Initiatiefrecht

De Europese Commissie¹ heeft als enige instelling van de Europese Unie het recht voorstellen te mogen doen voor nieuwe wet- en regelgeving (verordeningen², richtlijnen³, besluiten⁴).

De Raad van Ministers⁵ en het Europees Parlement⁶, die samen over wet- en regelgeving besluiten, kunnen de Commissie wel verzoeken om bepaalde initiatieven uit te werken.

De Commissie is krachtens de Europese verdragen⁷ verplicht om met 'passende initiatieven' te komen die 'het algemeen belang bevorderen'. Veel van de voorstellen die de Commissie doet, komen voort uit de in de Europese verdragen opgestelde verplichting om op allerlei beleidsterreinen zaken te regelen. In andere gevallen besluit de Commissie zelf om bepaalde onderwerpen op te pakken omdat dat volgens de Commissie het best in EU-verband geregeld kan worden.

In de praktijk is de Commissie niet de enige die voorstellen bedenkt. De andere Europese instellingen verzoeken de Commissie regelmatig om bepaalde initiatieven uit te werken en daar dan een formeel voorstel van te maken. De Commissie geeft daar meestal gehoor aan.

Ook andere belanghebbenden vragen de Commissie om met regelgeving te komen. Voor alle verzoeken geldt dat de Commissie uiteindelijk besluit om wel of niet met een voorstel te komen, en wat het voorstel precies inhoudt.

Het Europees burgerinitiatief⁸ is een speciaal geval; met één miljoen handtekeningen kan de Europese Commissie worden verplicht een onderwerp te agenderen. Dat betekent dus niet automatisch dat de Commissie met een voorstel zal en moet komen.

Voorafgaand aan indienen voorstel

In de meeste gevallen raadpleegt de Commissie de andere EU-instellingen en vaak ook belanghebbenden en nationale parlement alvorens ze een voorstel daadwerkelijk indient, om zich zo van enige steun te verzekeren en problemen te voorkomen.

Ook kijkt de Commissie in principe vóór ze een voorstel indient naar de mogelijke economische, sociale en milieueffecten. Dit is onderdeel van de werkafspraken tussen de Commissie, de Raad en het EP.

Grenzen aan het recht van initiatief

De Commissie mag alleen met voorstellen komen die binnen de bevoegdheden⁹ vallen die zij heeft gekregen.

Een voorstel moet voldoen aan het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. De EU mag alleen wetgeving maken als maatregelen efficiënter zijn op EU-niveau dan op nationaal, regionaal of plaatselijk niveau, en slechts in de mate waarin nodig om de afgesproken doelstellingen te verwezenlijken.

Het initiatiefrecht is exclusief op het terrein van de communautaire wetgeving¹⁰ (de vroegere eerste pijler¹¹) omdat de Raad in beginsel slechts "op voorstel van de Commissie" besluiten neemt, om er zo voor te zorgen dat elk initiatief past in een samenhangend kader.

Uitzetten grote lijn

De grote lijnen waarin de Europese Unie zich moet ontwikkelen is met name een zaak van de Europese Raad¹².

De Commissie kan door veelomvattende pakketten wet- en regelgeving voor te stellen wel een belangrijke rol spelen.

Uitzondering: buitenlands- en defensiebeleid

Op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid (GBVB - de vroegere derde pijler¹¹) ligt het zwaartepunt van het recht van initiatief bij de Raad van Ministers⁵. De Commissie wordt nadrukkelijk op de achtergrond gehouden bij ontwikkeling van beleid op dit terrein. De Hoge Vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid¹³ deelt in veel gevallen expliciet het recht van initiatief met de Raad.

De Europese Raad stelt de algemene richtsnoeren voor het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid op. De Raad werkt deze verder uit.

Over zaken die de Europese Dienst voor Extern Optreden¹⁴ aangaan ligt het initiatief bij de Hoge Vertegenwoordiger, inclusief het voordragen van speciale vertegenwoordigers die zich op één onderdeel van het GBVB toeleggen.

De Europese Commissie heeft het exclusieve recht tot initiatief sinds het eerste verdrag. Naar mate de bevoegdheden van de Europese Unie en haar voorloper, de Europese Gemeenschappen, werden uitgebreid mocht de Commissie op steeds meer terreinen voorstellen voor Europees beleid doen.

Met de ondertekening van het Verdrag van Maastricht¹⁵ (1992) zou de Commissie in de twee intergouvernementele pijlers van het Verdrag van Maastricht (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en justitie en binnenlandse zaken (JBZ)) haar initiatiefrecht delen met de lidstaten. Naar mate er steeds meer zaken van de pijlers werden overgeheveld naar de eerste, communautaire pijler verviel het recht van initiatief voor de lidstaten. Ook werd bij het Verdrag van Amsterdam¹⁶ (1997) het initiatiefrecht van de Commissie uitgebreid tot de nieuwe beleidsterreinen werkgelegenheid, volksgezondheid, vraagstukken in verband met het vrije verkeer van personen en de derde pijler.

Met het Verdrag van Lissabon¹⁷ (2009) ontwikkelde het recht van initiatief zich tot de situatie die hierboven is beschreven.

Het recht van initiatief vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de Europese Unie¹⁸:

• - 

  principe: VEU titel III art. 17¹⁹
• - 

  initiatief in het GBVB: VEU titel V hoofdstuk 2 afdeling 1 art. 26²⁰, 27²¹, 30²², 33²³, VEU titel V hoofdstuk 2 afdeling 2 art. 42²⁴, in mindere mate ook VEU titel V hoofdstuk 1 art. 21²⁵

• 1. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 2. 

  Dit bindende besluit van de Europese Unie geldt rechtstreeks in alle lidstaten van de Europese Unie. Hierdoor hebben verordeningen dezelfde werking als een nationale wet. In geval van strijdigheid gaat de verordening echter boven nationaal recht. Daarmee is een verordening het meest verstrekkende wetgevingsinstrument van de Europese Unie.
   
• 3. 

  Dit bindende besluit van de Europese Unie bevat doelstellingen waar alle lidstaten van de Europese Unie aan moeten voldoen. De lidstaten zijn verplicht de doelstellingen te verwezenlijken; de wijze waarop staat de lidstaten vrij. Lidstaten zijn verantwoordelijk voor de juiste en tijdige implementatie van richtlijnen.
   
• 4. 

  Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen. In beginsel geldt een besluit voor iedereen. Indien besluiten op specifieke personen of instanties zijn gericht, zijn ze alleen voor hen verbindend. Het besluit als rechtsinstrument vervangt sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon de beschikking en - samen met de richtlijn - in strikt juridische zin ook een aantal rechtsinstrumenten die onder de tweede (defensie en buitenlands beleid) en derde pijler (justitiële en politiële samenwerking) van het oude EU-verdrag vielen.
   
• 5. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 6. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 7. 

  De geschiedenis van de Europese verdragen begint bij de oprichting van de eerste "Gemeenschap", de Europese Gemeenschap voor kolen en staal (de EGKS). Tussen 1952 (EGKS) en 2007 ("Lissabon") zijn negentien verdragen gesloten tussen een steeds toenemend aantal lidstaten.
   
• 8. 

  Sinds 1 april 2012 kunnen de inwoners van de Europese Unie verzoeken doen aan de Europese Commissie om een bepaald onderwerp op de agenda te zetten. Dit Europees burgerinitiatief (EBI) heeft tot doel de democratie in de Europese Unie te versterken door burgers, organisaties of bedrijven rechtstreeks bij het wetgevingsproces te betrekken.
   
• 9. 

  De Europese Unie gaat over verschillende onderwerpen. Dat hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd in de Europese verdragen. Per beleidsterrein is aangegeven wat de bevoegdheden van de EU en van de lidstaten zijn. Er zijn grote verschillen: soms neemt de EU het voortouw en mogen de lidstaten niet op eigen gelegenheid beleid maken; op sommige terreinen delen de lidstaten en de EU bevoegdheden en soms ondersteunt de EU de lidstaten, maar mag zij zelf geen beleid maken. Er zijn ook een aantal terreinen waar de EU helemaal geen bevoegdheden heeft.
   
• 10. 

  Communautair omvat alle zaken waarvoor de EU-lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen aan de Europese Unie. Als een onderwerp onder het communautair recht valt, heeft de Europese Unie de bevoegdheid hierover te beslissen en kunnen individuele lidstaten de besluiten daarover niet tegenhouden.
   
• 11. 

  Tot de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in december 2009 kende de Europese Unie drie 'pijlers'. Die pijlers omvatten clusters van beleidsterreinen die een eigen besluitvormingsprocedure hadden.
   
• 12. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 13. 

  De Hoge Vertegenwoordiger (HV) geeft de Europese Unie internationaal gezien één gezicht en één stem op het terrein van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Zo moet er meer samenhang in het externe optreden en het buitenlandse beleid van de Europese Unie komen. De HV deelt het podium met de Vaste voorzitter van de Europese Raad. Deze onderhoudt namens de EU de contacten op het niveau van staatshoofden en regeringsleiders.
   
• 14. 

  Deze dienst ondersteunt het optreden van de EU naar andere landen toe en fungeert tevens als diplomatieke dienst. De EDEO is op 1 december 2010 officieel van start gegaan en heeft een aantal taken overgenomen van het oude Directoraat-Generaal Buitenlandse Betrekkingen (RELEX), dat op die datum is opgeheven. De overige taken van RELEX zijn overgegaan naar de Dienst Instrumenten buitenlands beleid. Beide diensten zetelen in het Triangle-gebouw in Brussel.
   
• 15. 

  Dit Europese verdrag vormde in 1993 de Europese Gemeenschap om tot Europese Unie. Het Verdrag (formeel: Verdrag betreffende de Europese Unie) legde verder de basis voor de Economische en Monetaire Unie (EMU) en van de invoering van een gemeenschappelijke munt (de euro).
   
• 16. 

  Dit Europese verdrag, waarover de Europese Raad het in juni 1997 eens werd na twee jaar onderhandelen, maakte de weg vrij voor de start van het uitbreidingsproces van de Europese Unie.
   
• 17. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 18. 

  In dit verdrag staan de waarden waar de Europese Unie en alle lidstaten zich aan moeten houden, en de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 19. 

  1. De Commissie bevordert het algemeen belang van de Unie en neemt daartoe passende initiatieven. Zij ziet toe op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen. Onder de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie ziet zij toe op de toepassing van het recht van de Unie. Zij voert de begroting uit en beheert de programma's. Zij oefent onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en beheerstaken uit. Zij zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen. Zij neemt de initiatieven tot de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie om interinstitutionele akkoorden tot stand te brengen.
   
• 20. 

  1. De Europese Raad bepaalt wat de strategische belangen van de Unie zijn en stelt de doelstellingen en algemene richtsnoeren van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vast, onder meer voor aangelegenheden met gevolgen op defensiegebied. Hij neemt de nodige besluiten.
   
• 21. 

  1. De hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die de Raad Buitenlandse Zaken voorzit, draagt door middel van zijn voorstellen bij tot de voorbereiding van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en waarborgt de uitvoering van de besluiten van de Europese Raad en van de Raad.
   
• 22. 

  1. Iedere lidstaat, de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, of de hoge vertegenwoordiger met de steun van de Commissie, kan ieder vraagstuk in verband met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid aan de Raad voorleggen en bij de Raad voorstellen indienen respectievelijk initiatieven voorleggen.
   
• 23. 

  De Raad kan, op voorstel van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, een speciale vertegenwoordiger met een mandaat voor specifieke beleidsvraagstukken benoemen. De speciale vertegenwoordiger voert zijn mandaat uit onder het gezag van de hoge vertegenwoordiger.
   
• 24. 

  1. Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid is een integrerend deel van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Het voorziet de Unie van een operationeel vermogen dat op civiele en militaire middelen steunt. De Unie kan daarvan gebruik maken voor missies buiten het grondgebied van de Unie met het oog op vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties. De uitvoering van deze taken berust op de door de lidstaten beschikbaar gestelde vermogens.
   
• 25. 

  1. Het internationaal optreden van de Unie berust en is gericht op de wereldwijde verspreiding van de beginselen die aan de oprichting, de ontwikkeling en de uitbreiding van de Unie ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en de ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de naleving van de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties en het internationaal recht.
   
• 26. 

  De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.