Subsidiariteit en proportionaliteit

Bron: European Commission

Een belangrijke vraag bij het ontwikkelen van beleid is op welk niveau het beste maatregelen genomen moeten worden, Europees, nationaal, regionaal of lokaal. Om dat te bepalen zijn er twee beginselen waar naar gekeken wordt: het proportionaliteitsbeginsel¹ en het subsidiariteitsbeginsel² (voor proportionaliteit wordt ook wel de term 'evenredigheid' gebruikt). Dit betekent dat de EU³ pas in actie komt wanneer beleid niet naar behoren kan worden ontwikkeld op een lager niveau, en ook niet meer doet dan nodig is.

Dit principe is in 1993 vastgelegd in het Verdrag van Maastricht⁴. In de jaren erna is er uit verschillende hoeken gepleit voor een stringentere toepassing van die beginselen.

In 2018 heeft de Europese Commissie⁵ een reeks aan maatregelen benoemd die het bepalen of een voorstel wel of niet aan voldoet aan deze twee beginselen sterker verankert in het maken van nieuw beleid. Een taskforce inzake subsidiariteit, evenredigheid en minder en efficiënter optreden heeft een subsidiariteitstabel ontwikkeld. Mede aan de hand van deze tabel kan de Commissie toetsen of zij het aangewezen orgaan is om wetgeving op te stellen.

Eerste aanzet

Jean- Claude Juncker⁶ zei in zijn Staat van de Unie⁷-speech van 2017 dat de Europese Commissie ervoor moet zorgen dat de EU alleen optreedt wanneer dit waarde toevoegt. Dit ligt ten grondslag aan het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. Hij kondigde aan dat er een taskforce Subsidiariteit en Evenredigheid werd opgericht. Deze werkgroep had vooral als taak om scenario 4 van het witboek van de Commissie, waarbij minder en efficiënter optreden centraal staan, uit te werken. Onder leiding van Frans Timmermans⁸, als eurocommissaris⁹ onder andere verantwoordelijk voor de portefeuille betere regelgeving¹⁰, heeft de taskforce onderzocht hoe de Commissie haar werklast kan verbeteren.

Op enkele terreinen is de Commissie exclusief bevoegd¹¹, zoals vastgelegd in artikel 3¹² van het Verdrag over de werking van de Europese Unie¹³ (VwEU). De toets geldt dus voor alle andere beleidsterreinen. De verantwoordelijkheid om de beginselen te waarborgen ligt niet uitsluitend bij de EU. Nationale parlementen¹⁴ hebben volgens het Verdrag voor de Europese Unie¹⁵ ook een taak om deze te controleren. De taskforce kwam tot de conclusie dat nationale parlementen en lokale overheden nauwer betrokken moeten raken bij het wetgevingsproces.

De taskforce heeft in totaal negen aanbevelingen gedaan. Een van de belangrijkste conclusies is dat de EU haar prioriteiten beter moet vaststellen en doeltreffender met haar middelen om moet gaan. Dit betekent echter niet dat er reden is om bevoegdheden die reeds bij de Unie liggen weer bij de lidstaten neer te leggen, aldus de taskforce.

Actieplan Europese Commissie

De Europese Commissie heeft de aanbevelingen van de taskforce omgezet in een actieplan. In grote lijnen omvat het actieplan de volgende zaken, waarvan een deel al is doorgevoerd en een deel in ontwikkeling is:

• - 

  het overtuigen van het Europees Parlement en de Raad om ook gebruik te gaan maken van de tabel die door de Commissie is opgesteld als het gaat om de toets van subsidiariteit en evenredigheid.
• - 

  het verzoeken aan het Europees Parlement en de Raad om de periode rond kerst en Nieuwjaar ook uit te sluiten van de acht weken reactietermijn voor nationale parlementen. Dit plan is inmiddels in werking getreden.
• - 

  het vereenvoudigen van vragenlijsten bij consultaties zodat regionale spelers beter de gelegenheid krijgen om hun visie kenbaar te maken.
• - 

  het duidelijker presenteren van de effectbeoordelingen¹⁶ die worden gedaan op het gebied van territoriale effecten.
• - 

  het waarborgen dat bij evaluatie van bestaande wetgeving goed wordt gekeken naar subsidiariteit en proportionaliteit.

Inzet Nederland

De mededeling van de Commissie is door zowel de Eerste Kamer¹⁷ als de Tweede Kamer¹⁸ prioritair verklaard. Tweede Kamerlid Leijten¹⁹ (SP) heeft op 8 november 2018 twee moties²⁰ ingediend over het subsidiariteitsbeginsel. De motie over het verlengen van de gele kaart procedure²¹ van 8 naar 12 weken is overgenomen door de minister. Haar tweede motie, over een discussie over een omgekeerde werkwijze inzake subsidiariteit, is aangehouden. In deze motie pleit Leijten ervoor dat de Europese Commissie voordat zij een voorstel indient, moet aantonen dat deze Europese regie behoeft. Dit in plaats van de huidige werkwijze waarbij de nationale parlementen zijn belast met de taak om aan te tonen dat iets juist hun bevoegdheid is, nadat de Europese Commissie een voorstel heeft ingediend.

Hoe verder

De vraag is of en hoe de relevante instellingen de beoordelingstabel zoals opgesteld door de Commissiegebruiken en of, en zo ja, hoe verschillende instanties regionale en lokale overheden beter betrekken bij het beleidsproces, en of in de evaluatie van bestaande wetgeving er opnieuw gekeken wordt naar de toepassing van deze beginselen.

Het is met name aan de Commissie om daar op toe te zien.

• 1. 

  Het proportionaliteitsbeginsel (ook wel evenredigheidsbeginsel genoemd) draagt de Europese Unie op niet verder te gaan dan nodig is in het uitvoeren van nieuwe regelgeving.
   
• 2. 

  Dit beginsel beoogt een besluitvorming te garanderen die zo dicht mogelijk bij de burger staat. Een actie mag volgens dit beginsel pas op Europees niveau ondernomen worden als die actie niet net zo goed (of beter) op nationaal, regionaal of lokaal niveau kan plaatsvinden.
   
• 3. 

  De Europese Unie (EU) is het belangrijkste samenwerkingsverband in Europa. De deelnemende landen hebben voor deze Unie een aantal organisaties opgericht waaraan zij een deel van hun eigen bevoegdheden hebben overgedragen. Dit zijn onder meer het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad en het Europese Hof van Justitie.
   
• 4. 

  Dit Europese verdrag vormde in 1993 de Europese Gemeenschap om tot Europese Unie. Het Verdrag (formeel: Verdrag betreffende de Europese Unie) legde verder de basis voor de Economische en Monetaire Unie (EMU) en van de invoering van een gemeenschappelijke munt (de euro).
   
• 5. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 6. 

  Jean-Claude Juncker (1954) was van 1 november 2014 tot 1 december 2019 voorzitter van de Europese Commissie. Hij werd op 15 juli 2014 gekozen. Juncker was in 1995-2013 minister-president van Luxemburg. Eerder was hij staatssecretaris en minister onder meer van financiën. Hij bekleedde daarnaast functies bij de Wereldbank en het IMF. In 2005-2013 was hij voorzitter van de eurogroep. Juncker is lid van de Christelijke Volkspartij en leidde een coalitie van christendemocraten en sociaaldemocraten. Hij is diverse malen onderscheiden met internationale prijzen, zoals de Walter Hallsteinprijs en de Karelsprijs.
   
• 7. 

  Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker gaf woensdag 13 september 2017 zijn jaarlijkse 'State of the Union' toespraak in het Europees Parlement.
   
• 8. 

  Frans Timmermans (1961) is sinds 23 november 2023 fractievoorzitter van GroenLinks-PvdA in de Tweede Kamer. Sinds 6 december 2023 is hij Tweede Kamerlid en eerder was hij dat in 1998-2007 en 2010-2012 voor de PvdA. Van 1 november 2014 tot 22 augustus 2023 was de heer Timmermans vicevoorzitter van de Europese Commissie. In de Commissie-Juncker was hij verantwoordelijk voor 'betere regulering' en duurzame ontwikkeling en in de Commissie-Von der Leyen voor de Europese Green Deal. De heer Timmermans was in 2012-2014 minister van Buitenlandse Zaken in het kabinet-Rutte II. Daarvoor was hij staatssecretaris van Buitenlandse Zaken (belast met Europese samenwerking) in het kabinet-Balkenende IV. Eerder was hij adviseur en particulier secretaris van dr. M. van der Stoel, Hoge Commissaris nationale minderheden van de OVSE.
   
• 9. 

  Een Eurocommissaris is één van de 27 leden van de Europese Commissie en heeft als taak het behartigen van het algemeen belang van de Europese Unie. Iedere commissaris heeft een eigen portefeuille. Een aantal Eurocommissarissen zijn tevens vicevoorzitter van de Commissie.
   
• 10. 

  Om de enorme hoeveelheid aan Europese regels te beheersen, werkt de Europese Commissie aan een agenda voor betere regelgeving. De agenda moet ertoe leiden dat Europese wetgeving eenvoudiger is, doeltreffender en gemakkelijker na te leven. Daarvoor moeten Europese regels en Europees beleid op een transparante manier tot stand komen, op basis van wetenschappelijk bewijs en na input van burgers en belangenorganisaties.
   
• 11. 

  De Europese Unie gaat over verschillende onderwerpen. Dat hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd in de Europese verdragen. Per beleidsterrein is aangegeven wat de bevoegdheden van de EU en van de lidstaten zijn. Er zijn grote verschillen: soms neemt de EU het voortouw en mogen de lidstaten niet op eigen gelegenheid beleid maken; op sommige terreinen delen de lidstaten en de EU bevoegdheden en soms ondersteunt de EU de lidstaten, maar mag zij zelf geen beleid maken. Er zijn ook een aantal terreinen waar de EU helemaal geen bevoegdheden heeft.
   
• 12. 

  1. De Unie is exclusief bevoegd op de volgende gebieden:
   
• 13. 

  Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 14. 

  De rol van nationale parlementen in de Europese Unie is door het Verdrag van Lissabon toegenomen. Nationale parlementen kunnen sinds 1 december 2009 (de dag waarop het verdrag van kracht werd) een 'gele' of 'oranje kaart' trekken als zij vinden dat voorgestelde Europese wetgeving niet in overeenstemming is met het principe van subsidiariteit. Nationale parlementen hebben daarmee een middel om aan de bel trekken wanneer ze menen dat een maatregel op Europees niveau niet doeltreffender is dan een maatregel op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau.
   
• 15. 

  In dit verdrag staan de waarden waar de Europese Unie en alle lidstaten zich aan moeten houden, en de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 16. 

  Deze jaarlijkse verslagen, opgesteld door de directoraten-generaal (DG's) van de Europese Commissie, beschrijven de effecten van alle belangrijke initiatieven uit het werkprogramma van de Commissie op economisch, sociaal en milieu-gebied.
   
• 17. 

  De Eerste Kamer kent zowel een politieke als een ambtelijke organisatiestructuur. Onder de politieke organisatie vallen de diverse fracties, de commissies en het College van fractievoorzitters (het 'dagelijkse bestuur'). De ambtelijke organisatie ondersteunt het politieke functioneren van de Kamer. Aan het hoofd daarvan staat de Griffier.
   
• 18. 

  De Tweede Kamer kent naast een politieke een ambtelijke organisatie. Dat laatste omvat zowel de interne ambtelijke dienst van de Tweede Kamer als de ambtelijke ondersteuning van individuele fracties en Kamerleden (fractie- en persoonlijke medewerkers). Aan het hoofd van de interne ambtelijke organisatie staat de Griffier.
   
• 19. 

  Renske Leijten (1979) was van 30 november 2006 tot 5 juli 2023 Tweede Kamerlid voor de SP. Mevrouw Leijten was voorzitter van ROOD, de jongerenorganisatie van de SP. Zij was geruime tijd woordvoerder jeugdbeleid, gezondheidszorg, welzijn en sport van de SP-fractie en later woordvoerder Europa/EU, financiën, binnenlandse zaken en de toekomst van de euro. Verdedigde enkele keren initiatiefwetsvoorstellen, onder meer over het invoeren van een correctief referendum.
   
• 20. 

  Moties zijn uitspraken van de Tweede of Eerste Kamer, die door één of meer Kamerleden worden voorgesteld. Een motie wordt vaak gebruikt om een conclusie van een debat of een actiepunt voor een minister (of staatssecretaris) vast te leggen. Moties komen veel voor bij de bespreking van regeringsnota's en -notities in de Tweede Kamer.
   
• 21. 

  De nationale parlementen van de lidstaten van de Europese Unie hebben de mogelijkheid om bij nieuwe voorstellen voor Europese wetgeving aan te geven dat het onderwerp van een wetsvoorstel niet op Europees niveau, maar op landelijk, provinciaal of gemeentelijk niveau thuishoort.
   
• 22. 

  interne m