-wetgevend) voorstel over uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees OM naar grensoverschrijdende terroristische misdrijven. De Tweede Kamer startte een politieke dialoog⁶ met de Commissie over dit voorstel. Het EOM is in juni 2021 van start gegaan.

De Europese Commissie kwam in juli 2013 met het voorstel een Europees Openbaar Ministerie op te richten om fraude met Europees geld te voorkomen. Het doel van het initiatief is het verbeteren van de huidige inefficiënte aanpak van fraude met EU-gelden zou ervoor zorgen dat EU-gelden beter geïnvesteerd kunnen worden. De EU heeft geen bevoegdheid om nationale openbare ministeries onderzoeken in te laten stellen. De situatie is nu nog zo dat de inspanningen van aanklagers voor zaken betreffende EU-gelden in de verschillende lidstaten wijd uiteenlopen.

Jaarlijks spelen circa 2.500 zaken rond het EU-budget. Minder dan de helft daarvan kan worden opgevolgd met concrete juridische stappen. In de zaken waarin wél juridische stappen worden gezet, leiden deze stappen in maar 42,3 procent van de gevallen tot een veroordeling. Dit terwijl naar schatting jaarlijks voor 500 miljoen euro wordt gefraudeerd met EU-gelden. Een Europees Openbaar Ministerie moet dit probleem verhelpen.

In maart 2014 keurde het Europees Parlement⁷ een eerste voorstel voor een Europees Openbaar Ministerie goed, maar 19 nationale parlementen hadden twijfels en spraken zich uit tegen de komst van een Europees Openbaar Ministerie. Omdat genoeg parlementen tegen het voorstel waren - een kwart van de nationale parlementen volstond in dit geval - werd er een gele kaart⁴ getrokken. Veel parlementen waren tegen het voorstel, omdat zij vonden dat de instelling van een Europees Openbaar Ministerie de soevereiniteit van de lidstaten aan zou tasten en strijdig zou zijn met het subsidiariteitsbeginsel³.

Het gevolg hiervan was dat de Europese Commissie het voorstel opnieuw in overweging moest nemen.

In het nieuwe voorstel spelen lidstaten een grotere rol bij de organisatie van het Europees Openbaar Ministerie. Een meerderheid van de lidstaten ging in juni 2015 akkoord over de opzet van de organisatie van het Europees Openbaar Ministerie.

Het Nederlandse EU-voorzitterschap⁸ deed in de eerste helft van 2016 een voorstel voor een aantal aanpassingen voor het rechterlijk toezicht op het Europees Openbaar Ministerie:

• - 

  het EOM wordt gecontroleerd door nationale rechtbanken op basis van nationaal recht
• - 

  nationale rechters kunnen het Europees Hof van Justitie⁹ vragen te oordelen of het handelen van het EOM rechtmatig is op basis van het EU-recht
• - 

  nationale rechters kunnen het Hof ook vragen uitleg te geven in geschillen tussen het EOM en nationale autoriteiten over de bevoegdheid van de rechter
• - 

  in een beperkt aantal gevallen (onder andere als het gaat om bescherming van gegevens en toegang tot documenten) hebben individuele betrokkenen een direct beroepsrecht tegen het EOM bij het Hof

Dit voorstel is in het najaar van 2016 door de Raad¹⁰ besproken. Tijdens een vergadering van de Raad Algemene Zaken¹¹ in februari 2017 bleek dat er geen unanimiteit was onder de EU-lidstaten voor de oprichting van een Europees OM. Zweden blokkeerde het voorstel.

In maart 2017 behandelde de Europese Raad¹² het voorstel. Ditmaal was de conclusie van de vergadering dat het pad geëffend was voor nauwere samenwerking tussen de 17 lidstaten die het voorstel steunden.

In de Raad Justitie¹³ van juni 2017 waren er twintig lidstaten die aangaven interesse te hebben in de instelling van een Europees Openbaar Ministerie. Het Europees Parlement stemde op 5 oktober 2017 in met de oprichting van een Europees OM, en de Raad ging op 12 oktober 2017 met de instelling akkoord. Op 20 november 2017 was de oprichting van het Europees OM een feit.

Nederland sloot zich op 1 augustus 2018 bij het EOM aan. Malta was op 7 augustus 2018 de 22e lidstaat die zich aansloot.

In september 2018 maakte de Europese Commissie bekend dat het de bedoeling is dat het mandaat van het EOM uitgebreid wordt naar terrorismezaken. Hierover is echter nog geen beslissing genomen door het Parlement en de lidstaten.

Naar verwachting zal het EOM begin 2021 operationeel worden voor de deelnemende lidstaten. Overige lidstaten kunnen beslissen later aan te sluiten.

Binnen de Nederlandse politiek bestond aanvankelijk weerstand tegen het voorstel van de Europese Commissie. Verschillende partijen vonden dat een Europees Openbaar Ministerie in strijd was met het subsidiariteitsbeginsel³. Zowel de Tweede als de Eerste Kamer stuurden een subsidiariteitsbezwaar naar de Commissie om hun bezwaar kenbaar te maken. In november 2016 kondigde het kabinet-Rutte II aan akkoord te gaan met het aangepaste voorstel. De Tweede Kamer stemde echter tegen het voorstel waardoor Nederland niet mee zou doen aan het Europees Openbaar Ministerie.

Na de Tweede Kamerverkiezingen in 2017 werd daarentegen tijdens de formatieonderhandelingen voor het kabinet-Rutte III besloten dat het nieuwe kabinet toch inzet op Nederlandse deelname. De nieuwe coalitie van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie sprak in het regeerakkoord haar steun uit voor het EOM. Op 26 januari 2018 kondigde Nederland dat nieuwe voornemen aan op een informele top. Inmiddels hebben zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer aangegeven geen bezwaar te hebben tegen Nederlandse deelname aan het EOM, waarna de regering in mei 2018 een verzoek tot deelname deed. De Europese Commissie keurde het verzoek van Nederland goed, en op 1 augustus 2018 sloot Nederland zich bij het EOM aan.

De Commissie heeft in september 2018 bekendgemaakt dat zij de bevoegdheid van het EOM wil uitbreiden naar grensoverschrijdend terrorisme. Het kabinet heeft aangegeven dat zij geen meerwaarde ziet in de uitbreiding van het mandaat. Dit omdat terrorismebestrijding overal al erg hoog op de prioriteitenlijst staat en vaak verweven is met andere criminele activiteiten op lokaal niveau. Nederland ziet samenwerking op dit gebied vooral in de vorm van informatie-uitwisseling en vindt dat het EOM eerst een tijd in functie moet zijn om te kunnen beoordelen of het zijn taken op het gebied van fraude überhaupt kan uitvoeren. Er is vanuit Nederland daarom geen politieke steun voor dit voorstel.

Ook de Tweede Kamer zette vraagtekens bij dit nieuwe voorstel. In november 2018 besloot de Kamer een politieke dialoog⁶ met de Commissie te starten. Van een gele kaart-procedure⁴ is in dit geval geen sprake, omdat het voorstel van de Commissie niet-wetgevend is.

• 1. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 2. 

  Het Europees Openbaar Ministerie (EOM) is het onafhankelijk openbaar vervolgingsorgaan van de Europese Unie. Dit orgaan is bevoegd voor het onderzoeken, het vervolgen en het aanklagen bij de nationale rechter van strafbare feiten die de EU schade opleveren. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om fraude en corruptie.
   
• 3. 

  Dit beginsel beoogt een besluitvorming te garanderen die zo dicht mogelijk bij de burger staat. Een actie mag volgens dit beginsel pas op Europees niveau ondernomen worden als die actie niet net zo goed (of beter) op nationaal, regionaal of lokaal niveau kan plaatsvinden.
   
• 4. 

  De nationale parlementen van de lidstaten van de Europese Unie hebben de mogelijkheid om bij nieuwe voorstellen voor Europese wetgeving aan te geven dat het onderwerp van een wetsvoorstel niet op Europees niveau, maar op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau thuishoort.
   
• 5. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 6. 

  Op initiatief van voormalig Commissievoorzitter José Manuel Barroso heeft de Europese Commissie de politieke dialoog met nationale parlementen geïnstitutionaliseerd. In het kader van deze procedure stuurt de Commissie nieuwe voorstellen en raadplegingen naar nationale parlementen om input te verzamelen. Eventuele resulterende correspondentie wordt door de Commissie openbaar gemaakt in de portal Adviezen van nationale parlementen en antwoorden van de Commissie.
   
• 7. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 8. 

  Van 1 januari tot en met 30 juni 2016 vervulde Nederland voor de twaalfde keer het voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie. Prioriteiten waren: een strategische agenda voor de EU in tijden van verandering, banen scheppen door innovatieve groei, en verbinding zoeken met maatschappelijke actoren. Nederland kreeg als voorzitter verder te maken met de migratiecrisis en het Britse referendum over het lidmaatschap van de EU.
   
• 9. 

  Het in 1952 opgerichte Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) moet ervoor zorgen dat de wetten en regels die in Europa gemaakt worden, goed worden toegepast. De Europese wetten - het gemeenschapsrecht - moeten in alle lidstaten hetzelfde worden uitgevoerd. Het Hof van Justitie ziet er verder op toe dat het EU-recht in alle lidstaten op dezelfde manier wordt toegepast.
   
• 10. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 11. 

  De raadsformatie Algemene Zaken (AZ) bestaat voornamelijk uit de ministers van Europese en buitenlandse zaken en vergadert elke maand. Deze Raad is verantwoordelijk voor de samenhang tussen de werkzaamheden van de verschillende raadsformaties. Namens Nederland sluit doorgaans minister van Buitenlandse Zaken Caspar Veldkamp (NSC) aan.
   
• 12. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 13. 

  De raadsformatie Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) bestaat uit de ministers van justitie en/of binnenlandse zaken. Deze Raad vergadert meestal om de drie maanden, ook informele bijeenkomsten zijn mogelijk. Namens Nederland sluit doorgaans minister van Justitie en Veiligheid David van Weel (VVD) aan.