Vaststellen gedelegeerde handelingen

In Europese wetgeving bestaat de mogelijkheid om de Europese Commissie¹ de bevoegdheid te geven om delen van een wet verder uit te werken. Voorwaarde is dat het de kern van de wetgeving ongemoeid laat. De grenzen waar binnen de Commissie een wet mag uitwerken, worden al in de wet vastgelegd.

In gevallen waarin de uitwerking zich beperkt tot het vaststellen van uniforme, Europese regels voor het implementeren van wet- en regelgeving, gelden de procedures voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen². In de regel gaat het bij gedelegeerde handelingen om het uitwerken van technische zaken, waar specialistische kennis voor is vereist, en die geringe politieke lading hebben. Toch kunnen er grote belangen op het spel staan bij het vaststellen van nadere wetsbepalingen.

In het kort verloopt de procedure als volgt: in een aangenomen wet staat voor welke onderdelen van de wet de Commissie nadere regels moet uitwerken. Ook wordt de controlerende rol van de Raad van Ministers³ en het Europees Parlement⁴ vastgelegd. De Commissie stelt dan regels op, met inbreng uit de lidstaten⁵.

Stap 1: kaderstelling

In een via de gewone wetgevingsprocedure⁶ of een bijzondere wetgevingsprocedure⁷ aangenomen wetsvoorstel worden de grenzen vastgesteld waarbinnen de Commissie verdere regels moet uitwerken. Hierbij wordt ook vastgelegd wat de rol van de Raad van Ministers en het Europees Parlement (EP) is.

In het aangenomen wetsvoorstel kan ook staan dat de bevoegdheden slechts voor een bepaalde tijd worden gedelegeerd. In dat geval kan de delegatie van bevoegdheden na het verlopen van die termijn worden verlengd, herzien of ingetrokken.

Stap 2: vaststellen gedelegeerde handeling

De Commissie werkt een gedelegeerde handeling uit. In principe raadpleegt de Commissie experts uit de lidstaten bij het opstellen van gedelegeerde handelingen. Deze expert-comités staan ook bekend als comitologie-comités⁸.

Er vindt geen raadpleging plaats over voorstellen waar geen nieuwe deskundigheid voor vereist is.

Nadat de Commissie de gedelegeerde handeling heeft opgesteld kunnen er drie dingen gebeuren:

• 1. 

  de Raad en het EP spreken zich niet uit over de handeling; de handeling treedt in werking
• 2. 

  de Raad en/of het EP maken geen bezwaar tegen de handeling; de handeling treedt in werking
• 3. 

  de Raad en/of het EP maakt of maken bezwaar tegen de handeling; de handeling wordt verworpen.

De Raad en/of het EP moeten een mogelijk bezwaar motiveren.

Voor de Raad en het EP geldt standaard een termijn van twee maanden waarbinnen zij een voorstel voor een gedelegeerde handeling moeten behandelen.

Stemwijze

Voor alle stappen in het besluitvormingsproces geldt dat het Europees Parlement met meerderheid van de leden⁹ besluiten neemt. De Raad neemt alle besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen¹⁰.

Voor gevallen waar het Europees Parlement op basis van een bijzondere besluitvormingsprocedure geen medebeslissingsbevoegdheid heeft, geldt in principe dat het kader voor gedelegeerde handelingen zo is geformuleerd dat het EP geen beslissende controlerende bevoegdheden verkrijgt.

Controle achteraf

De Raad en het Europees Parlement kunnen besluiten om de gedelegeerde handeling weer in te trekken. De Raad en/of het EP moeten dan bezwaar maken tegen een gedelegeerde handeling of, in bredere zin, het delegeren van de bevoegdheid zoals die in een aangenomen wetsvoorstel is vastgesteld. Een bezwaar van één van die instellingen is genoeg om de gedelegeerde handeling in te trekken. Raad en EP moeten hun bezwaar motiveren.

Voordat de Commissie een gedelegeerde handeling mag opstellen moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan:

• - 

  de aangenomen wet of regel moet juridisch bindend zijn
• - 

  in de aangenomen wet of regel staat de bevoegdheid van de Commissie voor het uitvaardigen van gedelegeerde handelingen omschreven. In die afbakening staan de doelstellingen, de duur en inhoudelijke grenzen genoemd
• - 

  gedelegeerde regelgeving mag alleen niet-essentiële onderdelen van wetten of regels aanvullen of aanpassen
• - 

  gedelegeerde handelingen moeten algemeen bindend zijn; ze mogen dus niet over besluiten gaan die slechts bepaalde (rechts)personen betreffen

In principe kan de Commissie op ieder onderwerp gedelegeerde bevoegdheid worden gegeven, zolang een wet of regel voldoet aan alle voorwaarden voor het delegeren van een bevoegdheid. Dit sluit bijvoorbeeld het buitenlands en veiligheidsbeleid uit, omdat de EU op dat terrein geen juridisch bindende besluiten mag nemen.

Voor het Verdrag van Lissabon¹¹ in werking trad, werd geen onderscheid gemaakt tussen gedelegeerde en uitvoeringshandelingen. Voor beide werd gebruikt gemaakt van comitologie-comités⁸. De regels voor die comités waren vastgelegd in de werkafspraken tussen de Europese instellingen.

Na inwerkingtreding van Lissabon worden geen comitologie-comités meer ingesteld voor gedelegeerde handelingen. In de werkafspraken tussen de Europese instellingen is wel nog voorzien in een soort comités waar de lidstaten toch een rol kunnen spelen, al staat deze niet in het verdrag genoemd.

Gedelegeerde handelingen vinden hun basis in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie¹²:

• - 

  Gedelegeerde handelingen: zesde deel VwEU titel I hoofdstuk 2 eerste afdeling art. 290¹³
• - 

  vastgelegde afspraken tussen de Raad, EP en Commissie over gedelegeerde handelingen (verordening 2011/182)

• 1. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 2. 

  Het uitwerken van Europese wetgeving om deze te kunnen implementeren is in beginsel een zaak van de lidstaten van de Europese Unie. In sommige gevallen is het noodzakelijk dat Europese wetgeving in alle lidstaten op eenzelfde, juiste, manier wordt geïmplementeerd.
   
• 3. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 4. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 5. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 6. 

  Deze procedure is de wetgevingsprocedure die standaard van toepassing is op alle besluitvorming in de Europese Unie, tenzij in de verdragen specifiek staat dat er een andere, bijzondere wetgevingsprocedure geldt. De procedure stond vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon eind 2009 bekend als de medebeslissingsprocedure. Kern van de procedure is dat zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement een beslissende stem hebben in het wetgevingsproces, én dat allebei de instellingen de mogelijkheid hebben om een voorstel aan te passen.
   
• 7. 

  De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
   
• 8. 

  Dit type comités van de Europese Unie worden in het leven geroepen om de Europese Commissie bij te staan bij de implementatie van Europese regelgeving. De comitologie-comités bestaan uit nationale overheidsexperts. Dat kunnen ambtenaren zijn, of experts afgevaardigd namens een lidstaat. Ze worden voorgezeten door een ambtenaar van de Europese Commissie. Als we het over deze groep van comités hebben, spreken we ook wel van 'comitologie'.
   
• 9. 

  Het Europees Parlement neemt een voorstel aan wanneer de helft plus één van het totaal aantal Europarlementariërs vóór het voorstel stemt. Dat betekent dat elk voorstel minimaal 353 stemmen vóór moet halen. Dat houdt ook in dat tenminste de helft plus één van het aantal leden van het Europees Parlement een stem uit moet brengen, wil een voorstel aangenomen kunnen worden.
   
• 10. 

  De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
   
• 11. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 12. 

  Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 13. 

  1. In een wetgevingshandeling kan aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van de wetgevingshandeling.
   
• 14. 

  De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.
   
• 15. 

  Veel regelgeving in de Europese Unie is algemeen van aard en moet nog verder worden uitgewerkt. Dat wordt gedaan via afgeleide regelgeving. Hoe deze afgeleide regelgeving wordt vastgesteld, is afhankelijk van één van de drie procedures die daarvoor van toepassing zijn. Bij het vaststellen van afgeleide regelgeving moet de Europese Unie binnen de kaders blijven die in de algemene, primaire wetgeving zijn vastgesteld. Desalniettemin kan het nog steeds om belangrijke besluiten gaan.
   
• 16. 

  Wetgeving in de Europese Unie wordt in eerste instantie vaak algemeen opgesteld. Om die wetgeving goed te kunnen uitvoeren in de hele Europese Unie moeten de details van die wetgeving nog worden vastgesteld. Het gaat hier dus niet om het maken van nieuwe regels, maar om afgeleide regelgeving.