Poolse democratie en rechtsstaat onder druk

De Europese Commissie¹ en het Europees Parlement² maken zich zorgen over de rechtsstaat in EU-lidstaat Polen³. De Poolse regering heeft een reeks aan hervormingen doorgevoerd die volgens de Commissie de onafhankelijkheid van de media en van de rechterlijke macht aantasten. Dit zou in strijd zijn met de Europese waarden van vrijheid en democratie. De EU wijst Polen daarom op de EU-verdragen, die voorschrijven dat lidstaten een behoorlijke rechtsstaat moeten hebben.

In de afgelopen jaren is de Commissie meerdere inbreukprocedures⁴ bij het Europees Hof van Justitie⁵ tegen het land begonnen om de hervormingen ongedaan te maken. In oktober 2021 oordeelde het Hof dat Polen een dwangsom van 1 miljoen euro per dag moest betalen totdat een tuchtcollege voor rechters was ontbonden. Op 22 december 2021 startte de Commissie een nieuwe inbreukprocedure tegen Polen, met als reden dat het Pools Constitutioneel Hof meermaals heeft gesteld dat het EU-recht geen voorrang heeft over het Poolse recht. Om diezelfde reden besloot de Commissie op 15 februari 2023 om Polen opnieuw aan te klagen bij het Europese Hof van Justitie. In juni 2023 oordeelde het Hof dat Polen met de hervormingen van de rechterlijke macht het EU-recht heeft geschonden, naar aanleiding van een zaak die de Commissie in april 2021 aanspande tegen de staat.

De Poolse regering beroept zich op haar soevereiniteit: de Europese Unie mag zich niet mengen in interne politieke kwesties. In 2021 heeft Polen dan ook samen met Hongarije een rechtszaak aangespannen tegen het plan van de Europese Commissie om rechtsstatelijke voorwaarden te stellen aan de uitbetaling van subsidies van de EU. In februari 2022 gaf het Europese Hof van Justitie Polen en Hongarije echter ongelijk.

Europese lidstaten bespraken de situatie van de Poolse democratie en rechtsstaat al in 2014. Met de verkiezingswinst van de conservatief-nationalistische partij Recht en Gerechtigheid (PiS) in 2015 en de daarop volgende verkiezingen zijn steeds meer hervormingen doorgevoerd die tot schendingen leidden van beginselen van de rechtsstaat.

De meest belangrijke kwesties zijn hervormingen binnen de rechterlijke macht en het mediabestel, en meer recent het in twijfel trekken van de bevoegdheid van het Europese Hof.

Rechterlijke macht

De Poolse regering besloot in 2015 de macht van het Poolse Constitutionele Hof in te perken; het zou de regering niet langer mogen controleren. Ondanks bezwaren en protesten binnen Polen en vanuit de EU zette de regering die maatregelen door.

Het bleek de eerste in een reeks van soortgelijke hervormingen. In juli 2017 heeft de Poolse regering ingestemd met het voorstel dat het parlement voortaan de leden van de 'Poolse Raad voor de Rechtspraak' (KRS) kan benoemen, en dat alle huidige leden van de KRS moesten vertrekken. Deze tuchtkamer benoemt en ontslaat rechters in Polen.

Een jaar later kwam de Poolse regering met een nieuwe wet die indruiste tegen de scheiding der machten. Bij dit specifieke voorstel ging het om een nieuwe bevoegdheid waardoor het parlement rechtstreeks rechters van het Poolse Hooggerechtshof kon benoemen en ontslaan. Daarna volgde een verdere beperking van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, die het gemakkelijker maakte om kritische rechters te ontslaan.

De Commissie is in een aantal gevallen een procedure begonnen tegen Polen om intrekking van deze omstreden wetten af te dwingen, en met succes. Zo oordeelde het Europees Hof in juli 2021 dat de tuchtregeling in strijd is met het Europees recht. Op 17 augustus 2021 gaf de Poolse regering gehoor aan deze uitspraak door aan te geven de omstreden tuchtkamer te zullen ontmantelen. In september 2021 was dit echter nog niet gebeurd, waarna het Europees Hof van Justitie in oktober 2021 besloot dat Polen per dag dat de tuchtkamer in gebruik bleef 1 miljoen euro moest betalen. In mei 2022 heeft het Poolse parlement middels een wetsvoorstel opnieuw aangekondigd de tuchtkamer in de huidige vorm te zullen ontmantelen. In juni 2023 oordeelde het Europees Hof van Justitie dat de hervorming van de rechterlijke macht die het land in 2019 invoerde, in strijd is met het EU-recht.

Nationaal recht boven Europees recht

De veroordeling van Polen in juli 2021 was aanleiding voor de Poolse regering om een zaak te beginnen bij het eigen Constitutionele Hof met de vraag of de Poolse regels wel ondergeschikt waren aan het EU-recht.

Dat leidde tot scherpe reacties van met name de Europese Commissie. Het principe dat EU recht boven nationaal recht staat is één van de pijlers van de Europese Unie en de Europese rechtsorde. Het Europees Hof is in die rechtsorde het hoogte rechtsorgaan, en aan die uitspraken kan niet getoornd worden.

In oktober 2021 heeft het Poolse Constitutioneel Hof in een uitspraak gesteld dat de Poolse nationale wetgeving zwaarder weegt dan Europees recht. Dit gaat in tegen het Europese principe dat de Europese wet- en regelgeving boven de nationale wetten staat. De uitspraak werd door de Europese Commissie, het Europees Parlement en verschillende Europese regeringsleiders hard veroordeeld. De uitspraak van het Hof ging over het primaat op het gebied van rechtspraak. Dit heeft als gevolg dat Polen uitspraken van het Europees Hof over hervormingen van de Poolse rechtsstaat naast zich neer kan leggen.

De Mediawet

In 2015 kwam de Poolse regering met voorstellen om meer invloed te krijgen op de media. De regering wilde de macht om de directie en hoofdredacties van de publieke omroep te kunnen benoemen en ontslaan. Zo kon de publieke omroep gevrijwaard worden van 'anti-Poolse meningen'. De wet werd, ondanks protesten vanuit de EU, ingevoerd. In 2016 en de daaropvolgende jaren kwamen steeds meer binnenlandse media in handen van sympathisanten en nauwe vrienden van de top van de PiS-partij, al dan niet geholpen door regelgeving die het werk van mediabedrijven en journalisten steeds verder bemoeilijkte.

Inbreukprocedures Europese Commissie

De Europese Commissie heeft Polen vaak bekritiseerd op hervormingen van de rechterlijke macht en mediawetgeving. Omdat Polen de hervormingen toch doorzette ondanks Europese kritiek heeft het meermaals geleid tot procedures bij het Europees Hof.

Rule of law-procedure

Bij voortdurende schending van de beginselen van de rechtsstaat en de democratie kan de Europese Commissie een 'rule-of-law'-procedure⁶ starten. Dat deed de Commissie dan ook in 2016, voor de eerste keer ooit.

Dit is een lang proces. Allereerst bouwde de Commissie een zaak door uitvoerig onderzoek te doen. Daarna volgde een briefwisseling tussen de Commissie en Polen over de interpretatie van omstreden wetten en regels. Daarop heeft de Commissie een aantal aanbevelingen gedaan aan Polen en moest vervolgens worden beoordeeld of Polen iets met die aanbevelingen had gedaan.

Omdat de situatie in de ogen van de Commissie eerder verslechterde dan beter werd, startte de Europese Commissie de zogeheten Artikel-7 procedure⁶. Deze 'nucleaire optie' kan uiteindelijk als uitkomst hebben dat Polen haar stemrecht in de Raad van Ministers⁷ verliest. De Commissie heeft de zaak, met steun van het Europees Parlement, in 2018 voorgelegd aan de Raad. Sindsdien is het vaak door de lidstaten in de Raad besproken, maar is het nog niet tot een uiteindelijke stemming gekomen.

Europees Herstelfonds

De Europese Commissie heeft in januari 2021 het conditionaliteitsmechanisme ingevoerd, waarmee het betalingen aan lidstaten kan opschorten als zij de Europese regels voor de rechtsstaat schenden. Dit is gebeurd bij de Poolse betalingen uit het Europees Coronaherstelfonds⁸. Polen diende in het voorjaar van 2021 zijn aanvraag voor 24 miljard euro aan subsidies en 12 miljard aan leningen in. Terwijl de aanvragen van andere landen werden goedgekeurd, werd het geld van Polen door de Commissie ingehouden.

In juni 2022 hebben de Commissie en de Raad het herstelplan van Polen toch goedgekeurd, ondanks dat Polen nog niet volledig aan de voorwaarden had voldaan. Deze keuze was controversieel en leidde tot veel discussie in de Commissie en het Europees Parlement. De keuze om wel tot goedkeuring over te gaan hing mogelijk samen met de steun van Polen aan Oekraïne na de Russische inval. De goedkeuring betekent echter niet dat de Commissie het bedrag meteen zal uitbetalen, dit gebeurt pas zodra de lidstaat de mijlpalen en streefdoelen voor investeringen en hervormingen in het herstelplan heeft bereikt. De beslissing om het plan van Polen goed te keuren kreeg ook kritiek van Europese rechtersverenigingen: in augustus 2022 hebben vier verenigingen de EU aangeklaagd en bezwaar aangetekend bij het Europees Hof van Justitie.

Rapport over de staat van de rechtsstaat

Met de jaarrapportages over de staat van de rechtsstaat - een instrument ingesteld sinds 2020 - wil de Commissie mogelijke misstanden signaleren vóór het nodig is om lidstaten via procedures aan te pakken.

In de beoordeling van Polen was het eerste rapport vooral een opsomming van de kritiek op het ingrijpen van de regering in de rechterlijke macht, vermeende bemoeienis van de overheid bij (staats)media en het onvoldoende invulling geven aan het anticorruptie programma. Daarbij komt een gebrekkige raadpleging van en toenemende druk op het maatschappelijk middenveld en oppositie. Een lichtpunt is de inzet van de nationale ombudsman bij het blijven beschermen van de rechtsstaat. In 2021 en 2022 uitte de Commissie dezelfde zorgen.

Europees Parlement

In het Europees Parlement is vaak scherp en kritisch gereageerd op Poolse voorstellen die de rechterlijke macht of de media aanpakten. Via moties, die verder geen formeel effect hebben, en door de aanpak van de Commissie te steunen.

Op 15 november 2017 startte het Europees Parlement zelf ook een onderzoek naar de rechtsstaat in Polen. Het Europees Parlement vond dat er een 'duidelijk risico' is dat Polen de Europese waarden in het EU-verdrag schendt. Een commissie met daarin onder anderen Judith Sargentini⁹ (GroenLinks) deed onderzoek en stelde vast dat het in Polen de verkeerde kant op ging.

De lidstaten

In de Raad kan Polen rekenen op de steun van Hongarije, dat zelf in een soortgelijke strijd met de Commissie en andere partners is verwikkeld. De kansen op een formele veroordeling vanuit de Raad of Europese Raad lijken daarmee bijzonder klein. Wel hebben veel EU-lidstaten op eigen titel kritiek geuit op de ontwikkelingen in Polen.

Nederland

De Tweede Kamer heeft eind 2018 rapporteurs aangesteld voor de "Rule of Law/rechtstatelijke ontwikkelingen in de EU'. Zij hebben onderzoek gedaan naar de mogelijke aantasting van de rechtsstaat in onder andere Polen.

Het eindrapport liet zich niet uit over de situatie in Polen op dat moment maar benadrukte dat er meer gedaan kan worden door de Kamer en de Nederlandse regering om ontwikkelingen op het gebied van de rechtsstaat en democratie in de EU te monitoren, en om dat onderwerp actiever te blijven aanstippen op het Europese niveau.

Europese mediawet

Mede door de bezorgdheid over de persvrijheid in Polen presenteerde de Europese Commissie in september 2022 een Europese mediawet die persvrijheid, pluriformiteit en onafhankelijk mediatoezicht in de lidstaten moet garanderen. De nieuwe regels moeten journalisten en redacties beschermen tegen politieke inmenging en overheidscontrole.

• 1. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 2. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 3. 

  De Republiek Polen maakte sinds de val van het communisme in Oost-Europa in 1989 een democratische ontwikkeling door. Het overwegend katholieke land trad per 1 mei 2004 toe tot de Europese Unie. Van 2007 tot 2015 regeerde een coalitie met twee katholieke (conservatief-liberale) partijen. Sinds 2015 regeert een conservatief-nationalistisch kabinet. De partij Recht en Rechtvaardigheid (PiS) won in oktober van dat jaar de verkiezingen en nam de macht over. Sinds december 2017 is Mateusz Morawiecki minister-president. Ook de president, Andrzej Duda, komt uit deze partij. Bij de parlementsverkiezingen van oktober 2019 behield PiS de meerderheid.
   
• 4. 

  De inbreukprocedure (ook wel beroep wegens niet-nakoming genoemd) wordt gebruikt wanneer een lidstaat Europese wetgeving niet uitvoert. Door middel van de inbreukprocedure kunnen lidstaten verplicht worden Europese regelgeving alsnog goed en volledig toe te passen.
   
• 5. 

  Het in 1952 opgerichte Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) moet ervoor zorgen dat de wetten en regels die in Europa gemaakt worden, goed worden toegepast. De Europese wetten - het gemeenschapsrecht - moeten in alle lidstaten hetzelfde worden uitgevoerd. Het Hof van Justitie ziet er verder op toe dat het EU-recht in alle lidstaten op dezelfde manier wordt toegepast.
   
• 6. 

  De rechtsstaat is een belangrijke waarde waarop de Europese Unie is gebaseerd, en dit is vastgelegd in Artikel 2 van Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). In een rechtsstaat worden burgers tegen de macht van de staat en tegen medeburgers beschermd. De rechtsstaat is essentieel voor het vertrouwen van de burgers in de
  overheidsinstellingen maar ook voor wederzijds vertrouwen tussen lidstaten. De lidstaten van de Europese Unie mogen de rechtsstaat in eigen land daarom niet in gevaar brengen. De Europese Commissie ziet erop toe dat de lidstaten de waarden van de Unie naleven.
   
• 7. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 8. 

  Met het Europees Herstelfonds - door de Europese Commissie 'NextGenerationEU' genoemd - wil de Europese Unie de economische klap van de uitbraak van het COVID-19-virus opvangen. Het herstelfonds heeft een omvang van 807 miljard euro (prijspeil 2022, onderhevig aan inflatie), bestaande uit 338 miljard euro aan subsidies, 386 miljard aan leningen en 83 miljard voorzien voor andere Europese steunprogramma's. Italië en Spanje, de zwaarst getroffen lidstaten, ontvangen het meeste geld uit het herstelfonds.
   
• 9. 

  Judith Sargentini (1974) was van 14 juli 2009 tot 2 juli 2019 lid van het Europees Parlement. Zij maakte namens GroenLinks deel uit van de fractie-De Groenen/Vrije Europese Alliantie. Mevrouw Sargentini was fractievoorzitter van GroenLinks in de gemeenteraad van Amsterdam. Verder was zij actief in de Landelijke Studentenvakbond en in organisaties op het gebied van internationale samenwerking. Zij was lobbyist voor eerlijke handel en mensenrechten en actief op voorlichtingsgebied. Mevrouw Sargentini was lijsttrekker van GroenLinks bij de Europese Verkiezingen van 2009. In het Europees Parlement hield zij zich voornamelijk bezig met burgerlijke vrijheden. Als rapporteur drong zij met succes aan op het activeren van de artikel-7-procedure tegen Hongarije. Zij was adjunct-directeur van Artsen zonder Grenzen Nederland en is sinds 2024 wethouder van Gouda.
   
• 10. 

  De Europese Unie ziet het waarborgen van de rechtsstaat als een van haar belangrijkste taken. Het begrip rechtsstaat wordt gedefinieerd op basis van de beginselen die zijn vastgesteld door het Europees Hof, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, en EU-verdragen. Enkele componenten daarvan zijn de gelijkheid voor de wet, de eerbiediging van de grondrechten, het beginsel doeltreffende rechterlijke bescherming door een onafhankelijke gerecht, het beginsel van de scheiding der machten, het verbod van willekeur, het rechtszekerheidsbeginsel, en het legaliteitsbeginsel.
   
• 11. 

  Polen wordt sinds november 2015 geregeerd door een conservatief-nationalistisch kabinet. Tot december 2017 was Beata Szydlo minister-president, sindsdien is dat Mateusz Morawiecki. De conservatief-nationalistische partij PiS won de verkiezingen van oktober 2017 en nam daarna de macht over van een christendemocratisch bewind. Bij de parlementsverkiezingen van oktober 2019 behield PiS de meerderheid. Bij de parlementsverkiezingen van 2023 bleef PiS de grootste, maar de gezamenlijke linkse oppositie behaalde de meerderheid.