Procedure schending rechtsstaat door EU-lidstaten

De rechtsstaat is een belangrijke waarde waarop de Europese Unie¹ is gebaseerd, en dit is vastgelegd in Artikel 2 van Verdrag betreffende de Europese Unie² (VEU). In een rechtsstaat worden burgers tegen de macht van de staat en tegen medeburgers beschermd. De rechtsstaat is essentieel voor het vertrouwen van de burgers in de

overheidsinstellingen maar ook voor wederzijds vertrouwen tussen lidstaten. De lidstaten van de Europese Unie³ mogen de rechtsstaat in eigen land daarom niet in gevaar brengen. De Europese Commissie⁴ ziet erop toe dat de lidstaten de waarden van de Unie naleven.

Lidstaten die de regels van de rechtsstaat systematisch schenden krijgen een waarschuwing van de Commissie. Bij aanhoudende schending konden lidstaten tot 2013 alleen worden aangepakt volgens de 'artikel 7 procedure' (zo genoemd naar het artikel 7⁵ in het Verdrag van Lissabon⁶). Die procedure kan leiden tot schorsing van een lidstaat, die daarmee het stemrecht in de Raad⁷ wordt afgenomen. Het alternatief was niets doen. Toenmalig eurocommissaris Reding⁸ voor grondrechten verwoordde het als volgt: "Brussel kan slechts kiezen tussen een speldenprik en een atoombom. We hebben iets nodig als tussenstap".

Daarom stelde de Commissie in 2014 het 'kader ten behoeve van de rechtsstaat in de EU' in, in het Engels bekend als de 'rule of law-procedure'. Hiermee wil de Europese Commissie⁴ ervoor zorgen dat de democratische waarden en normen binnen de Europese Unie¹ beter gewaarborgd worden. De kern van het voorstel is vroegtijdig kunnen signaleren wanneer een lidstaat maatregelen neemt die de rechtsstaat kunnen bedreigen, en dat snel bij die lidstaat en de andere lidstaten aankaarten. Als dit niets oplevert kan alsnog de artikel 7 procedure worden gestart.

Daarnaast brengt de Commissie sinds 2020 jaarlijks verslag uit over de toestand van de rechtsstaat in alle lidstaten, om risico's voor de rechtsstaat te signaleren en benoemen. Met deze preventieve aanpak wil de Commissie voorkomen dat zwaardere procedures moeten worden ingezet.

De aanleiding voor het eerste commissievoorstel uit 2014 was de ruzie tussen de Europese Commissie en Hongarije die duurde van 2011 tot 2013. In 2011 wilde de Hongaarse premier Orbán⁹ de grondwet en een aantal andere wetten wijzigen. Die gaven de regering meer invloed op de media, de centrale bank en de rechterlijke macht, en beperkten de mogelijkheden voor politieke campagnevoering. Na veel en soms felle kritiek van de Commissie paste Hongarije de scherpe kanten van die voorstellen en nieuwe wetten aan.

De Commissie kon hierbij op steun rekenen van een meerderheid in het Europees Parlement¹¹ en zelfs expliciet van een aantal lidstaten, waaronder Nederland. Die lidstaten verzochten de Commissie om een nieuw mechanisme te ontwikkelen om de democratie in de EU te waarborgen.

De Commissie liet weten sinds 2009 al meerdere malen geconfronteerd te zijn met situaties waarin de lidstaten zich niet hielden aan de waarden en normen die in de Europese verdragen zijn vastgelegd. Al in 2000 werd eens gesproken over het inzetten van sancties tegen een lidstaat. Toen nam de extreemrechtse FPÖ van Jorg Haider deel aan de regering van Oostenrijk. Van daadwerkelijke EU-sancties is het toen niet gekomen. Wel schortten alle andere lidstaten de diplomatieke relaties met Oostenrijk op, een ban die ruim een half jaar zou duren.

In 2016 maakt de Commissie voor het eerst gebruik van de nieuwe procedure bij schendingen van de rechtsstaat, toen de nieuwe Poolse regering met een aantal wetsvoorstellen invloed wilde verkrijgen op het hoogste gerechtshof en op de media. In mei 2017 spraken de EU-lidstaten voor het eerst over de kwaliteit van de rechtsstaat in een van de lidstaten. Zeventien EU-lidstaten spraken hun steun uit voor Eurocommissaris Frans Timmermans, die al langer met de Poolse regering overhoop lag.

Vanwege aanhoudende problemen met de rechtsstaat in sommige lidstaten, stelde de Commissie in 2019 een blauwdruk voor actie ter versterking van de rechtstaat binnen de Unie op. In deze blauwdruk zijn maatregelen voor de korte en de middellange termijn voorgesteld om problemen met de rechtsstaat te voorkomen. Zo zal de commissie een toetsingproces opzetten, om de stand van de rechtsstaat in de lidstaten te volgen. Ter ondersteuning van dit proces zal de commissie een jaarlijks verslag over de rechtsstaat opstellen. Ook zal de commissie het EU-scorebord voor justitie verder ontwikkelen; gegevens over onafhankelijkheid, kwaliteit en efficiëntie van de nationale rechtstelsels zullen worden uitgebreid met meer terreinen van de rechtsstaat. Daarnaast wil de Commissie de dialoog met andere EU-instellingen en lidstaten versterken om ze te betrekken bij het voorkomen van problemen met de rechtsstaat. Het maatschappelijk middenveld, onafhankelijke media en de academische wereld moeten ook beter betrokken worden om de rechtstaat te ondersteunen.

Stap 1 - informatie verzamelen, waarschuwing

De Europese Commissie verzamelt alle relevante informatie over hoe lidstaten omgaan met essentiële elementen van de rechtsstaat en let op concrete en/of systematische bedreigingen van het kader van de rechtsstaat. Wanneer blijkt dat er op één of meerdere onderdelen consequent sprake is van een bedreiging of schending van de rechtsstaat dan stuurt de Commissie de lidstaat een waarschuwing. In deze 'rule of law opinion' licht de Commissie haar zorgen over de schendingen toe.

Stap 2 - aanbevelingen

Indien de lidstaat in kwestie niet afdoende onderbouwing kan geven over de ontstane situatie en/of geen maatregelen neemt om de situatie te verbeteren dan komt de Commissie met een aanbeveling. Die aanbeveling wordt openbaar gemaakt. In de aanbeveling staat een deadline waarbinnen de problemen moeten zijn aangepakt. De lidstaat moet de Commissie op de hoogte stellen van zijn aanpak.

Stap 3 - inzet artikel 7 procedure

Als de Commissie vaststelt dat de lidstaat in kwestie binnen de gestelde deadline niets of te weinig heeft ondernomen naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie kan de Commissie besluiten om de Artikel 7-procedure in gang te zetten.

Het opleggen van sancties is vastgelegd in artikel 7¹³ van het Verdrag betreffende de Europese Unie² (VEU). Op voorstel van de Commissie, het Europees Parlement of één derde van de Raad wordt vastgesteld dat er sprake is van een schending van de waarden van de rechtsstaat en de democratie. De Raad kan na het horen van de lidstaat in kwestie nog besluiten om met aanbevelingen te komen. Is er sprake van mogelijke schendingen dan buigen de Europese regeringsleiders¹⁴ zich over de kwestie. Wanneer de lidstaat in kwestie de vrijheid, democratie, mensenrechten of rechtsgelijkheid in het eigen land blijft beperken, kan de Raad van Ministers⁷ naar aanleiding van het oordeel van de Europese Raad¹⁴ met gekwalificeerde meerderheid van stemmen¹⁵ besluiten een lidstaat het stemrecht in de Raad van Ministers te ontnemen. De Europese Raad moet het dan wel unaniem eens zijn.

Opvallend is dat dit Commissievoorstel geen nieuwe mogelijkheid tot het opleggen van sancties biedt. Tussen de 'speldenprik en de atoombom' is vooral ruimte gemaakt voor meer overleg, en meer mogelijkheden voor de Commissie om met duidelijke aanbevelingen te komen.

In december 2014 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken besloten om jaarlijks een dialoog te houden over de staat van de democratie in hun land. Dit initiatief is ontstaan door constitutionele veranderingen in Hongarije waardoor de democratie onder druk kwam te staan.

In de discussies over het meerjarig financieel kader van 2021-2027¹⁷ wilden de Commissie, EP en aantal lidstaten, onder wie Nederland, dat de betaling van EU-subsidies kon worden opgeschort wanneer een lidstaat tekort schiet bij het beschermen van de rechtsstaat. Die regeling is er gekomen, en is sinds 1 januari 2021 van kracht. Voorwaarde is dat de schending of bedreiging van de rechtsstatelijke principes kan leiden tot problemen bij het voorkomen van fraude of de financiële belangen van de Unie schaadt.

De procedure gaat als volgt in zijn werk:

• 1. 

  De Europese Commissie onderzoekt of de rechtsstaat van een lidstaat tekortkomingen heeft. Een lidstaat heeft tekortkomingen als bijvoorbeeld de rechterlijke macht niet onafhankelijk genoeg is, overheidsinstellingen de wet niet volgen of wanneer uitspraken van rechters niet worden nageleefd
• 2. 

  Als de Commissie vindt dat de lidstaat de rechtsstaat schendt en dat de financiële belangen van de Unie geraakt kunnen worden, doet zij aan de Raad een voorstel voor het stopzetten van betalingen aan de lidstaat. Dat voorstel moet proportioneel zijn aan de vastgestelde schending
• 3. 

  De Raad besluit per meerderheid van stemmen over een voorstel van de Commissie om betalingen aan een lidstaat stop te zetten

De Commissie moet zich inspannen om te voorkomen dat lopende verplichtingen van de EU zelf zo veel mogelijk worden ontzien in de te nemen maatregelen. Wanneer de situatie in de lidstaat is verbeterd doet de Commissie een voorstel om de sancties te laten vervallen.

Of er sprake is van het schaden van de financiële belangen van de Unie of niet is een politieke afweging. Critici stellen dat de Commissie geen duidelijke criteria hanteert om te bepalen of een lidstaat tekortkomingen heeft. Ook vinden zij dat de Commissie duidelijker moet zijn over de omvang en de duur van de sancties. Voorstanders zijn blij dat er nu een instrument is waarmee daadwerkelijk sancties kunnen worden ingesteld. Dat de Commissie de bevoegdheid heeft om naast artikel 7 toch een vorm van sancties op te kunnen leggen is door het Europees Hof van Justitie in februari 2022 bevestigd.

• 1. 

  De Europese Unie (EU) is het belangrijkste samenwerkingsverband in Europa. De deelnemende landen hebben voor deze Unie een aantal organisaties opgericht waaraan zij een deel van hun eigen bevoegdheden hebben overgedragen. Dit zijn onder meer het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad en het Europese Hof van Justitie.
   
• 2. 

  In dit verdrag staan de waarden waar de Europese Unie en alle lidstaten zich aan moeten houden, en de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 3. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 4. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 5. 

  1. Op een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie kan de Raad, na instemming van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 6, lid 1, genoemde beginselen door een lidstaat, en die lidstaat passende aanbevelingen doen. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij volgens dezelfde procedure onafhankelijke personen vragen binnen een redelijke termijn een verslag over de situatie in die lidstaat voor te leggen.
   
• 6. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 7. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 8. 

  De Luxemburgse Viviane Reding (1951) was van 1 juli 2014 tot 1 september 2018 lid van het Europees Parlement voor de christendemocraten. Mevrouw Reding was van van 1999 tot 2014 lid van de Europese Commissie. In de Commissie-Barroso II was zij vicevoorzitter en eurocommissaris voor justitie en burgerrechten. In de Commissie-Prodi (1999-2004) was zij commissaris voor onderwijs, cultuur, jeugdzaken, media en sport. In de Commissie-Barroso I (2004-2010) was zij belast met informatiemaatschappij en media. Mevrouw Reding was eerder al eens lid van het Europees Parlement (1989-1999), en ze was lid van de Luxemburgse volksvertegenwoordiging (1979-1989).
   
• 9. 

  Viktor Orbán (1963) is sinds 29 mei 2010 minister-president van Hongarije. Hij is leider van de centrumrechtse/christendemocratische partij Fidesz. Orbán speelde een belangrijke rol bij de overgang van Hongarije van het communisme naar de democratie. Hij was oprichter van Fidesz, aanvankelijk een liberale jongerenbeweging. In 1990 werd hij lid van het Hongaarse parlement. Als leider van Fidesz-Hongaarse Volksparij werd hij in 1998 premier, tot 2002. Daarna was hij tot 2010 oppositieleider.
   
• 10. 

  De Europese Commissie en het Europees Parlement zijn bezorgd over de staat van de rechtsstaat in Hongarije. Premier Viktor Orbán (Fidesz) bracht de media steeds meer onder zijn controle, legde de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht steeds verder aan banden, versterkte zijn grip op de centrale bank en liet na corruptie aan te pakken. Daarnaast nam hij de rechten van de lhbti-gemeenschap regelmatig onder vuur. Vanuit de Commissie is een aantal keer actie ondernomen om omstreden voorstellen van tafel te krijgen of besluiten terug te draaien, maar de Commissie boekte hierin weinig echte successen.
   
• 11. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 12. 

  De Europese Commissie en het Europees Parlement maken zich zorgen over de rechtsstaat in EU-lidstaat Polen. De Poolse regering heeft een reeks aan hervormingen doorgevoerd die volgens de Commissie de onafhankelijkheid van de media en van de rechterlijke macht aantasten. Dit zou in strijd zijn met de Europese waarden van vrijheid en democratie. De EU wijst Polen daarom op de EU-verdragen, die voorschrijven dat lidstaten een behoorlijke rechtsstaat moeten hebben.
   
• 13. 

  1. Op een met redenen omkleed voorstel van eenderde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie kan de Raad, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2, bedoelde waarden door een lidstaat. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure aanbevelingen doen.
   
• 14. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 15. 

  De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
   
• 16. 

  Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De instemmingsprocedure wordt bij enkele belangrijke besluiten gebruikt, en voor een aantal zaken waar de lidstaten meer controle over willen houden. Het woord instemming slaat op de rol van het Europees Parlement. Dat moet een voorstel goed- of afkeuren, maar mag geen wijzigingen aanbrengen.
   
• 17. 

  Het Meerjarig Financieel Kader 2021-2027 (MFK) is het akkoord waarin de begroting van de Europese Unie voor een periode van zeven jaar op hoofdlijnen wordt vastgesteld. De EU legt in deze meerjarenbegroting vast wat de hoogte van het budget van de EU is, waar het geld aan uitgegeven wordt en hoeveel iedere lidstaat moet bijdragen. Het MFK voor 2021-2027 komt uit op 1.074,3 miljard euro. Om de economische gevolgen van de coronacrisis op te vangen is afgesproken dat er boven op de normale begroting een coronaherstelfonds komt van 750 miljard euro. In juni 2023 heeft de Commissie de lidstaten gevraagd om 66 miljard euro extra aan de meerjarenbegroting bij te dragen. Dit bedrag zou vooral nodig zijn om Oekraïne de komende jaren financieel te blijven steunen. Daarnaast zou het geld gebruikt worden voor het asiel- en migratiebeleid en voor subsidies aan Europese industrieën en technologieën.