Een benoemde of een gekozen burgemeester

De burgemeester¹ wordt in Nederland nog door de Kroon benoemd. Dat gebeurt op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties na een aanbeveling van de gemeenteraad. De minister kan de aanbeveling voor benoeming of ontslag alleen om zwaarwegende redenen weigeren, maar in de praktijk gebeurt dat vrijwel nooit.

Met enige regelmaat stond deze 'kroonbenoeming' ter discussie en gingen er stemmen op om de burgemeester door de burgers te laten kiezen. De belangrijkste argumenten hiervoor zijn de democratische legitimiteit en een beoogde sterkere positie van de burgemeester. Tegenstanders vinden echter dat de burgemeester boven de partijen moet staan en dat hij daar beter toe in staat is als hij benoemd blijft door de Kroon.

Voorwaarde voor een gekozen burgemeester is een wijziging van de Grondwet. Die bepaalt in artikel 131 dat de burgemeester door de Kroon wordt benoemd. Een dergelijke wijziging van de Grondwet om de benoeming van de burgemeester bij gewone wet mogelijk te maken, is op 20 november 2018 door de Eerste Kamer aanvaard en op 21 december 2018 in werking getreden.

Voor een gekozen burgemeester bestaan er grofweg twee varianten: een door de kiezers gekozen burgemeester en een door de gemeenteraad gekozen burgemeester. Ook daarbinnen bestaan er weer varianten: een burgemeester uit het midden van de gemeenteraad, of een burgemeester die zich als buitenstaander verkiesbaar stelt.

De huidige praktijk is dat na openstelling van een vacature belangstellenden hun sollicitatie richten aan de commissaris van de Koning. Vervolgens voert een vertrouwenscommissie van de gemeenteraad sollicitatiegesprekken. De gemeenteraad draagt twee kandidaten voor aan de minister van Binnenlandse Zaken die in principe de voordracht volgt. De minister kan de aanbeveling voor benoeming alleen om zwaarwegende redenen weigeren. Dit aanbevelingsrecht staat sinds 2001 in de Gemeentewet. Hoewel formeel nog niet het geval kiest materieel gezien de gemeenteraad nu de burgemeester.

Pas na een deconstitutionalisering van de kroonbenoeming kan de discussie beginnen op welke manier en welke variant de burgemeestersbenoeming of -verkiezing, dan buiten de Grondwet om, in de wet geregeld gaat worden.

Aanbeveling tot ontslag

Sinds 2001 mag de gemeenteraad ook een aanbeveling tot ontslag van de burgemeester doen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In zo'n geval moet er naar de mening van de gemeenteraad sprake zijn van een verstoorde relatie tussen de burgemeester en de raad. Ook over deze aanbeveling moet de commissaris van de Koningin advies uitbrengen en ook hier kan de minister slechts om zwaarwegende redenen van afwijken.

Door het aanbevelingsrecht van de gemeenteraad op zowel het gebied van de benoeming als het ontslag van de burgemeester is er steeds meer sprake van een soort vertrouwensregel² naar analogie van de verhouding tussen het kabinet en het parlement.

• - 

  Het belangrijkste voordeel van een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester is de grotere democratische legitimiteit: de kiezers krijgen de kans hun eigen burgemeester te kiezen, die daardoor ook kan rekenen op draagvlak onder de bevolking.

• - 

  Verkiezing van de burgemeester zorgt er ook voor dat burgers de bestuurders beter kunnen aanspreken op het te voeren en gevoerde beleid en de uitvoering daarvan. Daarnaast moet de democratisering van de benoeming zorgen voor meer helderheid en minder (partijpolitieke) willekeur.

• - 

  De verkiezing van de burgemeester draagt bij aan de versterking van diens positie en onafhankelijkheid. Door de dualisering in het gemeentebestuur lijkt de verhouding met de gemeenteraad steeds meer op een vertrouwensregel.

• - 

  Tegenstanders menen dat ofwel de gekozen burgemeester te weinig bevoegdheden heeft om de verwachtingen waar te maken, ofwel de burgemeester buitenproportioneel veel bevoegdheden krijgt. Daardoor zouden andere gezagsdragers, zoals bijvoorbeeld wethouders, sterk aan macht inboeten.

• - 

  Een risico is ook dat er gemeenten zullen zijn waar burgemeester en gemeenteraad niet goed met elkaar kunnen samenwerken (bijvoorbeeld omdat de meerderheid van de gemeenteraad uit een andere politieke stroming komt dan de burgemeester), terwijl ze wel voor vier jaar aan elkaar vastzitten. Beide partijen kunnen in een dergelijke situatie een beroep doen op hun eigen kiezersmandaat en dan ontstaat er een bestuurlijke patstelling.

• - 

  Andersom is er door de strijdige programma's en verschillende mandaten van burgemeester en gemeenteraad juist veel samenwerking nodig. Dat komt het dualisme, de transparantie en de slagvaardigheid in de gemeentepolitiek ook niet ten goede.

• - 

  Ook wordt wel eens als nadeel genoemd dat de kiezers wellicht incapabele of populistische mensen kiezen en/of mensen die toevallig al grote bekendheid genieten, bijvoorbeeld als artiest of als sporter.

De burgemeester - de voorzitter van de Gemeenteraad - wordt al sinds de instelling van gemeenten door de Kroon benoemd.

Een eerste poging: 1922

Een eerste poging om daar verandering in te brengen dateert uit 1922. De toenmalige regering wenste een scheiding tussen burgemeester en voorzitter van de Raad en stelde voor de benoeming van de voorzitter van de Raad uit de Grondwet te halen en onder te brengen in een gewone wet. De communisten (Van Ravesteyn³) dienden een amendement in om de voorzitter via een volksstemming te laten kiezen en de SDAP (Ter Laan⁴) diende een amendement in om de gemeenteraad haar eigen voorzitter te laten kiezen. De amendementen werden verworpen. Ook het regeringsvoorstel de voorzitter van de raad door de wet te laten regelen werd verworpen dus er veranderde uiteindelijk niet.

Naar de Grondwetsherziening van 1983

In de Nota Grondwetsherziening van het kabinet-Den Uyl⁵ werd in 1974 voorgesteld om de Kroonbenoeming te schrappen. Door aanneming van een motie-Tilanus wees de meerderheid van de Tweede Kamer dit in 1975 echter af. Het kabinet diende daarom geen voorstel in. Laurens Jan Brinkhorst⁶ (D66) diende een amendement in om de Kroonbenoeming alsnog te schrappen. Dat werd echter verworpen. Zo bleef in 1983 de kroonbenoeming van de burgemeester gehandhaafd. Daarnaast bepaalt de Grondwet nu uitdrukkelijk dat de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad is.

Een eerste stap naar de gekozen burgemeester: 1998

In het regeerakkoord van het kabinet-Kok II⁷ werd afgesproken met een voorstel te komen de benoeming van de burgemeester te deconstitutionaliseren zodat de invoering van een gekozen burgemeester mogelijk zou worden. Om de burgers op korte termijn toch meer invloed op de benoeming van de burgemeester te geven, werd bovendien afgesproken de mogelijkheid te creëren om in gemeenten een raadplegend referendum te houden over burgemeesterskandidaten. De gemeenteraad zou met de uitslag daarvan rekening kunnen houden bij het aanbevelen van burgemeesterskandidaten aan de Kroon. De formele bevoegdheden van de gemeenteraad en de Kroon bij de burgemeestersbenoeming bleven onaangetast.

Binnen de coalitie was alleen D66 voor een direct door de bevolking gekozen burgemeester. De VVD was helemaal tegen en de PvdA voelde meer voor een grotere rol voor de gemeenteraad bij de benoeming. Uiteindelijk werd het voorstel tot deconstitutionalisering op 22 januari 2002 in eerste lezing aangenomen in de Eerste Kamer. Voor een tweede lezing waren daarna eerst verkiezingen nodig.

Gestruikeld bij de Paascrisis en opnieuw geprobeerd

Het kabinet-Balkenende I⁸ kwam niet toe aan een tweede lezing van de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming door zijn vroegtijdige val. In het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Balkenende II⁹ werd afgesproken de tweede lezing te steunen. Ook werd afgesproken een wetsvoorstel over de rechtstreeks gekozen burgemeester in te dienen. Minister De Graaf¹⁰ (bestuurlijke vernieuwing) deed dat in november 2004. Het kabinet wilde de gekozen burgemeester in maart 2006 invoeren - tegelijk met de de eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen - maar dan moest wel de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming rond zijn.

Na met een tweederdemeerderheid in de Tweede Kamer te zijn aangenomen kwam dit voorstel in maart 2005 op de agenda van de Eerste Kamer, maar werd daar verworpen doordat de PvdA-fractie tegenstemde. Minister de Graaf trad af en de Paascrisis¹¹ was een feit.

De drie coalitiepartijen CDA, VVD en D66 onderhandelden daarna over herziening van het regeerakkoord. Hierover bereikten zij op paaszaterdag 26 maart 2005 overeenstemming, ook wel het 'Paasakkoord' genoemd. Hierin werd afgesproken opnieuw een wetsvoorstel in te dienen ter verandering van artikel 131 van de Grondwet. Op 30 december 2005 is dit nieuwe wetsvoorstel ingediend door de minister van Algemene Zaken, Jan Peter Balkenende¹², en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Johan Remkes¹³.

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer werd voorgesteld het wetsvoorstel te splitsen. Dit houdt in dat er twee wetsvoorstellen ontstaan: één die strekt tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester en één die strekt tot opneming van de directe verkiezing van de burgemeester in de Grondwet. Het tweede wetsvoorstel, de opneming van de directe verkiezing, kon echter niet aanvaard worden zonder het eerste wetsvoorstel. Uitsluitende aanvaarding van het tweede wetsvoorstel zou strijdig met de Grondwet zijn. Diverse Kamerleden gaven verder aan niet het vertrouwen te hebben dat dit voorstel wel door de tweede lezing zou komen. Op 8 mei 2007 is het wetsvoorstel ingetrokken door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Guusje ter Horst¹⁴ en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ank Bijleveld-Schouten¹⁵.

Initiatiefvoorstel-Schouw

In april 2012 probeerde D66-Tweede Kamerlid Gerard Schouw¹⁶ het weer en diende een initiatiefwetvoorstel in om de Kroonbenoeming van burgemeesters te deconstitutionaliseren¹⁷. Het voorstel haalde in eerste en tweede lezing zowel in Tweede als in Eerste Kamer een meerderheid. In mei 2017 werd een aanvang gemaakt met de tweede lezing. In november 2018 aanvaardde de Eerste Kamer het door Rob Jetten¹⁸ verdedigde voorstel.

Meer over

• 1. 

  Een burgemeester is een door de Kroon benoemde gemeentebestuurder, die lid en voorzitter is van het College van burgemeester en wethouders in een gemeente. De burgemeester heeft een belangrijke rol bij de beleidsvorming in een gemeente en heeft daarnaast speciale verantwoordelijkheid voor de openbare orde. De burgemeester is het gezicht van de gemeente. In 2018 is de Kroonbenoeming uit de Grondwet gehaald, maar de Gemeentewet is nog niet gewijzigd.
   
• 2. 

  De vertrouwensregel houdt in dat een minister, staatssecretaris of het kabinet als geheel moet aftreden als zij niet langer het vertrouwen genieten van het parlement (lees: de Tweede Kamer). De vertrouwensregel zegt dus niet dat bewindspersonen per se moeten aftreden als ze een fout hebben gemaakt.
   
• 3. 

  Letterkundige met een aristocratische achtergrond in de communistische fractie, die op wetenschappelijke wijze zijn marxistische standpunten verdedigde. Stichtte in 1907 met Wijnkoop en Ceton het marxistische weekblad 'De Tribune'. Hield zich als Tweede Kamerlid in het bijzonder bezig met buitenlandse zaken. Koos in 1925 bij het conflict tussen Wijnkoop en De Visser de zijde van Wijnkoop. Keerde op latere leeftijd terug in de SDAP. Pleitbezorger van natuurbehoud.
   
• 4. 

  Uit Groningen afkomstig SDAP-Kamerlid en bestuurder; in 1914 de eerste SDAP-burgemeester (van Zaandam). Was jarenlang onderwijzer en werd in 1901 op 30-jarige leeftijd in de Tweede Kamer de belangenbehartiger van onderwijzers en van dienstplichtigen en het lagere defensiepersoneel (zadelmakers, geweermakers etc.). Bleef dat tot 1937. In 1909 werd hij afgevaardigde voor een Haags district, na eerder door Hoogezand te zijn gekozen. Combineerde zijn Kamerlidmaatschap met dat van de Haagse gemeenteraad. Zeer actief in beide functies. Publiceerde daarnaast meer dan dertig boeken over Multatuli, folklore, Groningen en taal. Met zijn broer Jan, collega-Kamerlid, aangeduid als 'de firma Ter Laan'.
   
• 5. 

  Dit kabinet wordt beschouwd als het meest links-progressieve kabinet uit de parlementaire geschiedenis. Het kwam tot stand na de moeizame formatie die volgde op de verkiezingen van 1972 en was de opvolger van de kabinetten-Biesheuvel I en II. Het bestond uit bewindslieden van de PvdA, D'66, PPR, KVP en ARP onder leiding van PvdA'er Joop den Uyl.
   
• 6. 

  D66-politicus, Europeaan in hart en nieren. Was al op jonge leeftijd hoogleraar in Groningen en stond bekend als scherp denker en debater. Werd staatssecretaris van Europese Zaken in het kabinet-Den Uyl en daarna Tweede Kamerlid. Volgde in 1981 Terlouw op als fractievoorzitter, maar vertrok na de verkiezingsnederlaag in 1982 uit de Haagse politiek. Via Europese ambtelijke en diplomatieke functies en het Europees Parlement keerde hij in 1999 verrassend terug als minister van Landbouw in het kabinet-Kok II. Saneerde de varkenshouderij en pakte krachtdadig de MKZ-crisis aan, al verweten boeren hem daarbij harteloos te zijn. Als minister van Economische Zaken in het kabinet-Balkenende II warm verdediger van sociaaleconomische hervormingen. Nadien hoogleraar internationaal en Europees recht en bestuur in Leiden.
   
• 7. 

  Dit kabinet, in de wandelgangen veelal 'Paars II' genoemd, was een voortzetting van het kabinet-Kok I. Hoewel het kabinet het bijna de volle vier jaar uithield, verliep de samenwerking tussen PvdA, VVD en D66 minder soepel dan in de vorige kabinetsperiode. PvdA-leider Wim Kok werd voor de tweede keer premier.
   
• 8. 

  Na acht jaar 'paars' (de kabinetten Kok I en Kok II) trad in 2002 een centrumrechtse coalitie aan van CDA en VVD samen met nieuwkomer LPF (de Lijst Pim Fortuyn). De enorme winst van deze nieuwe partij (26 zetels) bij de Tweede Kamerverkiezingen van 15 mei 2002 maakte een kabinet zonder deze partij bijna onmogelijk. CDA-leider Jan-Peter Balkenende werd de nieuwe premier.
   
• 9. 

  Na de Tweede Kamerverkiezingen van 2003 werd het kabinet-Balkenende II gevormd. In dit kabinet werkten CDA, VVD en D66 samen. De CDA- en VVD-bewindslieden uit het voorgaande kabinet-Balkenende I keerden allen terug. Jan Peter Balkenende (CDA) werd wederom premier. Bijzonder waren het recordaantal van vijf vrouwen in het kabinet en het feit dat D66 voor het eerst aan een centrumrechts kabinet meedeed.
   
• 10. 

  Thom de Graaf (1957) is sinds 1 november 2018 vicepresident van de Raad van State. Daarvoor was hij van 7 juni 2011 tot 20 september 2018 Eerste Kamerlid voor D66. Van juni 2015 tot juni 2018 was hij tevens fractievoorzitter. In 2007-2012 was hij burgemeester van Nijmegen en van 1 februari 2012 tot 26 september 2018 was hij voorzitter van de Vereniging Hogescholen. De heer De Graaf werd op jonge leeftijd gemeenteraadslid in Leiden en was daarnaast topambtenaar op Binnenlandse Zaken. In 1994 werd hij Tweede Kamerlid. Hij was lid van de enquêtecommissie IRT. In 1997 volgde hij Wolffensperger op als fractievoorzitter en hij leidde de D66-fractie tijdens paars II en Balkenende I, maar stapte na de verkiezingsnederlaag van 2003 op. Keerde in het kabinet-Balkenende II terug als vicepremier en minister voor Bestuurlijke vernieuwing. Zag in 2005 zijn voorstel voor de gekozen burgemeester stranden in de Senaat en trad toen af.
   
• 11. 

  Op 22 maart 2005 kreeg het voorstel in tweede lezing tot het uit de Grondwet halen van de burgemeestersbenoeming geen tweederde meerderheid in de Eerste Kamer. Een dag later trad minister Thom de Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) af. Dit gebeurde zowel vanwege de geleden nederlaag als vanwege zijn gebrek aan vertrouwen in verwezenlijking van zijn kiesrechthervorming.
   
• 12. 

  Zeeuwse CDA-politicus die negen jaar partijleider en acht jaar premier was. Afkomstig uit de wetenschap en partijideoloog, die eigen verantwoordelijkheid van burgers voorstond. Als Tweede Kamerlid financieel woordvoerder. Werd in 2001 onverwacht lijsttrekker van het CDA na de machtstrijd tussen De Hoop Scheffer en Van Rij. Leidde vanaf 2002 als premier kabinetten van wisselende samenstelling in een na de moord op Fortuyn politiek instabiele periode. Probeerde terugkeer van 'normen en waarden' op de politieke agenda te zetten. Nadat zijn tweede kabinet diverse hervormingen had doorgevoerd, was zijn vierde kabinet op dat punt minder daadkrachtig. Een bankencrisis werd wel bezworen. In zijn publieke optredens soms wat onhandig, maar niettemin - of juist daardoor - lange tijd populair en succesvol. De verkiezingen van 2010 verliepen voor zijn partij echter desastreus, waarna hij de politiek verliet. Sinds 2022 minister van staat.
   
• 13. 

  Johan Remkes (1951) begon zijn politieke loopbaan als voorzitter van de JOVD en werd later lid van Gedeputeerde Staten van Groningen. In de perioden oktober 1993-augustus 1998 en november 2006-juni 2010 was hij Tweede Kamerlid voor de VVD. Hij hield zich als Kamerlid onder meer bezig met economische zaken, binnenlandse zaken, belastingen en mediabeleid. In het tweede kabinet-Kok was hij staatssecretaris van Volkshuisvesting. Van 22 juli 2002 tot 22 februari 2007 was hij minister van Binnenlandse Zaken. In het kabinet-Balkenende I (2002-2003) was hij tevens vicepremier. In de periode 2019-2020 was hij waarnemend burgemeester van 's-Gravenhage en daarvoor van 1 juli 2010 tot 1 januari 2019 Commissaris van de Koning(in) in Noord-Holland. In 2017-2018 was hij voorzitter van de Staatscommissie parlementair stelsel. Van 19 april tot 1 december 2021 was de heer Remkes waarnemend commissaris van de Koning in Limburg.
   
• 14. 

  PvdA-bestuurder, minister en senator. Studeerde psychologie en was wetenschapper en docent op tandheelkundig gebied. Haar bestuurlijke loopbaan liep via de Amsterdamse raad, de Universiteit van Amsterdam, een wethouderschap in Amsterdam en het burgemeesterschap in Nijmegen tot een ministerschap in het kabinet-Balkenende IV (2007-2010). In dat kabinet was zij minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarna voorzitter van de HBO-raad en in 2011-2015 Eerste Kamerlid. Hield zich in de Senaat bezig met volksgezondheid en verkeer. Gold als een krachtdadige en charmante bestuurder, maar was als minister wat minder gelukkig omdat haar wat ongeduldige en doelgerichte bestuursstijl soms weerstand opriep.
   
• 15. 

  Ank Bijleveld (1962) was van 26 oktober 2017 tot en met 17 september 2021 minister van Defensie in het kabinet-Rutte III. Van 1 november 2019 tot 14 april 2020 was zij tevens minister voor de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst. Mevrouw Bijleveld was van 22 februari 2007 tot 14 oktober 2010 staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het kabinet-Balkenende IV. Zij was Tweede Kamerlid voor het CDA in de periode 1989-2001 en in 2010. Zij was enige jaren vicefractievoorzitter en in 2010 betrokken bij de onderhandelingen tijdens de kabinetsformatie. Eerder werkte mevrouw Bijleveld bij de gemeente Hengelo (Ov.), was zij raadslid in Enschede en was zij actief bij het dekenaat van Enschede. Van 1 januari 2001 tot 22 februari 2007 was zij burgemeester van Hof van Twente en van 1 januari 2011 tot 26 oktober 2017 commissaris van de Koning(in) in Overijssel. Op 17 januari 2022 werd zij waarnemend burgemeester van Almere en bleef dat tot 1 maart 2023.
   
• 16. 

  Politicus van D66, die voor die partij deel uitmaakte van beide Kamers. Was zeven jaar Eerste Kamerlid, waarvan drie jaar fractievoorzitter, en vijf jaar Tweede Kamerlid. Hij begon al op jonge leeftijd als fractiemedewerker en was later wethouder van Dordrecht en partijvoorzitter. Verder was hij directeur van het Netherlands Institute for City Innovation Studies (Maatschappelijk Topinstituut voor steden). In de Eerste Kamer voorzitter van de commissie voor Verkeer en Waterstaat. Als Tweede Kamerlid woordvoerder op het gebied van binnenlands bestuur, justitie, asiel en immigratie en landbouw en betrokken bij diverse initiatiefvoorstellen, onder meer over referenda, de benoemingswijze van de burgemeester en weigerambtenaren. Had ook een aandeel in de nieuwe opzet van de formatie. Daarna was hij directeur van de Nederlandse Vereniging voor Innovatieve Geneesmiddelen. Vasthoudend debater.
   
• 17. 

  Op 21 december 2018 verscheen Staatsblad 493 met de publicatie van de deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming. Daarmee werd artikel 131 van de Grondwet gewijzigd. Dat houdt in dat de Grondwetsbepaling dat de burgemeester en de commissaris van de Koning bij koninklijk besluit (door de 'Kroon') worden benoemd, komt te vervallen. De benoemingswijze wordt dan in een gewone wet geregeld, zodat deze makkelijker kan worden veranderd. Dit maakt de weg vrij voor invoering van een direct gekozen burgemeester of voor een door de raad gekozen burgemeester.
   
• 18. 

  Rob Jetten (1987) is sinds 23 november 2023 voorzitter van de D66-fractie in de Tweede Kamer. Hij is sinds 6 december 2023 Tweede Kamerlid. Daarvoor was hij dat van 23 maart 2017 tot 10 januari 2022. Van 9 oktober 2018 tot 8 maart 2021 en van 25 mei tot 28 september 2021 was hij eveneens voorzitter van D66 in de Tweede Kamer. Van 10 januari 2022 tot 2 juli 2024 was de heer Jetten minister voor Klimaat en Energie in het kabinet-Rutte IV en van 12 januari tot 2 juli 2024 tevens vicepremier. Eerder was de heer Jetten gemeenteraadslid (fractievoorzitter) in Nijmegen en voorzitter van de Jonge Democraten. Hij werkte bij ProRail als regiomanager bouwmanagement in Noord-Oost Nederland. Bij de verkiezingen van 2017 en 2023 was hij lijsttrekker.