Europees Herstelfonds uit de coronacrisis

Bron: European Commission

Met het Europees Herstelfonds - door de Europese Commissie¹ 'NextGenerationEU' genoemd - wil de Europese Unie de economische klap van de uitbraak van het COVID-19-virus opvangen. Het herstelfonds heeft een omvang van 807 miljard euro (prijspeil 2022, onderhevig aan inflatie), bestaande uit 338 miljard euro aan subsidies, 386 miljard aan leningen en 83 miljard voorzien voor andere Europese steunprogramma's. Italië en Spanje, de zwaarst getroffen lidstaten, ontvangen het meeste geld uit het herstelfonds.

Lidstaten krijgen deze subsidies en leningen alleen wanneer ze voldoen aan een aantal voorwaarden. Het geld moet gebruikt worden voor 'verstandige hervormingen' met nadruk op duurzaamheid en digitale ontwikkeling. Sinds februari 2023 worden lidstaten verplicht om REPowerEU²-doelstellingen op te nemen in hun plannen, ook met terugwerkende kracht. Het herstelfonds is gekoppeld aan het Europees semester³, waarmee ook het toezicht op de uitgaven is geregeld. Het geld wordt door de Commissie zelf op de kapitaalmarkten geleend, wat in deze omvang nooit eerder is gebeurd. Over de hoogte en de voorwaarden voor het herstelfonds is hard onderhandeld. Nederland wilde dat het hele fonds uit leningen zou bestaan, maar heeft zijn zin niet gekregen.

Op vrijdag 8 juli 2022 heeft Nederland als laatste land zijn herstel- en veerkrachtplan bij de Europese Commissie ingediend. In het plan zijn 49 maatregelen opgenomen, waarvan bijna de helft bestaat uit klimaatplannen en een kwart uit digitalisering. Op 8 september 2022 maakte Ursula von der Leyen⁴ bekend dat Nederland in totaal 4,7 miljard euro uit het herstelfonds zal krijgen. Hoewel Nederland aanspraak mag maken op zowel subsidies als leningen, doet Nederland enkel beroep op de subsidies.

Verdeling

De verdeling van alle subsidies en leningen is opgehangen aan een aantal criteria zoals het aantal inwoners van een land, de werkloosheidscijfers in de jaren voor de coronacrisis, het gemiddelde inkomen per inwoner en de mate waarin de nationale economie getroffen werd door de coronapandemie. Zo krijgen hard getroffen lidstaten en lidstaten die het economisch moeilijker hebben het meeste geld, en welvarende landen juist minder.

Van de 807 miljard is een deel van het geld, zo'n 83 miljard euro, gereserveerd voor specifieke uitgaven gekoppeld aan programma's als onder andere ReactEU (herstelbijstand voor cohesie en de Europese regio's), Horizon Europe (onderzoek) en het Just Transition Fund (klimaat). Het overgrote deel, de 'Europese faciliteit voor herstel en veerkracht' genoemd, is dus algemene steun en bestemd voor het ondersteunen van hervormingen en investeringen.

Het fonds is een tijdelijke aanvulling op de normale begroting van de EU. De onderhandelingen over het herstelfonds waren gekoppeld aan de onderhandelingen over de meerjarenbegroting voor 2021-2027⁵. In de verdeling van gelden tussen alle begrotingsposten is het herstelfonds daar in meegenomen.

Plannen goedkeuren en toezicht

Een lidstaat die gebruik wil maken van geld uit het herstelfonds, moet een plan inleveren bij de Commissie. De eerste deadline daarvoor was 30 april 2021, maar ook hierna was het nog mogelijk voor lidstaten om hun plannen in te dienen, tot midden 2022. De Commissie beoordeelt deze plannen en legt haar bevindingen voor aan de lidstaten. Tijdens dit beoordelingsproces worden verschillende criteria gehanteerd. Zo moeten de hervormingsplannen een blijvend effect hebben, passen binnen de bredere economische context van de lidstaat zoals geformuleerd in het kader van het Europees semester³, en voorzien zijn van een adequaat controle- en auditmechanisme. Een verdere voorwaarde voor een positief oordeel is dat de hervormingsplannen moeten bijdragen aan het bereiken van de klimaatdoelen en digitale transitie. Daarom moet tenminste 37 procent van de begrotingsplannen aan klimaatmaatregelen worden besteed, en 20 procent aan digitalisering.

De Commissie kijkt samen met het Economisch en Financieel Comité van de Raad naar de mate waarin doelen behaald worden. Indien er gebreken zijn in de uitvoering en er weinig terecht komt van voorgenomen hervormingen, dan kan een andere lidstaat bezwaar maken tegen verdere uitbetaling van steungelden. De kwestie wordt dan tijdens de eerstvolgende vergadering van de Europese regeringsleiders⁶ besproken.

Het uitbetalen van de gelden kan ook stopgezet worden in het geval dat een lidstaat niet aan bepaalde eisen voor de kwaliteit van de rechtsstaat voldoet. Deze maatregel, de conditionaliteitsverordening, maakt het dus mogelijk voor de Commissie om de uitbetaling stop te zetten als tenminste één van de beginselen van de rechtsstaat wordt geschonden of een rechtmatige uitgave van de gelden in het geding komt. Deze schendingen moeten wel plaatsvinden bij overheidsinstellingen die zich bezighouden met de controle van de begroting van de Unie of met de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De maatregelen die dan genomen mogen worden door de Commissie moeten wel proportioneel zijn en er moet duidelijk gemaakt worden dat huidige procedures niet een effectiever resultaat kunnen behalen.

Financiering

Nadat de Commissie heeft ingestemd met het hervormingsplan van een lidstaat, wordt de aanvraag doorverwezen naar de Raad⁷, waar de lidstaten het laatste oordeel geven. De stemming hierover vindt plaats op basis van gekwalificeerde meerderheid van stemmen⁸. Als zowel de Commissie als de Raad akkoord zijn gegaan met het hervormingsplan, zal de Commissie overgaan tot het verstrekken van gelden aan de lidstaat. Het herstelfonds wordt gefinancierd door de Europese Commissie zelf. De Commissie mag geld ophalen op de kapitaalmarkten. Omdat het om - voor de EU - ongekend hoge bedragen aan uit te zetten leningen gaat, wil de Commissie haar activiteiten nauw afstemmen met de lidstaten. En er zal alleen met financiële instellingen gewerkt worden die onder Europese toezichthouders vallen.

De Europese begroting, gefinancierd door de lidstaten, is het onderpand. Het geld zal worden terugbetaald uit nieuwe inkomstenbronnen voor de Commissie. Eind 2021 kwam de Commissie met het voorstel om deze eigen inkomsten te verkrijgen uit de opbrengsten van het emissiehandelssysteem (ETS), een milieuheffing op goederen van buiten de EU en restpercentage van belastingen op multinationals. Dat laatste lijkt de invulling van de in 2020 geopperde belasting op digitale activiteiten te zijn, in lijn met internationale afspraken over het eerlijker belasten van multinationals. Een belasting op plastic afval om de eigen inkomsten te vergroten is genoemd, maar daar zijn vooralsnog geen concrete plannen voor.

De leningen moeten uiterlijk in 2058 zijn afgelost.

Op 8 september 2022 kende de Europese Commissie 4,7 miljard euro uit het coronaherstelfonds toe aan Nederland. Daarmee keurde de Commissie de Nederlandse plannen voor herstel en veerkracht goed, die vooral moeten bijdragen aan de groene en digitale transitie. De Nederlandse plannen voorzien daarnaast in maatregelen met betrekking tot volkshuisvesting, de arbeidsmarkt, gezondheidszorg, stikstofschade en belastingontwijking.

Op 4 oktober 2022 zijn ook de 26 andere EU-lidstaten akkoord gegaan met de Nederlandse aanvraag, waardoor Nederland aanspraak kan maken op het geld. De uitbetaling gebeurt in delen en is gekoppeld aan het behalen van de hervormingsdoelstellingen. De EU-landen hebben tot 2026 om het geld uit te geven. Omdat Nederland laat was met het aanvragen van de subsidies, heeft het dus slechts 3 jaar om de plannen uit te voeren.

• 1. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 2. 

  De energieprijzen in de Europese Unie schoten begin 2022 omhoog na de Russische invasie van Oekraïne en de daaropvolgende spanningen met Rusland, waar een flink deel van de Europese energie vandaan komt. Dit zorgde voor enorme onzekerheid op de energiemarkt, vooral wat betreft gas, en dat zorgde voor snel oplopende prijzen voor burgers en bedrijven.
   
• 3. 

  Het Europees semester is de jaarlijkse cyclus voor de afstemming van het economisch en begrotingsbeleid van de lidstaten van de Europese Unie. Binnen het kader van het semester analyseert de Europese Commissie de nationale begrotingen van EU-landen en geeft de landen vervolgens aanbevelingen, waarmee de lidstaten rekening moeten houden als zij hun nationale begroting voor het komende jaar opstellen.
   
• 4. 

  Dr. Ursula von der Leyen (1958) is vanaf 1 december 2019 voorzitter van de Europese Commissie. Zij is opgeleid tot arts en was werkzaam in een Vrouwenkliniek en als docent. Namens de CDU begon zij haar politieke loopbaan in de Landsdag en regering van Neder-Saksen. In 2009 werd zij Bondsdaglid en minister in het kabinet-Merkel. Achtereenvolgens was zij minister van Gezin en Jeugd, Arbeid en Sociale Zaken, en sinds 2013, van Defensie.
   
• 5. 

  Het Meerjarig Financieel Kader 2021-2027 (MFK) is het akkoord waarin de begroting van de Europese Unie voor een periode van zeven jaar op hoofdlijnen wordt vastgesteld. De EU legt in deze meerjarenbegroting vast wat de hoogte van het budget van de EU is, waar het geld aan uitgegeven wordt en hoeveel iedere lidstaat moet bijdragen. Het MFK voor 2021-2027 komt uit op 1.074,3 miljard euro. Om de economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen is afgesproken dat er boven op de normale begroting een coronaherstelfonds komt van 750 miljard euro. In juni 2023 heeft de Commissie de lidstaten gevraagd om 66 miljard euro extra aan de meerjarenbegroting bij te dragen. Dit bedrag zou vooral nodig zijn om Oekraïne de komende jaren financieel te blijven steunen. Daarnaast zou het geld gebruikt worden voor het asiel- en migratiebeleid en voor subsidies aan Europese industrieën en technologieën.
   
• 6. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 7. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 8. 

  De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
   
• 9. 

  Deze pagina is onderdeel van de debatpagina Coronacrisis: solidariteit in de Europese Unie? Bekijk ook de andere bijdragen.