Uitleg: De coronacrisis en economische maatregelen van de EU

De Europese economie wordt hard getroffen door de gevolgen van het coronavirus. Terwijl economieën worden lamgelegd en de lidstaten in verschillende mate van lockdown verkeren, proberen EU-leiders en nationale overheden tot overeenstemming te komen over de juiste manier om de economische gevolgen van deze crisis te ondervangen.

Een antwoord op deze economische klap is nog niet makkelijk gevonden. Om tot een besluit te komen, is unanimiteit tussen de lidstaten vereist, maar door de coronacrisis lijken tegenstellingen tussen Noord en Zuid binnen de EU te worden versterkt. Noordelijke landen, zoals Duitsland en Nederland, pleiten voor strenge voorwaarden voor financiële steun aan hard getroffen economieën. Veel zuidelijke lidstaten, met vaak zwakkere economieën, vragen echter om versoepeling van de regels en eisen die aan hulp worden gesteld.

Hieronder volgt een overzicht van de economische instrumenten waarover in de Europese Raad¹ en in de Eurogroep² is gediscussieerd. Hierin worden de verschillende posities van de lidstaten besproken en toegelicht. Ook worden de economische instrumenten die al door de EU worden ingezet meegenomen, zoals het noodpakket van de ECB³. Over dit noodpakket hoeft niet unaniem besloten te worden door het bestuur van de bank, waardoor de ECB sneller en daadkrachtiger kan optreden.

Op 18 maart 2020 presenteerde de ECB een extra opkoopprogramma van obligaties, ter waarde van 750 miljard euro. Dit programma heeft als doel om de Europese economieën, die hard getroffen worden door het coronavirus, te ondersteunen en om de financiële markten tot rust te brengen. Ook wil de ECB voorkomen dat rentes tussen Europese staatsobligaties uit elkaar gaan lopen.

Het programma is tot het Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) gedoopt en komt bovenop de op 12 maart aangekondigde €120 miljard euro, waarmee de ECB er niet in slaagde om de markten te stabiliseren. Het PEPP is een tijdelijk programma, gericht op alle lidstaten voor de duur van de coronacrisis. In elk geval zal het doorlopen tot het eind van 2020, maar als het nodig is, kan de ECB ook in 2021 nog doorgaan met het opkopen van staatsobligaties en schuldpapier.

De ECB doet aankopen volgens de zogenaamde kapitaalsleutel: evenredig aan het belang van het aandeel dat elk land in de bank heeft. De bank geeft echter aan hierin flexibel te willen zijn en van deze regel te kunnen afwijken. Dit houdt onder meer in dat het bedrag van de aankopen kan variëren over tijd, tussen verschillende typen activa (bedrijfs- of staatsobligaties) en tussen verschillende landen.

De eisen en regels waaraan banken moeten voldoen worden eveneens versoepeld. Zo worden de onderpandeisen waaraan banken moeten voldoen voordat zij een lening mogen aangaan bij de ECB verzacht, waardoor banken minder onderpand beschikbaar hoeven te stellen. Dit is een controversiële beslissing, omdat juist het tekort aan onderpand een belangrijk onderdeel was van de bankencrisis tussen 2008 en 2015. Dat de ECB dit fundament nu versoepelt, laat zien dat de coronacrisis een zeer diepgaande crisis is. Ook ontvangen Europese banken liquiditeitssteun, doordat de ECB langetermijnleningen tegen een lage rente van -0,5% aanbiedt. Als banken de leningen gebruiken om mkb en gezinnen te financieren, kunnen ze zelfs leningen krijgen tegen een historisch laag tarief van -0,75% rente.

Bovendien maakte de ECB bekend dat eventuele zelfopgelegde limieten aan het ingrijpen van de ECB mogelijk herzien worden, om het optreden in deze crisis niet te belemmeren. Zoals ECB-president Christine Lagarde⁴, in navolging van haar voorganger Mario Draghi⁵, het verwoordde: ‘We will do whatever it takes.’

Sinds begin maart 2020, toen het coronavirus zich ook in Europa in hoog tempo verspreidde, hebben regeringsleiders in de Europese Raad¹ meerdere malen overlegd over een gecoördineerde Europese aanpak van het de bestrijding van het virus. Nadat de regeringsleiders er tijdens hun videotop van 26 maart⁶ niet eens werden over de te nemen economische maatregelen, vroegen zij de Eurogroep om binnen twee weken met een oplossing te komen. Ook de ministers van Financiën van de eurozone hadden echter grote moeite om een overeenkomst te bereiken, waarbij met name de Italiaanse en de Nederlandse posities lijnrecht tegenover elkaar stonden.

Nadat de onderhandelingen op 8 april vastliepen, bereikten de ministers uiteindelijk op 9 april een akkoord. Het steunpakket dat werd aangenomen bevat een bedrag van ongeveer €540 miljard. Hiervan komt zeker €200 miljard uit het ESM⁷, waarbij de gebruikelijke voorwaarden niet zullen gelden als het geld wordt besteed aan medische zorg rondom het coronavirus. Daarnaast zal de Europese Investeringsbank (EIB)⁸ €200 miljard aan leningen voor mkb beschikbaar stellen en komt €100 miljard uit SURE, het werkgelegenheidsfonds dat de Europese Commissie heeft voorgesteld. Op 23 april hebben de regeringsleiders van de lidstaten dit steunpakket van de Eurogroep goedgekeurd tijdens een videoconferentie⁹ van de Europese Raad.

De verschillende economische instrumenten zijn onderwerp van discussie en onenigheid tussen de lidstaten. Hieronder zullen deze maatregelen, en de posities van de lidstaten, worden toegelicht.

Eurobonds

Eén van de ideeën, vooral afkomstig van de Zuid-Europese landen, om de economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen zijn zogenaamde ‘eurobonds¹⁰’, ook wel ‘coronabonds’ genoemd. Dit houdt in dat alle 19 eurolanden¹¹ een gezamenlijke schuld zouden opbouwen, door samen obligaties (leningen) aan te gaan. Frankrijk heeft voorgesteld om hiervoor een speciaal coronafonds op te richten, dat voor vijf tot tien jaar deze coronabonds zou gaan uitgeven.

Dit plan vindt steun in zeker negen eurolanden, met name in zuidelijke lidstaten als Spanje, Italië en Griekenland. Veel noordelijke, en vaak rijkere, lidstaten zijn echter fel tegen het aangaan van een gedeelde schuld. Het gaat hierbij om Nederland en Duitsland, maar ook Oostenrijk en Finland. De reden voor het verzet tegen de gezamenlijke leningen is het feit dat de rente op deze leningen hoger zal zijn dan de rente op bijv. Duitse of Nederlandse staatsobligaties. Voor veel zuidelijke lidstaten geldt echter dat de rente op gezamenlijke leningen lager zal zijn dan de rente die zij betalen over hun staatsobligaties, wat dus inhoudt dat deze landen goedkoper geld kunnen lenen. Dit verschil komt doordat landen als Nederland en Duitsland hun begrotingen beter op orde hebben dan landen als Italië en Spanje.

Voor Nederland geldt daarnaast het principiële argument dat landen een nationale begroting opstellen, zonder inmenging van andere EU-landen. Bij een systeem van eurobonds zouden andere landen ineens wel de schulden van andermans begroting moeten dragen, zonder daar inspraak in te hebben. Daarnaast zijn de noordelijke landen bang dat het aangaan van coronabonds betekent dat de zuidelijke lidstaten minder geneigd zullen zijn om hun begrotingen op orde te brengen.

Werkgelegenheidsfonds

Bovendien heeft de Commissie een plan gepresenteerd voor een werkgelegenheidsfonds, SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) genaamd. Lidstaten kunnen een beroep doen op het geld uit dit fonds om regelingen als werktijdverkorting en looncompensatie te kunnen financieren. Op die manier kunnen bedrijven hun werknemers in dienst houden en wordt grote werkloosheid voorkomen. Alle EU-lidstaten¹² moeten garant staan voor een deel van het bedrag uit dit fonds, dat in totaal €100 miljard zal bevatten. Dit kan gezien worden als een vorm van eurobonds op supranationaal niveau, omdat het SURE-fonds op die manier als het ware EU-obligaties uitgeeft.

Het ESM

Een andere optie voor financiële steun is het noodfonds van de eurozone, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM)⁷. Dit fonds is opgericht tijdens de financiële crisis, om lidstaten financiële steun te bieden in de vorm van leningen. Het ESM heeft €410 miljard om uit te lenen aan landen in noodsituaties. Hier zijn officieel echter wel voorwaarden aan verbonden, zoals dat landen die steun uit het ESM ontvangen, hun begrotingsdiscipline radicaal moeten hervormen en onder toezicht van de Commissie komen te staan.

Nederland benadrukt dat deze voorwaarden moeten blijven gelden als het ESM wordt ingezet in de coronacrisis, tot grote ergernis van vrijwel alle andere eurolanden. Met name de zuidelijke lidstaten willen zonder te veel voorwaarden kunnen lenen uit het ESM-fonds. Zelfs Duitsland, traditioneel op een lijn met Nederland wat betreft de economische positie, heeft aangegeven bereid te zijn om deze voorwaarden te laten vallen. Onder druk van de andere eurolanden is de Nederlandse positie iets opgeschoven en is Nederland bereid om geen voorwaarden te stellen, zolang het geld gebruikt wordt voor medische zorg. Zodra het geld ook wordt ingezet voor economische wederopbouw, zullen er echter eisen aan verbonden moeten worden.

De Europese Investeringsbank (EIB)

Duitsland heeft voorgesteld om de Europese Investeringsbank (EIB)⁸ meer leencapaciteit te geven. Er zou binnen de EIB een ‘Pan-Europees Kredietgarantiefonds’ opgericht kunnen worden met een startkapitaal van €25 miljard. Voor dit kapitaal zouden de EU-lidstaten garant staan. Met dat geld en de garantie van de lidstaten, zou de EIB vervolgens tot €200 miljard kunnen lenen op de financiële markten. Dat bedrag kan dan gebruikt worden om het midden- en kleinbedrijf te ondersteunen. Over dit voorstel bestaat relatief weinig onenigheid binnen de Eurogroep.

Het MFK

Terwijl de regeringsleiders van de EU in februari 2020 nog onderhandelden over het Meerjarig Financieel Kader voor 2021-2027¹³, is dit onderwerp door de coronacrisis naar de achtergrond verschoven. De Commissie betrekt de meerjarenbegroting echter in de discussies over de aanpak van de economische gevolgen van het coronavirus. Commissievoorzitter Von der Leyen¹⁴ maakte eind maart bekend dat de Commissie rond 29 april met nieuwe voorstellen voor het MFK zou komen, zodat het budget beter toegepast kan worden op het economisch herstel van de EU na de coronacrisis.

De Commissie wil voorkomen dat de EU opnieuw in een langdurige recessie terechtkomt. Daarom zal de Commissie een groter budget voorstellen en zullen uitgavenposten van het EU-budget geherstructureerd worden, zodat het geld gebruikt kan worden om grote investeringen en economische groei te promoten. Hierbij gaat het onder meer om geld uit de structuurfondsen¹⁵ van de EU.

Omdat het nieuwe MFK moet ingaan in januari 2021, hebben regeringsleiders door de coronacrisis weinig tijd om nog tot overeenstemming te komen over deze begroting. Daarom gaan er stemmen op voor een noodbudget voor het jaar 2021. De Begrotingscommissie (BUDG)¹⁶ van het Europees Parlement¹⁷ heeft de Commissie aangespoord om, naast een nieuw voorstel voor het MFK, ook een noodplan op te stellen. Dit moet dienen als vangnet, om de continuïteit van EU-financiering te garanderen in het geval er niet tijdig een overeenkomst over het MFK wordt bereikt.

Op de EU-top van 23 april⁹ hebben de regeringsleiders besloten dat er een speciaal herstelfonds opgericht moet worden, om de Europese economie te ondersteunen na de crisis. Dit fonds zal samenhangen met een verhoogd budget in de meerjarenbegroting¹³ van de EU voor 2021-2027. De verhoging van dit budget zal dienen als garantie voor leningen of giften die de Commissie zal kunnen uitgeven aan lidstaten die hard getroffen zijn door de coronacrisis. De regeringsleiders hebben de Commissie gevraagd een voorstel voor dit herstelfonds - inclusief een verhoogd MFK - te ontwikkelen.

Positie van Nederland

Nederland keert zich zoals gezegd tegen eurobonds en het loslaten van strenge voorwaarden bij de inzet van het ESM. Ook is de regering kritisch over het plan van de Commissie voor het SURE-fonds. Dit heeft de Nederlandse regering, met name minister van financiën Wopke Hoekstra¹⁸, veel kritiek opgeleverd vanuit de lidstaten waar de economische klappen het hardst aankomen. Bovendien heeft de Nederlandse positie in Europa maar weinig medestanders en leidt de compromisloze Nederlandse opstelling tot toenemende frustraties bij veel andere lidstaten.

Om een tegenwicht te bieden aan de strenge economische positie die Nederland aanhoudt, heeft de Nederlandse regering zelf een voorstel gedaan voor een noodfonds. Dit fonds zou ongeveer €20 miljard moeten bevatten, waarvan Nederland tussen de €600 miljoen en €1,2 miljard zou bijdragen. Het geld uit dit fonds zou de hulpbehoevende lidstaten toekomen in de vorm van een schenking, in plaats van een lening. Ook zouden Italië en Spanje zelf niet hoeven bijdragen aan het fonds en zou ook de bijdrage van andere lidstaten vrijwillig zijn. Met dit plan wil Nederland voorkomen dat de tijdelijke maatregelen in de praktijk uitlopen op structurele steun van sterke lidstaten aan zwakkere lidstaten, ook wel een ‘transferunie’ genoemd.

• 1. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 2. 

  De Eurogroep bestaat uit de ministers van Financiën van de landen die de euro als nationale munteenheid hebben ingevoerd (de eurozone). Dit samenwerkingsverband heeft als doel de coördinatie van economisch beleid binnen de muntunie te versterken en de financiële stabiliteit van de eurolanden te bevorderen. Het is strikt genomen een informeel orgaan en geen formatie van de Raad.
   
• 3. 

  De Europese Centrale Bank (ECB) is verantwoordelijk voor het monetaire beleid van de Unie. De basisdoelstelling van de ECB is het handhaven van de prijsstabiliteit binnen de eurozone en daarmee het bewaken van de koopkracht en het beheersen van de inflatie.
   
• 4. 

  Christine Lagarde (1956) is sinds 1 november 2019 president van de ECB. Daarvoor was zij van 2011 tot 2019 directeur van het IMF. In Frankrijk diende zij van 2007-2011 als minister van Economische Zaken, financiën en Industrie in het centrumrechtse kabinet-Fillon. In 2005-2007 was zij onderminister voor Buitenlandse Handel. Eerder was zij lange tijd advocaat bij het internationale advocatenkantoor Baker & McKenzie.
   
• 5. 

  De Italiaan Mario Draghi (1947) was van 13 februari 2021 tot 22 oktober 2022 minister-president van Italië. Hij was van 1 november 2011 tot 1 november 2019 president van de Europese Centrale Bank. De heer Draghi was in 2006-2011 lid van de directie van Nationale Bank van Italië. Eerder was hij onder meer hoogleraar aan diverse Italiaanse universiteiten, lid van de directie van de Wereldbank, thesaurier-generaal en voorzitter van het Economisch en Financieel Comité van de EU. Sinds 2009 is hij president van de Financial Stability Board.
   
• 6. 

  Op 26 maart 2020 vond een videoconferentie plaats tussen de regeringsleiders van de EU-lidstaten, de vaste voorzitter, de voorzitter van de Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger. De bijeenkomst zou eigenlijk plaatsvinden op 26 en 27 maart 2020 in Brussel, maar dit ging niet door vanwege de maatregelen die genomen zijn tegen het coronavirus.
   
• 7. 

  Het European Stability Mechanism (ESM) is een permanent financieel noodfonds dat leningen verstrekt aan EU-lidstaten die in financiële problemen verkeren. Het fonds bestaat uit een deel direct gestort geld, dat lidstaten zelf hebben ingebracht, en kredietgaranties. Het uiteindelijke doel van deze steun is het bewaken van de economische en financiële stabiliteit van de EU om zo de waarde van de euro te waarborgen.
   
• 8. 

  Dit orgaan financiert projecten waarmee de doelstellingen van de Europese Unie kunnen worden gerealiseerd. De EIB leent goedkoop geld en leent dat op haar beurt tegen gunstige voorwaarden uit aan banken en bedrijven.
   
• 9. 

  Op 23 april 2020 vond er een videoconferentie plaats tussen de regeringsleiders van de EU-lidstaten, om de Europese reactie op de coronacrisis te bespreken. Dit was de vierde top in korte tijd waarop de aanpak van de coronacrisis centraal stond. De regeringsleiders spraken onder meer over de economische gevolgen van de crisis, mede naar aanleiding van het noodpakket waarover de Eurogroep het is eens geworden op 9 april.
   
• 10. 

  Eurobonds zijn voorgestelde obligaties (dat wil zeggen leningen) die voor de gezamenlijke rekening van de 20 lidstaten van de eurozone - alle landen die de euro als valuta gebruiken - worden gebracht. De groep lidstaten brengt dan schuldpapieren uit, waarmee ze geld leent tegen een vooraf afgesproken rente. De opbrengsten kunnen belanden in een algemeen fonds, of voor een speciaal doeleinde worden gebruikt. De discussie rond eurobonds wordt sinds de introductie van de term al fel gevoerd, omdat vooral de relatief welvarende eurolanden zich er niet in kunnen vinden.
   
• 11. 

  De eurozone bestaat uit de 20 EU-lidstaten die de euro hebben ingevoerd als wettig betaalmiddel. Deze lidstaten voeren gezamenlijk het eurobeleid. De landen waar de euro wel als betaalmiddel geaccepteerd wordt maar die geen lid zijn van de EU behoren niet tot de eurozone.
  
   
• 12. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 13. 

  Het Meerjarig Financieel Kader 2021-2027 (MFK) is het akkoord waarin de begroting van de Europese Unie voor een periode van zeven jaar op hoofdlijnen wordt vastgesteld. De EU legt in deze meerjarenbegroting vast wat de hoogte van het budget van de EU is, waar het geld aan uitgegeven wordt en hoeveel iedere lidstaat moet bijdragen. Het MFK voor 2021-2027 komt uit op 1.074,3 miljard euro. Om de economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen is afgesproken dat er boven op de normale begroting een coronaherstelfonds komt van 750 miljard euro. In juni 2023 heeft de Commissie de lidstaten gevraagd om 66 miljard euro extra aan de meerjarenbegroting bij te dragen. Dit bedrag zou vooral nodig zijn om Oekraïne de komende jaren financieel te blijven steunen. Daarnaast zou het geld gebruikt worden voor het asiel- en migratiebeleid en voor subsidies aan Europese industrieën en technologieën.
   
• 14. 

  Dr. Ursula von der Leyen (1958) is vanaf 1 december 2019 voorzitter van de Europese Commissie. Zij is opgeleid tot arts en was werkzaam in een Vrouwenkliniek en als docent. Namens de CDU begon zij haar politieke loopbaan in de Landsdag en regering van Neder-Saksen. In 2009 werd zij Bondsdaglid en minister in het kabinet-Merkel. Achtereenvolgens was zij minister van Gezin en Jeugd, Arbeid en Sociale Zaken, en sinds 2013, van Defensie.
   
• 15. 

  Met geld uit de structuurfondsen verkleint de Europese Unie de welvaartsverschillen tussen de regio's en tussen de lidstaten onderling. Dit gebeurt in het kader van het regionaal beleid. De structuurfondsen vormen ongeveer een derde van de EU-begroting.
   
• 16. 

  Deze parlementaire commissie houdt zich bezig met de begroting van inkomsten en uitgaven van de Europese Unie. De commissie komt regelmatig bijeen om te debatteren over de jaarlijkse begroting en de financiële meerjarenplanning van de EU.
   
• 17. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 18. 

  Wopke Hoekstra (1975) is sinds 9 oktober 2023 lid van de Europese Commissie, belast met klimaatactie. In de Commissie-Von der Leyen zijn klimaat en duurzame groei zijn portefeuilles. Hij was van 10 januari 2022 tot 1 september 2023 minister van Buitenlandse Zaken en viceminister-president in het kabinet-Rutte IV. Daarvoor was hij vanaf 26 oktober 2017 minister van Financiën. Bij de Tweede Kamerverkiezingen in 2021 was de heer Hoekstra lijsttrekker van het CDA. Hij was van 7 juni 2011 tot 26 oktober 2017 Eerste Kamerlid. De heer Hoekstra was consultant bij adviesbureau McKinsey en bestuurslid van het CDA-Amsterdam. Hij was voorts voorzitter van de commissie CDA-verkiezingsprogramma 2017.