Nauwere samenwerking tussen lidstaten

In de Europese Unie kunnen lidstaten¹ besluiten om op bepaalde terreinen nauwer te gaan samenwerken dan in EU-verband gedaan wordt. De EU is daarbij betrokken als lidstaten willen samenwerken op een terrein waar de EU bevoegd² is. Zo wordt voorkomen dat initiatieven van groepen lidstaten bestaand EU-beleid doorkruisen of tegenwerken. Er wordt in de praktijk wel gesproken van een 'kopgroep' of van 'Europa van twee snelheden'.

Lidstaten maken zeer spaarzaam gebruik van mogelijkheid tot nauwere samenwerking die de Europese verdragen³ bieden.

Voorwaarden

Lidstaten die op een bepaald terrein nauwer willen samenwerken moeten daar goedkeuring voor krijgen. Ieder verzoek moet aan de volgende voorwaarden voldoen:

• - 

  Een voorstel voor nauwere samenwerking mag niet in strijd zijn met de Europese verdragen en de geldende Europese regelgeving (het acquis communautaire⁴). Er wordt in het bijzonder gekeken of nauwere samenwerking tussen een groep lidstaten binnen de EU leidt tot mogelijke verstoring van de interne markt
• - 

  Lidstaten mogen geen nauwere samenwerking aangaan op beleidsterreinen waar de Europese Unie exclusief bevoegd² is
• - 

  Nauwere samenwerking is alleen mogelijk als minimaal negen lidstaten deelnemen aan de nauwere samenwerking
• - 

  Nauwere samenwerking is alleen toegestaan wanneer er op EU-niveau niet of niet direct voorstellen zijn te verwachten die hetzelfde doel beogen. In de praktijk wordt het ook gebruikt om met een kleinere groep lidstaten verder te gaan met een voorstel dat in EU-verband gevoelig ligt omdat sommige lidstaten grote bezwaren hebben tegen dat voorstel

Naast deze voorwaarden moeten de lidstaten die nauwer willen samenwerken en de Europese Commissie⁵ zich inspannen om zoveel mogelijk lidstaten bij de nauwere samenwerking te betrekken.

Procedure

Stap 1: voorstel voor samenwerking

De lidstaten die nauwer willen samenwerken dienen een uitgebreid verzoek daartoe in bij de Europese Commissie.

Stap 2: beoordeling Commissie

De Europese Commissie beoordeelt het verzoek. Er kunnen twee dingen gebeuren:

• 1. 

  de Commissie keurt het verzoek goed en stuurt een voorstel naar de Raad van Ministers⁶ en het Europees Parlement⁷
• 2. 

  de Commissie dient geen voorstel in bij de Raad van Ministers en het Europees Parlement en legt de lidstaten die nauwere samenwerking wilden uit waarom ze het verzoek niet steunt

Stap 3: verkrijgen toestemming

De Raad van Ministers neemt een besluit - in principe met eenparigheid van stemmen⁸ - over het voorstel.

Wanneer de Raad het voorstel goedkeurt moet tot slot ook het Europees Parlement het voorstel voor nauwere samenwerking goedkeuren (bij meerderheid van uitgebrachte stemmen⁹).

Stap 4: besluitvorming over het voorstel zelf

Nadat de lidstaten die nauwer willen samenwerken toestemming hebben verkregen, begint de verdere besluitvorming over het voorstel zelf. In het verzoek dat in het begin bij de Commissie was ingediend was het niet nodig de inhoudelijke details uit te werken.

Alle lidstaten mogen in de Raad meepraten over het voorstel. Alleen de lidstaten die meedoen met de nauwere samenwerking mogen - in principe met gekwalificeerde meerderheid van stemmen¹⁰ - over het voorstel stemmen. In de praktijk stemmen de lidstaten haast altijd vóór, omdat de landen al bij het indienen voor een verzoek tot nauwere samenwerking met elkaar zijn opgetrokken.

Geen verplichting tot meedoen

Lidstaten zijn niet verplicht om uiteindelijk mee te doen met lopende initiatieven voor nauwere samenwerking, het valt buiten het acquis communautaire. Lidstaten die toetreden tot de EU zijn dan ook niet verplicht zich aan te sluiten bij initiatieven op basis van nauwere samenwerking.

Het lijkt niet mogelijk dat landen zich terugtrekken uit nauwere samenwerking. Daarvoor zijn in elk geval geen procedures opgesteld in de verdragen.

Lidstaten die later mee willen doen

Landen die zich later willen aansluiten bij de nauwere samenwerking geven dat aan bij de Commissie en de Raad. De Commissie gaat dan na of de verzoekende lidstaat kan voldoen aan alle maatregelen die genomen zijn in het kader van nauwere samenwerking. De lidstaten in de Raad die al meedoen in de nauwere samenwerking besluiten of de verzoekende lidstaat mee mag doen.

Justitiële en politiële samenwerking

Voor een aantal onderwerpen op het terrein van justitiële en politiële samenwerking waar beslist wordt op basis van unanimiteit is de mogelijkheid tot nauwere samenwerking expliciet opgenomen in de Europese verdragen, voor wanneer de lidstaten het niet eens kunnen worden over regelgeving.

Buitenlands en veiligheidsbeleid

Een voorstel voor nauwere samenwerking op dit terrein wordt ingediend bij de Raad en de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid¹¹. Die kijken samen met de Commissie naar het voorstel, waarna de Raad - wederom alleen de lidstaten die betrokken zijn bij de nauwere samenwerking - erover beslist met eenparigheid van stemmen. Het Europees Parlement wordt geïnformeerd.

Nauwere samenwerking komt weinig voor. Voor terreinen waar de EU geen bevoegdheid heeft hoeven landen deze procedure niet te volgen. Voor terreinen waar de EU een rol speelt wordt in principe altijd eerst geprobeerd regelgeving binnen de kaders van de Europese Unie op te stellen.

Andere vormen van nauwere samenwerking

Niet alle EU-lidstaten hebben de euro¹² als betaalmiddel. Dat kan omdat een land nog niet voldoet aan de criteria om de euro in te voeren. Daarnaast hebben Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden de euro niet ingevoerd. Die uitzonderingspositie is eenmalig gemaakt, en zal niet gelden voor de huidige andere EU-lidstaten of nieuwe lidstaten. Dit betekent dat het eurobeleid niet voor alle lidstaten geldt. Het is dan ook een geheel eigen en bijzondere vorm van nauwere samenwerking.

Op monetair gebied werken de eurolanden en enkele andere landen ook buiten de EU-structuren samen. Het begrotingspact¹³, in het leven geroepen om de begrotingen van de lidstaten scherp in de gaten te houden, kent veel mechanismen die wel nauw verbonden zijn met de EU en de Europese instellingen. De reden dat het buiten de nauwere samenwerking om is opgezet, is omdat de reikwijdte van het begrotingspact buiten de bevoegdheden van de EU valt.

Op het terrein van defensie- en veiligheidsbeleid worden de lidstaten aangemoedigd nauwer samen te werken binnen een Europees Defensieagentschap (die zich richt op de inkoop en ontwikkeling van materieel), binnen 'permanente gestructureerde samenwerking' waar lidstaten hun militaire vermogens nader op elkaar aansluiten, en binnen humanitaire en militaire missies.

In zijn huidige vorm is nauwere samenwerking mogelijk gemaakt met het in werking treden van het Verdrag van Lissabon¹⁴ op 1 december 2009. Voor die tijd werkten groepen lidstaten op deelgebieden uiteraard ook al nauwer samen. Voor veel van die samenwerkingsverbanden geldt dat ze in de loop der tijd zijn geïntegreerd met EU-beleid. Zo is het Schengenverdrag¹⁵ uit 1985 (vrij verkeer van personen tussen landen) opgenomen als protocol in het Verdrag van Lissabon, en gelden veel bepalingen van het Verdrag van Prüm¹⁶ uit 2005 (samenwerking tegen terrorisme en criminaliteit) inmiddels voor alle EU-landen.

Wenselijkheid nauwere samenwerking

De discussie of nauwere samenwerking mogelijk moet zijn en zo ja, tegen welke voorwaarden, speelt al heel lang.

Aan de ene kant bestaat de vrees dat lidstaten alleen gaan samenwerken op punten die hen het beste uitkomen, en minder moeite zullen doen om tot afspraken binnen de EU te komen, waar een lidstaat misschien meer concessies zal moeten doen. Op den duur zou dit leiden tot een "Europa-a-la-carte", waar ieder land meedoet met een deel van de Europese regels, en waar de gemeenschappelijke basis steeds nauwer wordt.

Aan de andere kant biedt het lidstaten een mogelijkheid om gestructureerd samen te werken op deelterreinen waar de EU als geheel nog niet aan toe zou zijn. Voorstanders van meer integratie hopen dan ook dat nauwere samenwerking uiteindelijk een voorzet is tot EU-brede regelgeving.

Nauwere samenwerking vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de Europese Unie¹⁸ (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie¹⁹ (VwEU):

• - 

  principe: VEU titel IV
• - 

  voorwaarden (uitgewerkt): zesde deel VwEU titel III art. 326²⁰, 327²¹, 328²²
• - 

  toestemming (uitgewerkt): zesde deel VwEU titel III art. 329²³
• - 

  aangepast stemwijze (uitgewerkt): zesde deel VwEU titel III art. 330²⁴
• - 

  nauwere samenwerking politiële en justitiële samenwerking: derde deel VwEU titel V hoofdstuk 4 art. 82²⁵, 83²⁶, 86²⁷, derde deel VwEU titel V hoofdstuk 5 art. 87²⁸
• - 

  nauwere samenwerking op het terrein van defensie: VEU titel V hoofdstuk 2 afdeling 2 art. 44²⁹, 45³⁰, 46³¹

• 1. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 2. 

  De Europese Unie gaat over verschillende onderwerpen. Dat hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd in de Europese verdragen. Per beleidsterrein is aangegeven wat de bevoegdheden van de EU en van de lidstaten zijn. Er zijn grote verschillen: soms neemt de EU het voortouw en mogen de lidstaten niet op eigen gelegenheid beleid maken; op sommige terreinen delen de lidstaten en de EU bevoegdheden en soms ondersteunt de EU de lidstaten, maar mag zij zelf geen beleid maken. Er zijn ook een aantal terreinen waar de EU helemaal geen bevoegdheden heeft.
   
• 3. 

  De geschiedenis van de Europese verdragen begint bij de oprichting van de eerste "Gemeenschap", de Europese Gemeenschap voor kolen en staal (de EGKS). Tussen 1952 (EGKS) en 2007 ("Lissabon") zijn negentien verdragen gesloten tussen een steeds toenemend aantal lidstaten.
   
• 4. 

  Onder dit begrip vallen alle verdragen en wetten van de Europese Unie, de Europese verklaringen en resoluties, door de EU gesloten internationale overeenkomsten en de wetgeving en rechtspraak van het Europees Hof van Justitie. Tot de gemeenschappelijke verworvenheden van de EU behoren ook de maatregelen en besluiten die de regeringen van de EU gezamenlijk nemen op het terrein van justitie en binnenlandse zaken en in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB).
   
• 5. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 6. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 7. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 8. 

  Eenparigheid van stemmen wil zeggen dat een voorstel alleen aangenomen kan worden wanneer geen enkele lidstaat tegen het voorstel stemt, én alle lidstaten een stem uitbrengen. Dit wordt ook wel unanimiteit genoemd. Bij afwezigheid van een lidstaat kan een voorstel niet worden aangenomen.
   
• 9. 

  Het Europees Parlement neemt een voorstel aan als de helft plus één van alle uitgebrachte stemmen vóór het voorstel zijn. Het gaat hier alleen om de uitgebrachte stemmen, niet om het aantal leden van het Europees Parlement.
   
• 10. 

  De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
   
• 11. 

  De Hoge Vertegenwoordiger (HV) geeft de Europese Unie internationaal gezien één gezicht en één stem op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Zo moet er meer samenhang in het externe optreden en het buitenlandse beleid van de Europese Unie komen. De HV deelt het podium met de Vaste voorzitter van de Europese Raad. Deze onderhoudt namens de EU de contacten op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders.
   
• 12. 

  De Euro is de naam van de gemeenschappelijke Europese munt die op 4 januari 1999 is ingevoerd. Vanaf die datum voeren de nationale centrale banken en het gehele bankwezen in de eurozone onderlinge transacties in euro’s uit en worden nieuwe overheidsschulden in euro’s uitgegeven. Vanaf 1 januari 2002 zijn de euromunten en -biljetten in circulatie gebracht en verloopt het geldverkeer nog uitsluitend in euro’s. Er zijn op dit moment 20 landen lid van de Eurozone.
   
• 13. 

  Dit verdrag is in januari 2012 gesloten tussen het merendeel van de lidstaten van de Europese Unie. Lidstaten die de euro als munt hebben moesten dit verdrag ondertekenen, lidstaten zonder de euro konden zich bij het verdrag aansluiten.
   
• 14. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 15. 

  Het Akkoord van Schengen heeft tot doel de geleidelijke afschaffing van controles aan de gemeenschappelijke grenzen tussen de 26 deelnemende landen. Daarnaast voorziet het akkoord in de instelling van een regeling voor vrij verkeer van alle burgers uit de deelnemende staten, de overige staten van de Europese Unie en een aantal derde landen. De naam komt van het Luxemburgse plaatsje Schengen waar het akkoord op 14 juni 1985 is ondertekend.
   
• 16. 

  In mei 2005 tekenden zeven EU-lidstaten (België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en Spanje) het Verdrag van Prüm in de gelijknamige Duitse stad. De doelstelling van het verdrag is de intensivering van de samenwerking op het gebied van de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, terrorisme en illegale migratie. Binnen deze doelstellingen ligt het zwaartepunt bij het vergemakkelijken van het uitwisselen van informatie.
   
• 17. 

  Van 9 mei 2021 tot en met 9 mei 2022 vond de Conferentie over de Toekomst van Europa plaats. Deze had als doel het vaststellen van de prioriteiten van de Europese Unie. Hierin stond de burger centraal. Er zijn bijna 50 voorstellen aangenomen, die zijn uitgewerkt in 325 voorgestelde maatregelen. Enkele opvallende daarvan zijn dat er een einde moet komen aan veto's van lidstaten bij stemprocedures bij de Raad van de EU en de Europese Raad. Verder moet het Europees Parlement het recht krijgen om wetsvoorstellen te initiëren, en moeten er transnationale kandidatenlijsten komen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement.
   
• 18. 

  In dit verdrag staan de waarden waar de Europese Unie en alle lidstaten zich aan moeten houden, en de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 19. 

  Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 20. 

  Bij nauwere samenwerking worden de Verdragen en het recht van de Unie geëerbiedigd.
   
• 21. 

  Bij nauwere samenwerking worden de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van de niet-deelnemende lidstaten geëerbiedigd. De niet-deelnemende lidstaten belemmeren niet de uitvoering ervan door de deelnemende lidstaten.
   
• 22. 

  1. Nauwere samenwerking staat open voor alle lidstaten op het moment waarop zij wordt aangegaan, mits de deelnemingsvoorwaarden worden nageleefd die eventueel zijn vastgesteld bij het besluit waarbij toestemming wordt verleend. Deelneming op een later tijdstip blijft steeds mogelijk, mits, naast de genoemde voorwaarden, de in dit kader reeds vastgestelde handelingen worden nageleefd.
   
• 23. 

  1. De lidstaten die onderling een nauwere samenwerking wensen aan te gaan op een van de gebieden die onder de Verdragen vallen, met uitzondering van de gebieden van exclusieve bevoegdheid en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, richten een verzoek tot de Commissie, met opgave van het toepassingsgebied en de met de voorgenomen nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen. De Commissie kan bij de Raad een voorstel in die zin indienen. Indien de Commissie geen voorstel indient, deelt zij de redenen daarvan mee aan de betrokken lidstaten.
   
• 24. 

  Alle leden van de Raad kunnen deelnemen aan de beraadslagingen van de Raad, maar alleen de leden van de Raad die de aan een nauwere samenwerking deelnemende lidstaten vertegenwoordigen, nemen deel aan de stemming.
   
• 25. 

  1. De justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie berust op het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen en omvat de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op de in lid 2 en in artikel 83 genoemde gebieden.
   
• 26. 

  1. Het Europees Parlement en de Raad kunnen volgens de gewone wetgevingsprocedure bij richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden.
   
• 27. 

  1. Ter bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, kan de Raad op de grondslag van Eurojust volgens een bijzondere wetgevingsprocedure bij verordeningen een Europees openbaar ministerie instellen. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement.
   
• 28. 

  1. De Unie ontwikkelt een vorm van politiële samenwerking waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn, met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.
   
• 29. 

  1. In het kader van de overeenkomstig artikel 43 vastgestelde besluiten kan de Raad de uitvoering van een missie toevertrouwen aan een groep lidstaten die dat willen en die over de nodige vermogens voor een dergelijke missie beschikken. Deze lidstaten regelen in samenspraak met de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid onderling het beheer van de missie.
   
• 30. 

  1. Het in artikel 42, lid 3, bedoelde Europees Defensieagentschap, dat onder het gezag van de Raad ressorteert, heeft tot taak:
   
• 31. 

  1. De lidstaten die wensen deel te nemen aan de in artikel 42, lid 6, bedoelde permanente gestructureerde samenwerking, die voldoen aan de criteria en die de verbintenissen inzake militaire vermogens als vermeld in het Protocol betreffende permanente gestructureerde samenwerking onderschrijven, stellen de Raad en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid in kennis van hun voornemen.