Raadplegingsprocedure [comitologie]

De raadplegingsprocedure is één van de twee procedures die gebruikt worden voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen¹. Op Europees niveau wordt dan vastgelegd hoe bepaalde regelgeving moet worden geïmplementeerd. Bij deze procedure is nauwelijks voorzien in controle door de lidstaten². Het gaat in de meeste gevallen dan ook om minder belangrijke onderwerpen.

In het kort gaat de procedure als volgt: in een aangenomen wet staat voor welke onderdelen de Europese Commissie³ uitvoeringshandelingen moet vaststellen. De Commissie legt aan een raadgevend comité van vertegenwoordigers van de lidstaten² een voorstel voor. Na het advies van dat comité mag de Commissie de uitvoerende handeling vaststellen.

Stap 1: kaderstelling

In een via de gewone wetgevingsprocedure⁴ of bijzondere wetgevingsprocedure⁵ aangenomen wetsvoorstel wordt bepaald op welke onderdelen de Europese Commissie verantwoordelijk is voor de manier waarop de wet moet wordt geïmplementeerd.

Stap 2: vaststellen uitvoeringshandelingen

De Commissie werkt een voorstel voor een uitvoeringshandeling uit. Dat stuurt de Commissie door naar een raadgevend comité van vertegenwoordigers van de lidstaten.

Dit raadgevende comité brengt advies uit over het voorstel. Het comité stemt met gewone meerderheid van stemmen⁶ over het advies.

De Commissie neemt een besluit over de voorgestelde uitvoeringshandeling. Hierbij moet rekening worden gehouden met de besprekingen en het uiteindelijke advies van het comité. Het besluit van de Commissie kan drie zaken inhouden:

• - 

  de uitvoeringshandeling wordt aangenomen
• - 

  de uitvoeringshandeling wordt aangepast
• - 

  de uitvoeringshandeling wordt ingetrokken

Indien de Commissie de voorgestelde uitvoeringshandeling aanpast, houdt dat in de praktijk vaak in dat ze probeert aan de wensen van het comité tegemoet te komen. De Commissie past het voorstel dan aan en neemt het dan ook aan. De Commissie kan ook een gewijzigd voorstel als nieuw voorstel opnieuw voorleggen aan het comité.

Raadplegingsprocedure in urgente gevallen

Stap 1: kaderstelling

In een via de gewone wetgevingsprocedure of een bijzondere wetgevingsprocedure aangenomen wetvoorstel wordt bepaald op welke onderdelen de Europese Commissie verantwoordelijk is voor de manier waarop de wet moet wordt geïmplementeerd. In dit aangenomen wetsvoorstel wordt opgenomen dat de uitvoeringshandelingen met grote spoed moeten worden opgesteld.

Stap 2: vaststellen uitvoeringshandeling

De Commissie stelt een uitvoeringshandeling vast. Deze uitvoeringshandeling mag maximaal zes maanden van kracht blijven.

Stap 3: alsnog advies

Binnen twee weken legt de Commissie de aangenomen uitvoeringshandeling voor aan een raadgevend comité.

In het geval dat het raadgevend comité een negatief advies uitbrengt heeft dit formeel geen gevolgen. In de praktijk zal een negatief advies waarschijnlijk leiden tot aanpassing van de uitvoeringshandeling.

Raadplegingsprocedure bij het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid

In plaats van de Europese Commissie stelt de Raad van Ministers uitvoeringshandelingen vast. Verder verloopt de procedure op dezelfde manier.

Controle achteraf: toetsingsrecht

Zowel de Raad van Ministers⁷ als het Europees Parlement⁸ kunnen aangeven dat zij vinden dat de Commissie in een uitvoeringshandeling verder is gegaan dan alleen het opstellen van regels voor de implementatie. Daarmee zou de Commissie zich bevoegdheden hebben toegeëigend die ze niet heeft.

Wanneer Raad en/of EP dit doen moet de Commissie de uitvoeringshandelingen en de bezwaren ertegen onderzoeken. Op basis van dat onderzoek kunnen drie dingen gebeuren:

• 1. 

  de Commissie laat de Raad en het EP weten dat ze de uitvoeringshandeling intrekt
• 2. 

  de Commissie laat de Raad en het EP weten dat ze de uitvoeringshandeling aanpast
• 3. 

  de Commissie laat de Raad en het EP weten dat ze de uitvoeringshandeling onveranderd laat

Voordat de Commissie een uitvoerende handeling middels de raadplegingsprocedure mag vaststellen, moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan:

• - 

  de aangenomen wet of regel moet juridisch bindend zijn
• - 

  uitvoeringshandelingen mogen alleen gaan over de uitvoering van de aangenomen wet waarvoor de Commissie gemachtigd is
• - 

  er mag geen sprake zijn van het uitbreiden of aanpassen van de inhoud of reikwijdte van de toepassing van de aangenomen wet

Uitvoeringshandelingen kunnen op alle beleidsterreinen worden gebruikt. De raadplegingsprocedure wordt in principe gebruikt voor uitvoeringshandelingen die niet onder de onderzoeksprocedure⁹ vallen. Van deze regel kan echter worden afgeweken.

De procedure is met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon¹⁰ en de daaropvolgende aanpassingen aan het systeem van comitologie min of meer hetzelfde gebleven.

Waar deze procedure voor Lissabon (in theorie) ook gebruikt kon worden voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen¹¹ geldt zij nu exclusief voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen.

De raadplegingsprocedure vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie¹²:

• - 

  Zesde deel VwEU titel I hoofdstuk 2 eerste afdeling art. 291¹³
• - 

  afspraken tussen de Raad, EP en Commissie over uitvoeringshandelingen: verordening 182/2011

• 1. 

  Het uitwerken van Europese wetgeving om deze te kunnen implementeren is in beginsel een zaak van de lidstaten van de Europese Unie. In sommige gevallen is het noodzakelijk dat Europese wetgeving in alle lidstaten op eenzelfde, juiste, manier wordt geïmplementeerd.
   
• 2. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 3. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 4. 

  Deze procedure is de wetgevingsprocedure die standaard van toepassing is op alle besluitvorming in de Europese Unie, tenzij in de verdragen specifiek staat dat er een andere, bijzondere wetgevingsprocedure geldt. De procedure stond vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon eind 2009 bekend als de medebeslissingsprocedure. Kern van de procedure is dat zowel de Raad van Ministers als het Europees Parlement een beslissende stem hebben in het wetgevingsproces, én dat allebei de instellingen de mogelijkheid hebben om een voorstel aan te passen.
   
• 5. 

  De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
   
• 6. 

  Een voorstel wordt aangenomen als meer dan de helft van de lidstaten vóór stemt. Het gaat om de helft plus één van alle lidstaten van de Europese Unie, niet alleen om de lidstaten die een stem uitbrengen. Een lidstaat kan zich onthouden van stemming. Als een lidstaat afwezig is kan er, zolang minstens de helft plus één van de lidstaten aanwezig is, wel over voorstellen worden gestemd.
   
• 7. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 8. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 9. 

  De onderzoeksprocedure is één van de twee procedures die gebruikt worden voor het vaststellen van uitvoeringshandelingen. Op Europees niveau wordt dan vastgelegd hoe bepaalde regelgeving moet worden geïmplementeerd. Bij deze procedure is wel in controle door de lidstaten voorzien. Het gaat in de meeste gevallen om technische onderwerpen die uniform moeten worden ingevoerd in de lidstaten, maar waar mogelijk grote belangen op het spel staan.
   
• 10. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 11. 

  In Europese wetgeving bestaat de mogelijkheid om de Europese Commissie de bevoegdheid te geven om delen van een wet verder uit te werken. Voorwaarde is dat het de kern van de wetgeving ongemoeid laat. De grenzen waar binnen de Commissie een wet mag uitwerken, worden al in de wet vastgelegd.
   
• 12. 

  Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 13. 

  1. De lidstaten nemen alle maatregelen van intern recht die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de Unie.
   
• 14. 

  De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.
   
• 15. 

  Veel regelgeving in de Europese Unie is algemeen van aard en moet nog verder worden uitgewerkt. Dat wordt gedaan via afgeleide regelgeving. Hoe deze afgeleide regelgeving wordt vastgesteld, is afhankelijk van één van de drie procedures die daarvoor van toepassing zijn. Bij het vaststellen van afgeleide regelgeving moet de Europese Unie binnen de kaders blijven die in de algemene, primaire wetgeving zijn vastgesteld. Desalniettemin kan het nog steeds om belangrijke besluiten gaan.
   
• 16. 

  Wetgeving in de Europese Unie wordt in eerste instantie vaak algemeen opgesteld. Om die wetgeving goed te kunnen uitvoeren in de hele Europese Unie moeten de details van die wetgeving nog worden vastgesteld. Het gaat hier dus niet om het maken van nieuwe regels, maar om afgeleide regelgeving.