Reflecties op de staatscommissie parlementair stelsel

Het is eigenlijk een onmogelijke taak. Als staatscommissie adviseren over het parlementair stelsel, de verhouding Eerste en Tweede Kamer, toetsingsrecht, kiesrecht, referendum, decentralisatie, coalitievorming, de relatie parlement en EU, politieke partijen, en bewerktuiging van het parlement. Op ieder onderdeel zijn debatten te voeren en zijn er dus verschillen van mening. En dan is er ook nog de samenhang. Een ingreep op de ene plek betekent, al kunnen we niet altijd precies voorspellen wat er dan gebeurt, effecten elders. Ga er maar aanstaan.

Spiegelt oud-minister Johan Remkes¹, voorzitter van de staatscommissie die het parlementaire stelsel onder de loep heeft genomen, zich aan koning Willem II?

In het revolutiejaar 1848 werd de koning onder druk van allerlei protestbewegingen naar eigen zeggen ‘in een nacht’ van conservatief liberaal. Anderhalve eeuw later maakt Remkes - afkomstig van een partij, de VVD, die traditiegetrouw weinig moet hebben van staatkundige knutselarijen - een soortgelijke beweging. Als een verre opvolger van Thorbecke wil ook ‘zijn’ staatscommissie democratie en rechtsstaat via een soort Deltaplan versterken. Maar deugt de analyse wel?

Eén van de twee rode draden in het eind vorig jaar verschenen eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel is de tekortschietende inhoudelijke representatie. Vooral lager opgeleide burgers haken hierdoor af en dat probleem zal in de toekomst alleen maar urgenter worden, zo meent de commissie.

Het zou goed zijn als de Staatscommissie parlementair stelsel in het eindrapport zou beginnen met te constateren dat een aantal constitutionele basisbeginselen fier overeind staan. Ten eerste is dat de evenredige vertegenwoordiging en daarmee samenhangende pluriformiteit, ten tweede het tweekamerstelsel en ten derde het principe van vertegenwoordigers die namens de kiezers belangrijke besluiten nemen.

De Staatscommissie parlementair stelsel² wees terugkeer naar het kiesstelsel voor de Eerste Kamer van vóór 1983 af, maar het kabinet volgt dat niet. Ministe vhnnmt7jkezf r Ollongren³ wil juist wel terugkeren naar de zittingsperiode van zes jaar en vernieuwing van de helft van de leden om de drie jaar.

In zijn voordracht blijkt dat Aalt Willem Heringa voorstander is van constitutionele toetsing. Het instellen van een Constitutioneel Hof is echter te verwarrend, gezien onder andere de al bestaande mogelijkheid om te toetsen aan verdragen, en overbodig voor de enkele zaken per jaar die het zal ontvangen. Daarnaast stelt hij vragen bij de invoering van een bindend referendum. Hoe moet deze zich verhouden ten opzichte van de rol van de Eerste Kamer?

Eén van de twee rode draden in het eind vorig jaar verschenen eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel is de tekortschietende inhoudelijke representatie. Vooral lager opgeleide burgers haken hierdoor af en dat probleem zal in de toekomst alleen maar urgenter worden, zo meent de commissie.

In NRC Handelsblad voerden W. Voermans (3-1-2019) en E. Jurgens (18-1-2019) begin 2019 een discussie over de Eerste Kamer. Kort gezegd betoogde Voermans dat de indirecte verkiezing voor de Eerste Kamer een anomalie is en niet past bij haar wetgevende taken en bevoegdheden, en dat het dus belangrijk is om de Eerste Kamer die taak te ontnemen. Daarmee ging hij ook in tegen het advies van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. De Staatscommissie acht juist de bevoegdheden van de Eerste Kamer ten aanzien van wetgeving waardevol, en wil deze alleen door een voorwaardelijk terugzendrecht aanpassen.

Joop van den Berg boog zich over de direct gekozen formateur, welke volgens hem wél een partij zou moeten vertegenwoordigen. Daarnaast besprak hij de inefficiëntie van het decentraliseren. De oplossing ligt volgens hem in het creëren van een systematische decentralisatietoets die het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in staat moet stellen om departementen aan te spreken wanneer zij willen decentraliseren.

Het zou goed zijn als de Staatscommissie parlementair stelsel in het eindrapport zou beginnen met te constateren dat een aantal constitutionele basisbeginselen fier overeind staan. Ten eerste is dat de evenredige vertegenwoordiging en daarmee samenhangende pluriformiteit, ten tweede het tweekamerstelsel en ten derde het principe van vertegenwoordigers die namens de kiezers belangrijke besluiten nemen.

De kabinetsformatie in Nederland wordt niet zonder reden gezien als een ‘black box’ van ons democratisch bestel. Willem Drees (1886-1988), zelf meervoudig formateur, sprak zelfs van een ‘zwakke plek in de Nederlandse politiek’. Bij landelijke verkiezingen brengt de kiezer een stem uit op een kandidaat van een bepaalde partij, maar daarna is het afwachten welk kabinet er wordt gevormd. Dat laatste gebeurt in een weken-, soms maandenlang proces dat zich grotendeels achter gesloten deuren afspeelt.

In zijn voordracht blijkt dat Aalt Willem Heringa voorstander is van constitutionele toetsing. Het instellen van een Constitutioneel Hof is echter te verwarrend, gezien onder andere de al bestaande mogelijkheid om te toetsen aan verdragen, en overbodig voor de enkele zaken per jaar die het zal ontvangen. Daarnaast stelt hij vragen bij de invoering van een bindend referendum. Hoe moet deze zich verhouden ten opzichte van de rol van de Eerste Kamer?

Gerrit Voerman ziet geen heil in het opnemen van de verenigingsplicht in de partijenwet. Hij stelt dat dit partijen teveel in een keurslijf dwingt en daarmee frustraties oproept. Ook over het voorstel van de voorkeursstem is hij niet enthousiast. Dit zal namelijk gevolgen hebben voor de cohesie van partijen en de politiek nog verder personaliseren. De voorstellen zorgen er volgens hem niet voor dat partijen versterkt worden.

Functioneert de Nederlandse democratische rechtstaat eigenlijk wel naar behoren? De Staatscommissie parlementair stelsel concludeerde eind 2018 dat dit grosso modo wel het geval is, hoewel er enkele verbeterpunten zijn. Volgens Huub Linthorst, jurist en auteur, gaat het echter niet om het huidige functioneren van de rechtstaat, maar om haar weerbaarheid met het oog op de toekomst. Zijn Proeve van een verbeterde Grondwet is dan ook als het ware gevolg van een stresstest waaruit blijkt dat er heel wat risico’s zitten in de wijze waarop wij de democratische rechtstaat in onze Grondwet hebben vormgegeven.

Onlangs heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin de regering wordt verzocht uiterlijk drie weken voor de komende Provinciale Statenverkiezingen de garantie af te dwingen dat Facebook ‘volledige transparantie geeft over de afzender van politieke advertenties’ (Kamerstukken II 2018/19, 35078, nr 21). De motie past bij een bredere discussie over desinformatie en manipulatie in verkiezingstijd.

Bernard Steunenberg erkent net als de Staatscommissie dat er uitdagingen liggen op het gebied van kunstmatige intelligentie en desinformatie. Een toezichthouder heeft echter niet direct zijn voorkeur, omdat deze dan expert op zijn gebied moet zijn. Volgens Steunenberg is Nederland echter nog niet zover en moet eerst worden geïnvesteerd in onderzoek. Ook doet hij twee aanbevelingen ten opzichte van het voorgestelde bindende referendum.

In het licht van de digitalisering van Nederland doet de Staatscommissie een aantal aanbevelingen om de transparantie bij van verkiezingscampagnes te waarborgen en vergroten. Hoewel het gebruik van kunstmatige intelligentie bij kan dragen aan het betrekken van de samenleving bij de politiek, zijn er ook gevaren die het democratische proces kunnen ondergraven. Het pleidooi van de staatscommissie voor meer transparantie is daarom belangrijk. Tegelijkertijd blijft het de vraag of sommige aanbevelingen wel effect hebben.

Bert van den Braak vindt het een gemiste kans van de staatscommissie dat zij geen nieuw voorstel heeft gedaan als het aankomt op de indirecte verkiezing van Eerste Kamer. De afstandelijkheid van de Eerste Kamer ten opzichte van de politiek in de Tweede Kamer is namelijk een illusie. Het terugzendrecht dat de commissie voorstelt is in principe geen slecht idee, alleen is het maar een klein stapje dat weinig doet aan het fundamentele probleem.

In NRC Handelsblad voerden W. Voermans (3-1-2019) en E. Jurgens (18-1-2019) begin 2019 een discussie over de Eerste Kamer. Kort gezegd betoogde Voermans dat de indirecte verkiezing voor de Eerste Kamer een anomalie is en niet past bij haar wetgevende taken en bevoegdheden, en dat het dus belangrijk is om de Eerste Kamer die taak te ontnemen. Daarmee ging hij ook in tegen het advies van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. De Staatscommissie acht juist de bevoegdheden van de Eerste Kamer ten aanzien van wetgeving waardevol, en wil deze alleen door een voorwaardelijk terugzendrecht aanpassen.

Het beeld van beide Kamers is de afgelopen vijfentwintig jaar onmiskenbaar veranderd. Sommigen spreken van een activistischer Eerste Kamer, die meer aan 'politiek' doet dan in het verleden en dan zij 'eigenlijk' zou moeten doen. Daar is overigens wel wat op af te dingen. Tegelijkertijd zijn Tweede Kamerleden zich in hun parlementaire werk anders gaan 'gedragen'. Ik durf wel te stellen dat juist die Kamerleden 'activistischer' zijn geworden. In het licht van de advisering door de Staatscommissie verdienen beide Kamers aandacht.

In zijn artikel gaat Kutsal Yesilkagit in op de voorgestelde Wet op de overheidsorganisatie en de zelfstandige bestuursorganen (ZBO's).

In hun artikel gaan Caspar van den Berg en Bram van Vulpen in op gemiste kansen op het gebied van regionale belangen in de nationale politiek.