Behandeling Europese voorstellen door Nederlandse regering

De lidstaten van de Europese Unie behandelen voorstellen van de Europese Commissie¹. In Nederland ligt de verantwoordelijkheid voor die behandeling bij de regering. Voorstellen worden doorgelicht in een ambtelijk proces voordat ze in het kabinet worden besproken en naar de Eerste en Tweede Kamer worden gestuurd. Het Nederlandse standpunt wordt vervolgens door ambtenaren en het kabinet verdedigd in Europese overleggen.

Het Nederlands standpunt wordt achtereenvolgens besproken in de interdepartementale werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC), in de Coördinatiecommissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen (CoCo) en - bij belangrijke zaken - de Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden (onderdeel EU) en de Hoog Ambtelijke Commissie EU-Zaken (HACEU) voor ze in de ministerraad door het kabinet besproken worden.

BNC-fiches

De voorstellen worden in Nederland door het ministerie van Buitenlandse Zaken ingebracht in de interdepartementale werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC)². De werkgroep wijst een ministerie aan dat voor de inhoudelijke coördinatie van het voorstel verantwoordelijk is en geeft aan welke andere ministeries hierbij betrokken moeten worden.

De directie van het eerstverantwoordelijke ministerie overlegt welke beleidsdirectie zich over het dossier zal ontfermen. Deze directie zorgt voor de uitvoering van verscheidene toetsen (waaronder een financiële toets, de subsidiariteitstoets³, de proportionaliteitstoets⁴ en een juridische toets) en stelt een eerste standpunt op in een concept-ambtelijk BNC-fiche⁵. Het fiche geeft een indicatie van de achtergronden, consequenties en wenselijkheid van het voorstel.

Indien er sprake is van een herzien voorstel is een BNC-fiche niet noodzakelijk indien er over het oorspronkelijke voorstel al een BNC-fiche is opgesteld.

Coördinatiecommissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen

De nationale standpunten voor inbreng in de Raad worden sinds 1958 voorbereid door de Coördinatiecommissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen⁶ (CoCo). Het overleg wordt iedere dinsdag gehouden aan de hand van ontwerpconclusies, waarna de CoCo conclusies en posities formuleert al naar gelang men het eens kan worden over het per agendapunt in te nemen standpunt. De ambtenaren die deelnemen aan het CoCo-beraad rapporteren hierover aan hun minister met een nota.

Via de CoCo en eventuele andere ambtelijke voorportalen gaan de conceptfiches voor de meeste onderwerpen naar de ministerraad⁷ of een ministeriële onderraad die ze kan goedkeuren. De ministerraad concentreert zich op die onderwerpen waarover in de CoCo geen ambtelijke overeenstemming kon worden bereikt. Voor die zaken en politieke gevoelige onderwerpen geldt een extra stap.

Hoog Ambtelijke Commissie EU-Zaken & Raad voor Europese en internationale aangelegenheden

Politiek gevoelige voorstellen worden besproken in de Hoog Ambtelijke Commissie EU-Zaken (HACEU) en de Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden (onderdeel Europese Aangelegenheden).

De interdepartementale HACEU wordt voorgezeten door de secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken en bestaat verder uit ambtenaren van de Ministeries van Buitenlandse Zaken, Financiën, Economische Zaken en Klimaat en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

De Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden (een onderraad van de ministerraad) bereidt een besluit voor wanneer er geen overeenstemming kon worden bereikt in CoCo.

Kabinet

Het kabinet bespreekt BNC-fiches in de ministerraad. Het ministerie van Buitenlandse Zaken stuurt de goedgekeurde BNC-fiches als politieke fiches naar de Staten-Generaal en de Nederlandse leden van het Europees Parlement.

Politiek gevoelige onderwerpen en belangrijke voorstellen worden binnen het kabinet eerst besproken in de Ministeriële Commissie Europese Unie (MCEU).

Nederlandse parlement

De Tweede en Eerste Kamer ontvangen alle BNC-fiches. Deze worden besproken in de relevante Kamercommissies. Deze parlementaire commissies kunnen een parlementair voorbehoud⁸ voorstellen. Dat betekent dat de Nederlandse regering geen definitief besluit mag nemen over een voorstel vóór het parlement zich over het Nederlandse standpunt heeft uitgesproken.

Het kabinet kan onder meer op groenboeken⁹, witboeken¹⁰, verslagen¹¹ en herziene voorstellen¹² van de Europese Commissie een kabinetsreactie geven. Een kabinetsreactie is een alternatief voor een BNC-fiche⁵, met beduidend meer vrijheden in de vorm.

Procedure

Een kabinetsreactie wordt opgesteld door een eerstverantwoordelijk ministerie en na goedkeuring door de regering opgestuurd naar de Eerste en Tweede Kamer. Bij een groenboek worden meestal antwoorden gegeven op de vragen die de Europese Commissie in het groenboek heeft geformuleerd.

Een kabinetsreactie op een groenboek wordt na bespreking door de Eerste en Tweede Kamer naar de Europese Commissie toegestuurd. De kamers hebben een termijn van vier weken om hierop te reageren.

Wanneer het Nederlandse standpunt is vastgesteld nadat het parlement er een oordeel over heeft kunnen geven wordt een PV-instructie opgesteld die de leidraad vormt voor de Nederlandse inbreng via de Permanente Vertegenwoordiging¹³ (PV) in de onderhandelingen bij de diverse stappen die in de Raad¹⁴ worden genomen.

PV-instructie

De goedgekeurde fiches vormen de basis voor de Nederlandse inbreng in de raadswerkgroepen¹⁵ in Brussel. Hiervoor worden zogenaamde PV-instructies opgesteld voor de onderhandelingen in de raadswerkgroepen. De concept-PV-instructies worden door het eerstverantwoordelijke ministerie opgesteld. Buitenlandse Zaken coördineert dit in het PV-instructie-overleg en verstuurt de instructie naar de Permanente Vertegenwoordiging.

Raadswerkgroepen

De Nederlandse delegatie naar de raadswerkgroep staat onder leiding van de ambtelijke expert van de betreffende beleidsdirectie of de ambtenaar bij de Permanente Vertegenwoordiging van het meest betrokken ministerie. De ambtenaren die de vergadering van de raadswerkgroep hebben bijgewoond, rapporteren hierover aan hun ministerie. Deze verslagen staan los van de officiële verslagen die door het Raadssecretariaat gemaakt worden.

Coreper

Wanneer het voorstel door de raadswerkgroep is behandeld komt het ter bespreking in Coreper¹⁶, of bij bepaalde onderwerpen bij het Speciaal Comité voor de Landbouw (SCL) en het Economisch en Financieel Comité. Over Coreper- en SCL-vergaderingen worden verslagen gemaakt door de PV. Ook kan er afzonderlijk gerapporteerd worden door de ambtenaren bij de PV van het meest betrokken ministerie. Dit in aanvulling op de officiële verslagen van de Raad.

Raad van Ministers

In de Raad¹⁴ nemen de lidstaten een besluit over Commissievoorstellen. Nederland heeft daarin stemrecht.

Verslaglegging

Wanneer een ministerie primair of medeverantwoordelijk is voor een agendapunt op een Raadsvergadering, maakt een vertegenwoordiger van dat ministerie deel uit van de delegatie naar die Raadsvergadering. Deze vertegenwoordiger rapporteert over het verloop van de Raadsvergadering aan zijn eigen departement. Daarnaast worden door de ministers verslagen opgesteld over de vergaderingen van de Raadsformatie die ze hebben bijgewoond; deze geven het Nederlandse perspectief weer en worden naar de Tweede Kamer gestuurd. Ten slotte stelt ook het Brusselse Raadssecretariaat rapporten over Raadsvergaderingen op.

• 1. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 2. 

  Alle nieuwe voorstellen voor beleid en regelgeving en mededelingen van de Europese Commissie, maar ook voorstellen van de lidstaten worden aan de interdepartementale werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (werkgroep BNC) voorgelegd. De werkgroep BNC bereidt een eerste Nederlandse standpunt voor.
   
• 3. 

  Dit beginsel beoogt een besluitvorming te garanderen die zo dicht mogelijk bij de burger staat. Een actie mag volgens dit beginsel pas op Europees niveau ondernomen worden als die actie niet net zo goed (of beter) op nationaal, regionaal of lokaal niveau kan plaatsvinden.
   
• 4. 

  Het proportionaliteitsbeginsel (ook wel evenredigheidsbeginsel genoemd) draagt de Europese Unie op niet verder te gaan dan nodig is in het uitvoeren van nieuwe regelgeving.
   
• 5. 

  Dit stuk van de Nederlandse regering geeft een beschrijving van een voorstel van de Europese Commissie. In een BNC-fiche (de afkorting staat voor Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen) geeft de regering ook een eerste oordeel over het Commissievoorstel. De BNC-fiches zijn belangrijk omdat zij de inzet vormen voor de Nederlandse onderhandelaars in Brussel.
   
• 6. 

  De interdepartementale Coördinatie Commissie voor Europese Integratie- en Associatieproblemen (CoCo) is een ambtelijk voorportaal van de Raad voor Europese en Internationale Aangelegenheden in de samenstelling van Europese aangelegenheden (REIA/EA). CoCo komt wekelijks op dinsdag bijeen om de standpunten die Nederland in de Raad zal innemen voor te bereiden voorafgaand aan de ministerraad van vrijdag.
   
• 7. 

  De ministerraad is de vergadering van alle ministers onder leiding van de minister-president. Alle ministers, ook de ministers zonder portefeuille, maken deel uit van de ministerraad en hebben daarin stemrecht. Staatssecretarissen hebben alleen toegang als zij zijn uitgenodigd. In de ministerraad wordt overlegd over het algemene regeringsbeleid. De leden dragen hiervoor een collectieve verantwoordelijkheid.
   
• 8. 

  Als het parlement (de Eerste en/of Tweede Kamer) een voorstel dat in de Raad van Ministers besproken wordt erg belangrijk vindt voor Nederland, kan het parlement de regering vragen om niet met het voorstel in te stemmen voordat het hierover een debat met de regering heeft gevoerd. Na zo'n parlementair voorbehoud (ook wel behandelvoorbehoud genoemd) moet de regering de Kamer(s) informeren over de voortgang.
   
• 9. 

  Een groenboek (green paper) is een document van de Europese Commissie dat moet uitnodigen tot verdere discussie over mogelijk te ontwikkelen beleid. Groenboeken zijn in een later stadium vaak een aanzet tot concrete voorstellen.
   
• 10. 

  Een witboek (white paper) is een document van de Europese Commissie waarin zij voorstellen voor nieuw beleid doet waar de Commissie verdere discussie over wil voeren. Witboeken zijn vaak een aanzet tot concrete wetsvoorstellen.
   
• 11. 

  Verslagen van de Europese Commissie rapporteren en evalueren het huidige beleid. Een evaluatieverslag kan echter ook dienen als voorbereiding voor concrete regelgeving.
   
• 12. 

  De Europese Commissie kan, zolang een van haar voorstellen nog niet is aangenomen, altijd besluiten dit voorstel te wijzigen. Meestal gebeurt dit naar aanleiding van besprekingen in het Europees Parlement of de Raad van Ministers, of naar aanleiding van adviezen van andere Europese organisaties.
   
• 13. 

  De Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie is een afvaardiging van ambtenaren die de belangen van Nederland behartigt. De lidstaten van de Europese Unie hebben elk een Permanente Vertegenwoordiging in Brussel. Op dit moment is Robert de Groot de Permanente Vertegenwoordiger van Nederland in Brussel.
   
• 14. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 15. 

  Raadswerkgroepen maken onderdeel uit van het besluitvormingsproces over nieuwe regelgevende voorstellen in de Europese Unie. In raadswerkgroepen buigen ambtenaren uit de verschillende EU-lidstaten zich over de voorstellen die de Europese Commissie naar de Raad van Ministers stuurt. De raadswerkgroepen doen het voorbereidende werk alvorens voorstellen in het comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper), de ambassadeurs van de lidstaten bij de EU, en uiteindelijk in de Raad ter sprake komen.
   
• 16. 

  Coreper bestaat uit de permanente vertegenwoordigers (ambassadeurs) die de belangen van hun lidstaten in Brussel bewaken. Deze permanente vertegenwoordigers bereiden de vergaderingen van de verschillende formaties van de Raad van Ministers voor, en stellen de agenda's vast. Uitzondering hierop zijn de landbouwaangelegenheden, die onder het Speciaal Comité voor de Landbouw (SCL) vallen.