Rapport 'Reconstructie Betuweroute: de besluitvorming uitvergroot' van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (Commissie Duivesteijn) - Onderzoek naar infrastructuurprojecten - Hoofdinhoud

Dit rapport is onder nr. 7 toegevoegd aan dossier 29283 - Onderzoek naar infrastructuurprojecten.

Officiële titel	Onderzoek naar infrastructuurprojecten; Rapport 'Reconstructie Betuweroute: de besluitvorming uitvergroot' van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (Commissie Duivesteijn)
Document­datum	15-12-2004
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST81441
Kenmerk	29283, nr. 7
Van	Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCIN)
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2004±2005

29 283

Onderzoek naar infrastructuurprojecten

Nr. 7

RECONSTRUCTIE BETUWEROUTE: DE BESLUITVORMING UITVERGROOT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

's-Gravenhage, 15 december 2004

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten biedt u hierbij een onderdeel aan van het verslag van het onderzoek dat zij op grond van de haar op 11 november 2003 gegeven opdracht heeft ingesteld. Het betreft een reconstructie van de besluitvorming over het project Betuweroute.

De vooriztter van de commissie, Duivesteijn

De griffier van de commissie, Kool

Inhoudsopgave

1

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.6.1. 1.6.2. 1.6.3.

2

2.1

2.2

2.2.1. 2.2.2. 2.2.3.

2.3

2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. 2.3.5.

2.4 2.5

3

3.1 3.2.

3.2.1. 3.2.2. 3.2.3.

3.3.

3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4. 3.3.5. 3.3.6.

3.4.

3.4.1. 3.4.2.

3.5.

3.5.1. 3.5.2.

3.6.

3.6.1. 3.6.2. 3.6.3. 3.6.4. 3.6.5.

3.7.

3.7.1.

3.7.2. 3.7.3. 3.7.4.

3.8.

4

4.1.

4.2.

4.2.1.

INLEIDING

Achtergrond

Doelstelling

Positie en opzet van dit rapport

Werkwijze bij de reconstructie van de Betuweroute

Samenstelling staf

Analysekader

Plaatsbepaling

De politieke sturing van grote projecten

De politieke controle op grote projecten

AGENDERING VAN DE BETUWEROUTE

Inleiding

Voorgeschiedenis: langzaam ontstaat een

momentum

De rijksoverheid: opkomst van het mainport-concept De transportsector: meer aandacht voor het spoor De Betuweroute steekt de kop op

Het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1988±1991)

Deel a: het beleidsvoornemen (1988) Inspraak en advies (1988±1990) Commissie Van der Plas (april±juli 1989) Kabinetswisseling (november 1989) Deel d: de regeringsbeslissing (juni 1990)

De invloed van de Rotterdamse lobby Bevindingen

DE VALSE START VAN DE BESLUITVORMING

(1990±1992)

Inleiding

De NS aan zet

De Tracé/MER-procedure

Startnotitie en richtlijnen MER

Het begin van het maatschappelijke verzet

Zonder Betuweroute vaart niemand wel

Argumenten voor de Betuweroute Geen serieuze alternatieven Hoge vervoersprognoses Een impuls voor de economie Milieudoelstellingen binnen handbereik Tracékeuze

Het kabinet neemt de regie in handen

Meer greep op infrastructuur De nieuwe Tracéwet

Het tweesporenbeleid

Vraagtekens bij nut en noodzaak Het kabinet zet door

Geluiden uit de inspraak

Organisatie van de inspraak Een sfeerbeeld Geloofwaardigheid Pleidooi voor nader onderzoek De voorstanders

Eenheid in verscheidenheid

De Nederlands-Duitse commissie voor de Ruimtelijke Ordening

De commissie voor de Milieu-Effectrapportage De Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening Het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur

Bevindingen

NAAR EEN KABINETSBESLUIT (1992±1993)

Inleiding

Overeenkomst van Warnemünde

De aansluiting veiliggesteld

6.7.4Het kabinetsstandpunt                                                           197

6.8             BehandelingindeTweede Kamer                                        197

6.9             Bevindingen                                                                            203

7                UITVOERINGENBEHEERSING (1995±HEDEN)                   207

7.1             Inleiding                                                                                  207

7.2             Indesteigers                                                                          207

7.2.1          Deprojectorganisatie                                                             208

7.2.2          Het mandaat van het kabinet                                                 210

7.3             Spanning tussen ramingenbudget                                     213

7.3.1          Een grijs gebied                                                                      213

7.3.2          Oplopende spanning                                                              214

7.3.3          Minder spanning?                                                                   216

7.4             Van 300 naar 800 naar0                                                         220

7.4.1          Actieplan Projectbeheersing                                                  220

7.4.2          Meer regie                                                                               221

7.4.3          Taakstellend budget                                                               223

7.4.4          Het «Malle Jan»-akkoord                                                       226

7.5             Nutennoodzaak opnieuwopdeagenda                            230

7.5.1          Kritiek van hoogleraren                                                          230

7.5.2          Notitie Betuweroute                                                               236

7.6             Een kritische audit                                                                  243

7.6.1          Resultaten                                                                               244

7.6.2          Aansturing van grote projecten                                             245

7.6.3          Ontwikkelingenopuitvoeringsniveau                                  246

7.7             Nieuwe spanningenenrisico's                                              249

7.7.1          Een kasritmeprobleem                                                           249

7.7.2          Aanpassing vandeplanning                                                 249

7.7.3          Het zevende voortgangsrapport                                            251

Intermezzo: ontwikkelingen in het ontwerp van de Betuweroute                                                                                                          252

7.8             Milieurendement                                                                    258

7.8.1          Het RIVM onder vuur                                                              258

7.8.2          Onrustenonduidelijkheid                                                      259

7.8.3          Voorzichtig negatief                                                                260

7.9             DeNoordoostelijke Verbinding                                             262

7.9.1          DeNoordtakinstudie                                                            262

7.9.2          DeNoordtak vandeagendaaf                                              264

7.9.3          Implicaties voor de aansluiting met Duitsland                     266

7.10           Ontoereikende beleidsinformatie                                         268

7.10.1        Deinhoud van het onderzoek                                                268

7.10.2        Voorbereidingopdepublicatie                                             269

7.10.3        Deontvangst                                                                           271

7.11           Financiële problemen                                                             272

7.11.1        Deminister treft maatregelen                                                272

7.11.2        De spanning loopt op tot 600 miljoen gulden                      279

7.11.3        Het negende voortgangsrapport: alle opties staan open                                                                                         280

7.11.4De Haagse werkelijkheid en de uitvoerings-werkelijkheid                                                                           284 7.11.5        Met het rapportindehand                                                    286

7.12           Bovenbouw                                                                             288

7.12.1        Medegebruik vandeBetuweroute                                        289

7.12.2        Contractvorm                                                                          292

7.13           Derisicoreservering                                                               296

7.13.1        Derisico'sinbeeld                                                                 296

7.13.2        Derisicoreservering bedacht                                                 300

7.13.3 De risicoreservering en de Tweede Kamer 7.13.4De Algemene Rekenkamer ingeschakeld

7.14           Na de risicoreservering

7.14.1        Actueel beeld

7.14.2        Planning en budget: van PKB 1 tot voortgangsrapport

7.15           Bevindingen

Intermezzo: krommunicatie over de kleren van de keizer

8                PRIVATE BETROKKENHEID BIJ DE BETUWEROUTE

8.1             Inleiding

8.2             De haalbaarheid van private financiering (1990± 1993)

8.2.1          Van nul naar f 1,5 miljard private bijdrage

8.2.2          De vormgeving van de privatisering: het SPRI-model

8.2.3          Private financiering in de PKB 3 en de Tweede Kamerbehandeling

8.2.4Terugblik op deze periode (1990±1993)

8.3

8.3.1 8.3.2

8.3.3

Heroverweging van de Betuweroute: ontkoppeling aanleg en financiering (1994±1995)

Verschuiving van posities Naar de ontkoppeling van aanleg en private financiering

Het kabinetsstandpunt Betuweroute en de Tweede Kamerbehandeling 8.3.4Terugblik op deze periode (1994±1995)

8.4             De vormgeving van private exploitatie (1995±1998)

8.4.1          De koers van de SPRI: marktbenadering of marktontwikkeling

8.4.2          De voorbereiding van de privatisering loopt vast

8.4.3          Het project Private Exploitatie Betuweroute (PEB)

8.4.4          De start van het tweede Paarse kabinet: voorfinanciering

8.4.5          Terugblik op deze periode (medio 1995±1998)

8.5             Marktconsultatie: van tendering naar ontwikkelingstraject (1999±2001)

8.5.1          Voorbereiding op de marktconsultatie: tendering of ontwikkelingsmaatschappij?

8.5.2          De uitkomsten van de marktconsultatie en de studie private bijdrage

8.5.3          Geen juridische entiteit maar een samenwerkingsverband

8.5.4Behandeling Rekenkamerrapport over project-beheersing en financiering 8.5.5          Terugblik op de periode 1999±2001

8.6             Periode 2002±2004. Naar een dekkende exploitatie

8.6.1          De rentabiliteitsbrief

8.6.2          Naar een exploitatiemodel

8.6.3          Terugblik op deze periode (2002±2004)

8.7             Bevindingen

9                POLITIEKE STURING EN CONTROLE VAN HET

PROJECT BETUWEROUTE

9.1             Van reconstructie naar analyse

9.2             Politieke sturing

9.3             Politieke controle

9.4             Lessen uit het project Betuweroute

306 310

311

311

312

317

322

333 333

333

333 339

343 348

349

349

351

354 357

357

357 363 367

368 370

372

372

374

376

380 381

382

384 385 387

388

392 392 393 402 405

1 INLEIDING

1.1 Achtergrond

In juli 2004opent minister Peijs van Verkeer en Waterstaat, samen met haar Zwitserse en Italiaanse ambtsgenoten, de Havenspoorlijn. Daarmee stellen zij de eerste 41 kilometer van de Betuweroute in bedrijf. In 2007 zullen goederentreinen over de Betuweroute kunnen doorrijden naar Duitsland. Daarmee komt een eind aan meer dan vijftien jaar van debatteren, plannen, onderzoeken en bouwen. Dan krijgt de Betuweroute eindelijk de kans om zichzelf te bewijzen. Want onomstreden is de spoorlijn in al die jaren allerminst geweest. Na de politieke agendering in 1990 overleeft het project vele stormen. Het eerste beleidsdocument over de Betuweroute maakt al een golf van maatschappelijk protest los. Meer dan eens ligt het project onder vuur van hoogleraren en andere deskundigen, die het strategische belang ervan ter discussie stellen. Marktpartijen blijken niet geïnteresseerd te zijn in private medefinanciering en de uitvoering hapert door organisatorische en financiële problemen. De Tweede Kamer doet zich vooral gelden door eisen te stellen aan de ruimtelijke inpassing. De regering, ongeacht de samenstelling, loodst de Betuweroute door al deze stormen heen, al gaat dat soms ten koste van de planning of het beschikbare budget voor andere projecten, waardoor deze worden uitgesteld of afgesteld. De Tweede Kamer wordt soms overmatig, maar soms ook onvoldoende geïnformeerd. Zij houdt daar het gevoel aan over geen greep te hebben op de ontwikkeling van de Betuweroute.

Op 27 november 2003 installeert de voorzitter van de Tweede Kamer de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten. De directe aanleiding hiervoor is de risicoreservering voor de aanleg van grote spoorprojecten van € 985 miljoen, onderdeel van de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor 2003. Hiermee wordt een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan de woelige besluitvorming over de Betuweroute en de HSL-Zuid.

De Tweede Kamer reageert op de risicoreservering met een verzoek aan de Algemene Rekenkamer om onder meer de systematiek en de omvang van de reservering te onderzoeken. Bovendien neemt de Tweede Kamer op 20 februari 2003 de motie-Hermans aan.¹ Deze roept op tot een parlementair onderzoek naar aanleiding van het (op dat moment nog te verschijnen) Rekenkamerrapport. Uit de tekst van de motie blijkt dat de zorgen van de Tweede Kamer dieper zitten dan alleen de risicoreservering. Overwegingen voor het onderzoeksvoorstel zijn «dat het noodzakelijk is dat de Kamer lering trekt uit de besluitvorming en de totstandkoming van de Betuwelijn» en «dat veel infrastructurele projecten vele malen duurder uitvallen dan begroot en dat de Kamer dit in de toekomst wenst te voorkomen». De plotselinge risicoreservering drukt de Tweede Kamer met de neus op de feiten: de parlementaire controle op grote infrastructuurprojecten schiet tekort. De Tweede Kamer heeft weliswaar de hand gehad in een groot aantal inpassingsmaatregelen (tunnels, milieumaatregelen, enzovoort), maar nooit werkelijk greep gehad op de besluitvorming.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is ingesteld om te onderzoeken hoe de Tweede Kamer haar greep op grote infrastructuurprojecten kan versterken. Een te ontwikkelen toetsingskader zou daarin een centrale rol moeten spelen. Gaande het onderzoek ontvouwde zich

¹ TK, vergaderjaar 2002±2003, 22 589,

nr. 215.                                                         steeds meer een dynamisch toetsingskader, waarbij het tijdselement een

centrale rol inneemt. Grote projecten zijn te verschillend en kennen een te grillig procesverloop om tot uniforme inhoudelijke criteria te komen, tenzij zeer globaal geformuleerd. Wel is het dringend gewenst gebleken om een aantal parlementaire besluitvormingsmomenten te markeren en procedureel in te bouwen, en om de Tweede Kamer te voorzien van een betere bewerktuiging om haar sturende en controlerende rol waar te kunnen maken.

1.2  Doelstelling

De doelstelling voor het onderzoek is geformuleerd door een werkgroep uit de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat, die de motie-Hermans uitwerkte in een onderzoeksvoorstel.² Daarin omschreef zij de doelstelling als volgt: «De onderzoeksdoelstelling is om te komen tot een hanteerbaar kader voor de Kamer om haar rol bij de besluitvorming en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele projecten te verbeteren. Dit kader moet gebaseerd zijn op de leerervaringen bij bestaande projecten en moet te gebruiken zijn bij toekomstige grote infrastructuurprojecten.»

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten werkte de onderzoeksdoelstelling in haar plan van aanpak uit in de volgende probleemstelling: «Op welke wijze kan de Tweede Kamer de invulling van zijn rol bij de besluitvorming over en de controle op de uitvoering van grote infrastructurele projecten verbeteren?» Onderliggende deelvragen zijn de volgende: ± Op welke wijze wil de Kamer grip krijgen en houden op infrastructuurprojecten? Op welke aspecten wil de Kamer daarbij sturen en waarover wil de Kamer op welke wijze geïnformeerd worden (toetsingskader)? ± Reconstructie van het verloop van concrete projecten Betuweroute en HSL-Zuid. In hoeverre voldoet dit aan hetgeen de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten wenselijk acht? Zou het toetsingskader bij deze projecten hebben geleid tot verbeteringen in het verloop van deze projecten? ± Op welke wijze zou de Tweede Kamer beter invulling kunnen geven aan de verschillende rollen (medewetgever, budgetverlener, controleur) die zij speelt?

De leerervaringen waar de onderzoeksdoelstelling op doelt, ontleent de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten aan de twee grote en controversiële spoorprojecten waar de risicoreservering voor bedoeld is: de HSL-Zuid en de Betuweroute. Daarnaast heeft de commissie literatuuronderzoek laten verrichten naar ervaringen met grote projecten in binnen-en buitenland. Uit de leerervaringen en het literatuuronderzoek, ondersteund door zeventig openbare hoorzittingen en een aantal besloten gesprekken, is het toetsingskader samengesteld. De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft haar toetsingskader vervolgens getoetst op de besluitvorming over de Zuiderzeelijn.

1.3  Positie en opzet van dit rapport

² Zie voor een nadere toelichting op de doelstelling en de werkwijze van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten bijlage 1 bij het hoofdrapport.

De werkzaamheden van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten

hebben geresulteerd in zes rapporten:

± een hoofdrapport dat onder meer het toetsingskader voor grote

infrastructuurprojecten bevat; ± een deelrapport, waarin de besluitvorming over de Betuweroute wordt

gereconstrueerd; ± een deelrapport, waarin de besluitvorming over de HSL-Zuid wordt

gereconstrueerd;

± een deelrapport, waarin op basis van het besluitvormingsproces tot dusverre de Zuiderzeelijn wordt getoetst aan het nieuwe toetsingskader;

± een deelrapport waarin onderliggende bijdragen van onderzoekers zijn gebundeld;

± een rapport waarin de verslagen van de openbare hoorzittingen zijn gebundeld.

Dit rapport bevat de reconstructie van de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van de Betuweroute. Het is hoofdzakelijk chronologisch van opzet. Hoofdstukken komen overeen met de belangrijkste perioden in het proces. Hoofdstuk 8 vormt een uitzondering. Dit hoofdstuk staat geheel in het teken van de private betrokkenheid bij de Betuweroute: in het bijzonder de vormgeving van de exploitatie en de verwachte, gewenste, maar nog niet gerealiseerde private medefinanciering. Ieder hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvatting van de bevindingen van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten. In het slothoofdstuk geeft de commissie haar eigen duiding en waardering van de gebeurtenissen. Dat leidt tot een aantal lessen voor de toekomst. Deze komen in het hoofdrapport terug als bouwstenen voor het toetsingskader.

1.4 Werkwijze bij de reconstructie van de Betuweroute

In het onderzoek naar de Betuweroute heeft de nadruk gelegen op twee noodzakelijke stappen in het genereren van lessen voor de toekomst:

• 1. 

  De vervaardiging van een zo gedegen en objectief mogelijke reconstructie van het doen en laten van de belangrijkste politieke en bestuurlijke hoofdrolspelers (Kamerleden, ministers en topambtenaren op de relevante departementen) tijdens de voorbereidings-, besluit-vormings- en uitvoeringsfase. Voor deze reconstructie kon worden geput uit een omvangrijk ± zij het inherent incompleet ± geheel aan primaire en secundaire schriftelijke bronnen, aangevuld met informatie verkregen uit de hoorzittingen. Gepoogd is de gebeurtenissen relatief gedetailleerd en op beschrijvende manier weer te geven. Lezers kunnen zich dus in eerste instantie zelf impressies vormen, sterktes en zwaktes van de gevolgde werkwijzen identificeren, en leerpunten formuleren over de politiek-bestuurlijke gang van zaken rond de Betuweroute. Deze beschrijvende component beslaat het leeuwendeel van de tekst.

• 2. 

  Het uitvoeren van een analyse en evaluatie van de politiek-bestuurlijke gang van zaken ± in het bijzonder gericht op de positie en het functioneren van de Tweede Kamer, zoals verwoord in de onderzoeksopdracht. In de slotparagrafen van elk hoofdstuk en in het slothoofdstuk geeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten haar eigen duiding van de gebeurtenissen. In het slothoofdstuk worden de geobserveerde feiten geïnterpreteerd en getoetst aan de hand van een analytisch kader, waarin aandachtspunten en criteria zitten voor wat de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten beschouwt als een adequate en verantwoorde politieke sturing en controle op grote (infrastructuur)projecten. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt dit analytisch kader nader uitgewerkt (zie paragraaf 1.6). De toepassing van het kader op de Betuweroute vindt plaats in het slothoofdstuk.

Op basis van deze beide stappen zijn sterkten, zwakten en dilemma's in het politiek-bestuurlijke optreden rond de Betuweroute geïdentificeerd.

Het daaruit resterende eindbeeld vormt het startpunt voor de formulering van lessen: welke stappen zijn nuttig respectievelijk noodzakelijk om de kwaliteit van de politieke sturing en controle op grote projecten te verbeteren? Die lessen staan verwoord in het slothoofdstuk.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft zich bij zowel de reconstructie als bij de opstelling en toepassing van het analysekader nadrukkelijk laten leiden door de bij de instelling van de commissie geformuleerde doel- en vraagstelling. Dit heeft ertoe geleid dat de beschouwingen van de commissie zich primair richten op de politiek-bestuurlijke en ambtelijke gang van zaken, dat daarbinnen de positie en het functioneren van de Tweede Kamer bijzondere aandacht krijgen, en dus dat allerlei andere op zichzelf belangwekkende aspecten van de Betuweroute grotendeels buiten beschouwing blijven. De reconstructie ± hoewel omvangrijk en met zorg samengesteld ± is dus niet bedoeld als een uitputtende en finale beschouwing terzake. Grote infrastructuurprojecten zijn dermate veelvormig en complex dat er op allerlei vlakken analyses en lessen uit getrokken kunnen en hopelijk zullen worden. De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten hoopt dat de reconstructie van de Betuweroute op dat punt een onmisbare kennisbron zal blijken te zijn.

1.5  Samenstelling staf

Bij haar onderzoekswerkzaamheden is de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten ondersteund door een staf. Uit deze staf hebben drs. D. Koenders RC, dr. J. F. M. Koppenjan en drs. V. M. Kool zich als onderzoeker bezig gehouden met het opstellen van de reconstructie van de Betuweroute. Op een tweetal terreinen heeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten externe experts gevraagd een bijdrage te leveren aan de reconstructie:

± prof. J. Renkema, Universiteit van Tilburg, heeft een tekstanalyse uitgevoerd van kamerstukken op het gebied van private financiering en/of private exploitatie, en; ± drs. H. S. Yap en mw. drs. M. Harkink, van bureau PAU, geven een beschouwing over de ontwikkelingen in het ontwerp van de Betuweroute. De twee bijdragen zijn opgenomen in de reconstructie.

Daarnaast heeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten aan het Centraal Planbureau (CPB) gevraagd om de studies die het CPB in 1993 en 1995 heeft verricht ten behoeve van de besluitvorming over de Betuweroute te actualiseren op basis van de feitelijke ontwikkelingen, zoals ze zich sindsdien hebben voorgedaan. Deze notitie biedt de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten separaat aan de Tweede Kamer aan.

1.6   Analysekader

1.6.1 Plaatsbepaling

De commissie maakt een analytisch onderscheid tussen de politieke sturing van grote projecten en de politieke controle op grote projecten.

Politieke sturing betreft het richting geven aan de agendering, uitwerking en uitvoering van (een reeks) projecten, inclusief het nemen van bindende beslissingen. Deze politieke sturing is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de regering en de Tweede Kamer. Het zwaartepunt in de

dagelijkse vormgeving van deze politieke sturing ligt uiteraard bij de verantwoordelijke bewindspersonen en ministeries. De betrokkenheid van de Tweede Kamer bij deze politieke sturing is echter eveneens substantieel: soms in haar hoedanigheid als medewetgever, soms voortvloeiend uit haar budgetrecht, en meer in het algemeen uit een begrijpelijk verlangen van de Tweede Kamer om bij zeer ingrijpende en politiek-maatschappelijk vaak controversiële kwesties als grote projecten «mee te beslissen» over de hoofdlijnen van het te voeren beleid.

Politieke controle komt in beeld nadat de cruciale «go-no go» besluiten over een project zijn genomen. Hierbij gaat het om het afleggen van rekenschap over het gevoerde beleid en de ontwikkelingen die zich in de verdere uitwerking en uitvoering van het project voordoen. Politieke controle op grote projecten kent twee vormen. Ten eerste de rekenschap die de ± ambtelijke zowel als private ± uitvoeringsorganisaties afleggen aan de voor een of meerdere grote project(en) politiek verantwoordelijke bewindsperso(o)n(en). En ten tweede de rekenschap die de minister(s) vervolgens aflegt (-gen) aan de Tweede Kamer. In beide gevallen gaat het erom dat een bepaalde politieke «principaal» zich ervan moet kunnen vergewissen dat de «agenten» die hij heeft aangesteld om zijn beleid concreet gestalte te geven, dat ook in overeenstemming met zijn wensen en andere kwaliteitsmaatstaven doen. Beide typen controle vormen tezamen het hart van de publieke verantwoording die over het verloop van grote projecten wordt afgelegd, en kunnen ook tot bijsturing aanleiding geven.

Het is van belang vast te stellen dat de Tweede Kamer dus tot op zekere hoogte te maken heeft met een dubbelrol: enerzijds neemt zij deel aan de politieke sturing van projecten, anderzijds is zij het centrale forum in de politieke controle op grote projecten. De praktijk van vele cases laat zien dat deze beide rollen elkaar soms in de weg kunnen zitten: een Tweede Kamer die een grote vinger in de pap heeft gehad in de besluitvorming over een project bindt zich tot op zekere hoogte aan de uitvoering van dit project, en beschikt dus over minder speelruimte om in de uitvoerings- en exploitatiefasen principiële kritiek op de regering te leveren.

Het onderstaande kader vervult twee functies. Het vormt allereerst een thematisch «zoeklicht» voor de beschrijving en analyse van het meestal zeer langdurige en ingewikkelde verloop van grote projecten. Het helpt de Tweede Kamer haar aandacht te richten op aspecten waarvan de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten meent dat zij van wezenlijk belang zijn voor inzicht in de politieke en bestuurlijke processen rond grote projecten. Het kader is daarnaast ook een richtsnoer voor de evaluatie van de politieke sturing en controle op grote projecten. Elk van de thema's is in het kader voorzien van een of meerdere beoordelingscriteria die tezamen aangeven wat er van het politiek-bestuurlijk optreden bij grote projecten mag worden verwacht. Toepassing van het kader als evaluatie-instrument leidt tot een systematische opsporing van sterke en zwakke punten in dat optreden, en kan als zodanig de basis vormen voor het verantwoordings-gesprek tussen regering en Tweede Kamer en het formuleren van lessen voor de sturing en controle op lopende en toekomstige projecten.

Bij de opstelling van het kader heeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten geprobeerd recht te doen aan zowel de specifieke kenmerken van grote projecten als de politiek-bestuurlijke opgave zoals die naar voren zijn gebracht in de wetenschappelijke literatuur, als aan de in de (Nederlandse en buitenlandse) praktijk geldende verwachtingen en

kwaliteitsmaatstaven ten aanzien van alle bij grote projecten betrokken partijen. Daarbij is een belangrijke inperking aangebracht: dit kader richt zich tot de politieke en bestuurlijke processen rond grote projecten, en dus niet op inventarisatie en beoordeling van de effecten van grote projecten. Dat laatste viel buiten de opdracht van de commissie, en zou bij de Betuweroute en de HSL-Zuid ook rijkelijk prematuur zijn, omdat deze op dit moment nog volop in uitvoering zijn. Uiteraard zal er in de analyse en beoordeling van de beide casussen wel melding worden gemaakt van substantiële effecten van het politiek-bestuurlijk optreden, daar waar sprake is van opmerkelijkheden en uitspraken verantwoord kunnen worden gedaan gelet op de beschikbare informatie.

1.6.2 De politieke sturing van grote projecten

Bij politieke sturing gaat het zoals hierboven opgemerkt om de bemoeienis van regering en Tweede Kamer met de agendering, uitwerking en uitvoering van grote projecten. De term «sturing» geeft aan dat deze bemoeienis een richtinggevend karakter zou moeten hebben: de politiek moet de complexe processen rond grootschalige (ruimtelijke investerings)-projecten in banen leiden, en wel op een zodanige wijze dat de samenleving erop kan vertrouwen dat er zorgvuldig en evenwichtig wordt omgesprongen met de in het geding zijnde waarden en belangen. Sturing heeft aldus niet alleen betrekking op de inhoud van projecten (komt een bepaald project er wel of niet, in welke vorm en bij welke randvoorwaarden?), maar evenzeer ± en minstens zo belangrijk ± op de wijze waarop maatschappelijke belangenafwegingen in alle fasen van het projectverloop tot stand worden gebracht. Het analysekader richt zich met name op dit laatste. Centraal staat derhalve de vraag of de bij de politieke sturing van grote projecten betrokken politieke organen ± regering en Tweede Kamer ± hun respectieve taken en rollen in de totstandkoming van deze maatschappelijke belangenafwegingen op verdedigbare wijze hebben vervuld. De term «verdedigbaar» is bewust gekozen: het is een illusie te denken dat er een objectief, eenduidig oordeel kan worden geveld over de kwaliteit van politieke sturing van zoiets complex als een groot publiek project. Het zal altijd moeten gaan om wisseling en (deels subjectieve) weging van argumenten en overwegingen. Het kader beoogt de parameters aan te geven waarbinnen een dergelijke gedachtewisseling zou moeten plaatsvinden.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten legt de politieke sturing van grote projecten in vier centrale aspecten uiteen:

• a. 

  Regievoering. Verantwoordelijke bewindspersonen kampen bij de politieke sturing van grote projecten met een dubbelrol. Enerzijds worden zij als politicus en lid van een regering die een bepaald regeerakkoord uitvoert geacht een eigen, inhoudelijke beleidsvoorkeur te formuleren en deze zo veel mogelijk in te brengen in het besluitvormingsproces. Anderzijds is een bewindspersoon bestuurlijk verantwoordelijk voor de algehele procesgang rond grote projecten, inclusief de organisatie van het besluitvormingsproces. In die bestuurlijke rol moeten bestuurders uitstijgen boven «partijdigheid» en hun inspanningen erop richten dat er een slimme, evenwichtige en maatschappelijk breed gedragen omgangswijze met de complexiteit van grote projecten tot stand komt ± ongeacht de inhoudelijke uitkomsten daarvan. Dat is een zware opgave, en het is wellicht niet verwonderlijk dat in veel praktijkgevallen is gebleken dat bestuurders deze beide rollen als conflicterend ervaren, en dat zij als het erop aankomt toch

meer «partijdige partij» dan «onpartijdig procesregisseur» blijken te zijn. De evaluatievraag is dus in hoeverre en op welke manier bestuurders dit rolconflict erkennen en hanteren, en welke consequenties dit heeft voor de adequaatheid en integriteit van het projectproces. Gebruiken bestuurders de procedurele invloed die zij hebben om hun voorkeuren kracht bij te zetten of om ervoor te zorgen dat een zorgvuldige analyse en breed debat plaatsvinden?

• b. 

  Beleidsinformatie. Hierbij gaat het om de mate waarin en wijze waarop informatie en deskundigheid doorklinken in de besluitvorming over grote projecten. Het lijkt vanzelfsprekend dat «knappe koppen» en «state of the art» informatie een centrale rol spelen in de omgang met de hoge mate van onzekerheid die inherent is aan grote projecten. In de praktijk blijkt dat lang niet altijd het geval te zijn: de «knappe koppen» zijn het onderling heftig oneens, persoonlijke ideeën en sentimenten van machtige hoofdrolspelers of de actuele politieke machtsverhoudingen blijken belangrijker dan koele analyses. De centrale evaluatievraag is dus in hoeverre de organisatie van de besluitvorming zodanig is ingericht dat optimaal gebruik wordt gemaakt van betrouwbare informatie en een breed scala aan relevante deskundigheden. Concrete uitwerkingen hiervan betreffen de scope en richting van de informatievoorziening en analyse; de organisatie van beleidsondersteunend onderzoek, expertise en advisering; en de mate waarin en wijze waarop de kwaliteit van de beleidsinformatie wordt getoetst. Het aspect informatie is een cruciale ingangsvoorwaarde voor alle andere onderdelen van de politieke sturing. Als het hier niet goed gaat, komen de andere aspecten bij voorbaat al in de lucht te hangen.

• c. 

  Timing. Er kan nog zoveel informatie en deskundigheid beschikbaar zijn, maar als het projectproces zo is gestructureerd dat er nauwelijks tijd beschikbaar is om hiervan gebruik te maken, ontstaan vroeg of laat problemen. Democratie is volgens velen potentieel de meest «intelligente» methode om collectieve belangenafwegingen te maken. Dat geldt echter alleen wanneer alle spelers die betrokken zijn bij het democratisch krachtenspel tijdig en in min of meer gelijke mate kunnen beschikken over de relevante informatie. Dat begint al bij de agendering van grote projecten: als de eerste ideeënwisselingen al stollen in min of meer vaste ambtelijke/bestuurlijke voornemens om een bepaald project te realiseren zonder dat relevante delen van de samenleving en de Tweede Kamer daar in een vroegtijdig stadium bij zijn betrokken, loopt het projectproces al van begin af aan averij op. Hetzelfde geldt voor de omgang met allerlei «deadlines» in de loop van grote projecten: de processen worden soms zo gestructureerd dat bestuurders en politici op zeer korte termijn zeer verstrekkende beslissingen moeten nemen over zeer complexe en omvangrijke dossiers. De evaluatievraag is derhalve in hoeverre de timing van het projectverloop en de politieke sturingsmomenten daarbinnen democratische deliberatie en zorgvuldige belangenafweging mogelijk maken of juist onder (tijds)druk zetten.

• d. 

  Oordeelsvorming. Tijdens het projectproces ± hoe het verder ook is gestructureerd ± doen zich op diverse momenten klip en klare keuzemomenten voor: doen we het wel of niet, gaat het via modaliteit x of y, wordt het tracé A of B, enzovoort. Een belangrijke vraag is natuurlijk hoe dergelijke keuzes uiteindelijk uitvallen, en in het verband van dit kader vooral ook hoe deze keuzes tot stand komen. Wie

beslissen nu wanneer en op welke gronden? Ook dit aspect kent een evaluatiedimensie. We willen als samenleving niet alleen dat de politiek knopen doorhakt, maar ook dat dat op bedachtzame en faire wijze gebeurt: we willen naast «daadkracht» ook «good judgement» van onze bestuurders en volksvertegenwoordigers. Van cruciale politieke lichamen als kabinet en Tweede Kamer mag worden derhalve verwacht dat zij een belangrijke rol spelen in het maken van strategische keuzes rond grote projecten, maar ook dat zij bij het maken van die keuzes in voldoende mate rekening houden met de variëteit aan waarden en belangen die in het geding zijn, en dit op overtuigende wijze uitdragen. Wanneer een of beide niet het geval zijn, is de legitimiteit van het project ± en van de politieke besluitvormers zelf ± onherroepelijk in het geding. De onderzoeksvraag of en hoe de keuze voor een project, tracé of ander projectonderdeel tot stand is gekomen. Heeft een brede maatschappelijke nutsafweging plaatsgevonden waarin niet alleen directe maar ook indirecte kosten (opportunity costs) zijn verdisconteerd?

De vier aspecten en de daaraan gekoppelde evaluatiecriteria zijn nader uitgewerkt in onderstaande tabel.

Tabel 1.1: Politieke sturing van grote projecten: analysethema’s en beoordelingscriteria

Aspect/criterium

Rol regering: initiatief, regie, keuze

Rol parlement: klankbord, toetsing, instemming

Aspect 1: Regievoering

Beoordelingscriteria: a. zuiverheid in omgang met bestuurlijke «dubbelrol»; b. passendheid gegeven complexe en pluricentrische karakter van grote projecten

• 1. 

  Zijn de verantwoordelijke beleidsvoerders voldoende in staat om hun inhoudelijke beleidsvoorkeuren los te koppelen van hun bestuurlijke verantwoordelijkheid voor effectieve en legitieme organisatie van de besluitvorming (agendering, voorbereiding en uitwerking) over het project?

• 2. 

  Zijn de organisatie van de besluitvorming en de sturing van de uitvoering adequaat afgestemd op de omvang en complexiteit van het desbetreffende project?

Niet van toepassing

Aspect 2: Beleidsinformatie Beoordelingscriterium: borging van de kwaliteit van informatie en advisering

• 1. 

  Zoeken de verantwoordelijke beleidsvoerders actief naar informatie en advies?

• 2. 

  Zorgen zij daarbij voor voldoende spreiding in bronnen van informatie en expertise?

• 3. 

  Hoe wordt de kwaliteit van de informatievoorziening getoetst?

• 1. 

  Wordt de Tweede Kamer te allen tijde voorzien van juiste en volledige informatie over de volle scope van de relevante issues?

• 2. 

  Is de Tweede Kamer in staat om deze informatie doeltreffend te verwerken?

• 3. 

  Gaat de Tweede Kamer zelf actief op zoek naar andere informatiebronnen en second opinions?

Aspect 3: Timing

Beoordelingscriterium: borging van tijdige agendering en voldoende tijd voor informatieverwerking en overleg

• 1. 

  Komen de politiek-strategische vragen en keuzes zodanig tijdig op de bestuurlijke agenda dat de betrokken beleidsvoerders nog voldoende denken beslistijd hebben, en zich nog niet hebben gecommitteerd aan enigerlei alternatief?

• 2. 

  Is er sprake van een heldere structurering van sturingsmomenten in de tijd?

• 3. 

  Gaan bestuurders adequaat om met (externe) deadlines en andere bronnen van tijdsdruk/haast in de voorbereidings- en uitwerkingsfase van het project?

• 1. 

  Wordt de Tweede Kamer door de regering tijdig geïnformeerd over de cruciale keuzemomenten in het projectproces?

• 2. 

  Krijgt en neemt de Tweede Kamer voldoende tijd om zich grondig voor te bereiden op parlementaire behandeling van cruciale keuzes in het projectproces?

Aspect 4: Oordeelsvorming Beoordelingscriterium: borging van evenwichtigheid in eindafwegingen

• 1. 

  Hebben de verantwoordelijke beleidsvoerders de in het geding zijnde publieke waarden, maatschappelijke belangen en (bestuurlijke en private) partijen evenwichtig en op transparante wijze verdisconteerd in hun bestuurlijke beleidskeuzes?

• 2. 

  Is er sprake van een expliciete maatschappelijke nutsafweging en verdiscontering van (indirecte en verborgen) baten en kosten?

• 1. 

  Heeft de Tweede Kamer de strategische keuzemomenten in het projectproces doeltreffend onderkend?

• 2. 

  Heeft het optreden van de relevante kamerleden ertoe geleid dat de in het geding zijnde waarden, belangen en partijen voldoende zijn gearticuleerd en gewogen in de parlementaire besluitvorming?

1.6.3 De politieke controle op grote projecten

Hoe wordt rekenschap afgelegd over grote projecten, en welke rol speelt de Tweede Kamer hierbij? Dat is de centrale vraag bij het thema politieke controle. Hierboven worden twee typen controlerelaties onderscheiden die bij grote projecten aan de orde zijn: de rekenschap die de ± ambtelijke zowel als private ± uitvoeringsorganisaties afleggen aan de voor een grote project politiek verantwoordelijke bewindspersoon; en de rekenschap die de minister vervolgens aflegt aan de Tweede Kamer. Beide zijn van wezenlijk belang, in tweeërlei opzicht.

Verantwoordingsrelaties zorgen er ten eerste voor dat tot oordelen bevoegde politieke fora periodiek voorzien worden van «feedback» over het verloop en de effecten van eerder in het projectproces genomen beslissingen. Zij worden aldus in staat gesteld om daarvan te leren en eventueel bijstellingen in het beleid aan te brengen. Zo houden zij ook greep op het gedrag van uitvoerende organisaties en zorgen zij ervoor dat

deze voortdurend blijven werken in politiek gewenste richtingen (ook als het «leren» impliceert dat politiek wordt besloten tot tussentijdse koerswijzigingen).

Ten tweede vormen verantwoordingsprocessen een belangrijke schakel in de legitimatie van het beleid inzake grote projecten. Hoe meer solide het verantwoordingsregime, hoe transparanter en eerlijker het verantwoor-dingsgesprek tussen controleur en gecontroleerde, hoe groter de kans dat het opereren van gezagsdragers en bestuurlijke organen op begrip en waardering kan rekenen ± zelfs in het geval van uiterst controversieel beleid, zoals veel grote projecten dat vormen.

De commissie onderscheidt twee aspecten/fasen van verantwoordings- en controlerelaties:

• 1. 

  Verantwoordingsinformatie en debat;

• 2. 

  oordeelsvorming en sanctionering.

Ad 1. Verantwoordingsinformatie en debat. Wat voor de politieke sturing van grote projecten geldt, geldt ook voor de politieke controle erop: het controlerend orgaan moet weten wat er speelt. Het controlerend orgaan moet dus zeker stellen dat het door de te controleren instanties wordt voorzien wordt van juiste en volledige verantwoordingsinformatie, dat wil zeggen «feedback» over het gevoerde beleid, de effecten van dat beleid en alle andere omstandigheden die voor het controlerend orgaan van belang zijn om te begrijpen hoe de zaken in de betreffende casus/periode zijn gelopen en waarom ze zo zijn gelopen. Het controlerend orgaan moet uiteraard in staat zijn (tijd hebben, deskundige capaciteit beschikbaar hebben) de aangeleverde verantwoordingsinformatie te verwerken. Naar aanleiding van deze informatieverstrekking en -verwerking moet er debat plaatsvinden tussen controlerend orgaan en gecontroleerde(n). Dit debat heeft idealiter het karakter van een open gesprek waarin de gecontroleerde beleidsvoerder toelichting verschaft over het beleid dat hij heeft gevoerd, uitlegt waarom hij het op een bepaalde manier heeft gedaan, welke resultaten dat heeft gehad, en hoe hij met gebleken problemen in de toekomst denkt om te gaan. Het controlerend orgaan onderzoekt, bevraagt, luistert. De gecontroleerde gebruikt het verantwoordingsgesprek uiteraard om begrip en steun te kweken voor zijn optreden, maar ook om inhoudelijk zijn voordeel te doen met de gezichtspunten en inbreng van het controlerend orgaan.

Ad 2. Oordeelsvorming en sanctionering. Een essentieel kenmerk van controlerelaties is dat het controlerend orgaan bevoegd is tot oordelen over het optreden van de gecontroleerde(n), en dat het ook sancties kan verbinden aan dat optreden. Dat kunnen zowel positieve als negatieve sancties zijn. Sancties kunnen van juridische, financiële, politieke en persoonlijke aard zijn, afhankelijk van de middelen waarover het controlerend orgaan beschikt. Cruciaal in controlerelaties zijn uiteraard de maatstaven aan de hand waarvan de controleur de gecontroleerden beoordeelt. Die maatstaven sturen idealiter zowel de informatievoorziening als het debat en de oordeelsvorming die naar aanleiding daarvan plaatsvinden. Daarnaast is de inzet van sancties cruciaal: zijn controlerende organen theoretisch in staat, en praktisch ook bereid, tastbare consequenties te verbinden aan het oordeel dat zij na het verantwoordingsgesprek over het optreden van de gecontroleerden

vellen? Of «laten zij het gebeuren» wanneer bij tussentijdse controle blijkt dat er zich problemen voordoen rond (de uitvoering van) het beleid?

Ook deze tweede component van het analyse- en beoordelingskader is nader uitgewerkt in een tabel.

Tabel 1.2 De politieke controle op grote projecten: analysethema’s en beoordelingscriteria

Aspect/criterium

Controlerelatie 1: Minister ± projectuitvoerders

Controlerelatie 2: Kamer ± regering

Aspect 1: Verantwoordingsinformatie en

debat

Beoordelingsriteria: a. transparantie; b.

deskundigheid

Aspect 2: Oordeelsvorming en sanctionering Beoordelingscriteria: a. kwaliteit beoordelingsmaatstaven; b. faire en beredeneerde oordeelsvorming; c. niet-vrijblijvende oordeelsvorming

• 1. 

  Is er een adequaat (periodiek, inhoudelijk toereikend, heldere kwaliteitseisen) regime voor informatievoorziening in de uitwer-kings-, uitvoerings- en exploitatiefase?

• 2. 

  Is er sprake van een voldoende transparante opstelling van uitvoerders jegens de beleidsvoerders?

• 3. 

  Beschikken de beleidsvoerders over voldoende deskundigheid om de verstrekte verantwoordingsinformatie te kunnen beoordelen?

• 4. 

  Vindt een wezenlijk debat plaats tussen uitvoerders en beleidsvoerders naar aanleiding van de verstrekte verantwoordingsinformatie?

• 1. 

  Zijn de maatstaven waarmee de beleidsvoerder de uitvoerders beoordeelt helder en consistent?

• 2. 

  Komt de beleidsvoerder tot een expliciet en verdedigbaar oordeel over het functioneren van de uitvoerders?

• 3. 

  Verbindt de beleidsvoerder expliciet consequenties aan dat oordeel?

• 1. 

  Is er een adequaat (periodiek, inhoudelijk toereikend, heldere kwaliteitseisen) regime voor informatievoorziening gedurende alle fasen van het projectproces?

• 2. 

  Is er sprake van een voldoende transparante opstelling van de beleidsvoerders tegenover de Kamer (rekening houdend met dilemma's van vertrouwelijkheid die zich in een beleidsproces kunnen voordoen?)

• 3. 

  Beschikt de Kamer over voldoende deskundigheid om de verstrekte verantwoordingsinformatie te kunnen beoordelen?

• 4. 

  Vindt een wezenlijk debat plaats tussen beleidsvoerders en Kamer naar aanleiding van de verstrekte verantwoordingsinformatie?

• 1. 

  Zijn de maatstaven waarmee de Kamer de bestuurlijke aansturing en uitvoering van het project beoordeelt helder en consistent?

• 2. 

  Komt de Kamer tot een expliciet en verdedigbaar oordeel over het functioneren van de beleidsvoerders?

• 3. 

  Verbindt de Kamer expliciet consequenties aan dat oordeel?

Bovenstaand tweeledig kader staat centraal bij de analyse van elk van beide casussen die de commissie heeft bestudeerd. Doel van deze exercitie is primair het blootleggen van «leerpunten» ± zowel gebleken sterkten in het politiek-bestuurlijk optreden die navolging verdienen in hedendaagse en toekomstige praktijk als gebleken zwakten in dat optreden die aanleiding geven tot heroverweging van bestaande praktijken en instituties. Deze leerpunten zullen aan het slot van de analyses worden samengebracht. Zij vormen op hun beurt weer een belangrijke ingrediënt voor de aanbevelingen van de commissie, die in het hoofdrapport zijn samengebracht.

2 AGENDERING VAN DE BETUWEROUTE

2.1  Inleiding

In de jaren tachtig wint het idee langzaam terrein dat Nederland moet investeren in zijn achterlandverbindingen. Transport en logistiek worden herkend als een sector waar de Nederlandse economie groeikracht aan kan ontlenen en het gevoel leeft dat de ontwikkeling van infrastructuur in de jaren daarvoor een achterstand heeft opgelopen. Vooral het goederenvervoer per spoor, naar de inzichten van dat moment een relatief milieuvriendelijke vorm van transport, is een zorgenkindje.

In 1989 en 1990 gaat het ineens snel. Een aantal ontwikkelingen bij de overheid en het bedrijfsleven komt samen en creëert een momentum voor de Betuweroute. Een belangrijke gebeurtenis is het rapport van de commissie Van der Plas in 1989. Dit rapport maakt de geesten rijp voor de Betuweroute. Bij de kabinetsformatie van 1989 wordt het spoorvervoer in het regeerakkoord opgenomen. In de maanden daarna verschijnt de Betuweroute in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 2). Het project staat daarmee formeel op de beleidsagenda. In dit hoofdstuk worden de ontwikkelingen in de verschillende arena's beschreven. Specifieke aandacht gaat uit naar de rol van lobbyactiviteiten bij het agenderen van de Betuweroute.

2.2  Voorgeschiedenis: langzaam ontstaat een momentum

2.2.1. De rijksoverheid: opkomst van het mainport-concept

Bij het aantreden van het eerste kabinet Lubbers in 1982 zit de economie in een dal. De werkloosheid groeit sterk, evenals het financieringstekort. Dit noopt de regering tot sanering van de overheidsfinanciën. Overheidsinvesteringen worden teruggebracht tot een laag niveau. Dit leidt ertoe dat er in de jaren tachtig nauwelijks nieuwe infrastructuur wordt aangelegd en er een tekort ontstaat op het lopende infrastructuurprogramma van enige honderden miljoenen guldens. Eind jaren tachtig beginnen de aanhoudende bezuinigingen hun vruchten af te werpen. Langzamerhand gaan de gedachten in de richting van nieuwe investeringen.

Pestman³ (2001) beschrijft in zijn dissertatie de ontwikkeling in het

ruimtelijk-economische beleid in deze periode in drieën:

± van bescherming van zwakke economische sectoren naar de

versterking van kansrijke sectoren; ± van het in goede banen leiden van economische groei naar het streven

naar zo veel mogelijk groei; ± van infrastructuur als noodzakelijk kwaad naar infrastructuur als

voorwaarde voor economische groei.

³  Pestman, P., In het spoor van de Betuweroute. Mobilisatie, besluitvorming en institutionalisering rond een groot infrastructureel project, Amsterdam, 2001.

⁴  Deze gezaghebbende commissie adviseerde een aantal kansrijke economische sectoren als speerpunten van het economisch beleid te benoemen en deze speerpunten vanuit de overheid gericht te ondersteunen.

Deze ontwikkeling heeft zijn weerslag op alle beleidsterreinen die met ruimtelijke economie te maken hebben. Het accent in het economische beleid ligt tot halverwege de jaren tachtig op het sectorbeleid. Noodlijdende, maar toch belangrijk geachte sectoren worden ondersteund. Met de commissie Wagner⁴ en de RSV-enquête als aanjager wordt eind jaren tachtig dit beleid definitief verlaten. In de nota «Economie met open grenzen» van 1990 zijn de kernthema's: ondernemingsklimaat, concurrentie en mededinging en voortdurend vernieuwen. In deze nota en vervolgnotities wordt het thema «beleidsconcurrentie tussen landen» op de kaart gezet. Als Nederland de zaken beter op orde heeft dan het

buitenland, zal dit de economische groei ten goede komen. Fysieke infrastructuur geldt als een van de concurrentiefactoren. Naarmate de infrastructuur beter op orde is, neemt het concurrentievermogen van de Nederlandse economie toe.

Op het gebied van verkeer en vervoer is in de jaren tachtig het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 1) uit 1981 de leidraad. Hierin wordt een omslag gemaakt van nadruk op de aanleg van infrastructuur⁵ naar meer afweging tussen de voordelen en de nadelen van nieuwe infrastructuur. In de looptijd van het SVV 1 staan drie ontwikkelingen centraal: ± de afwezigheid van beleidsvernieuwing: door bezuinigingen en grote

problemen op andere beleidsterreinen ontbreken de middelen en de

wil voor nieuwe initiatieven; ± publieke participatie, zoals bepleit in de jaren zeventig, blijkt moeilijker

dan gedacht: de slingerbeweging gaat terug naar een praktijk van

vastleggen van het standpunt en daarna inspraak organiseren; ± een toename van de problemen samenhangend met mobiliteitsgroei

ofwel de opkomst van de fileproblematiek.

In de ruimtelijke ordening is de ontwikkeling waar te nemen van de Oriënteringsnota bij de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening uit 1973 naar de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening, vijftien jaar later. De dominante begrippen in de Derde Nota zijn herverdeling en het beschermen van zwakke elementen in de ruimtelijke omgeving. Infrastructuur wordt in de Derde Nota vooral gekoppeld aan verstedelijking. Het aanleggen van nieuwe infrastructuur dient zoveel mogelijk te worden voorkomen en kan alleen als verstedelijking het noodzakelijk maakt. Vermindering van mobiliteit is een expliciete doelstelling. Infrastructuur wordt niet gezien in relatie tot economische groei. De economische groei als zodanig moet in goede banen worden geleid. Ten aanzien van besluitvorming wordt de nadruk gelegd op zorgvuldigheid. Met de Vierde Nota volgt de omslag. De ruimtelijke ordening komt in beeld als motor voor de internationale concurrentiekracht en daarmee voor de economische ontwikkeling. Twee soorten gebieden dienen daarvoor te worden versterkt: de stedelijke knooppunten en de «mainports» (Schiphol en de haven van Rotterdam).

De Betuweroute wordt nog niet expliciet genoemd. Dat gebeurt wel in de Vierde Nota Extra (Vinex) uit 1991. Naast de Betuweroute zelf komt ook de «noordtak» ter sprake. «Wat betreft goederenvervoer zal de Betuwelijn in een duidelijke behoefte voorzien. Voor het vervoer richting Oost-Europa zal, nadat een definitief besluit tot aanleg van de Betuwelijn is genomen, een verbinding van deze lijn met Duitsland in noordoostelijke richting via Zevenaar, Zutphen, Hengelo en Oldenzaal als hoofdtransportas voor railgoederenvervoer in studie worden genomen» (Vinex, p. 97).

⁵ Tot dan toe was het befaamde rijkswegen-plan leidend voor het verkeer- en vervoerbeleid. Hierin is een stelsel van rijkswegen opgenomen, dat in latere jaren, hoewel niet zo snel als oorspronkelijk voorzien, systematisch tot stand wordt gebracht.

Mainports

Het mainport-concept uit de Vierde Nota draait om distributie als kansrijke economische sector. De mainports Schiphol en de Rotterdamse haven zijn draaischijven in internationale vervoerssystemen. Daar omheen ontstaan concentraties van economische activiteiten. Daarbij gaat het om transport en logistiek, handel, maar ook industrie en dienstverlening. In het mainport-concept zijn achterlandverbindingen van groot belang, per spoor, weg en binnenvaart:

«De wegvallende grenzen zullen de verdere uitgroei van een beperkt aantal mainports en gateways in Europa stimuleren. Verbindingen tussen die mainports en gateways en de grote stedelijke gebieden zullen daarmee steeds belangrijker worden (...) Ontwikkelingen laten zien dat de

relatief snel groeiende economische centra binnen Europa in het algemeen zuidelijker liggen dan de traditionele centra. Dat is een belangrijk gegeven voor het beleid dat is gericht op het versterken van mainports Rotterdam en Schiphol en de daarmee nauw verbonden distributiefunctie. Voor het handhaven en verbeteren van de Nederlandse positie is het van primair belang om de kwaliteit van de dienstverlening hoog te houden en om de achterlandverbindingen van onze mainports aan hoge eisen te laten voldoen.»

Het begrip «mainport» is een in Nederland bedachte en ook uitsluitend hier gebruikte term. De vanuit de transportsector opgerichte Vereniging Nederland Distributieland (zie paragraaf 2.4) heeft hierbij een belangrijke stimulerende rol gespeeld. Vanaf de Vierde Nota figureert het begrip «mainport» tot ver in de jaren negentig in alle grote beleidsnota's, die de rijksoverheid op het gebied van ruimtelijk-economisch beleid uitbrengt.

Trans-Europese Netwerken

Een belangrijke ontwikkeling halverwege de jaren tachtig speelt zich af op Europees niveau, als de oost-westverbinding Rotterdam-Duitsland wordt aangemerkt als onderdeel van het Trans-Europese Netwerk (TEN) voor het goederenvervoer per spoor (rapport Christophersen). Dit betekent onder meer dat de Betuweroute recht heeft op medefinanciering door de Europese Gemeenschap. Het moment blijft in de nationale discussie relatief onopgemerkt, maar de Betuweroute verkrijgt hierdoor wel een positie in Europees beleid.

Duurzame economische groei

In dezelfde tijd, eind jaren tachtig, komt ook het milieu op als politiek issue. Een centraal begrip hierbij is «duurzame economische groei». Het is een van de begrippen waarop in 1989 de nieuwe coalitiepartners CDA en PvdA elkaar vinden. Met dit begrip wordt het streven aangeduid om economische groei te bewerkstelligen, zonder een evenredige toename van de milieubelasting te veroorzaken. Door slimme maatregelen wil het kabinet deze doelstelling verwezenlijken. Het goederenvervoer mag groeien, maar dan vooral op de milieuvriendelijk geachte modaliteiten water en spoor. Met zoveel woorden wordt dit in 1989 in het regeerakkoord opgenomen.

2.2.2. De transportsector: meer aandacht voor het spoor

De zorgen in de Rotterdamse haven draaien in de jaren tachtig om tendensen zoals containerisatie, globalisering en de opkomst van nieuwe markten. Internationale ontwikkelingen zijn een onzekere factor, met een steeds verder voortschrijdende Europese eenwording, maar de containeri-satie is al goed op gang gekomen. De opmars van de container is al ingezet in de jaren zestig, eerst langzaam, maar in de jaren zeventig en tachtig gaat de groei steeds sneller. Partijen in de Rotterdamse haven bezinnen zich op hun concurrentiepositie. Hun belang is dat Rotterdam een groter deel van de containerstroom binnenhaalt dan concurrerende havens, zoals Hamburg, Bremen en Antwerpen. De kwaliteit en de capaciteit van de achterlandverbindingen zijn hierbij belangrijk. Vooral de situatie ten aanzien van het spoorvervoer is problematisch.

Een centrale speler in de Rotterdamse haven is de heer Wormmeester. Vanaf 1970 is hij werkzaam voor ECT, het grootste Rotterdamse

containerterminal-bedrijf. Van eind jaren zeventig tot begin jaren negentig is hij topman van dit bedrijf. Zijn terugblik op deze periode:

De heer Wormmeester: Achterlandverbindingen zijn belangrijk. Het grootste probleem is het spoor. Dat wisten wij vanaf het begin van de jaren zeventig. Het heeft het langst geduurd om dat probleem op te lossen. In Amerika rijden geen reizigerstreinen. Daar is het spoor beschikbaar voor containers. U hebt geen idee hoeveel dat er zijn. Daar is het overgrote deel continentale of domestic containers. In Nederland is het spoor vol. Wij wisten dus al heel vroeg dat er een probleem aan zat te komen. Die groei van de containerisatie en de globalisering zal u waarschijnlijk ook verrast hebben. Die heeft namelijk iedereen verrast. Bron: openbare hoorzittingen, 1 september 2004

Over de mate waarin zijn visie gedeeld wordt merkt hij het volgende op:

De heer Wormmeester: Het was al heel snel duidelijk dat het spoor het zorgenkind zou zijn, terwijl we het bitter hard nodig zouden hebben. Wij zouden er dus heel erg veel aandacht aan moeten besteden, op de ministeries en in Brussel, om die organisaties te laten samenwerken (...)

De heer Hermans: Uw visie is helder. Werd die visie in het Rotterdamse door meer mensen gedeeld? Was het een brede opvatting dat er aan het spoor gewerkt moest worden?

De heer Wormmeester: Uiteraard. Dat was zo evident.

2.2.3. De Betuweroute steekt de kop op

⁶  De Betuwelijn is de gangbare aanduiding voor de opwaardering van de bestaande lijn tot Arnhem/Elst. De Betuweroute is de gangbare aanduiding van een goeddeels nieuwe spoorlijn, inclusief de Havenspoorlijn.

⁷  Frissen, prof. dr. P. H. A., drs. J Huigen en dr. P. W. Tops, Het project Betuweroute: Spoorlijn of bestuurlijke co-productie. Leerervaringen voor besluitvorming inzake grootschalige infrastructuur, in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, Katholieke Universiteit Brabant, november 1993.

⁸  TK, 1980±1981, 14390, nr. 217. d.d. 13 oktober 1980. Alleen de SGP en de Boerenpartij stemmen tegen.

Het idee voor een Betuwelijn⁶ wordt doorgaans toegeschreven aan de Rotterdamse hoogleraren Poeth en Van Dongen. Een aanwijzing dat de eerste ideeën over een volwaardige spoorverbinding vóór goederenvervoer tussen Rotterdam en het Duitse achterland van voor die tijd stammen is te vinden bij Frissen e.a.⁷ Zij concluderen dat al in de jaren zeventig in de Rotterdamse haven over een dergelijke spoorverbinding werd gesproken. De eerste bron van overheidszijde, waarin de (bestaande) Betuwelijn is terug te vinden, is de Kamerbehandeling van het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 1) in oktober 1980. Tijdens dit debat dient het kamerlid Cornelissen (CDA) de volgende motie in:

«De Kamer,

gehoord de beraadslaging, van mening dat de Betuwelijn van

groot belang is voor het goederenvervoer naar Duitsland, nodigt

de regering uit de volgende wijzigingen aan te brengen in de

Samenvatting Planologische Kernbeslissing:

in PKB 8.a wordt ingevoegd: Spoorlijn Dordrecht±Geldermalsen±

Nijmegen .. fase 1;

op kaart 1c wordt hieruit voortvloeiende wijziging ingetekend, en

gaat over tot de orde van de dag»⁸

De motie wordt aangenomen. Dit betekent dat de mogelijkheid wordt opengehouden om de bestaande Betuwelijn voor het goederenvervoer op te waarderen. Deze passieve houding blijft lange tijd bestaan. Tot eind jaren tachtig is het goederenvervoer per spoor in Den Haag geen politiek issue. In deze tijden van bezuinigingen is er om te beginnen al nauwelijks geld te besteden voor de aanleg van nieuwe infrastructuur, laat staan voor een goederenlijn met de lengte van de Betuweroute.

Poeth en Van Dongen zijn dan misschien niet de eersten die aandacht besteden aan de Betuwelijn, maar het is wel hun werk dat blijft hangen. Zij articuleren voor de Rotterdamse haven de opgaven voor het spoorvervoer. Ze doen dit in een tijd dat het spoor tweeëneenhalf procent van het goederenvervoer in Nederland voor zijn rekening neemt en er om meerdere redenen nog nauwelijks belangstelling voor is.

Poeth en Van Dongen

De Rotterdamse hoogleraren Poeth en Van Dongen publiceren in 1983 in opdracht van het Openbaar Lichaam Rijnmond, de gemeente Rotterdam en de werkgevers in de haven een studie over de gevolgen van nieuwe technologie voor de Rotterdamse haven.⁹ Zij pleiten voor de ontwikkeling en de integratie van verschillende vervoersmodaliteiten. Voor het goederenvervoer per spoor bepleiten zij revitalisering, om redenen van onder meer congestiebestrijding, milieubescherming en de opvang van de verwachte groei van het containervervoer. Daarnaast pleiten zij voor inlandterminals op Nederlands grondgebied langs de vervoersassen naar Duitsland. De achtergrond van dit pleidooi is het consolideren en heroveren van marktpositie van de Rotterdamse haven ten opzichte van andere havens, vooral die van Antwerpen en Noord-Duitsland.

In 1985 gaan ze verder in het «Masterplan voor de toekomst van de Rotterdamse haven». In dit plan, opgesteld in opdracht van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, schetsen zij onder meer de belangrijkste vernieuwingen in de Europese infrastructuur en de gevolgen daarvan voor de Rotterdamse haven. Na het algemene pleidooi voor revitalisering van het goederenvervoer per spoor wijzen zij op de mogelijkheid om de Betuwelijn ± een bestaande noodlijdende personenspoorlijn van Rotterdam naar Elst ± uit te bouwen tot een volwaardige goederenlijn, temeer daar de NS van plan is deze lijn te sluiten. Zij plaatsen de Betuweroute in een bredere economische context. Het idee krijgt nauwelijks aandacht in de buitenwereld. Anders ligt dit in Rotterdam, waar bestuurders van gemeente en havenbedrijf een grote groeipotentie zien voor containers via het spoor.

Het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam (GHR) komt in 1989 zelf met een strategienota.¹⁰ Het GHR bouwt voort op de ideeën van Poeth en Van Dongen. Over de verbetering van railinfrastructuur wordt opgemerkt: «Een internationaal distributiecentrum moet alle vormen van achterlandverbindingen kunnen aanbieden. De railinfrastructuur in de haven schiet thans tekort. In nauw overleg met de Nederlandse Spoorwegen zal de verbetering daarvan ter hand moeten worden genomen. De vereiste multimodaliteit van de Rotterdamse haven zal aldus verder gestalte krijgen. De realisatie van railservicecentra, te beginnen in het Eem-/Waal-havengebied, neemt hierbij een belangrijke plaats in.» In deze context past de Betuweroute, maar die wordt in dit document niet genoemd.

⁹  prof. dr. G. G. J. M. Poeth en prof. dr. H. J. van Dongen, Rotterdam of de noodzaak van een infrastruktuur voor informatie. Samenvatting en conclusies van het onderzoeksverslag eerste en tweede fase ten behoeve van de commissie Strategie en Automatisering Rotterdam, in opdracht van Openbaar Lichaam Rijnmond, Gemeente Rotterdam en de Vereniging Samenwerkende Vervoer en Zeehavenondernemingen, Rotterdam, 1983.

¹⁰  Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, Plaats en toekomst van het havenbedrijf in (main)port Rotterdam. Een strategische visie, Rotterdam, januari 1989.

Monopolist op het spoor: de Nederlandse Spoorwegen De Nederlandse Spoorwegen (NS) heeft op dat moment een monopoliepositie in het spoorvervoer. Eind jaren tachtig heeft de NS acute zorgen over de continuïteit van haar goederentak. Vanaf eind jaren zestig verliest het goederenvervoer per spoor continu marktaandeel. Van circa vijftien procent loopt dat terug naar tweeëneenhalf procent eind jaren tachtig. De belangrijkste oorzaak is het inzakken van de wereldwijde handel in kolen in de jaren zestig en het sluiten van de Nederlandse kolenmijnen in combinatie met de opkomst van aardgas als energiebron. De NS is dat niet te boven gekomen.

De heer Wormmeester: Toen ik bij ECT kwam, was ECT 2,5 jaar oud en een van de aandeelhouders was de Nederlandse Spoorwegen. Toen werd al ingezien dat het spoor in de hele wereld het alternatief voor de weg is. Het is mij toen opgevallen dat de spoorwegen uitermate verkrampte organisaties waren. Er werd nauwelijks samengewerkt over de grenzen. Toen was rail ook al 10 tot 15 procent van het achterlandtransport. De heren wisten alles van de wagons en de locomotief, tot in het geringste detail. Ze hadden er 150 jaar over gedaan om dat op te bouwen. Van de containers die erop stonden, was echter 30 procent van de informatie zoek. Vanaf het allereerste moment heb ik, overigens niet als enige in de wereld, gezegd dat wij op het spoor moesten letten.

In die omstandigheden publiceert de NS in 1990 het «Toekomstplan voor het goederenbedrijf: Rail 21 Cargo».¹¹ De eerste zin van de samenvatting zet de toon: «Sinds 1988 is NS Goederenvervoer in een verliessituatie beland, die bij de huidige omstandigheden blijvend geacht moet worden.» Even verderop wordt zelfs gesteld dat in de huidige bedrijfseconomische situatie afbouw noodzakelijk zou zijn. Het doel van het plan is om het tij te keren en het bedrijf terug te brengen in een situatie van winstgevendheid. In de probleemanalyse wordt ingegaan op het mainport-concept als een externe ontwikkeling, die voor de NS kansen biedt. Het is een van de ontwikkelingen die de winstgevendheid bij NS Goederenvervoer kan terugbrengen.

Coopers & Lybrand hebben voor NS berekend dat het marktpotentieel van het goederenvervoer per spoor 65 miljoen ton in 2010 bedraagt. Dit getal van 65 miljoen komt in de jaren erna in veel studies terug. NS Goederenvervoer acht zich voor deze groei niet toegerust en denkt dat 46 miljoen ton in 2010 het maximaal haalbare is. Daarvoor zijn al onconventionele maatregelen nodig.

Voorwaarde voor groei is: «dat de overheid de financiële verantwoordelijkheid voor de infrastructuur overneemt en het bedrijfsleven actief meewerkt.» Deze passage roept vraagtekens op, omdat de overheid op dat moment al de aanleg van de infrastructuur betaalt en de exploitatie subsidieert. Daarnaast is de opmerking dat het bedrijfsleven (de klant) actief moet meewerken, tekenend voor de bedrijfscultuur bij de NS op dat moment.

Op het gebied van de infrastructuur zijn de wensen van de NS duidelijk: «Overname van de volledige infrastructuurkosten met ingang van 1991 en op korte termijn besluitvorming over de realisering van de Betuwelijn (p.2).» Uit achterliggende stukken blijkt dat het gaat om modernisering van de bestaande Betuwelijn tot exclusieve goederenspoorlijn. De kosten bedragen ongeveer f 2 miljard voor het traject Waalhaven-Zevenaar.

In het slothoofdstuk wordt de urgentie van de Betuwelijn benadrukt: «Bovendien is snel duidelijkheid nodig over de aanleg van de Betuweroute als essentiële verbetering in de capaciteitsproblematiek» (p. 19) en «Om in 1998 de Betuwelijn gereed te hebben, moeten vanaf 1 januari 1991 financiële middelen beschikbaar zijn voor de ontwikkeling van dit project. Spoedige politieke besluitvorming is uiterst urgent» (p. 20).

¹¹ Nederlandse Spoorwegen, Toekomstplan voor het goederenbedrijf: Rail 21 Cargo: Kiezen voor ondernemen met perspectief, Utrecht, 1990.

Het beeld dat uit het NS-plan rijst is de Betuwelijn als laatste strohalm voor NS Goederenvervoer. De lijn is elders bedacht, de NS klampt zich eraan vast en zal zich na de politieke besluitvorming bovenop de voorbereiding van het project storten.

2.3 Het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (1988–1991)

Het antwoord van Verkeer en Waterstaat op deze ontwikkelingen is het tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 2). Deze nieuwe nota moet het eerste SVV uit 1981 opvolgen. Leefbaarheid, bereikbaarheid, veiligheid en ± expliciet ± het stimuleren van mainports gelden in SVV 2 als nevengeschikte doelstellingen. In deze paragraaf wordt het proces van beleidsvoornemen tot regeringsbesluit uitgewerkt.

2.3.1. Deel a: het beleidsvoornemen (1988)

In 1988 verschijnt deel a van het SVV 2: het beleidsvoornemen van de regering. Hierin komt een goederenspoorlijn door de Betuwe, in welke vorm dan ook, niet voor. De issues in dit document ten aanzien van het goederenvervoer per spoor zijn de positie van NS Goederenvervoer en het gebrek aan Europese samenwerking. Over de toekomstige ontwikkeling van het goederenvervoer per spoor is deel a vrij summier: «Snelle bloktreinen zullen tussen de Nederlandse havens en het Europese achterland rijden. Uitbreiding van de infrastructuur is duur. Daarom heeft een betere benutting van de bestaande infrastructuur de voorkeur (p. 39).» Daarnaast wordt aangegeven dat voor de langere termijn wel projecten nodig zijn ter verbetering van de lijn Rotterdam-Venlo-Duitsland.

Mevrouw Kroes, destijds minister van Verkeer en Waterstaat, verwoordt de context waarin met het SVV 2 werd begonnen als volgt:

Mevrouw Kroes: Toen wij met het SVV 2 aan het brainstormen waren, was duidelijk ± dat was overigens al begonnen in het kabinet Lubbers 1 en later ook in het kabinet Lubbers 2 ± dat er buitengewoon zuinig omgegaan moest worden met de overheidsfinanciën. Wij hebben toen de afspraak gemaakt dat wij gezien de speelruimte van de overheid, in dit geval de diverse departementen, zeer terughoudend zouden zijn. Er was een saneringsoperatie in gang gezet, waar de economie van zou moeten profiteren. Ik heb deze aanloop nodig om aan te geven dat wij op het moment van het verschijnen van het Structuurplan Verkeer en Vervoer niet met grootse en meeslepende plannen aan de slag konden. Daar ontbraken de financiën voor. Bron: openbare hoorzitingen, 1 september 2004.

2.3.2. Inspraak en advies (1988±1990)

Na de verschijning van deel a breekt een periode aan, waarin externe partijen kunnen reageren op het startbod van de regering. Sommigen van hen tonen zich kritisch over het ontbreken van plannen voor het goederenvervoer per spoor. Hiervoor zijn verschillende verklaringen aan te dragen. Mevrouw Kroes zoekt de verklaring in onverwachte ontwikkelingen, waarop in het PKB-proces naar haar mening op een goede manier kan worden ingespeeld. De heer Smits, in de jaren 1988±1992 als topambtenaar werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat,¹² houdt het op het ontbreken van plannen en visie bij de betrokken partijen. Daarmee doelt hij zowel op de sector als op het departement van Verkeer en Waterstaat.

¹² In de periode 1988±1989 als directeur-generaal Vervoer. In de periode 1989±1992 als secretaris-generaal van het departement.

Mevrouw Kroes: Het structuurschema gaf aan dat wij moesten gaan wedden op het paard van de betere benutting. Inmiddels ging de ontwikkeling veel sneller dan wij zelfs in onze stoutste dromen hadden kunnen voorspellen. Dat kunt u ons kwalijk nemen, maar dat was op dat moment zo. Vervolgens kwam bij de inspraakprocedure een aantal organisaties met de gedachte dat wij het niet zouden redden met een betere benutting en

dat wij misschien meer moesten gaan doen dan wat in het structuurschema wordt voorgesteld. Dat is overigens per definitie altijd de functie van het opstellen van een structuurschema, vervolgens inspraak en ten slotte het deel waarin de beslissing van de regering vorm krijgt.

De heer Smits: In deel a is het goederenvervoer per rail inderdaad niet zo scherp naar voren gekomen. Daarvoor zijn een paar oorzaken aan te wijzen. Er lagen in de eerste plaats geen uitgewerkte, goede plannen en ontwikkelde visies die buiten of bij de verschillende groepen onderwerp van gesprek waren. De spoorwegen daarentegen hadden Rail 21 volledig uitgewerkt en gepresenteerd. Je zou kunnen zeggen dat het goederenvervoer niet zo top of mind was bij het departement, maar ook niet bij de spoorwegen of de andere partijen. Voor mij is dat een belangrijke verklaring. In zijn algemeenheid was vanuit het eerste SVV de kennis over het goederenvervoer over de rails in beperkte mate aanwezig. Het deel a is er gekomen. Dat had sterk te maken met het debat over milieu en economie en de balans die gezocht werd in het SVV deel a. Zoals het hoort, ging deel a de inspraak in. Wij hebben daar zeer veel reacties op gekregen. Dankzij het uitbrengen van het deel a is het debat over het goederenvervoer over de rail meer dan gestimuleerd. Toen kwamen er ineens plannen. De spoorwegen kwamen met een plan en ook de regionale besturen. Kortom, er kwamen sterke signalen dat dit aspect veronachtzaamd was dan wel niet voldoende opgenomen in de plannen. Bron: besloten gesprek, 2 juli 2004

¹³  De omschrijving van deze inspraakreacties berust op secundair materiaal. In het archief van het ministerie van Verkeer en Waterstaat noch dat van het inspraakpunt Verkeer en Waterstaat zijn de inspraakreacties op het SVV 2 terug te vinden.

¹⁴  De vereniging NDL wordt in 1987 opgericht. Alle grote partijen uit de transportsector zijn lid. Het zwaartepunt van de leden ligt bij bedrijven in de Rotterdamse haven en rond Schiphol. De vereniging NDL krijgt vanaf het begin van haar bestaan subsidie van de ministeries van EZ en Verkeer en Waterstaat. Topambtenaren maken regelmatig deel uit van werkgroepen en netwerken binnen de vereniging.

¹⁵  Een saillant detail is dat Logitech een dochter is van Strukton, dat op haar beurt een dochter is van NS, dat geheel in handen is van de staat. Een onderdeel van Strukton is Strukton Spoorwegbouw BV, dat wanneer het advies zou worden opgevolgd zeer waarschijnlijk een groot aandeel in de bouw van de opgewaardeerde Betuwelijn zou krijgen.

¹⁶  TK, 1988±1989, 20 922, nrs. 3±4. (SVV 2, deel b: Hoofdlijnen van d inspraak).

¹⁷  Faber, P. Sporen van macht, afstudeerscriptie KUN, Nijmegen, 1995.

In slechts twee inspraakreacties wordt een lans gebroken voor de Betuwelijn.¹³De vereniging Nederland Distributieland¹⁴ vraagt aandacht voor het spoorgoederenvervoer en bepleit de opwaardering van de bestaande Betuwelijn. De provincies Zuid-Holland, Gelderland en een aantal Kamers van Koophandel overhandigen een onderzoeksrapport. Het onderzoek is in hun opdracht uitgevoerd door NEA en Logitech.¹⁵ De belangrijkste conclusie is dat met een grondige opknapbeurt van naar schatting f 750 miljoen de Betuwelijn een hoofdtransportas van goederen kan worden. De opwaardering van de Betuwelijn zou bovendien eenvoudiger zijn dan aanpassing van de Brabantroute via Noord-Brabant en Venlo naar Keulen. In het begeleidend schrijven pleiten zij voor een nieuwe Betuwelijn, die de status krijgt van hoofdtransportas en fungeert als alternatieve route naar het Ruhrgebied. Zij willen daarmee een versterking van de regionaal-economische structuur van Gelderland en

Zuid-Holland bewerkstelligen.^{16, 17}

Deze reacties zijn voor de top van het ministerie van Verkeer en Waterstaat niet doorslaggevend, zoals blijkt uit het gesprek met de heer Smits:

De voorzitter: U heeft het over de inspraak bij deel 2. In die inspraakperiode komen er tal van plannen naar boven. Welke plannen kunt u zich het duidelijkst herinneren?

De heer Smits: De NS werd zeer actief rond het goederenvervoer per spoor. De bestuurlijke reacties van Gelderland en dergelijke staan niet zo op mijn netvlies. Ik was daar niet zo van onder de indruk dat wij daardoor ineens met elkaar iets anders gingen doen. Na het uitbrengen van deel a heb ik zelf een aantal gesprekken gevoerd over dit vraagstuk om mij beleidsmatig verder te oriënteren.

Wel is voor hem duidelijk dat er wat moet gebeuren met het goederenvervoer per spoor. Smits, die leiding gaat geven aan de totstandkoming van het SVV 2, geeft aan dat voor hem persoonlijke ervaringen daarbij de doorslag hebben gegeven.

De heer Smits: Misschien is er nog een element dat genoemd kan worden. In die tijd, toen mevrouw Kroes nog minister was, moest op een gegeven moment onderhandeld worden over simpel gezegd het aantal vrachtauto's dat door Zwitserland mocht rijden. Daaraan lag een vergunningenstelsel ten grondslag. De Zwitserse minister van Verkeer ± centraal ± had een enorm probleem, omdat in een paar kantons de bevolking in opstand was gekomen en wegen had geblokkeerd vanwege al die vrachtauto's, niet alleen vanuit Nederland, maar in het algemeen. Ik heb toen voor mijzelf de conclusie getrokken dat linksom of rechtsom er een goederenvervoerspoorlijn moest komen vanuit Nederland, vanuit Rotterdam, omdat het vroeg of laat vast zou lopen. Daar tegenover stond en dat is destijds al in eerste instantie besproken dat de Zwitsers ook fors moesten investeren in extra spoorwegen en de bouw van tunnels voor het goederenvervoer om door te voeren door Zwitserland naar Italië enzovoort. Dat is later ook gebeurd. Zelf heb ik toen beleidsmatig de conclusie getrokken dat het allemaal en-en-en is: én goederenvervoer over de rail én binnenwater én weg. Vanuit die overtuiging zijn wij de inspraakreacties en alles wat daarbij komt, gaan verwerken en is deel d geboren.

Gesprekken met ondernemers spelen een belangrijke rol bij de ontwikkeling in het denken. Smits daarover:

De heer Smits: Met Molenaar of Wormmeester van ECT had ik de gesprekken. Die waren eerst bilateraal en daarna in breder verband met de commissie Van der Plas. In die gesprekken trok je gezamenlijk beleidsmatig de conclusie dat linksom of rechtsom dit vraagstuk veel hoger op de agenda moest komen.

De heer Hermans: U trok die conclusie. Voor welk tonnage werd die conclusie toen al getrokken?

De heer Smits: Nul komma nul. Er werd helemaal niet gesproken over tonnage. Ik vond en vind dat ook niet echt relevant. De conclusie was: het ontbeert aan een goede achterlandverbinding over het spoor. Daaraan moest gewerkt worden. In het SVV zijn daarin strategische keuzes gemaakt.

De heer Hermans: Beleidsmatig speelt de capaciteit op dat moment geen rol?

De heer Smits: Nee, beleidsmatig ging het om en-en-en. De overtuiging was dat je die capaciteit nodig hebt. Vroeg of laat, wanneer precies en in welk jaar en hoeveel tonnage precies in welk jaar was toen niet echt een punt van debat.

Op het ministerie van Verkeer en Waterstaat dringt dan het besef door dat er iets moet gebeuren op het gebied van goederenvervoer per spoor. De commissie Van der Plas wordt ingesteld.

2.3.3. Commissie Van der Plas (april±juli 1989)

Op 18 april 1989, vijftien dagen voor de val van het kabinet Lubbers II, installeert minister Kroes de Commissie Van der Plas. De reden om dit te doen verwoordt zij als volgt:

Mevrouw Kroes: Omdat in die beweging steeds meer naar voren kwam dat er meer gebruik gemaakt zou moeten worden van het spoor en van het water. Ik heb toen aan een aantal deskundige mensen gevraagd mij te voorzien van een visie over wat er met de ontwikkeling van het spoor aan de orde zou zijn en wat daar het antwoord op zou kunnen zijn.

Haar topambtenaren, secretaris-generaal Smits en de net aangestelde directeur-generaal Westerduin, kijken daar als volgt op terug:

De heer Smits: In de periode dat deel a uitkwam, heb ik zelf beleidsmatig strategische gesprekken gevoerd met Rotterdam. Ik heb vooral met de heer Molenaar van het Rotterdams Havenbedrijf gebrainstormd en gefilosofeerd toen dat zo scherp naar boven kwam. Dat was minder het geval met bestuurders van het college van B&W. Dat deed de minister. Mede daardoor is de commissie Van der Plas ingesteld.

De heer Westerduin: (...) Ik kwam binnen in de periode dat men bezig was met het Structuurschema Verkeer en Vervoer. In die fase was er nogal wat kritiek op de passages die gingen over het beleid ten aanzien van het goederenvervoer. Met die kritiek moet je iets doen. De toenmalig minister zei vlak voordat zij demissionair werd: ik wil een club van mensen die verstand hebben van goederenvervoer en daar een visie op hebben. Daarbij ging het met name om het spoor. Als het zo door zou gaan met spoor zou het vastlopen en dat kon Nederland zich niet veroorloven. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004

Voorzitter van de commissie wordt de heer Van der Plas, op dat moment topman bij Philips. Hij heeft een verleden als directeur Gemeentewerken van de gemeente Rotterdam en zal in 1992 de heer Smits opvolgen als secretaris-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In de commissie zitten vertegenwoordigers uit de industrie- en de transportsector (inclusief de Rotterdamse haven). Daarnaast hebben twee topambtenaren zitting in de commissie.

Oud-minister Kroes over de samenstelling van de commissie:

Mevrouw Kroes: Ik heb bijvoorbeeld niet de voorzitter van het Productschap Vee en Vlees gevraagd. Ik heb mensen gevraagd die bij de materie betrokken zijn en die weten hoe belangrijk het is. Ik heb dus gekeken naar mensen die gebruik maken van achterlandverbindingen. Daarom heb ik iemand van Hoogovens gevraagd en iemand van ECT, want de ontwikkeling van containervervoer zou gigantisch worden en begon toen al aardig aan te zetten, maar ook iemand van Shell en de Nederlandse Spoorwegen. Het waren dus mensen die wisten waar het over ging en die er allemaal van overtuigd waren dat voor de groei van de mainports de achterlandverbindingen in tact moesten blijven. Ook moest bekeken worden wat door de discussie over het milieu, naar de modal split kon worden overgeheveld. Het thema milieu begon in die dagen namelijk aanmerkelijk aan kracht te winnen.

De heer Wormmeester, lid van de commissie en topman van ECT, spreekt van een gemeenschappelijk doel.

De heer Hermans: Wij kunnen de commissie Van der Plas dus wel typeren als een groep gelijkgezinden. Werd de noodzaak van verbetering van de infrastructuur gedeeld?

De heer Wormmeester: Ja. Er zaten in die commissie twaalf mensen, onder wie drie Rotterdammers: de voorzitter van de Scheepvaart Vereniging Zuid, de algemeen directeur van het Havenbedrijf, de heer Molenaar, en ik. Voor de rest zaten nog de presidentdirecteur van de Hoogovens en iemand van AKZO erin. Iedereen vond dat nodig. Wij vonden dat de infrastructuur verwaarloosd was. De infrastructuur moest verbeterd worden en de capaciteit moest worden uitgebouwd door nieuwe corridors.

Dat de commissie hoofdzakelijk uit vertegenwoordigers van het bedrijfsleven bestaat, mag volgens oud-minister Kroes niet worden gezien als aanwijzing dat deze commissie niet onafhankelijk kan adviseren.

Mevrouw Kroes: (...) Ik vind echter de conclusie die klaarblijkelijk wordt getrokken door sommigen, namelijk dat hieruit bewezen zou worden dat men niet onafhankelijk is, absoluut niet aan de orde. Dat is in ieder geval niet mijn conclusie. Wij hebben het namelijk over mensen die deelnemen aan de publieke discussie in hun organisaties, in Scheepvaartvereniging Zuid, in een EVO, in een Kamer van Koophandel en dergelijke. Al die waardevolle standpunten worden uiteindelijk op een tafel gelegd, waar er beleid van wordt gemaakt en dat beleid wordt voorgelegd aan het parlement. Je zou bijna zeggen: beter is niet te bedenken. Mensen die verstand van zaken hebben, komen met voorstellen.

De motivatie om ambtenaren in de commissie Van der Plas op te nemen wordt als volgt verwoord door de heer Westerduin, zelf als directeur-generaal één van deze ambtenaren:

De heer Slob: Die commissie wordt ingesteld om de minister te adviseren. Is het gebruikelijk dat hoge ambtenaren deel uitmaken van zo'n adviescommissie?

De heer Westerduin: Soms wel. Bij een onafhankelijke commissie is dat niet gebruikelijk, maar als je vindt dat er een verbinding moet worden gemaakt tussen het huidige beleid en de nieuwe gedachten, en als je vanuit je directoraat toeleveraar bent van kennis, gebeurt dat wel. Ik vond het niet abnormaal. De echte visie moest natuurlijk worden uitgedragen door degenen die vanuit dat perspectief ernaar keken.

De ambtenaren die lid zijn van de commissie ± secretaris-generaal Smits en directeur-generaal Westerduin ± fungeren vooral als toehoorder. Met het aanhoren van de discussie in de commissie kunnen zij hun voordeel doen binnen het ministerie en zij kunnen de commissie behulpzaam zijn met het toelichten van het Verkeer en Waterstaat-beleid en het beschikbaar stellen van hun professionele kennis. De constructie is niettemin opmerkelijk, omdat de twee ambtenaren vanuit het ministerie meewerken aan een extern advies aan de minister, waarover zijzelf (na verschijning) de minister moeten adviseren.

De commissie krijgt de opdracht om een visie te ontwikkelen op de toekomst van het goederenvervoer per spoor. In de visie van de heer Wormmeester gaat het vooral om infrastructuur.

De heer Hermans: De heer Van der Plas vroeg u dus om zitting te nemen in de commissie. Wat was de opdracht van de commissie in uw ogen?

De heer Wormmeester: Ik heb vanochtend een stuk gehoord van het gesprek met de heer Geelhoed. Eigenlijk werd daar precies verwoord wat wij voelden. Er moest in dit land iets met infrastructuur gebeuren. Wil je een toekomst hebben in Europa, dan moet je aan de infrastructuur werken. Dat was onze opdracht: infrastructuur.

Op 12 juli 1989, binnen drie maanden na de instelling, rapporteert de commissie.¹⁸ Tijdens een persconferentie in Nieuwspoort neemt de dan demissionaire minister Kroes het rapport in ontvangst.

Het probleem waar de commissie zich op richt is dat: «de toekomst van Nederland als distributieland en als productieland ernstig bedreigd wordt als de ontwikkeling van de vervoersinfrastructuur en daarmee van goede achterlandverbindingen verder achterblijft.»

Hoofdlijnen commissie Van der Plas

Goederenvervoer per spoor is noodzakelijk vanwege de concurrentiepositie van de Rotterdamse haven. De status van Nederland als distributieland en Rotterdam als mainport kan in het geding komen als het goederenvervoer per spoor niet verbetert. De trend is richting een Europees goederenvervoerbeleid, waarbij mainports worden verknoopt via (multimodale) vervoersassen. Het is van levensbelang dat Nederland meedoet (i.e. geld verdient) aan het management van deze assen. Hiervoor is nodig dat de exploitatie van de nationale spoorvervoermaatschappijen wordt losgekoppeld van de exploitatie van de infrastructuur. Spoor moet zich ontwikkelen als alternatief voor het wegvervoer om de fileproblematiek het hoofd te kunnen bieden. Spoorvervoer is tevens een milieuvriendelijk alternatief voor het wegvervoer.

Een van de noodzakelijke maatregelen, die volgens de commissie uit deze analyse voortvloeit, is de aanleg van vervoerslijnen die onafhankelijk zijn van het reizigersvervoer tussen west en oost. De Betuwelijn is een van die vervoerslijnen. Het gaat de commissie Van der Plas daarbij om de reeds bestaande, maar weinig gebruikte Betuwe-spoorlijn van Rotterdam naar Emmerich.

De commissie introduceert voor de relatie Rotterdam-Duitsland het begrip «oost-west-corridor», een hoofdtransportas voor goederen, met knooppunten voor gecombineerd vervoer (weg-rail-water): «Voor de oost-westcorridor geldt de assumptie dat de realisering van de Betuwelijn voldoende capaciteit vrijmaakt op de bestaande hoofdtransport-as Rotterdam-Venlo (p. 7).» De commissie acht een groei naar 75 miljoen ton in 2010 op de oost-westas mogelijk, als rigoureuze maatregelen worden genomen.

¹⁸  Commissie Van der Plas, Strategie voor het goederenvervoer per spoor. Goed(eren) op het spoor, Advies in opdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat, Den Haag, 12 juli 1989.

¹⁹  Op die verbinding is een mogelijke locatie voor een rail service centrum geprojecteerd.

Er is niet precies beschreven om welke Betuwelijn het gaat. Uit een schetsmatige illustratie in een van de bijlagen, getiteld «de hoofdlijnen van het goederenvervoernet van de toekomst», valt op te maken dat het voor het deel van ongeveer Tiel tot Dordrecht gaat om een nieuwe lijn voor goederen (parallel aan de bestaande Betuwelijn), voor het deel Maasvlakte-Dordrecht en Tiel-Nijmegen om «te verbeteren infrastructuur voor goederen»¹⁹ en voor de verbinding van Nijmegen tot aan de grens om bestaand spoor.

Publicatie van het rapport van de commissie Van der Plas heeft niet tot een brede discussie geleid. Wel vindt het in het rapport verwoorde gedachtegoed zijn weg naar tal van bestemmingen, zoals de Raad van

Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO), de Sociaal-Economische Raad (SER) en ook het SVV 2.

2.3.4. Kabinetswisseling (november 1989)

Begin mei ± de commissie Van der Plas is dan nog maar net begonnen ± valt het kabinet over het reiskostenforfait. Als de commissie Van der Plas rapporteert, is het kabinet demissionair. De demissionaire periode duurt tot 7 november 1989. Dan treedt het kabinet Lubbers III aan. Door de demissionaire status laat minister Kroes deel d van het SVV 2, ofwel de regeringsbeslissing, over aan het volgende kabinet.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is expliciet bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat nagegaan of minister Kroes voor de wisseling van het kabinet op enigerlei wijze besluiten heeft genomen of in gang heeft gezet over de Betuweroute. Volgens de huidige minister van Verkeer en Waterstaat is dit niet het geval.²⁰ In het regeerakkoord van het kabinet Lubbers III noch in het debat over de regeringsverklaring komt de Betuweroute voor. Wel wordt in het regeerakkoord het belang van vervoer per spoor en water onderstreept. Directeur-generaal Westerduin beschrijft de gang van zaken als volgt:

De heer Westerduin: (...) De commissie (NB: Van der Plas) heeft een strategisch rapport ingediend. Dat rapport was een van de bouwstenen die toen op tafel lagen, naast de vele reacties op deel a van het structuurschema. Toen het nieuwe kabinet in november 1989 aantrad, is een en ander gebruikt om het SVV af te ronden. Voor een goed begrip: toen kwam er eerst een regeerakkoord waarin een aantal aanwijzingen werd gegeven over de wijze waarop het kabinet dacht over personen-en goederenvervoer. (...) Er stond in dat het kabinet op korte termijn met plannen zou komen ter verbetering van het vervoer over rail en water. Dat lag op het bord. De start was de vraag op welke wijze dit ingevuld moest worden in het SVV 2. Tegelijkertijd was de vraag hoe dit ruimtelijk ingevuld moest worden.

De kabinetswisseling is geen onbelangrijk moment. De coalitiepartijen van 1989 ± PvdA en CDA ± vinden elkaar op het onderwerp duurzame economische groei en spreken af de overheidsinvesteringen op te voeren. Ze spreken af plannen te maken over het spoorvervoer. Op dat moment worden daar positieve milieueffecten aan toegedicht.

Deze beleidslijn krijgt niet veel later gestalte in de Betuweroute. Men ziet de Betuweroute als een voorbeeld van duurzame economische groei. Het zijn niet alleen het nieuwe kabinet en de departementen die daar zo over denken. Ook de natuur- en milieubeweging is op dat moment een voorstander van de Betuweroute. Pas veel later wordt het standpunt dat de Betuweroute leidt tot positieve milieu-effecten verlaten door de natuuren milieubeweging. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is minder stellig geworden (zie hoofdstuk 7).

2.3.5. Deel d: de regeringsbeslissing (juni 1990)

²⁰ Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tijdelijke commissie infrastructuurprojecten d.d. 10 september 2004, kenmerk DBS 2004/4648-04.019.

Als de minister, mevrouw Maij-Weggen, op 26 juni 1990 deel d van het SVV 2 uitbrengt ± de regeringsbeslissing ± blijkt het project definitief in procedure te zijn genomen. De Betuweroute is opgenomen als hoofd-transportas voor het goederenvervoer per spoor. Voor de kosten is als indicatie f 2,5 miljard opgenomen. Dit bedrag is voor alle investeringen in fase 2 voor railinfrastructuur voor goederenvervoer, waarvan het

leeuwendeel voor de Betuwelijn. In het SVV 2 wordt gesproken van modernisering van de bestaande lijn. De Havenspoorlijn behoort niet tot het project. In de woorden van de heer Westerduin:

De heer Westerduin: (...) Als u ook vindt dat het zoveel duurder is geworden, moet u wel beseffen dat er in het SVV een Betuwelijn voor de tweede fase stond die geen kop en geen staart had. Het stuk van de Waalhaven naar de Maasvlakte ontbrak evenals het stuk van Zevenaar naar de Duitse grens. In de eerste fase zijn wel maatregelen genomen om later de bundeling te bewerkstelligen.

Als streefbeeld is geformuleerd dat de omvang van het spoorgoederen-vervoer in 2010 is gestegen tot 50 miljoen ton per jaar. Om dit te bereiken worden verschillende infrastructurele maatregelen op de internationale as Maasvlakte-Venlo noodzakelijk geacht, alsook de aanleg van de nieuwe Betuweroute. Het tracé voor de nieuwe lijn wordt op de plankaart aangegeven. Het kabinet benadrukt in het SVV 2 vooral dat het bestaand spoor onvoldoende capaciteit biedt om de gewenste groei op te vangen. «Ter realisering van een substantiële toename in de omvang van het spoorvervoer is vrije infrastructurele capaciteit een noodzakelijk te vervullen voorwaarde. Gegeven de prioriteit voor het personenvervoer is namelijk geen uitbreiding mogelijk zonder (grootschalige) nieuwe infrastructuur voor het goederenvervoer. De potentiële markt voor deze toename ligt vooral in het internationale vervoer van chemische producten en het vervoer van en naar zeehavens (Rotterdam, vooral containers). Voor een verhoging van de vervoersomvang tot ca. 50 miljoen ton/jaar in het jaar 2000 bedragen de investeringen f 2,5 miljard, waarvan het leeuwendeel voor de Betuwelijn (Commissie Van der Plas, Rail 21 Cargo). Realisering verlangt tegelijkertijd goede afspraken met West-Duitsland over (het gebruik van) aansluitende hoogwaardige infrastructuur aldaar. Evenals voor de HSL naar het zuiden zullen ook voor de Betuwelijn de mogelijkheden van gedeeltelijke private financiering worden onderzocht. Daarbij wordt ook hier voorshands uitgegaan van vijftig procent private financiering» (p. 71).

De rol van de Tweede Kamer

Tot de verschijning van deel d van het SVV 2 heeft de Tweede Kamer niet expliciet over de Betuweroute gedebatteerd. Zij zet het dossier zelf evenmin op de agenda. In meer algemene debatten die over het goederenvervoer worden gevoerd, komt het spoorvervoer en meer in het bijzonder de oost-westas wel aan de orde, maar dat gaat niet zover dat uitspraken worden gedaan over de wenselijkheid of de noodzakelijkheid van de Betuwelijn. Bij de behandeling van het SVV 2, waar de Betuwelijn in is opgenomen, is er een kans om over dit project met de regering te debatteren. In dat debat verdwijnt de lijn echter tussen de grote hoeveelheid andere beslissingen die dit document bevat. Pas later, als er problemen ontstaan bij het bestuurlijk overleg en de inspraak en het proces wordt gecentraliseerd door het in gang zetten van een PKB-proce-dure, komt de Tweede Kamer langzaam weer in beeld. Dit komt aan de orde in hoofdstuk 3 en verder.

Verschillende lijnen

In de opeenvolgende documenten wordt over verschillende projecten gesproken. Tabel 2.1 bevat een overzicht van de projectdefinities, zoals in de hiervoor behandelde documenten zijn gehanteerd. Het gebruik van verschillende projectdefinities zal doorwerken tot in de PKB, die later wordt opgesteld.

Tabel 2.1 De definitie van de Betuwelijn/Betuweroute in opeenvolgende documenten

Datum

Wie of waar?

Over welke spoorverbinding gaat het?

1984Poeth en Van Dongen

7/1989

6/1990

1990/91

Commissie Van der Plas

Medio 1990             Rail 21 Cargo

SVV 2, deel d

Vinex

Revitalisering bestaande Betuwelijn voor goederenvervoer

Opwaardering van de bestaande Betuwelijn Investering van 750 miljoen om van de Betuwelijn een hoofdtransportas voor het goederenvervoer te maken. Dus: opwaardering bestaande lijn

Maasvlakte-Dordrecht: opwaarderen bestaande infrastructuur

Dordrecht-Tiel: nieuwe infrastructuur voor goederenvervoer parallel aan bestaande spoorlijn (4-sporigheid) Tiel-Nijmegen: opwaarderen bestaande infrastructuur en potentiële locatie voor Rail Service Centrum Nijmegen-grens: bestaand spoor Modernisering van de bestaande Betuwelijn tot exclusieve goederenspoorlijn traject Waalhaven-Zevenaar en uitbreiding van de bestaande Betuwelijn.

«Tracé Betuweroute nog nader te bepalen» (148), «Rotterdam-Zevenaar. Nieuwe Betuweroute en emplacement Oostelijke Betuwe, mits het Rijnstrangengebied niet op onaanvaardbare wijze wordt aangetast» (153) Aanleg nieuwe spoorlijn, die aansluit op bestaand spoor bij Emmerich

2.4 De invloed van de Rotterdamse lobby

Vaak is gezegd en geschreven dat een sterke lobby van een kleine groep invloedrijke mensen uit de Rotterdamse haven ervoor heeft gezorgd dat de Betuweroute op de politieke agenda is gekomen. De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft apart naar dit onderwerp gekeken.

Een van de stelligste publicaties over dit onderwerp is het artikel uit Intermediair van 20 december 1996 over het netwerk van mensen die een centrale rol spelen in de besluitvorming over de Betuweroute.

Intermediair, 20 december 1996: Een duistere club?

Het coververhaal van Intermediair van 20 december 1996 gaat over de lobby achter de Betuweroute. In dit artikel wordt de fase van agendavorming en besluitvorming beschouwd. Het artikel is gebaseerd op een afstudeeronderzoek, waarin voor de aanleg van de Betuweroute de relaties tussen cruciale organisaties en personen in beeld zijn gebracht. Enkele bevindingen:

De netwerkanalyse leidt tot tien personen met gezamenlijk 43 functies in 9 relevante organisaties en/of commissies. Door de dubbelfuncties die zij hebben nemen zij sleutelposities in.

Personen: W. A. Mulock Houwer (Nedlloyd), mr. G. J. Doeksen (Internatio-Muller, ECT) , drs. H. W. H. Welters (SVZ), N. Kroes (minister Verkeer en Waterstaat, later vereniging NDL en commissie Kroes), prof. dr. ir. G. J. Wormmeester (ECT, later TUD), F. Kuiper (SVZ), ir. drs. H. N. J. Smits (Verkeer en Waterstaat, later Schiphol), H. E. Portheine (NS), ir. B. Westerduin (Verkeer en Waterstaat) en ir. A. B. M. van der Plas (Philips, commissaris NS, later secretaris-generaal Verkeer en Waterstaat);

Organisaties/commissies: Nedlloyd/Pakhoed/Internatio-Muller (drie bedrijven achter ECT), Scheepvaartvereniging Zuid (SVZ), NS, Commissie Kroes²¹, de vereniging Nederland Distributieland (NDL), commissie Van der Plas, ministerie van Verkeer en Waterstaat, de Nationale Havenraad en ECT.

Daarnaast wordt een aantal organisaties of initiatieven onderscheiden die meer op de achtergrond een belangrijke rol bij de Betuweroute spelen: het Centraal Planbureau (CPB), Knight Wendling²², McKinsey²³, de commissie Van Engelshoven²⁴, de Kamer van Koophandel Rotterdam, het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, Twijnstra Gudde²⁵, het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur, Grontmij en de Tweede Kamer.

Hiermee wordt een netwerk in kaart gebracht, waarbinnen veel beïnvloedingsmogelijk-heden zijn en waarbinnen de communicatielijnen tussen de hoofdrolspelers kort zijn. Deze netwerkanalyse zegt dus iets over mogelijkheden tot beïnvloeding, maar niets over de feitelijke beïnvloeding. Met deze netwerkanalyse als uitgangspunt wordt gezocht naar de verhalen die bij dit netwerk horen. Aspecten waarop wordt ingegaan: ± aanwending van persoonlijke invloed en gezag ten gunste van de belangen van de

Rotterdamse haven (beïnvloeding onderzoeksagenda TU Delft, argumentatie in

beleidsstukken ten gunste van Rotterdamse haven); ± zeer optimistische advisering in het belang van de opdrachtgever; ± participatie in (onafhankelijke) commissies vanuit het belang van de Rotterdamse

haven; ± aanwending ± met name rondom kabinetsformaties ± van persoonlijke contacten en

correspondentie om, soms in bijna intimiderende bewoordingen, het belang van de

Rotterdamse haven onder de aandacht te brengen; ± subsidiëring door de staat van de vereniging Nederland Distributieland, waarmee de

verwevenheid van het bedrijfsleven met de ambtelijke top van diverse ministeries wordt

gestimuleerd.

Intermediair schetst een beeld van een «mafia» die het voorzien heeft op het met publieke middelen realiseren van de Betuweroute. De centrale stelling is dat de politieke agenda in het geval van de Betuweroute zeer eenzijdig is bepaald door een betrekkelijk kleine groep belanghebbenden, die elkaar in de haven zeer regelmatig spraken en die direct toegang hadden tot de top van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

²¹  De Commissie Kroes heeft geadviseerd over het terminalbeleid en was voor de aanleg van een tweedelijns-overslagpunt bij Valburg aan de Betuweroute.

²²  Knight Wendling heeft berekeningen uitgevoerd naar de macro-economische effecten van de Betuwelijn. De studie van Knight Wendling is later altijd als te optimistisch beschouwd. Zie hierover hoofdstuk 4.

²³  McKinsey heeft geadviseerd over de bedrijfseconomische haalbaarheid van de Betuweroute.

²⁴  De commissie Van Engelshoven heeft alle alternatieve routes en aanlegalternatieven onderzocht en gaf hierover een negatief advies.

²⁵  Twijnstra Gudde heeft in opdracht van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer het kabinetsbesluit over de Betuweroute getoetst.

Over de wijze waarop het Rotterdamse netwerk functioneerde, zegt de heer Wormmeester het volgende:

De heer Wormmeester: Ik heb vier ministers buitengewoon goed gekend. Ik heb altijd met het havenbedrijf, met de politiek in Rotterdam, met de wethouder in de eerste plaats, en waar het relevant was in Den Haag heel veel contacten gehad. Aangezien wij in de ogen van velen een zeer vooruitstrevend belangrijk bedrijf waren, ging dat over het algemeen met de top, niet altijd met de minister; dat was werkelijk een uitzondering. Wij kenden elkaar wel buitengewoon goed, maar dat kwam omdat wij elkaar overal tegenkwamen. Er moest altijd wel iets geopend worden of er was iets bij ECT. Ik wil de woorden «bruiloften en partijen» niet gebruiken voor een minister. Als u naar de agenda's van de ministers kijkt, dan weet u waar zij komen. In veel gevallen was ik daar ook en dan probeer je punten te scoren. (...)

De voorzitter: U zei net dat u op die bruiloften en partijen punten probeerde te scoren. Wat bedoelt u daar precies mee? Ik kan mij daar wat bij voorstellen, maar ik heb toch het liefste dat u dat zelf zegt.

De heer Wormmeester: Ik zal daar duidelijk over zijn. U bent waarschijnlijk geen ondernemer geweest. Laat ik eerst het volgende zeggen. Mijn visie, mijn denken en mijn handelen is altijd gebaseerd op het volgende: een land zonder infrastructuur heeft geen toekomst. Ik had de leiding over een bedrijf waarvoor dat belangrijk is en dus deed ik mijn best om te lobbyen, interviews te geven en op congressen te spreken. Tegen ieder die het maar horen wilde, zei ik dat infrastructuur belangrijk is. Achterlandverbindingen zijn belangrijk. Het grootste probleem is het spoor. Dat wisten wij vanaf het begin van de jaren zeventig.

Beleidsdocumenten uit Den Haag waren minder belangrijk:

De heer Wormmeester: (...) Wij waren er als ondernemers niet zo verschrikkelijk mee bezig wat er in Den Haag precies voor rapporten verschenen, later wel, maar in die periode niet. Wij lazen het natuurlijk wel in de kranten. Er was in Nederland een taboe op het maken van infrastructuur. Wij begonnen ons dus meer en meer zorgen te maken. Wat er precies in het SVV 2 stond en waarom daar niet meer over goederenvervoer stond, zou ik niet weten.

In dit licht moet ook de Vereniging Nederland Distributieland (NDL) worden gezien. Deze vereniging wordt opgericht in 1987 op het moment dat het klimaat voor overheidsinvesteringen gunstiger begint te worden. NDL is gevormd naar het voorbeeld van de Nationale Havenraad. In tegenstelling tot de Havenraad heeft NDL echter geen formele status. NDL heeft mede tot doel om te lobbyen voor de transport- en distributiesector. In algemene zin probeert NDL bewustzijn en begrip te kweken voor het goederenvervoer. Als onderdeel daarvan introduceert zij slogans die blijven hangen, zoals de waarschuwing «Nederland het Jutland van Europa» en de binnenkomer in 1987 «Hoe meer vracht, hoe meer vreugd». NDL lobbyt ook specifiek voor de Betuweroute, getuige de «Lobby Betuweroute» die jarenlang als activiteit van de vereniging is opgevoerd en als zodanig tot in de jaarverslagen wordt gemeld.

In diverse gesprekken die de commissie heeft gevoerd, bagatelliseren betrokkenen het belang van Nederland Distributieland. NDL heeft immers geen status en geen formele positie. Het is bovendien niet meer dan een platform voor kennisuitwisseling, waar professionals elkaar ontmoeten. Die ontmoetingen vinden plaats via studiegroepen, excursies, symposia, congressen, borrels en dergelijke, gebeurtenissen waar vertegenwoordigers van overheid en bedrijfsleven elkaar ontmoeten. Dat zijn echter juist de bijeenkomsten waar vertegenwoordigers van het bedrijfsleven (in de woorden van de heer Wormmeester) proberen «punten te scoren» bij elkaar, bij ambtenaren en bij politici. In dat licht is het opmerkelijk dat de vereniging Nederland Distributieland, net als vele andere (belangen)organi-saties, tot voor kort een jaarlijkse subsidie kreeg in de orde van grootte van enkele miljoenen guldens. Mevrouw Kroes, die na haar ministerschap voorzitter wordt van Nederland Distributieland, motiveert dit als volgt:

De heer Koopmans: Tijdens uw bewindsperiode is de vereniging Nederland Distributieland opgericht. Was u zelf betrokken bij de oprichting daarvan?

Mevrouw Kroes: Ik heb zelf tegen diverse organisaties gezegd: jullie zijn bezig om op een niet erg efficiënte en effectieve wijze te opereren door allemaal apart naar het parlement en naar bewindslieden te gaan; het zou goed zijn om het pushen van bijvoorbeeld infrastructuur en de belangen van de diverse groeperingen, weg, water en rail, te bundelen en als een soort «mannetje met het oliekannetje» in het hele proces te opereren.

De heer Koopmans: Wat was voor u de reden om zo'n belangenorganisatie subsidie te verstrekken?

Mevrouw Kroes: Dat was omdat het veel gemakkelijker is om gekanaliseerd de verschillende belangen op tafel te krijgen, zowel in het parlement, als op de departementen.

Dat er een sterke lobby was voor de Betuweroute, is evident. Opvallend is dat niet de NS, maar de Rotterdamse haven hierin een leidende rol heeft. Dat zegt vooral wat over de tanende positie van NS Goederenvervoer. In de lobby-activiteiten rond de Betuweroute is vooral het informele circuit van bijeenkomsten, waar mensen elkaar ontmoeten, belangrijk. De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft zich er niet aan gewaagd om dit informele netwerk in kaart te brengen, omdat het achterhalen van informele verbanden uiterst ingewikkeld is en naar verwachting een geringe meerwaarde voor haar onderzoek oplevert.

Een belangrijke vervolgvraag is hoe de ontvangende partij ± het ministerie van Verkeer en Waterstaat ± is omgegaan met de pogingen van buiten het ministerie om de Betuweroute op de agenda te krijgen. Uit de gesprekken die de commissie heeft gevoerd rijst het beeld dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat ten tijde van de agendering van de Betuweroute nauwe banden onderhoudt met de transportsector. De inhoudelijke meningsvorming van de ambtelijke top bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat leunt sterk op de transportsector. Bilaterale gesprekken met de sector worden tot de belangrijkste informatiebronnen gerekend. Leden van adviescommissies rondom de Betuweroute en aanverwante thema's, zoals de commissie Van der Plas en later de commissies Kroes, Van Duursen en Van Engelshoven, worden veelal gerecruteerd uit eenzelfde groep mensen uit de transport- en distributiesector en de Rotterdamse haven.

Andere partijen, zoals de wetenschappelijke wereld of de natuur- en milieubeweging, hebben niet met dezelfde frequentie en diepgang dergelijke contacten op het departement en zijn niet op hetzelfde niveau bij het dossier betrokken. Naar de stellige indruk van de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten is dit beeld niet exclusief voor de Betuweroute, maar weerspiegelt het de tijdgeest en de cultuur op het ministerie van Verkeer en Waterstaat eind jaren tachtig.

2.5 Bevindingen

In dit hoofdstuk staat de agendavorming van de Betuweroute centraal. De fase loopt tot juli 1990 als het kabinet in het SVV 2 het indicatieve besluit neemt om de Betuwelijn aan te leggen. Vier elementen spelen in dit proces een belangrijke rol:

• 1. 

  De veranderende context.

• 2. 

  Het momentum dat ontstaat als belanghebbenden hun stem laten horen.

• 3. 

  Het besluit van de minister om de commissie Van der Plas in te stellen.

• 4. 

  Het kabinetsstandpunt over het SVV 2.

1. Veranderende context

Rond 1989 komt een aantal ontwikkelingen samen die in onderlinge samenhang leiden tot kansen voor de Betuweroute. Halverwege de jaren tachtig worden op Europees niveau de Trans Europese Netwerken (TEN's)

benoemd. Voor het goederenvervoer maakt de verbinding NederlandDuitsland hiervan deel uit. In de aanloop naar de opening van de Interne Markt in 1992 worden de TEN's als ruimtelijk-economisch instrument op Europees niveau steeds belangrijker. Op nationaal niveau is de omslag in het ruimtelijk-economische beleid van belang, zoals die zich in de jaren zeventig en tachtig voltrekt. De nadruk in het beleid verschuift gaandeweg steeds meer van de bescherming van het zwakke (zwakke regio's, zwakke sectoren) naar de versterking van het sterke (kansrijke sectoren, sterke regio's). Op transportgebied komt hier het mainportbeleid uit voort: versterking van de positie van Schiphol en de Rotterdamse haven, onder meer door de verbetering van de achterlandverbindingen.

Eind jaren tachtig komt er na jaren bezuinigen weer enige financiële ruimte voor de regering om te investeren. Dit komt in een stroomversnelling als in 1989 CDA en PvdA gaan regeren. Deze coalitie maakt een thema van overheidsinvesteringen. Een ander beleidsthema dat veel aandacht krijgt is het milieu. Op economisch gebied wordt het concept duurzame economische groei geïntroduceerd. De Betuwelijn wordt gezien als een voorbeeld van een investering die goed is voor de economie en het milieu.

2.  Momentum voor de Betuweroute

Partijen in de Rotterdamse haven vinden vanaf de jaren zeventig spoorverbindingen met het achterland in toenemende mate belangrijk. Dit met het oog op hun concurrentiepositie en in het licht van de groei van het containervervoer. Zij vrezen problemen met het vrachtvervoer over de weg als gevolg van de toenemende verbodsbepalingen in Duitsland en de Alpenlanden. Bovendien zien ze mogelijkheden om in samenhang met de bouw van containerterminals in de buurt van de Duitse grens in te breken in de marktpositie van de havens in Noord-Duitsland. In Den Haag vinden deze partijen in de magere jaren tachtig geen gehoor als het gaat om nieuwe infrastructuur. Aan het einde van dit decennium wordt het klimaat voor de Betuwelijn gunstiger. Ze proberen via persoonlijke contacten met de minister en topambtenaren het belang van het goederenvervoer per spoor voor het voetlicht te krijgen. De partijen intensiveren hun activiteiten als ze voelen dat er in Den Haag kansen liggen om de Betuwelijn op de agenda te krijgen. De in 1987 opgerichte vereniging Nederland Distributieland speelt hierbij een belangrijke rol.

Een belangrijk moment ontstaat wanneer minister Kroes forse kritiek krijgt op de magere positie die zij het spoorgoederenvervoer in deel a van het SVV 2 toebedeelt. Naar aanleiding van de kritiek én onder invloed van bovengenoemde ontwikkelingen en partijen vindt bij de top van het ministerie van Verkeer en Waterstaat een omslag in het denken plaats. Waar in deel a het goederenvervoer per spoor nog als zieltogend wordt neergezet, begint men nu kansen te zien. Dit is mede gebaseerd op de inschattting dat op termijn meer geld beschikbaar komt voor overheidsinvesteringen. Dit perspectief doet minister Kroes besluiten de commissie Van der Plas in te stellen.

3.  Commissie Van der Plas

De commissie Van der Plas krijgt als opdracht mee om een visie te ontwikkelen op het goederenvervoer per spoor. In de commissie zitten mensen uit het bedrijfsleven (industrie, transportsector, Rotterdamse haven) en twee topambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In korte tijd en zonder veel te vergaderen komt de commissie Van der Plas met een even beknopt als krachtig pleidooi voor de uitbrei-

ding van de infrastructurele capaciteit voor het goederenvervoer per spoor op de «oost-west corridor». Dat dit de aanleg van de Betuwelijn betekent, blijft vrij impliciet, al is het wel af te leiden uit de bijgevoegde kaarten. Met de blik van nu is het verwonderlijk dat destijds niet is gekozen voor een onafhankelijke, meer heterogeen samengestelde commissie van deskundigen. Door in de commissie alleen de industrie en de transportsector op nemen en twee ambtenaren aan de commissie toe te voegen, ontstaat het beeld van verwevenheid tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de transportsector. Een tweede punt dat achteraf opvalt, is dat wel met belanghebbende bedrijven een visie is ontwikkeld, maar dat deze zich niet hoeven te committeren aan een bijdrage aan de te plegen investeringen.

4. Kabinetsstandpunt SVV 2

Het rapport van de commissie Van der Plas vormt de basis voor opname van de Betuwelijn in het SVV 2 (deel d), met een indicatief budget van ongeveer f 2,0±f 2,5 miljard en zonder nadere afweging van nut en noodzaak. Juridisch gezien is er op dat moment slechts sprake van een indicatieve uitspraak: een formeel bindend besluit moet nog genomen worden. De NS en het ministerie van Verkeer en Waterstaat vatten het vastgestelde SVV 2 evenwel op als een politiek signaal om voortvarend aan de slag te gaan met de concrete uitwerking van het project. De Tweede Kamer heeft het kabinet immers niet tegengehouden. De Tweede Kamer wacht op haar beurt juist het definitieve besluit af. Hier vormt zich de kiem van het «faseverschil» tussen kabinet en Tweede Kamer dat in de gedachtevorming en aanvaarding van de Betuweroute blijft bestaan.

3 DE VALSE START VAN DE BESLUITVORMING (1990–1992)

3.1 Inleiding

Nadat de Betuweroute met steun van het parlement in het SVV 2 als nieuwe verbinding is opgenomen, neemt de NS de concrete uitwerking van de Betuweroute ter hand. De wijze waarop de NS omgaat met reacties uit de samenleving roept bij vele betrokkenen weerstand op. Begin 1992 krijgt het proces een belangrijke wending, wanneer het kabinet besluit vanaf dat moment voor het project Betuweroute de PKB-procedure te volgen. Het eerste dat volgens die procedure moet gebeuren is het uitbrengen van een ontwerp-PKB, waarin het kabinet zijn beleidsvoornemen kenbaar maakt. Het kabinet besluit hierbij een tweesporenbeleid te volgen: de PKB 1 wordt uitgebracht voor inspraak, advisering en bestuurlijk overleg en tegelijkertijd doet het kabinet aanvullend onderzoek naar nut en noodzaak van de Betuweroute. De inspraak op, en de advisering over, de PKB 1 komen in dit hoofdstuk aan bod. Het bestuurlijk overleg en het «tweede spoor» worden in hoofdstuk 3 besproken.

3.2. De NS aan zet

3.2.1. De Tracé/MER-procedure

Het besluit over de Betuweroute in SVV 2 is indicatief van aard. Dit houdt in dat de concrete beleidsbeslissing, die leidt tot nieuw of gewijzigd ruimtebeslag, nog op projectniveau moet worden genomen.²⁶

Procedure en taakverdeling

De dan geldende tracé/MER-procedure vormt de kapstok voor het besluitvormingsproces. Op basis van een tracéstudie zal door het kabinet een tracévaststellingsbesluit moeten worden genomen. Bij grote projecten ± bijvoorbeeld de aanleg van rijkswegen ± heeft het Rijk het voortouw. Vanwege de unieke expertise die nodig is voor de aanleg van spoorwegen, is het bij spoorwegen gebruikelijk dat de infrastructuurdivisie van NS penvoerder is in de te volgen procedure. De eerste stap is het opstellen van een projectnota, waarin alternatieven en varianten tegen elkaar worden afgewogen. Nadat de NS de projectnota heeft ingediend, brengt de minister van Verkeer en Waterstaat de nota de inspraak in. Na de inspraak neemt de regering een beslissing, die aan beide Kamers van het parlement wordt meegedeeld. Formeel is in deze procedure dus geen expliciet besluit van het parlement nodig.

TK, 1989±1990, 20 922, nrs. 15 en 16.

26

De m.e.r.-procedure

De aanleg van een nieuwe spoorverbinding is tevens een m.e.r.-plichtig besluit. Bij de uitwerking van de projectnota sluit de NS aan bij de voor het Milieueffectrapport (MER) te doorlopen stappen: ± De initiatiefnemer brengt een startnotitie uit, waarmee de initiatiefnemer het bevoegd

gezag informeert over de voorgenomen activiteit en onder andere het doel en de

milieueffecten. ± Het bevoegd gezag maakt het voornemen bekend en de startnotitie openbaar. De

commissie m.e.r. brengt advies uit over de richtlijnen voor de inhoud van het MER en

insprekers kunnen hun reactie geven. ± Het bevoegd gezag stelt richtlijnen vast voor de inhoud van het MER. ± De initiatiefnemer stelt het MER op. ± Het bevoegd gezag beoordeelt het MER aan de richtlijnen en wettelijke eisen en bekijkt

of de aanvraag in behandeling kan worden genomen. ± Hier vindt inspraak op plaats en wettelijke adviseurs brengen een advies uit. De

commissie m.e.r. brengt een toetsingsadvies uit. De adviezen en reacties worden hierin

betrokken. ± Het bevoegd gezag neemt het besluit over de aanvraag en houdt daarbij rekening met

de milieugevolgen. ± Conform de m.e.r.-regeling treedt in dit geval de NS op als initiatiefnemer, terwijl de

minister van Verkeer en Waterstaat het bevoegd gezag is.

De Tracé/MER-procedure loopt nog als het kabinet de PKB-procedure van toepassing verklaart op de Betuweroute. Inspraak en advisering met betrekking tot de Projectnota (onder meer door de commissie m.e.r) 1992 vinden dan ook in het kader van die PKB-procedure plaats (zie paragraaf 3.6 en 3.7). Hoewel het destijds juridisch gezien juist was om vanuit het SVV 2 te starten met een tracé/MER-procedure, wordt deze keuze vanuit beleidsmatig oogpunt niet door iedereen als positief beoordeeld.

De heer Van den Berg: «Voordat wij een keuze gaan maken voor het tracé, voor uitvoeringsmodaliteiten, enz., zou er na het SVV een tussenstap moeten worden gezet, een structuurschema voor het goederenvervoer, waarin de beleidskeuzes, die in heel algemene zin in het SVV 2 waren opgenomen, verder zouden worden onderbouwd. Wat is er echter gebeurd? Vanuit het SVV 2 werd vrij snel de stap gezet naar één concrete keuze. Daar ontbreekt volgens mij in de beleidsvorming een schakel». Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

Stuurgroep Betuweroute

Het is niet zo dat het kabinet door de gekozen procedure materieel geen sturing meer kan geven aan het project. De minister stelt als bevoegd gezag de MER-richtlijnen vast (zie volgende paragraaf). Bovendien wordt begin 1991 de Stuurgroep Betuweroute in het leven geroepen. In deze stuurgroep nemen vertegenwoordigers zitting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het ministerie van VROM en de NS.

²⁷  Citaat afkomstig uit het rapport «Beleidsinformatie Betuweroute» van de Algemene Rekenkamer uit 2000, TK, 1999±2000, 22 589, nr. 2.

²⁸  Huigen, J., P. H. A. Frissen, P. W. Tops, Het Project Betuweroute: spoorlijn of bestuurlijke co-productie?, KUB, november 1993.

De NS laat er echter geen twijfel over bestaan wie de voortrekkersrol heeft. In de eerste vergadering van de Stuurgroep Betuweroute meldt een directeur van de NS dat: «de Betuweroute in de eerste plaats een NS-project is waarvoor de NS de verantwoordelijkheid wil nemen. De Stuurgroep moet dan ook niet groter worden dan strikt noodzakelijk is.»²⁷ Huigen, Frissen en Tops constateren dat de Stuurgroep de NS meer volgt dan «dat men zelf veel activiteiten onderneemt.»²⁸

Op één punt houdt minister Maij-Weggen de regie zelf in handen. Onder de reeds bestaande Stuurgroep Privatisering Rail-Infrastructuur, de SPRI, wordt een werkgroep Betuweroute ingesteld. Deze werkgroep dient de mogelijkheden voor de private financiering van de Betuweroute te onderzoeken. De voorzitter rapporteert direct aan de minister (zie hoofdstuk 8).

3.2.2.  Startnotitie en richtlijnen MER

Medio 1990 begint de NS met de voorbereidingen voor de startnotitie. De

startnotitie/m.e.r. verschijnt op 10 januari 1991 en ligt van 14januari 1991

tot 28 februari 1991 ter visie en inspraak voor.²⁹ De startnotitie beschrijft

twee hoofdalternatieven:

± een verbetering van de bestaande spoorlijn;

± de aanleg van een compleet nieuwe spoorlijn langs de A15.

In het voorjaar van 1991 stuurt de commissie m.e.r. haar advies voor de richtlijnen voor de MER aan minister Maij-Weggen. Hierin stelt de commissie dat «het project niet kan worden beperkt tot de ontwikkeling en vaststelling van een voorkeurstracé. Ook de maatschappelijke wenselijkheid en rentabiliteit dienen te worden afgewogen tegen de mogelijke nadelige effecten voor de natuur, het landschap en het milieu. Daarbij dienen ook autonome ontwikkelingen in andere vervoerssectoren dan per spoor en mogelijke combinaties daarvan, te worden betrokken.»³⁰

Op 14mei 1991 stelt de minister van Verkeer en Waterstaat de richtlijnen MER definitief vast.³¹ Het advies van de commissie m.e.r. is verwerkt in de richtlijn van de minister dat in (inter)nationaal perspectief twee vragen moeten worden beantwoord:

• • 

  Is het bedrijfseconomisch voor vervoerders/verladers zinnig om over te stappen op het spoor?

• • 

  In hoeverre is het maatschappelijk gezien zinvol de uitbreiding van het goederenvervoer per spoor te laten plaatsvinden in plaats van deels per schip of per vrachtauto of combinaties daarvan?

Daarna gaan de richtlijnen over tot de probleemstelling op tracékeuze-niveau.

3.2.3. Het begin van het maatschappelijke verzet

²⁹  Nederlandse Spoorwegen, Startnotitie voor de milieu-effectrapportage van de achterlandverbinding Rotterdam-Duitsland voor het goederenvervoer per spoor, Utrecht, 1991.

³⁰  Commissie m.e.r., Advies voor richtlijnen voor de inhoud van het milieu-effectrapport achterlandverbinding Rotterdam-Duitsland voor het goederenvervoer per spoor, Utrecht, maart 1991.

³¹  Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Richtlijnen milieu-effectrapport als onderdeel van de studie naar de achterlandverbinding Rotterdam-Duitsland voor het goederenvervoer per spoor, Den Haag, mei 1991.

³²  Boom & Metze, 1996, pag. 26.

³³  Pestman (2001), pag. 87.

Na het uitbrengen van de startnotitie organiseert de NS informatiebijeenkomsten in de verschillende gemeenten langs het tracé. Veel bewoners en gemeenten worden dan voor het eerst geconfronteerd met de plannen. Na afloop van de bijeenkomsten, waarin ze zien dat er in hun woonomgeving een goederenspoorlijn is geprojecteerd, zit de schrik er goed in. Bewoners beginnen zich snel te organiseren in bewonersplatforms en actiegroepen. Het is met name de wijze waarop de NS over de plannen communiceert, die slecht valt bij de bewoners van de Zuid-Hollandse en Gelderse gemeenten. Een van de bekendste actievoerders uit die tijd, dhr. J. Klerkx, zegt hierover achteraf het volgende: «De manier waarop de zaak was voorgekookt, was afzichtelijk. Wat trouwens kwaad bloed zette, was dat er veel fouten zaten in het gebruikte kaartmateriaal: huizen die er niet op stonden en zo.»³²

Binnen een half jaar zijn al achtentwintig actiegroepen actief en de actiegroepen richten vervolgens een overlegplatform op onder de naam «Gezamenlijke Actiegroepen tegen de Betuweroute».³³ Dit verband krijgt een opvolger in de Vereniging Landelijk Overleg Betuweroute (VLOB). In

juni 1993 zijn maar liefst vierenveertig lokale actiegroepen bij deze vereniging aangesloten.

Bestuurlijk verzet

Op basis van de startnotitie voert de NS ook gesprekken met de betrokken gemeenten over de plannen. Dit overleg verloopt evenmin soepel. De bezwaren van de gemeenten betreffen de tracering en inpassing van de lijn en niet (primair) de nut en noodzaak van de verbinding. Ook de gemeenten voelen zich overdonderd door de mate waarin de NS de plannen al heeft uitgewerkt. Voor knelpunten in het traject heeft de NS ook al oplossingen bedacht. Veel ruimte voor onderhandelingen lijkt er niet te bestaan. Voormalig gedeputeerde De Bondt van de provincie Gelderland en voormalig minister Maij-Weggen hierover:

De heer De Bondt: «Men is gekomen met een minimaal ontwerp en vervolgens kwam de boodschap dat praten en verzet geen enkele zin zou hebben. Een geluidsscherm of wat boompjes om te camoufleren behoorden misschien tot de mogelijkheden, maar wij moesten er rekening mee houden dat er een Nimby-wet en een Tracéwet op komst waren waardoor al onze eventuele bezwaren overruled zouden worden» Bron: openbare hoorzittingen, 1 september 2004.

Mevrouw Maij-Weggen: Volgens de toenmalige procedure moest de trajectnota-MER door de NS worden verzorgd, vandaar dat de NS ook voor de inspraak zorgde. Dat was vanaf 1990. De NS deed dat op een behoorlijk autoritaire manier. Toen ging het nog niet om de nieuwe spoorlijn zoals later opgenomen in de PKB 1, maar om het verbeteren van het oude lijntje van dorp naar stad en van stad naar dorp. Dat gebeurde op een ± ik kan het nu rustig zeggen, want gelukkig zijn de desbetreffende mensen niet meer in dienst ± dergelijk botte en lompe manier dat ik heel veel telefoontjes kreeg van bevriende burgemeesters uit die regio. Zij zeiden: mevrouw de minister, dat gaat niet goed, want er wordt over de belangen van de burgers heengedenderd en er ontstaat steeds meer weerwerk en agressie. Dat is voor mij reden geweest om later de inspraak en informatievoorziening zelf ter hand te nemen. Toen was in die zin al zoveel onheil aangericht dat de bewoners toen geen positief beeld van de Betuwelijn meer hadden. Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

Het Gebundeld Bestuurlijk Overleg

In die periode wordt ook het zogeheten Gebundeld Bestuurlijk Overleg (GBO) opgericht. Het GBO is een overlegorgaan waarin alle betrokken decentrale overheden bij de Betuweroute zijn verenigd. Er zijn twee GBO's: één in Gelderland en één in Zuid-Holland. Oorspronkelijk is het een idee van de NS en het ministerie van Verkeer en Waterstaat om gestructureerd en efficiënt overleg te kunnen voeren met de betrokken decentrale overheden. Door de oplopende spanning tussen de decentrale overheden en de NS, zijn de NS en ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat na de eerste twee bijeenkomsten met het GBO Gelderland niet meer welkom.

De heer De Bondt: «(...) dat was het sein voor de gemeentebesturen om te zeggen: provincie, als wij in die valkuil trappen, worden wij uit elkaar gespeeld en zal de ene gemeente misschien een stukje geluidsscherm en de andere een paar boompjes krijgen. Ons gaat het echter om de bescherming van het Betuwegebied. Natuurlijk vindt er aantasting plaats, maar die willen wij zoveel mogelijk mitigeren. De gemeenten hebben de provincie toen gevraagd om te zorgen voor een gezamenlijke lijn en een gezamenlijke aanpak en die is toen tot stand gekomen.»

In de jaren daarna groeit het GBO Gelderland onder leiding van gedeputeerde De Bondt uit tot een belangrijke factor in het besluitvormingsproces.

Niet alleen de direct betrokkenen zijn kritisch over het functioneren van de NS. De Algemene Rekenkamer komt in 2000 tot het oordeel dat het besluitvormingsproces begin jaren negentig onvoldoende is opgevat als «een bestuurlijk proces waaraan diverse actoren hun bijdrage zouden moeten leveren. Lagere overheden zijn alleen vanuit een top-downbena-dering betrokken in het proces. NS vertelde de gemeenten waar de Betuweroute ongeveer zou komen te liggen.»³⁴ Pestman (2001) in zijn dissertatie: «Op het bestuurlijke vlak wordt de NS door velen gezien als een zwakke partij. NS is niet goed in omgang met overheden. Het optreden van de NS leidt tot veel weerstand bij gemeenten en provin-cies.»³⁵

De heer Slob: Zou je kunnen stellen dat men door de wijze waarop de Betuweroute in eerste instantie in de markt werd gezet en het besluitvormingsproces op gang werd gebracht, in feite het eigen verzet heeft georganiseerd?

De heer De Bondt: Ja (...) Als je je eigen verzet wilt organiseren, moet je het zo doen. Dat is zeer effectief. Als je een infrastructuurproject in dit overbevolkte land wilt realiseren, moet je hier toch wel bepaalde lessen uit trekken. Probeer samen met betrokken overheden een soort commitment te bereiken over de aanpak en de kwaliteit. Het proces verloopt dan veel soepeler, de kwaliteit wordt beter en het kan ook allemaal veel sneller.

3.3. Zonder Betuweroute vaart niemand wel

3.3.1. Argumenten voor de Betuweroute

In april 1992 is de Projectnota/MER gereed.³⁶ De nota bestaat uit een hoofdrapport en zes tracédeelrapporten. In deel A van het hoofdrapport staat het verbindingenniveau centraal. Hierin gaat het om nut en noodzaak van de Betuweroute. In deel B wordt antwoord gegeven op de vraag waar en hoe de Betuweroute het beste gerealiseerd kan worden. De NS noemt dit het variantenniveau.

In de Projectnota wordt de noodzaak van de Betuweroute in de meest sterke bewoordingen benadrukt: «Samenvattend: Het niet aanleggen van de Betuweroute betekent in feite het einde van het goederenvervoer per rail. Het betekent tevens verlies aan werkgelegenheid en toegevoegde waarde. De milieudoelstellingen voor het goederenvervoer worden niet gehaald en de Nederlandse onderhandelingspositie wordt verslechterd»³⁷ De NS komt tot deze conclusie op basis van een beoordeling van de alternatieven, een inschatting van de goederenvervoersprognoses voor het spoor in Nederland en de oost-west as en een inschatting van de economische en milieuvoordelen die de aanleg van de Betuweroute met zich meebrengt.

³⁴  TK, 1999±2000, 27 195, nr. 2, pag. 15.

³⁵  Pestman (2001), pag. 84±85.

³⁶  Nederlandse Spoorwegen, Projectnota deel A, De Betuweroute in internationaal perspectief, Utrecht, 1992.

³⁷  Nederlandse Spoorwegen, Projectnota deel A, De Betuweroute in internationaal perspectief, Utrecht, 1992. p. 26.

3.3.2. Geen serieuze alternatieven

Bij de beoordeling van alternatieven gaat de NS niet in op de macro-economische effecten van het eventueel niet aanleggen van de Betuweroute. «Wel hebben in de beoordeling het verkeers-en vervoersbeleid, de capaciteit van het betrokken alternatief en enkele specifieke elementen meegespeeld». Opties als grootschalig transport via pijpleidingen, een

forse uitbreiding van het wegennet, een bevoordeling van vracht- boven personenverkeer zijn volgens de NS technisch, economisch of sociaal (nog) niet haalbaar of voldoen niet aan de gestelde milieueisen. Uitbreiding van de bestaande Brabantlijn en/of de IJzeren Rijn is ook geen serieuze optie. De Brabantlijn veroorzaakt teveel overlast in de stedelijke gebieden zoals Dordrecht, Breda, Tilburg, Eindhoven, Helmond en Venlo. De IJzeren Rijn, zo meent de NS, is vanuit Europees perspectief gezien wellicht een zinnig alternatief, maar houdt een (relatieve) verzwakking in van Rotterdam. Dit alternatief levert geen bijdrage aan de realisering van de doelstellingen van Nederland Distributieland.

De NS concludeert dat «eigenlijk alleen een separate Brabantgoederenlijn en het Waalalternatief (de binnenvaart) te beschouwen zijn als de verhoudingsgewijs meest reële alternatieven». Aan deze twee alternatieven kleven echter ook grote bezwaren. Een Brabantlijn, die buiten de steden om kan worden gerealiseerd, is functioneel weliswaar een bijna volwaardig alternatief, maar de capaciteit van het aansluitende baanvaak Venlo-Köln is onvoldoende en de aansluiting op het Ruhrgebied is problematisch. De Deutsche Bundesbahn (DB) heeft geen belang bij het volledig dubbelsporig maken van dit tracé. «Het uitbreiden en opwaarderen van dit lijnstuk is voor Duitsland onaanvaardbaar gezien de planologische problemen».

De binnenvaart heeft volgens de NS zonder meer een belangrijke zelfstandige plaats in het gevoerde beleid. Er zijn geen capaciteitsproblemen, dus ook geen planologische problemen en ten aanzien van milieuverontreiniging en energieverbruik scoort de binnenvaart beter dan het wegvervoer. Op zichzelf is dit echter niet voldoende voor een sterke mainportpositie. De NS refereert daarbij ten eerste aan het èn/èn-beleid dat in het SVV 2 is neergelegd. De modaliteiten water en spoor moeten samen worden ingezet om de nagestreefde modal shift van goederen mogelijk te maken. Ten tweede wijst de NS op het «gegeven van de geringe doordringbaarheid van het achterland» door binnenvaart.

3.3.3. Hoge vervoersprognoses

In de Projectnota van de NS staan drie vervoersprognoses centraal. De basis wordt gevormd door twee prognoses van de onderzoekscombinatie Prognos, Kessel en NEA, die in 1990 zijn opgesteld. De NS heeft op basis van deze prognoses zelf ook een prognose opgesteld.

De Nederlandse situatie

Op basis van de eerste prognose van Prognos, Kessel en NEA is het volgens de NS «reëel uit te gaan van een sterke groei van de goederenstromen van, naar en in Nederland tot een niveau van 1106 miljoen ton in het jaar 2010». Dat zou een stijging betekenen van 56 procent ten opzichte van 1987.

Tabel 3.1 (Inter)nationale goederenstroom in Nederland (miljoen ton), 1987–2010

Goederenstroom                                                                                   1987                                     2010

Nationaal Internationaal

Totaal

Bron: Prognos/Kessel/NEA (1990)

De groei op de oost-west as

De tweede prognose van Prognos/Kessel en NEA betreft de groei van het

goederenvervoer op de oost-west as, zoals is weergegeven in tabel 3.2.

Tabel 3.2 Goederenstromen over de oost-west as (miljoen ton), 1985–2010

Modaliteit

1985

2010 Status-quo

2010 Spoorscenario

Weg

Spoor

Binnenvaart

Totaal

Bron: Prognos/Kessel/NEA (1990)

Beide scenario's, die de NS onderscheidt, laten een relatieve groei van het goederenvervoer zien. In het status quo-scenario wordt het vervoer in omvang uitsluitend bepaald door ontwikkelingen op de vrije markt. Het marktaandeel van het spoor stijgt dan van 6 procent naar 8 procent. Anders dan de term «status quo» dus doet vermoeden, wordt de modal split niet constant gehouden. Verondersteld wordt dat de concurrentiepositie van spoor en weg ten opzichte van die van de binnenvaart verbetert. Er wordt in dit scenario geen rekening gehouden met de vraag of er voldoende capaciteit is om die 19.8 miljoen ton ook daadwerkelijk over het spoor te vervoeren.

«Deze groei kan niet over de huidige infrastructuur worden verwerkt», zo stelt NS bij de presentatie van deze cijfers. Wat de capaciteit van het bestaande spoor wel is, blijkt niet uit de Projectnota. In het spoorscenario is er geen capaciteitsprobleem. Veronderstelling is dat er namelijk voldoende capaciteit beschikbaar zal zijn. Ook wordt uitgegaan van aanvullende maatregelen als een toename van het aantal verbindingen, meer faciliteiten voor het gecombineerde vervoer en een grote prioriteit voor treinladingen. Bij dit scenario zou het marktaandeel van spoor op de oost-west as meer dan verdubbelen: van 6 procent tot ruim 13 procent.

NS heeft de beide prognoses geïntegreerd tot één prognose voor heel Nederland van de nationale en internationale goederenstromen in 2010. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar twee scenario's: een basisscenario en een kwaliteitsscenario (zie tabel 3.3). In het basisscenario wordt uitgegaan van een flexibele en efficiënte spoorwegorganisatie. Het kwaliteitsscenario komt in hoge mate overeen met het spoorscenario van Prognos, Kessel en NEA, zij het dat de NS bovendien uitgaat van een sterke (negatieve) invloed van milieumaatregelen op het wegvervoer, onder meer als gevolg van beperkingen inzake het goederenvervoer op de weg in een aantal transitolanden. «In het kwaliteitsscenario zal de groei van het spoor voor een groot deel op de langere afstanden plaatsvinden en met name op bestemmingen die buiten het bereik van de binnenvaart liggen», zo schrjft de NS verder.

Tabel 3.3 Nationale en internationale goederenstromen in Nederland (miljoen ton), 1987–2010

Bron: NS Goederen (1991)

Wijzigingen in de modal split

Tabel 3.3 laat zien dat met alleen een flexibele en efficiënte spoorwegorganisatie in Nederland in 2010 al 40 miljoen ton over het spoor kan worden vervoerd, mits er voldoende capaciteit, lees: infrastructuur, is (basisscenario). Worden daarnaast ook nog beperkende milieumaatregelen in de ons omliggende landen genomen, dan zal er 65 miljoen ton in Nederland over het spoor kunnen worden vervoerd. Het ligt in de scenariokeuze besloten dat in het kwaliteitsscenario de prognoses voor het spoor hoger uitkomen dan in het basisscenario. Het is niet duidelijk hoe de cijfers van 40 miljoen ton en 65 miljoen ton tot stand zijn gekomen.

De verdubbeling van het marktaandeel van het spoor in internationaal vervoer van 5,3 procent naar 13,2 procent in het kwaliteitsscenario, en van 5,3 procent naar 8,1 procent in het basisscenario kan bij nadere beschouwing alleen verklaard worden door een zeer sterke verbetering van de concurrentiepositie van het spoor in relatie tot de andere modaliteiten. Deze is mede het gevolg van (milieu)maatregelen ten aanzien van het wegvervoer en binnenvaart.³⁸ Inzicht in de relevante kostprijsontwikkeling van de verschillende modaliteiten ± bijvoorbeeld ten aanzien van het containervervoer ± geeft de NS niet. Het blijft daarom gissen naar de vraag van welke verbetering van het spoorproduct de NS uitgaat.

Vooral de «65 miljoen ton» speelt later een belangrijke rol in discussie over nut en noodzaak van de Betuweroute. Het is frappant dat zowel de prognose in de Projectnota als de prognose die twee jaar eerder in het Toekomstplan was opgenomen, als uitkomst heeft: 65 miljoen ton in 2010. Dit cijfer vormt de neerslag van «uitvoerige analyses» van Coopers & Lybrand (zie hoofdstuk 2), maar wat die uitvoerige analyses nu precies inhielden, valt niet te achterhalen.

³⁸ Veronderstelling is dat er keuzevrijheid is voor verladers om te kiezen tussen de verschillende modaliteiten (en combinaties van modaliteiten) en dat op de markt de kostprijs in hoge mate bepalend is voor die keuze. Voorts mag verondersteld worden dat extra milieumaatregelen vrijwel direct hun weerslag vinden in een hogere kostprijs van de verschillende modaliteiten.

Positieve toonzetting

In het Toekomstplan was de 65 miljoen ton een marktpotentieel, dat is omgeven met de nodige onzekerheden. In de Projectnota is het beeld dat, met de aanleg van de Betuweroute, de 65 miljoen ton binnen handbereik is. Ook in de toonzetting en de gekozen formuleringen is de Projectnota een stuk optimistischer dan het Toekomstplan. In het Toekomstplan spreekt de NS nog expliciet over bedreigingen, zoals: ± een laag prijsniveau van containervervoer per binnenschip; ± lagere wegvervoerprijzen;

± de gebrekkige samenwerking tussen Europese spoorwegmaatschappijen op het gebied van productie en commercie;

± het capaciteitstekort van de Europese spoorweginfrastructuur; en ± het ontbreken van een samenhangende aanpak op Europees niveau van infrastructuur.

Ook is er in het Toekomstplan ruimschoots aandacht voor de zwakke punten van NS Goederenvervoer. Destijds was de conclusie bijvoorbeeld dat NS Goederenvervoer in de vorm waarin ze toen verkeerde, niet in staat zou zijn om de geprognosticeerde groei op te vangen. «Dit nog afgezien van het feit dat de verlader bij het huidige kwaliteitsniveau van het railgoederenvervoer nauwelijks bereid geacht moet worden om meer goederen op de rails te zetten. Wil NS Goederen participeren in een verhoogd vervoersaanbod, dan zullen ingrijpende maatregelen moeten worden getroffen om enerzijds het product te verbeteren, anderzijds een prijsniveau aan te houden dat in de marktverhoudingen past.»

In de Projectnota komen deze onderwerpen niet aan bod. Ook de concurrentiepositie van spoor ten opzichte van de binnenvaart en weg lijkt geen probleem meer te vormen. «De aanleg van de Betuweroute kan er toe leiden dat zes miljoen ton lading door het spoor vervoerd gaat worden in plaats van door de binnenvaart». Ten aanzien van de ontwikkelingen in Europa schetst de NS in de Projectnota een positief beeld. «Er wordt een beleid ontwikkeld gericht op het aanleggen van hoofdtransportassen met een grote(re) rol voor de rail. De Betuweroute zal een deel van dat netwerk zijn.» Onduidelijk is wat er in twee jaren zo gewijzigd is, dat een dergelijke omslag in toon kon verklaren.

3.3.4. Een impuls voor de economie

In de Projectnota besteedt de NS expliciet aandacht aan het economische belang van de Betuweroute. Dit is geformuleerd in termen van de economische gevolgen van het niet aanleggen van de Betuweroute. Het referentiepunt hiervoor is het zogenaamde «nulalternatief». Het nulalternatief, zoals beschreven in de startnotitie, komt overeen met het afbouw-scenario in het Toekomstplan van de NS. Hierin bedraagt de maximale spoorcapaciteit voor het goederenvervoer op het gemengde net 10 miljoen ton. De economische gevolgen volgens NS van het niet aanleggen van de Betuweroute zijn: ± een commercieel, zelfstandig opererend goederenbedrijf is dan

«absoluut niet levensvatbaar». Het zal de perceptie van Nederland als transport- en distributieland ernstige schade berokkenen. Als voorbeeld noemt de NS het achterwege blijven van investeringen van Japanse en Amerikaanse ondernemingen, wat een verlies van een investeringsimpuls van f 400 miljoen betekent; ± er zullen rederijen zijn, die kiezen voor andere havens in Europa. Volgens NS zou dit kunnen corresponderen met 1 347 000 containers, die een directe toegevoegde waarde vertegenwoordigen van f 1,2 miljard; ± bij een daling van de havenactiviteiten zal ook de behoefte om grootschalig te investeren in de Rotterdamse haven sterk afnemen. «Indien deze afname evenredig wordt verondersteld aan de gemiste stijging van het overslagvolume, zal er een daling optreden van het investeringsniveau tussen de f 5 en f 8 miljard, exclusief de particuliere investeringen, wat overeenkomt met een verlies van 50 000±80 000 mensjaren arbeid over de komende twintig jaar». Wat opvallend is aan deze opsomming, is dat de drie categorieën een grote overlap vertonen.

3.3.5. Milieudoelstellingen binnen handbereik

Het tweede hoofdmotief voor de aanleg van de Betuweroute is dat de aanleg van de Betuweroute een bijdrage levert aan de milieudoelstellingen van het kabinet. «Mede om milieudoelstellingen te realiseren is het rijksbeleid gericht op het stimuleren van binnenvaart en rail», zo schrijft de NS.

Nationaal Milieubeleidsplan

De nationale milieudoelstellingen zijn opgenomen in het Nationaal Milieubeleidsplan-plus (NMP+) uit 1990.³⁹ De doelstellingen die hierin de boventoon voeren hebben betrekking op de vermindering van de uitstoot van schadelijke emissies en energiebesparing. In het NMP+ worden concrete doelstellingen geformuleerd voor de uitstoot van CO₂, SO₂ en NO_x. Voor het goederenvervoer per spoor en de binnenvaart wordt gestreefd deze «wegens hun relatief geringe emissieniveau te stimuleren (...). Het aandeel (modal split) van deze vervoerswijzen zal toenemen, omdat zij een belangrijker functie krijgen als alternatief voor het vervoer over de weg (...). Vooralsnog is moeilijk aan te geven hoe groot deze toename precies zal zijn en dus evenmin wat de precieze ontwikkeling van de emissies zal zijn.»

Milieueffecten van de Betuweroute

Ten aanzien van de Betuweroute is berekend welke emissiereductie wordt bewerkstelligd wanneer 30 miljoen ton over de rail in plaats van over de weg wordt vervoerd. Bij dit volume dalen de emissies van CO₂, NO_x en SO₂ met respectievelijk 4procent, 6,6 procent en 5,7 procent. Ook het primaire energieverbruik van het spoor ligt lager dan dat van de weg, zo blijt uit de Projectnota.⁴⁰ Deze cijfers zijn berekend voor het Nederlandse deel van het traject. Het grootste deel van het railgoederenvervoer gaat echter over een veel langere afstand. Dit houdt volgende de NS in dat de totale emissiedaling meer dan een factor twee hoger zal zijn.

Ook wordt de Betuweroute positief beoordeeld op het punt van veiligheid. Hier staat als minpunt tegenover dat op lokaal niveau negatieve effecten optreden in de vorm van ruimtebeslag en geluidhinder. De NS concludeert uit de cijfers dat bij het nulalternatief de milieudoelstellingen niet zullen worden gehaald. Hierbij dient de kanttekening te worden geplaatst dat de berekeningen zijn gemaakt op basis van verouderde emissiefactoren: met de ontwikkeling dat vrachtwagens schonere motoren krijgen, is geen rekening gehouden.

3.3.6. Tracékeuze

³⁹  TK, 1989±1990, 21 137, nr. 20±21.

⁴⁰  Het energieverbruik van de binnenvaart blijkt overigens nog lager te liggen dan dat van het spoor.

Het overgrote deel van de Projectnota is gewijd aan de vraag waar de Betuweroute precies moet komen te liggen en hoe deze uitgevoerd moet worden. Als ontwerpeisen worden onder meer geformuleerd: ± het tracé moet worden ontworpen voor een maximumsnelheid van

120 km/uur; ± de Betuweroute wordt voorzien van elektrische tractie; ± de spoorafstand bedraagt 4,25 meter; ± waar mogelijk is de baan op maaiveldniveau gelegen; ± kruisingen met wegen en spoorwegen worden ongelijkvloers

uitgevoerd. In geval van grote vaarwegen zal de kruising worden

gerealiseerd door een hoge vaste brug of tunnel; ± bij bundeling van de Betuweroute met de A15 moet de mogelijkheid

voor een toekomstige verbreding van deze rijksweg open worden gehouden; ± op plaatsen waar volgens geluidsberekeningen de wettelijke normen uit het Besluit Geluidhinder Spoorwegen worden overschreden, zullen geluidwerende voorzieningen worden aangebracht.

Er worden alternatieven en varianten ontwikkeld die voldoen aan deze uitgangspunten. Van deze alternatieven worden op zestien aspecten de effecten beschreven. Deze effecten worden beschreven voor onderdelen (tracédelen) van het desbetreffende alternatief. Voor de Betuweroute zijn er vijf tracédelen: Rotterdam±Papendrecht, Papendrecht±Gorinchem, Gorinchem±Tiel, Tiel±Bemmel, en Bemmel±Zevenaar. Per tracédeel zijn er verschillende varianten onderscheiden. Voor iedere variant zijn de onderscheiden effecten gewogen en gesommeerd. Dit arbeidsintensieve proces resulteert in een groot aantal kaarten en overzichtstabellen. De NS concludeert, zoals intuïtief te verwachten is, dat over het algemeen het tracé dat parallel loopt aan de A15 ± de zogenaamde bundelingsvariant ± het beste scoort op zowel economische als milieuaspecten. De meest milieuvriendelijke variant, die conform de geldende wet- en regelgeving moet worden onderzocht, valt voor een groot deel samen met de bundelingsvariant.

3.4. Het kabinet neemt de regie in handen

3.4.1. Meer greep op infrastructuur

Parallel aan de planontwikkeling van de Betuweroute door de NS wordt in Den Haag een poging gedaan om meer greep te krijgen op de ontwikkeling, de financiering en de (budgettaire) beheersing van infrastructurele projecten. Deze poging wordt verwoord in de Voortgangsnota Infrastruc-tuur.⁴¹

De heer Westerduin: «Het ging er vooral om de beslissing naar het nationale niveau te

brengen en om een integrale afweging mogelijk te maken. Als die projecten bij elkaar

moeten ook beheersbaar blijven. Het kabinet heeft de nationale afweging naar zich

toegetrokken.»

Bron: openbare gesprekken, 2 september 2004.

De Voortgangsnota Infrastructuur, die de tijdgeest goed weergeeft, wordt in februari 1992 naar de Tweede Kamer gestuurd. Het kabinet start de voortgangsnota met een «tour d'horizon» van de projecten die op het gebied van de versterking van de economische structuur op stapel staan.

TK, 1991±1992, 22 512, nr. 1.

41

Tour d’horizon

«De laatste jaren heeft het kabinet belangrijke besluiten genomen die tot versterking van de economische structuur leiden of zullen gaan leiden. In het kader van het SVV 2 worden belangrijke voorzieningen getroffen voor het openbaar vervoer in en rond de steden, voor de aanpassing van wegennet en voor het vervoer te water. Voorts is een aanvang genomen met het ambitieuze investeringsprogramma van de Nederlandse Spoorwegen (Rail 21). Andere projecten zijn in voorbereiding, zoals de Hoge Snelheidsspoorlijn, de Betuwespoorlijn en de infrastructuur rond Schiphol. (...) De vraagstukken die moeten worden opgelost voordat investeringen in infrastructuur op het gewenste niveau en in het gewenste tempo tot stand kunnen worden gebracht, zijn diverse. Vaak bestaan financieringsvraagstukken. Voorts is een probleem, met name ten aanzien van investeringen in fysieke infrastructuur, dat de huidige overleg-, vergunning- en besluitvormingsprocedures niet zijn toegesneden op een snelle start van de investeringsprojecten. Daardoor kunnen projecten vertraging oplopen en kunnen private investeerders worden afgeschrikt.»

In de nota worden thema's behandeld als private financiering, de aanwending van de voor infrastructuur bestemde aardgasbaten en de kostenbeheersing van grote projecten. Ook wordt ingegaan op de komst van de nieuwe Tracéwet.

3.4.2. De nieuwe Tracéwet

Ten aanzien van de nieuwe Tracéwet schrijft het kabinet dat «de huidige serieschakeling van sectorale en ruimtelijke procedures in het voorstel (NB; wetsvoorstel) wordt vervangen door parallelschakeling, waarbij tevens stroomlijning plaatsvindt met de MER-procedure.» De essentie van de Tracéwet is een snelle(re) en daadkrachtige besluitvormingsprocedure voor hoofdinfrastructuur. Onderdelen van de wet zijn een bundeling van inspraakmomenten en een bindende werking voor streek- en bestemmingsplannen.

Het voorstel voor een nieuwe Tracéwet maakt in 1992 onderdeel uit van het streven van het kabinet om met het oog op de economische structuurversterking een impuls te geven aan de aanleg van nieuwe infrastructuur. Mevrouw Maij-Weggen over de achtergrond van de wijziging van de Tracéwet:

Mevrouw Maij-Weggen: «De heer Alders en ik hebben de Tracéwet vernieuwd. Op grond van de oude wet duurden de procedures van het begin tot het eind van het besluit 8,5 jaar. Er gingen dus drie kabinetten overheen voordat een project eindelijk besluitklaar was. Wij hebben toen de Tracéwet gewijzigd, waarbij de procedure voor grote projecten is teruggebracht tot 3,5 jaar. In het kader van die nieuwe procedure was het ook aan de rijksoverheid om de inspraak te verzorgen. Zij moest ervoor zorgen dat bewoners in dat hele proces werden meegenomen. Er was één heel belangrijke wijziging in de PKB-proce-dure. In de procedure die 8,5 jaar duurde konden actiegroepen, maatschappelijke organisaties, gemeenten en provincies drie keer, in drie fasen inspraak leveren. In de nieuwe procedure kon dat maar één keer. Het was een shock voor heel veel liefhebbers van inspraak dat zij er plotseling geen jaren meer over konden doen, maar dat dit in één keer moest gebeuren. Een andere belangrijke wijziging in de nieuwe wet was dat bij projecten van nationaal belang het tracébesluit de bestemmingsplannen en de streekplannen overruleden. Daarvoor konden gemeenten en provincies rustig onderuit zitten bekijken wat zij zouden doen (...)».

Grote projecten van nationaal belang

Via een Nota van Wijziging wordt een belangrijk nieuw element in het

wetsvoorstel opgenomen: grote projecten van nationaal belang. Hierbij

wordt de Tracéwet gekoppeld aan de Wet op de Ruimtelijke Ordening en wordt het mogelijk gemaakt om voor een project een PKB-procedure te starten. «Dit houdt in dat die PKB, indien daarin ten principale de knoop is doorgehakt over de noodzaak van de realisering van het betreffende grote infrastructurele project en er een globale tracékeuze in is gemaakt, bindend is voor de verdere besluitvorming betreffende de precieze tracering van het project». In de toelichting op het voorstel: «deze toevoeging wordt noodzakelijk geacht nu een tweetal van zodanig grote projecten, te weten de hoge snelheidslijn en de Betuweroute, in voorbereiding is (...) De achtergrond van dit voorstel is dat de primaire besluitvorming over dit soort grote projecten op nationaal niveau behoort plaats te vinden.»

Een primeur voor de Betuweroute

Na de verschijning van zowel de Projectnota als de Voortgangsnota Infrastructuur beslist het kabinet in het voorjaar van 1992 om, vooruitlopend op de nieuwe Tracéwet, voor de Betuweroute de PKB-procedure te volgen. Sommigen bekritiseren deze handelswijze. Zo heeft de Raad van Advies voor Ruimtelijke Ordening «grote bezwaren tegen het zonder meer met terugwerkende kracht van toepassing verklaren van de Tracéwet (...) op projecten die thans in procedure zijn. Nòch het zonder meer met terugwerkende kracht van toepassing verklaren, nòch een herhaling van de projectprocedures zijn voor de Raad reële opties.»⁴²

Ook in de Tweede Kamer wordt naar dit punt gekeken.

De heer Van den Berg: «Ik vond het niet zuiver. Ik heb altijd geprobeerd te letten op de zuiverheid van procedures. Als het geheel onder de Tracéwet was behandeld, dan hadden wij andere procedures gehad. Nu werd het als het ware alsnog gelegaliseerd u begrijpt wat ik bedoel, want de PKB-procedure is natuurlijk ook volledig legaal ± in een Tracéwetprocedure. (...) Of dat uit een oogpunt van de wettelijke procedure volledig zuiver was, daar heb ik altijd twijfels bij gehad, om het voorzichtig te zeggen.»

De heer Feenstra: Er werd al langer over gesproken dat er een ander wettelijk kader moest komen voor projecten, met een opsplitsing ook in projecten van nationaal belang die je op landelijk niveau zou moeten behandelen, en projecten op provinciaal en op lokaal niveau. De Tracéwet bood de mogelijkheid om dat vorm te geven en aan te geven dat projecten typisch nationaal zijn en in de nationale wet geregeld moeten worden. Was het denkbaar geweest om ook buiten de nieuwe Tracéwet deze procedure richting PKB voort te zetten? Ik denk het wel. Wij kunnen inzoomen op de vraag welke procedure je hanteert, maar ik denk dat het finaal de balans van voor-en tegenstanders en de wijze waarop je dit beoordeelt, niet zozeer zou hebben beïnvloed. Als je werkt aan een wet die projecten toesnijdt naar het bestuurlijk niveau waarop je ze wilt uitvoeren en de wet is ook al vergaand in behandeling, verdient het misschien overweging en is het misschien procedureel wel een verbetering om het project in zo'n kader te voegen. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

Tijdwinst en de toenemende maatschappelijke weerstand tegen het project zijn redenen geweest om over te stappen op de PKB-procedure.

⁴² Advies van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening aan de minister van Verkeer en Waterstaat en de minister van VROM, d.d. 3 maart 1993.

3.5. Het tweesporenbeleid

3.5.1. Vraagtekens bij nut en noodzaak

Gegeven de snelheid waarmee de PKB 1 wordt uitgebracht, heeft de totstandkoming ervan ogenschijnlijk weinig voeten in de aarde. Achter de

schermen woedt echter een zware interdepartementale strijd. Het discussiepunt is of PKB 1 van de Betuweroute voldoende kwaliteit heeft om uitgebracht te kunnen worden. In de Interdepartementale Commissie voor de Economische Structuurversterking (ICES) en de Rijksplanologische Commissie (RPC) worden verhitte discussies gevoerd, waarbij met name de ministeries van Financiën en Algemene Zaken tegenover het ministerie van Verkeer en Waterstaat staan.

De RPC

Op 12 maart 1992 krijgt de RPC het verzoek om advies uit te brengen over de concept-PKB deel 1.⁴³ Ten behoeve van de RPC-vergadering op 24maart 1992 wordt door het RPC-secretariaat een conceptadvies opgesteld. In de begeleidende brief schrijft de de dircteur-generaal Ruimtelijke Ordening, in zijn hoedanigheid als secretaris van de RPC, dat tussen de meest betrokken departementen overeenstemming is bereikt over de tekst van de concept-PKB 1 met uitzondering van hoofdstuk 5, kosten en financiering.^{44, 45} Per omgaande reageert ambtelijk Financiën schriftelijk in een brief aan de voorzitter en de leden van de RPC⁴⁶. «Het overleg heeft tot heden een groot aantal vragen onbeantwoord gelaten. Het in procedure brengen van een PKB vormt niet alleen het begin van een planologische procedure, het betekent tevens een principebeslissing van het kabinet voor het project als zodanig (...) Ik ga daarbij dus uit van erkenning van het grote belang van infrastructuurversterkende investeringen. Maar dat mag geen alibi zijn om zonder degelijk fundament infrastructurele projecten op de rails te zetten. Op grond van het veelvuldige overleg dat is gevoerd met vooral het ministerie van Verkeer en Waterstaat, hebben wij de conclusie getrokken dat de stukken thans nog niet rijp zijn voor besluitvorming en derhalve niet rijp zijn voor toezending aan de RROM en de ministerraad.»

De concrete bedenkingen van het ministerie van Financiën richten zich naast de kosten en de financiering vooral op het ontbreken van de onderbouwing dat de investering (maatschappelijk) verantwoord is. Het ministerie van Financiën wil de ICES inschakelen om een advies uit te brengen.

⁴³  Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 12 maart 1992 met kenmerk DGV/GB4/V220388.

⁴⁴  Het gaat om de ministeries van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Algemene Zaken, Financiën, Economische Zaken en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.

⁴⁵  Brief van directeur-generaal Ruimtelijke Ordening, d.d. 17 maart 1992, kenmerk, IM 75.

⁴⁶  Brief van plv. directeur-generaal Rijksbegroting, ministerie van Financiën, kenmerk IRF92-250.

De bezwaren van het ministerie van Financiën

Alternatieven: «In de concept-PKB en de onderliggende stukken worden alternatieven bijna per definitie weggeschreven, omdat er dan geen sprake is van een spoorlijn uitsluitend bestemd voor goederenvervoer. Door deze benadering is het onmogelijk om tot een afgewogen oordeel te komen over het maatschappelijke en economische belang van de aanleg van de Betuweroute».

Geen zicht op de exploitatie van de Betuweroute: «Dit terwijl een rendabele exploitatie van de lijn essentiële voorwaarden is om tot de noodzakelijke gedeeltelijk private financiering van de infrastructuur te komen. Ook lijkt de veronderstelling gerechtvaardigd, dat een veel hoger vervoervolume benodigd is dan de 32 miljoen ton, om een substantieel deel van de investeringen privaat te financieren. Gezien de grote stijging van de ramingen en de fase waarin het project verkeert, moet serieus rekening worden gehouden met verdere stijging van de kosten (...) Ook de noodzaak van investeringen rond Arnhem om de vervoersgroei via Hengelo te realiseren blijft mistig»

Dekkingsproblematiek. Er resteert een gat van f 3,5 miljard. Zelfs als wordt uitgegaan van de optimistische veronderstellingen dat het project niet duurder wordt, f 600 miljoen via herschikking te vinden is binnen het SVV en f 1,0 miljard beschikbaar is uit aardgasbaten, dan nog moet f 1,9 miljard aan private financiering worden gerealiseerd. De PKB en de toelichtende stukken geven nergens aan op welke wijze met deze problematiek moet worden omgegaan.»

In de RPC-vergadering op 24maart 1992 krijgt Financiën expliciet steun van het ministerie van Algemene Zaken voor haar lijn, terwijl andere leden aangeven in dubio te staan.⁴⁷ Het ministerie van Verkeer en Waterstaat komt daarop met het voorstel een tweesporenbeleid te volgen: de PKB-procedure starten en in de daarop volgende negen maanden een antwoord te geven op de nog resterende vragen. Ambtelijk Verkeer en Waterstaat meent dat al onomkeerbare stappen gezet zijn: «De Betuwelijn is als project reeds in het SVV opgenomen, op grond waarvan eind 1990 is gestart met een tracé-en m.e.r.-procedure. Dat nu gekozen is voor een PKB-procedure biedt weliswaar de mogelijkheid om het project opnieuw fundamenteel aan de orde te stellen, maar daarbij kunnen de tot nu toe ondernomen stappen toch niet worden genegeerd.»

De heer Westerduin in retrospectief:

De heer Westerduin: Er lagen een projectnota en een milieueffectrapportage. Daar was niet zoveel kritiek op. Als er zoveel twijfel is, moet die worden gepareerd en ingevuld (...) Als het een slecht ontwerp is of als bepaalde zaken niet... Het was even wennen aan de nieuwe PKB-procedure. Ik heb dat opgevat als nieuw huiswerk dat wij moesten doen.

De heer Slob: Vond u het niet vervelend? U was toch ambtelijk verantwoordelijk voor de kwaliteit van wat op tafel lag?

De heer Westerduin: Het was een overgang van een normaal traject volgens de tracéprocedure naar een PKB-procedure op nationaal niveau waarbij een verzwaring moest worden aangebracht. Ik heb dat gezien als iets waar wij vooral van moesten leren. Een aantal dingen moest verbeterd worden (...)

De vertegenwoordigers van de ministeries van Algemene Zaken en Financiën wijzen het voorstel van het tweesporenbeleid af. «De ministerraad kan niet gevraagd worden akkoord te gaan met de start van de PKB als dit niet gepaard gaat met een grondige analyse op het maatschappelijke en economische vlak». Omdat men er niet uitkomt volgt 2 april 1992 een extra vergadering. De RPC zal dan tot een eindoordeel komen, mede aan de hand van een door de ICES op te stellen advies en door het ministerie van Verkeer en Waterstaat aan te leveren additionele informatie.

De sociaal-economische onderbouwing

Ter voorbereiding op de RPC-vergadering van 2 april 1992 krijgen de leden de door het ministerie van Verkeer en Waterstaat toegezegde notitie toegezonden.⁴⁸ Dit is feitelijk een samenvatting van de belangrijkste argumenten en cijfers die in het voordeel spreken van aanleg van de Betuweroute. Over nadelen en/of risico's van de aanleg spreekt het ministerie van Verkeer en Waterstaat niet.

⁴⁷  Verslag van de 250ste vergadering van de RPC, d.d. 24maart 1992.

⁴⁸  Notitie Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Fundament Betuweroute, 31 maart 1992.

Argumenten van Verkeer en Waterstaat voor het uitbrengen van PKB 1 Betuweroute

± de aanleg van de Betuweroute past in het rijksbeleid ten aanzien van de ontwikkeling van transport- en distributiefunctie en in het modal shift beleid;

± de verliezen aan toegevoegde waarde en consequenties voor de werkgelegenheid zijn groot (de cijfers moeten nota bene als conservatief worden beschouwd);

± aanleg van de Betuweroute zal de staat een positief resultaat opleveren. De «inkomsten van de staat» zouden tussen de f 2,5 miljard en f 15 miljard uitkomen. Ook wanneer uitgegaan wordt van de bijgestelde ramingen is het er sprake van een positief saldo;

± alternatieven zijn er niet, of stuiten op zwaarwegende bezwaren (separate Brabantlijn);

± indien de Betuweroute niet wordt aangelegd, «ontbreekt ieder perspectief voor een levensvatbaar spoorgoederenbedrijf». Duitsland zal dan ook geen investeringen doen op haar grondgebied. Wat geldt voor de oost-west-as, geldt ook voor de noord-zuid-as naar Frankrijk en Spanje. Zonder levensvatbaar spoorgoederenbedrijf zal de ontwikkeling van potentiële vervoeren naar het zuiden (geraamd op 20 miljoen ton spoorvervoer in 2010) een illusie blijken;

± indien de Betuweroute niet wordt aangelegd, «isoleert Nederland zich op dit punt van Europa en dreigt Nederland een politiek moeilijk te verdedigen beleid te voeren in internationaal verband (...)».

Het advies van de RPC

In de standpunten van de diverse ministeries is in de tussentijd weinig veranderd. De RPC komt tot de slotsom ± hierin niet gesteund door AZ en Financiën ± dat de ontwerp-PKB in procedure gebracht kan worden, mits onder uitdrukkelijke toestemming van het kabinet binnen drie maanden meer duidelijkheid wordt verschaft over de cijfermatige onderbouwing. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wint daarmee de strijd in de RPC. De overweging van de meerderheid van de leden van de RPC is dat het project Betuweroute in belangrijke mate is gebaseerd op overwegingen van strategische aard. Het advies van de RPC wordt op 3 april 1992 aan minister Alders gezonden.⁴⁹ «Het ontbreken van een harde prognose van het vervoer is overigens te betreuren, in die zin dat de Betuweroute een investering is waarmee een zeer groot bedrag is gemoeid en derhalve behoefte bestaat aan een zo groot mogelijke zekerheid over de bedrijfseconomische perspectieven en maatschappelijk-economische wenselijkheid.»

⁴⁹  Brief van de Rijksplanologische Commissie aan de minister van VROM, kenmerk RPC 25, d.d. 3 april 1992.

⁵⁰  ICES, Advies over PKB deel 1 Betuweroute, d.d. 3 april 1992, kenmerk IR/REP/ROI 92030184. B58.

Het advies van de ICES

Ook de ICES brengt op 3 april 1992 advies uit aan het kabinet.⁵⁰ De ICES-advisering richt zich primair op de financiële kant van grote projecten, terwijl de RPC zich vooral op de ruimtelijke aspecten van grote projecten richt. Voor een verantwoorde weging van maatschappelijke kosten en baten van de Betuweroute zijn volgens de ICES onvoldoende gegevens beschikbaar. Hoewel de ICES onderkent dat volledige zekerheid niet kan worden verkregen, kan op basis van de door Verkeer en Waterstaat beschikbaar gestelde gegevens «op dit moment naar opvatting van de ICES niet tot een verantwoorde inhoudelijke oordeelsvorming worden gekomen». De onzekerheden die de ICES onderkent betreffen ondermeer de kostenopbouw, de dekking, de exploitatie van de Betuweroute, alsmede de omvang van de private middelen die aan de markt kunnen worden onttrokken.

Toch lopen de adviezen van RPC en ICES uiteindelijk niet uit de pas. In andere gevallen, zo valt te lezen, zou de ICES gelet op de principiële keuze de PKB 1 uit te brengen, zonder meer de conclusie hebben getrokken dat

de PKB 1 onvoldoende rijp is voor de politieke besluitvorming. «In dit geval echter dient naar opvatting van de ICES rekening te worden meegewogen dat uitstel van invloed kan zijn op de bestuurlijke slaagkans van het project.» Indien het kabinet toch besluit de PKB 1 op korte termijn uit te brengen, dan zou dit naar opvatting van de meerderheid van de ICES alleen kunnen gebeuren onder de uitdrukkelijke voorwaarde, dat binnen drie maanden na het uitbrengen van de PKB meer duidelijkheid wordt verschaft over het bedrijfseconomische en het maatschappelijke rendement «zodanig dat dan de informatie beschikbaar komt die nodig is voor een verantwoorde besluitvorming in het kabinet.»⁵¹ Het aanvullende onderzoek zou ten minste moeten leiden tot een investeringsplan en inzicht moeten bieden in de volgende elementen: het vervoersaanbod, de toekomstige exploitatie, de financiering en het maatschappelijke rendement.

3.5.2. Het kabinet zet door

Minister-president Lubbers krijgt een nota onder ogen waarin staat vermeld dat de ICES van mening is dat het besluit tot aanleg van de Betuweroute op korte termijn op drijfzand is gebouwd. Ook wordt de verwachting uitgesproken dat minister Maij-Weggen de minister-president zal aanspreken over de betrokkenheid van de RPC en de ICES.

Minister Maij-Weggen is echter niet onder de indruk van de ambtelijke kritiek. Achteraf zegt zij hierover:

Mevrouw Maij-Weggen: «Ik moet zeggen dat er ook lovende woorden in die dossiers zaten. Het was niet puur kritiek, maar er waren wel een aantal vraagpunten. Er was ook weerstand, mede vanwege de omvangrijke kosten die met dit project gemoeid waren. Er zijn natuurlijk altijd ambtenaren, zeker op andere ministeries, die graag hun eigen projecten van de grond willen krijgen. Als Verkeer en Waterstaat voor een dergelijk groot project een fors beslag op de middelen legt, zet men bijna automatisch zijn stekels op. Ik vind die ambtelijke nota's en inbreng heel interessant, maar mijn gesprekspartners zijn de betrokken ministers: de minister van Economische Zaken, de minister-president en de minister van Financiën. Ik kan u verzekeren dat de ministers van Financiën en van Economische Zaken royale voorstanders van het project waren. Zij meldden mij vaak dat er inderdaad weerstand was op hun ministeries, maar dat zij zelf van mening waren dat dit wel zou moeten gebeuren».

Het kabinet besluit de PKB deel 1 conform de oorspronkelijke planning uit te brengen, maar de roep om nader onderzoek vindt wel weerklank bij het kabinet. Ten behoeve van het kabinetsbesluit zal, conform de adviezen van ICES en RPC, een aantal facetten van nut en noodzaak van de Betuweroute nader worden onderzocht. Over de vraag waarom het kabinet besluit de PKB 1 uit te brengen als ze tegelijkertijd vindt dat nader onderzoek nodig is, zegt mevrouw Maij-Weggen.

⁵¹ Het ministerie van Financiën neemt overigens in deze een afwijkend standpunt in: zij is van mening dat de onderbouwing verder verdiept moet worden zodat in september 1992, gelijktijdig met de PKB HSL, de PKB 1 ter besluitvorming aan het kabinet kan worden voorgelegd.

De heer Hermans: «Ondanks de kritiek wordt de PKB 1 toch uitgebracht. Wij vragen ons af waar die haast vandaan kwam, gezien de weerstand, het gebrek aan onderbouw en de kritiek. Waarom is niet even gewacht?

Mevrouw Maij-Weggen: Daar kan ik een heel goede reden voor geven. In de eerste plaats was de haast gelegen in de beeldvorming in het buitenland. Ik noem opnieuw de blokkades (...) Er was een forse druk om iets te doen. In de tweede plaats noem ik de vernieuwde Tracéwet. Het zou mogelijk zijn ± maar dan moest je niet te lang wachten met

de procedures ± om binnen de kabinetsperiode van Lubbers-III het besluit over de Betuwelijn te nemen. (...)

De voorzitter: Politiek gesproken was het zo'n belangrijke doelstelling, ontleend aan het regeerakkoord, dat het coûte que coûte binnen die periode tot besluitvorming moest leiden.

Mevrouw Maij-Weggen: Coûte que coûte zijn niet de woorden die ik daarvoor zou gebruiken. Men wilde wel een oprechte poging doen om het besluit over de Betuwelijn binnen een kabinetsperiode te nemen, ook om te laten zien dat dit mogelijk was met de nieuwe project-PKB.

De voorzitter: De onderbouwing was dus in hoge mate politiek gemotiveerd.

Mevrouw Maij-Weggen: De onderbouwing was ook politiek gemotiveerd. In een democratie is dat heel goed. Natuurlijk moet de onderbouwing ook zakelijk en rationeel goed zijn. In de PKB 1 had dat beter gekund. Overigens is de PKB 1 juist bedoeld om kritiek te absorberen. Er komt inspraak en kritiek op. Op grond daarvan breng je de PKB 2 en de PKB 3 uit, waarin je op die punten correcties aanbrengt».

Aanbieding PKB 1

Deel 1 van de PKB Betuweroute verschijnt op 16 april 1992.⁵² In de begeleidende brief geven de ministers Maij-Weggen en Alders aan dat over de financiering van het project nog geen zekerheid kan worden gegeven. Een deel van het benodigde geld is wel al in het SVV 2 en het MIT gereserveerd. De mogelijkheid voor private medefinanciering wordt onderzocht en op de kostenramingen zal in ieder geval voor bepaalde delen nog een audit worden gevraagd. Een definitief aanlegbesluit zal pas genomen worden als de financiering van het project verzekerd is. Daarmee lijkt de financiering voor het kabinet nog het enige punt van onzekerheid te vormen. Opmerkelijk genoeg valt nergens in de PKB 1 terug te vinden dat het kabinet ook aanvullend onderzoek laat verrichten naar het bedrijfseconomische en het maatschappelijke rendement van de Betuweroute.

De hoofdlijnen van de PKB 1

De argumentatie in de PKB 1 is in hoge mate ontleend aan de Projectnota van de NS. Sommige delen zijn letterlijk van de NS overgenomen. Dit geldt ook voor de onderliggende cijfers met betrekking tot de vervoers-prognoses, de milieueffecten en de mogelijkheden voor exploitatie.⁵³ De aanleg van de Betuweroute, zo concludeert het kabinet is noodzakelijk «om de nationale beleidsdoelstellingen op het gebied van mainportver-sterking en milieukwaliteit te realiseren. Versterking van de mainports gaat hand in hand met verbetering van de achterlandverbindingen (...) Gelijkwaardige alternatieven voor de Betuweroute zijn er niet.»

⁵²  TK, 1991±1992, 22 589, nr. 1.

⁵³  De Projectnota van de NS, inclusief MER, maakt materieel gezien onderdeel uit van de PKB-1 en is als bijlage bij de Nota van Toelichting gevoegd. De PKB én Projectnota liggen direct na publicatie ter inzage.

De totale kosten voor de voorkeursvariant worden geraamd op f 4.1 miljard met een ramingsmarge van 20 procent (prijspeil 1992). Deze raming is inclusief het containeruitwisselpunt bij Valburg en de aansluiting van het rangeerterrein in Kijfhoek en exclusief de f 0,9 miljard die nodig is voor verbetering van de Havenspoorlijn (Maasvlakte±Kijfhoek). De kostenstijging ten opzichte van de ramingen in het SVV 2 (van f 2 miljard naar ruim f 5 miljard) is het gevolg van het feit dat in de PKB 1 wordt uitgegaan van een aparte spoorverbinding in plaats van een opwaardering van de bestaande Betuwelijn, en dat de modernisering van de Havenspoorlijn aan het project is toegevoegd (dat deelproject stond tot

dan toe elders in de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat). De keuze voor een aparte verbinding vloeit voort uit strengere eisen die zijn gaan gelden voor tracering en inpassing en uit de wens om woonkernen te vermijden. Voor (extra) maatregelen ter bestrijding van hinder en voor de bescherming van het milieu is voorts een bedrag uitgetrokken van f 800 miljoen.⁵⁴

De voorkeursvariant

In de PKB deel 1 geeft het kabinet aan welke tracévariant op dat moment de voorkeur van het kabinet heeft. Het is de eerste keer dat het kabinet een voorkeur uitspreekt, voordat inspraak, overleg en advisering plaatsvinden. De voorkeursvariant is de variant, waarin de Betuweroute strak is gebundeld met de A15. Ook voor de verschillende tracédelen en subvarianten spreekt het kabinet een voorkeur uit, die wisselend van sterkte is.⁵⁵ Aan varianten met een sterke voorkeur wil het kabinet eigenlijk niet tornen. Bij varianten met een lichte voorkeur is er meer flexibiliteit en laat men de keuze sterk afhangen van de resultaten van inspraak en advisering.

Sterke of lichte voorkeur van het kabinet

± Voor het tracédeel Rotterdam±Papendrecht wordt sterk de voorkeur gegeven aan de Sophiapolder-varianten. Sterke voorkeur is er ook voor de variant met een tunnel door de polder Ambacht en voor verlegging van de Havenspoorlijn.

± Voor het tracédeel Papendrecht±Gorinchem heeft het kabinet een lichte voorkeur van een noordelijk tracé, ondanks de landschappelijke en ecologische bezwaren.

± Voor de tracédelen Gorinchem±Tiel en Tiel±Elst is er de sterke voorkeur voor bundeling met de A15. Behalve voor het gedeelte Kesteren±Tiel. Voor de passage van het Amsterdam-Rijnkanaal bij Tiel bestaat een lichte voorkeur voor een brugvariant.

± Voor het tracédeel Elst±Zevenaar wordt een lichte voorkeur uitgesproken voor het zuidelijke tracé. Tussen PKB deel 1 en PKB deel 3 (kabinetsstandpunt) zal worden bezien of een brug of een tunnel wordt gekozen voor de passage van het Pannerdensch Kanaal.

± Voor de locatie van het CUP heeft het kabinet sterk de voorkeur voor de locatie Elst/Valburg.

Procedure en tijddruk

Huigen, Frissen en Tops hebben aandacht besteedt aan de spagaat waarin de besluitvormers in het voorjaar van 1992 terecht kwamen.⁵⁶ Volgens hen is men zich onvoldoende bewust van het feit dat de overgang van een Tracé/MER-procedure «een grote inhaalslag noodzaakte met betrekking tot de onderbouwing van de verschillende aspecten van het project». De NS had in de Tracé/MER-procedure het tracé onderzocht, maar dit onderzoek had «een geheel ander abstractieniveau dan het abstractieniveau van de PKB (...).» Met als gevolg dat de argumentaties voor aanleg van de Betuweroute in PKB 1 voor een belangrijk deel terug moest grijpen op het rapport van de commissie Van der Plas en het SVV. «Deze argumentaties hadden juist een te hoog abstractieniveau», zo menen zij gedrieën.

⁵⁴  ICES, advies ICES Betuwelijn, d.d. 21 oktober 1991, kenmerk IR/REP 92082526.b78.

⁵⁵  Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Sporen naar een nationaal project, Den Haag, 1998, p. 12.

⁵⁶  Huigen, J., P. H. A. Frissen, P. W. Tops (1993).

Minstens zo belangrijk was in hun ogen dat pas in het voorjaar van 1992 de meest betrokken departementen voor het eerst kwamen te spreken over de Betuweroute. Het project was daarvoor in hoge mate een project van het ministerie van Verkeer en Waterstaat geweest (en in mindere mate van het ministerie van VROM). «Door de politiek verantwoordelijken slechts te betrekken op momenten waarop formele beslissingen moesten worden genomen, vond de politieke meningsvorming over de inhoud en

over de besluitvorming rond de Betuweroute pas zeer laat plaats. De druk op de ICES om door te gaan met procedure werd toen reeds zeer groot: de voorbereidingen kostten veel tijd en wijzigingen in een laat stadium waren moeilijk toe te voegen. Bovendien was men in dit gremium overtuigd van de noodzaak van de Betuweroute. Bezinning op de manier van besluitvorming was op dat moment niet meer aan de orde.»

3.6. Geluiden uit de inspraak

3.6.1. Organisatie van de inspraak

De inspraakperiode loopt van 16 april tot 27 juli 1992. In mei 1992 worden bovendien langs het tracé circa vijfentwintig voorlichtingsbijeenkomsten gehouden. In de periode van augustus tot en met oktober 1992 worden nog eens 450 insprekers uitgenodigd om in achttien hoorzittingen hun schriftelijke inbreng nader toe te lichten. De organisatie van de inspraak is tot de zomer in handen van de commissie van Overleg Wegen (COW) van de Raad voor de Waterstaat. In de zomer van 1992 neemt het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur (OVI), de opvolger van de COW, de coördinatie van de inspraak over de Betuweroute op zich. Het OVI heeft meer tijd dan gepland nodig voor de verwerking van het grote aantal inspraakreacties.⁵⁷ Dit heeft tot gevolg dat de PKB 2 later dan gepland wordt uitgebracht, op 18 april 1993. Bestuurlijk overleg en aanvullend onderzoek zijn dan ook afgerond en het kabinet werkt dan aan een standpunt (zie hiervoor hoofdstuk 4).

3.6.2.  Een sfeerbeeld

Het secretariaat van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) vat de 1879 inspraakreacties op hoofdlijnen samen.⁵⁸ Op de voorlichtingsavonden wordt net als een jaar eerder in de richting van NS veel kritiek geuit. De RARO tekent hierover het volgende op: «Die kritiek beperkt zich niet alleen tot de (inhoudelijke) feitelijke informatie (...) maar heeft ook betrekking op de wijze waarop vertegenwoordigers van NS en van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zich opstelden tegenover de toehoorders.»

De verschillende, inhoudelijke schriftelijke reacties lijken «angst, irritatie en/of onmacht te weerspiegelen». Desondanks meent de RARO dat het «opmerkelijk [is] dat zeer veel reacties uitermate goed onderbouwd zijn. Er zijn reacties die uitvoerige berekeningen bevatten, bijvoorbeeld over de omvang van het goederentransport, over geluidhinder, e.d. Of, die op bepaalde aspecten van de Betuweroute zeer diep ingaan, zoals de procedure, de verschillende tracévarianten, de lokale situatie.»

3.6.3.  Geloofwaardigheid

⁵⁷  TK, 1992±1993, 22 589, nr. 2.

⁵⁸  Het secretariaat van de RARO, Hoofdlijnen uit in de inspraak op de nota Betuweroute, 20 januari 1993, opgenomen in TK, 1992±1993, 22 589, nr. 3.

Naast de uiting van gevoelens van afkeuring, die leven bij veel insprekers trekken ook veel mensen de geloofwaardigheid van de inspraak in twijfel. Hierbij wordt onder meer gerefereerd aan de ondertekening van de overeenkomst van Warnemünde door minister Maij-Weggen en haar Duitse collega die plaatsvindt op de eerste dag van de hoorzittingen. Opmerkelijk is dat niet alleen tegenstanders een slecht gevoel overhouden aan de inspraakprocedure. Voormalig projectleider Betuweroute Boom vond de inspraak een farce: «De discussie was niet bedoeld om tot oplossingen te komen, maar om een standpunt aanvaard te krijgen. Dat is

59

Citaat van dhr. H. Boom in «Weg met die spoorweg»/de Betuweroute is onrendabel, slecht voor het milieu en nergens voor nodig», in: SP Tribune 33 (1997). ⁶⁰ Ministerie van Verkeer en Waterstaat, d.d. 7 september 1992, kenmerk RMV/92/112.

misschien een beetje de mensen foppen, maar daar kan ik toch niks aan

doen.»⁵⁹

Ook minister Maij-Weggen is ongelukkig met het samenvallen van de overeenkomst met Duitsland en de start van de hoorzittingen.⁶⁰ Terugkijkend op deze periode herkennen mevrouw Maij-Weggen en voormalig directeur-generaal Westerduin zich echter niet in het beeld dat de insprekers en de heer Boom neerzetten:

Mevrouw Maij-Weggen: «Ik kan alleen maar zeggen dat ik het niet eens ben met Hans Boom. Ik ken hem nog steeds goed. Als hij er al zo over dacht, had hij toch wel als projectleider als eerste de taak om de minister daarvan op de hoogte te stellen. Ik vind het nooit erg sterk als mensen daar achteraf over mopperen. Hij had tevoren tegen de minister moeten zeggen: ik heb het gevoel dat wij te veel aansturend bezig zijn in de debatten en te weinig naar de mensen luisteren. (...) Wij hebben echt moeite gedaan om mensen uit te leggen wat nut, noodzaak en doel van de Betuwelijn was. Ik heb zelf een aantal van die bijeenkomsten bijgewoond en ik herinner mij dat de discussie vooral over de inpassing ging. Dat was absoluut de hoofdmoot van de discussie in de 28 gemeenten.»

De heer Westerduin: «De inspraak was zeker serieus en heeft ook tot resultaten geleid. Eigenlijk zou je kunnen zeggen dat de inspraak bij de startnotitie, die wat ongelukkig was, heeft geleid tot een betere voorkeursvariant. De voorkeursvariant is vervolgens op vele plaatsen verbeterd. Het doel was goederenvervoer, maar het project had ook consequenties voor de mensen die er woonden. Om tot een goed project te komen, moet je in goed gezamenlijk overleg oplossingen vinden. Dat is een must.»

3.6.4. Pleidooi voor nader onderzoek

In de inspraak klinkt ook de roep om meer onderzoek. Het secretariaat van de RARO vat dit als volgt samen: «In het algemeen had meer en meer gedetailleerde inhoudelijke informatie moeten worden verstrekt. De noodzaak tot aanleggen van de Betuweroute ervan is onvolledig of ontbreekt in de nota. Het was juister geweest als hierover volledige zekerheid had bestaan voordat met de nu aan de gang zijnde procedure was gestart (...) De gegevens met betrekking tot de onderbouwing van zowel de PKB als de Projectnota/MER zijn ontoereikend voor de eindconclusie van de regering.»

Deze samenvatting van de reactie van insprekers vertoont overeenkomsten met de kritiek, die eerder op ambtelijk niveau is geformuleerd. Veel insprekers, ontwetend van het feit dat het kabinet al heeft besloten een aantal vervolgonderzoeken uit te voeren, dringen erop aan nader onderzoek te doen. De lijst van thema's die de RARO op grond van de suggesties heeft opgesteld, is veelomvattend.

Thema’s voor nader onderzoek

± de financieel-economische onderbouwing van de PKB deel 1;

± de cijfers inzake de veronderstelde groei van het goederenstromen van de Rotterdamse

haven; ± de optimale afstemming van de verschillende vervoersmodaliteiten, in relatie tot de

mogelijkheden van opvang van de groei door alternatieve vervoersmogelijkheden; ± (het nut van) het voortbestaan en de levensvatbaarheid van het railvervoersbedrijf, al

dan niet in combinatie met de aanleg van de Betuweroute; ± capaciteit van het bestaande net;

± de verkeerskundige, sociale en maatschappelijke gevolgen in Duitsland; ± tijdelijke effecten: zoals lekkages en verstuiving van bodem, (ook niet tijdelijke) invloed

op het oppervlaktewater, zwaar transport; ± secundaire effecten als ontgrondingen (zandbehoefte), depots; ± de algemene en cumulatieve aspecten van hinder, met name geluidbelasting; ± ecologische waarden en de integrale en specifieke regionale aspecten, zoals de

kwetsbaarheid van bepaalde landsdelen, monumenten, de bewoning ervan, integrale

planning van het gebied e.d.; ± de fysieke, sociale en psychische aspecten voor de bewoners; ± de lokale economische aspecten voor landbouw, recreatie;

± de te nemen mitigerende maatregelen / verzachtende maatregelen en de effecten ervan; ± veiligheidsaspecten;

± medegebruik van de Betuweroute voor personenvervoer; ± waterstaatkundige effecten; ± kabels en leidingen die zijn gelegd en moeten worden gelegd ten behoeve van

nutsvoorzieningen; ± de nulvariant, die op grond van de wet in de MER had moeten worden opgenomen; ± de effecten van een verbetering van de huidige baancapaciteit; ± een serieus/beter onderzoek naar de meest milieuvriendelijke variant; ± andere, echte alternatieve tracés; ± alternatieve wijzen van aanleg, zoals geheel en ten dele in geboorde tunnels, in

afgedekte tunnelbakken, in open tunnelbakken, op maaiveldniveau in relatie met de

verschillende soorten van hinder en (groeps)risico's; ± effecten op de aansluitende baanvakken (Elst-Arnhem en Arnhem-Dieren).

Opvallend tot slot is dat veel insprekers een lans breken voor de binnenvaart. De binnenvaart zou het vervoer zonder problemen of grote investeringen op zich kunnen nemen en geldt zelfs als milieuvriendelijker alternatief dan het spoor. Ook op dit punt wordt het kabinet gevraagd er nog eens naar te kijken. Dat zou echter niet gebeuren.

3.6.5. De voorstanders

Tegenover het massieve aantal tegenstanders staan ook voorstanders van de Betuweroute. Onder die voorstanders bevinden zich onder meer de gemeente Rotterdam, de Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, het EVO, VNO/NCW, het CNV en de Kamers van Koophandel. Zij benadrukken vooral de noodzaak van de aanleg van de Betuweroute met als rode draad: zonder een volwaardige achterlandverbinding per spoor zal de positie van Nederland ten opzichte van andere Europese regio's en havengebieden negatief worden beïnvloed.

De Stichting Natuur en Milieu acht de aanleg van de Betuweroute wenselijk onder de voorwaarde dat de Betuweroute werkelijk zal bijdragen aan de modal shift. «En enkele andere insprekers, bijvoorbeeld de Haven Ondernemers Vereniging Rotterdam en de EVO gaan verder en stellen dat de milieuproblematiek die ontstaat door de groei van het wegvervoer

deels door het railvervoer opgevangen kan/zal worden. Met name omdat de binnenvaart door de factoren tijd, bestemming en productdifferentiatie nauwelijks als concurrent kan worden gezien.»

3.7. Eenheid in verscheidenheid

In het najaar van 1992 en het begin van 1993 is het woord aan de (wettelijke) adviseurs om een advies uit te brengen over de voorliggende PKB. Het gaat hierbij om: ± de standpuntbepaling van de Nederlands-Duitse commissie voor de

ruimtelijke Ordening; ± het Toetsingsadvies van de commissie voor de milieueffectrapportage

(m.e.r.); ± het Advies van de Raad voor de Ruimtelijke Ordening (RARO); ± bevindingen van het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur (OVI).

3.7.1.  De Nederlands-Duitse commissie voor de Ruimtelijke Ordening

Het standpunt van deze commissie is kort en bondig. In de ogen van de commissie dragen de plannen voor de Betuweroute bij aan het streven het verkeer op de weg te ontlasten, door de spoorweginfrastructuur te verbeteren. «Tegen de achtergrond van het in Nederland en de Bondsrepubliek Duitsland gevoerde beleid op het gebied van ruimtelijke ordening, verkeer, vervoer en milieu en gezien de urgentie van de daarmee samenhangende problemen, betuigt de commissie adhesie met het voornemen van de Nederlandse regering om een spoorverbinding voor het goederenvervoer vanuit Rotterdam via de Betuwe aan te leggen.»

Ten aanzien van de aansluiting(en) met Duitsland bepleit men ook de spoorwegverbinding Venlo-Keulen te verbeteren, die ook na realisatie van de Betuweroute voor het goederenvervoer van belang zal blijven. «Een vrijwel uitsluitende concentratie van de goederenvervoersstroom op Zevenaar en Emmerich zou op Duits grondgebied tot overbelasting en onaanvaardbare gevolgen voor het milieu leiden, welke vrijwel niet oplosbaar zouden zijn». De Overeenkomst van Warnemünde heeft de commissie gesterkt in dit standpunt (zie hoofdstuk 4).

3.7.2.  De commissie voor de milieu-effectrapportage

Het toetsingsadvies van de commissie voor de milieu-effectrapportage ± de commissie m.e.r. ± verschijnt een maand later, in december 1992.⁶¹ Het advies van de commissie m.e.r. is uitermate kritisch.

Onvoldoende houvast

In het «Ten Geleide» bij het Toetsingsadvies valt de commissie met de

deur in huis door te wijzen op de in haar ogen ontbrekende overtuigende

onderbouwing van de wenselijkheid van de Betuweroute. De PKB 1 biedt

onvoldoende basis voor motivering van het besluit. En er ontbreekt een

duidelijk totaalbeeld van relevante maatschappelijke, ruimtelijke en

milieuoffers.

⁶¹ Brief van de commissie voor de milieueffectrapportage aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, d.d. 10 december 1992, kenmerk U1670±92/Sf/yh/33±373.

Ten Geleide

De bedrijfs- en sociaaleconomische onderbouwing (rentabiliteit, exploitatiekosten) van de noodzaak dan wel wenselijkheid van de voorgenomen activiteit wordt niet voldoende gegeven. Alhoewel het begrijpelijk is dat de initiatiefnemer in het MER niet met concrete bedrijfsgegevens komt, is het te betreuren dat ook de maatschappelijke, (macro-) economische, strategische onderbouwing van de Betuweroute (deel A) nog niet voldoende houvast biedt om in het kader van de m.e.r. als voldoende motivering te dienen voor de noodzaak van de nieuwe, uiterst kostbare en sterk ruimte- en milieu-ingrijpende voorziening. Voor de maatschappelijke acceptatie ontbreekt ook nog een duidelijk, totaalbeeld van relevante maatschappelijke, ruimtelijke en milieuoffers. De gegeven «performance»-raming van alternatieven ter bereiking van het primaire doel: behoud en versterking van met name de mainport Rotterdam, tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten, is niet toereikend aangegeven en vraagt om uitdieping (...) Door het totaal beschikbare transportsysteem in de behoefteanalyse te betrekken kan een betere benutting daarvan worden bereikt en kan op efficiënte wijze een in de tijd aan te passen, dan wel nieuwe infrastructuur worden gerealiseerd. Zeker ook voor de periode waarin de goederenspoorlijn Betuweroute nog niet geheel aangelegd en te gebruiken is, verdient een afstemming met de stimulering van andere vervoersmodaliteiten die de verhouding van goederenvervoer over weg/rail/water binnen een samenhangend transportbeleid in de gewenste richting leiden. In dit verband zijn zowel alternatieven, (...) die al of niet voldoende gemotiveerd in de «onderbouwing» (deel A) van de Betuweroute zijn «weggeschreven» als niet, nog niet beschouwde combinaties van alternatieven, relevant. Een en ander zou te verwerken zijn in een op zichzelf staande macro- en bedrijfseconomische onderbouwing met een afweging van (strategische) alternatieven, waarvan wordt aangenomen dat deze in de uiteindelijke integrale besluitvorming volwaardig worden betrokken, opdat geen enkele, toekomstgerichte, mogelijkheid buiten beschouwing blijft.

Het Milieueffectrapport

De commissie m.e.r. beperkt zich in haar advies tot de milieuaspecten van de Betuweroute, aannemende dat de noodzakelijke, strategische onderbouwing nog geleverd wordt. De commissie m.e.r. heeft beoordeeld of de informatie in het MER kwantitatief en kwalitatief voldoende bruikbaar is voor de besluiten die op grond van de geleverde informatie moeten worden genomen. Het oordeel: «Alle beschikbare documenten geven een overzichtelijk globaal beeld van de voorgenomen activiteit, varianten daarvoor en mogelijke gevolgen voor het milieu. De uitwerking van de behandelde onderwerpen en aspecten in het MER heeft grotendeels volgens de vastgestelde richtlijnen plaatsgevonden, zij het dat de mate van detaillering nog te gering is».

De commissie m.e.r. vindt vooral dat over een aantal onderwerpen, dat van wezenlijk belang is voor de besluitvorming, aanvullende informatie nodig is.

Onderwerpen die om nadere informatie vragen volgens de commissie m.e.r.

± doel en belang van de Betuweroute en het CUP;

± geluidhinder, in het bijzonder de normstelling in verband met de specifieke hinder-

beleving; ± strategische baanconcepten, zoals ondiepe bakconstructies en tunnels ± inclusief

geboorde tunnels ± als alternatieven voor de kwetsbare delen van het tracé; ± externe veiligheid, de bijdrage door tunnels;

± een aantal specifieke hoofdknelpunten ten aanzien van woon- en leefmilieu; ± natuur en landschap, met name ten aanzien van het Rijnstrangengebied; ± mitigerende milieubeschermende maatregelen; ± het alternatief waarbij de best bestaande mogelijkheden ter bescherming van het milieu

worden toegepast; ± een integrale aanpak van detracékeuze Bemmel±Pannerdensch Kanaal±Rijnstrangen-

gebied±Zevenaar±Duitse grens samen met de eventuele verlenging van de A15; ± monitoring/nadere uitwerking beleidsbesluiten.

3.7.3. Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening

De Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) brengt in maart 1993 advies uit aan de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM.⁶² De RARO heeft zich geconcentreerd op de onderbouwing van de nut en noodzaak van de aanleg van de Betuweroute. Daarnaast gaat de RARO alleen in op de tracéonderdelen waar aspecten van het ruimtelijke beleid in het geding zijn en/of waar plaatselijk een cumulatie van projecteffecten optreedt.

Grote inspanningen en veel onzekerheid

De voorzitter schrijft bij de aanbieding: «Ik wil niet verhelen dat uw adviesaanvraag de Raad en zijn commissie grote inspanningen heeft gekost. Op vele punten werd de onderbouwing van het beleidsvoornemen matig gevonden en is om nadere uitwerking en beschouwing in deel 3 gevraagd. In het bijzonder gold dit de noodzaak van de Betuweroute en de informatie over de mogelijkheden van ondergrondse aanleg». Omdat het advies van de RARO later verschijnt, heeft de RARO op het laatste moment nog kennis heeft kunnen nemen van de aanvullende onderzoeken die door Knight Wendling, McKinsey en CPB zijn uitgevoerd (zie hoofdstuk 4). Niettemin ziet de RARO op basis hiervan rond het project nog steeds veel onzekerheid. Een besluit dient nu echter genomen te worden, waarbij wel aangetekend wordt dat de prioriteitstelling «deel zal moeten uitmaken van een veel bredere benadering».

⁶² Advies van de Raad van advies voor de Ruimtelijke Ordening aan de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 3 maart 1993.

Binnen de RARO wordt verschillend geoordeeld over de aanleg van de Betuweroute. «De gehele raad onderschrijft nog steeds zijn bij de advisering over de Vierde Nota en het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer ingenomen standpunt over de bevordering van het goederenvervoer per rail en verbetering van de hoofdtransportassen. De overgrote meerderheid van de raad is voor aanleg van de Betuweroute; een groot deel daarvan verbindt daaraan wel voorwaarden in de sfeer van flankerend beleid en sommigen daarvan stellen ook verdergaande milieumaatregelen als voorwaarde. Een kleine minderheid acht het verstandiger naar meer geleidelijke investering-en uitvoeringswijzen te kijken voor de verbetering van de (rail-)hoofdtransportassen in de onderhavige oost-westrelatie (...) In meer of mindere mate achten alle leden aanvullende voorzieningen nodig in vergelijking met het voorgelegde voorstel ten behoeve van een voldoende ruimtelijke kwaliteit.»

In het advies worden vier visies op nut en noodzaak van de Betuweroute

gepresenteerd:

± «ja, met beperkte aanvullende voorzieningen»;

± «ja, mits flankerend beleid»;

± «ja, mits flankerend beleid en verdergaande milieumaatregelen»;

± «nee, tenzij».

Een groot deel van de raad staat achter de visie «ja, mits flankerend beleid» dan wel «ja, mits flankerend beleid en verdergaande milieumaatregelen». Een klein deel van de RARO kan zich vinden in de visie «nee, tenzij». Ten aanzien van de onderbouwing van de PKB 1 is de RARO eensgezinder. Hoofdpunten daarbij:

± De PKB 1 had niet alleen een visie op de Betuweroute, maar ook een visie op het hele netwerk van verbindingen in Nederland moeten bevatten, aangezien dit in het SVV 2 nog niet is gebeurd. Nu dit niet het geval is, mag een besluit tot aanleg van de Betuweroute niet automatisch de aanleg of verzwaring van de aansluitende spoortrajecten (lees: de noordtak en de zuidtak) inhouden. «Als de regering dat verband zo sterk zag, zou zij een PKB over het gehele goederenvervoer per spoor in procedure hebben moeten brengen». ± De RARO constateert dat de milieueffecten van de Betuweroute bij een volume van 30 miljoen ton tegenvallen en dat niet zeker is dat de reductie van geluidsoverlast tot 57 dB (A) in 2000 gehaald zal worden. ± Tot slot roept de RARO op om meer aandacht te schenken aan nieuwe methoden om de spoorcapaciteit beter te benutten en de mogelijkheden van de binnenvaart beter in kaart te brengen. Het is noodzakelijk dat de mogelijkheden voor ondergrondse en verdiepte aanleg uitgebreid aandacht krijgen in deel 3 van de PKB.

3.7.4. Het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur (OVI)

Het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur (OVI) beperkt zich in haar advies tot een aantal algemene aspecten met betrekking tot de Betuweroute en de belangrijkste knelpunten. Het is de laatste in de reeks wettelijk voorgeschreven adviezen en verschijnt pas op 31 maart 1993.⁶³ Te n aanzien van nut en noodzaak verwijst het OVI naar het rapport van de RARO.

63

OVI, Bevindingen van het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur, d.d. 31 maart 1993, opgenomen in TK, 1992±1993, 22 589, nr. 3, p. 243±315.

Standpunten van het OVI

Een selectie uit de concrete punten c.q. adviezen naar aanleiding van de inspraak: ± In het jaar 2000 moet de voorkeursgrenswaarde van 57dB (A), conform het Besluit

Geluidhinder, worden gerealiseerd. ± Door het realiseren van de omleidingsroute voor Pendrecht kan wat betreft geluid en

veiligheid de situatie aanmerkelijk worden verbeterd. ± De aanleg van een tunnel langs Gorinchem kan, gelet op de meerkosten (f 550 miljoen),

alleen op grond van zwaarwegende argumenten worden gerechtvaardigd. ± Ook de meerkosten van een tunnel bij Tiel zouden dermate hoog zijn (f 800 miljoen

volgens de NS) dat de OVI de mening is toegedaan dat er «zeer zwaarwegende

argumenten aanwezig dienen te zijn om een dergelijke investering te doen». ± Over de kruising van de Betuweroute met het Pannerdensch Kanaal is de OVI onderling

verdeeld. Volgens eigen zeggen gaat het hier om een ecologisch en landschappelijk

bijzonder waardevol gebied. De meerderheid is voor de aanleg van een «geluidarme»

tunnel, ondanks de voordelen van een tunnel uit ecologisch oogpunt. Dit vanwege de

bescheiden meerkosten. ± Het tracé langs Zevenaar zou geheel verdiept moeten worden uitgevoerd. Meerkosten

f 300 miljoen.

3.8. Bevindingen

De fase die in dit hoofdstuk wordt beschreven, beslaat de periode tussen medio 1990 en het voorjaar van 1992. Medio 1990 brengt de NS de startnotitie Betuweroute uit. In het voorjaar van 1992 publiceert het kabinet de PKB 1 voor inspraak, overleg en advies. De belangrijkste thema's in deze fase zijn:

• 1. 

  De NS-studie naar nut en noodzaak van de Betuweroute

• 2. 

  De wijze waarop omgegaan is met ontwerp en inpassing van de lijn.

• 3. 

  Het besluit van het kabinet om de PKB 1 uit te brengen.

1. De projectstudie: het ontbreken van een afweging van nut en noodzaak Direct na verschijning van het SVV 2 neemt de NS als initiatiefnemer het project Betuwelijn ter hand. De NS heeft veel belang bij dit project. Als de lijn er niet komt, staat de toekomst van het goederenvervoerbedrijf op het spel, zo vreest men. De minister van Verkeer en Waterstaat treedt in deze fase conform de dan geldende procedures op als bevoegd gezag, maar blijft sterk op de achtergrond. De NS voert eerst een projectstudie uit, waarin antwoord gegeven moet worden op de belangrijkste vragen rond het project. De NS gaat er evenwel vanuit dat met het SVV 2 ten principale al besloten is een Betuweroute aan te leggen en richt zich op de wijze van aanleg van de lijn. In plaats van een integrale studie uit te voeren naar alternatieven, effecten en een berekening van de economische kosten en baten te maken, is de projectnota vooral een uitwerking van de Betuweroute tot het niveau van een globaal ontwerp. Op het punt van nut en noodzaak beperkt de analyse zich voornamelijk tot de vaststelling dat met de aanleg van de Betuweroute de omvang van het spoorvervoer in Nederland in 2010 zal toenemen tot 65 miljoen ton. Het is een niet-controleerbare, eerder taakstellende prognose, waarbij een aanzienlijke «modal shift» van weg naar spoorvervoer wordt verondersteld. Essentiële vragen rond nut en noodzaak van de Betuweroute worden in de NS projectnota niet beantwoord.

2.  Ontwerp en inpassing: de NS gaat door

De NS werkt toe naar een zo snel mogelijke effectuering van «het besluit om de Betuweroute aan te leggen». Bij betrokkenen in Zuid-Holland en

Gelderland dringt pas langzaam het besef door dat hun leef- en woonomgeving wellicht ingrijpend zal veranderen. De NS presenteert de plannen voor een sober uitgevoerde Betuweroute als «fait accompli». Er ontstaat daarop een antagonistische sfeer in de regio's. De decentrale overheden richten het Gebundeld Bestuurlijk Overleg op om bestuurlijk tegenwicht te kunnen bieden, terwijl burgers zich verenigen in een groot aantal actiegroepen, samengebracht in de Vereniging Landelijk Overleg Betuweroute (VLOB). Het ministerie van Verkeer en Waterstaat grijpt niet in.

3. PKB deel 1: beleidsvoornemen

In het voorjaar van 1992, als de Projectnota van de NS is afgerond, neemt het kabinet de regie over. In het kader van de nieuwe Tracéwet besluit het kabinet een PKB-procedure te starten voor de Betuweroute. De minister van Verkeer en Waterstaat gaat voortvarend aan de slag met deel 1 van de PKB. Zij sluit daarbij nauw aan bij de Projectnota van de NS. Op ambtelijk niveau is er in de ICES en de RPC fundamentele kritiek op de ontwerp-PKB. Naar opvatting van de ICES kan op basis van die studie «niet tot een verantwoorde inhoudelijke oordeelsvorming worden gekomen». Er bestaat onvoldoende zicht op alternatieven en de economische effecten, terwijl de kosten van de voorkeursvariant van het kabinet al aanzienlijk hoger liggen dan in het SVV 2 was geraamd. Het kabinet trotseert de ambtelijke kritiek en neemt het principebesluit de PKB 1 uit te brengen, maar besluit wel aanvullend onderzoek te laten verrichten naar de onderbouwing van het voornemen. Het zogenaamde tweesporenbeleid is daarmee een feit. De afweging van nut en noodzaak van de Betuweroute is voor de tweede keer vooruit geschoven. Een verbeterde tracering en inpassing van de Betuweroute doen het draagvlak ervoor nog allerminst groeien. Tijdens de inspraak komen hoofdzakelijk negatieve reacties los, waarvan sommige zeer emotioneel van aard.

4 NAAR EEN KABINETSBESLUIT (1992–1993)

«Als je achteraf zegt dat het de schoonheidsprijs niet verdient, komt dat omdat je in het leerproces dat je met elke procedure doormaakt, tot de conclusie komt dat het steeds weer een slagje beter kan.»

Mevrouw Maij-Weggen in gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten, d.d. 15 september 2004.

TK, 1992±1993, 22 589, nr 2.

4.1.  Inleiding

In dit hoofdstuk staat de totstandkoming van het kabinetsstandpunt over de Betuweroute centraal. De reconstructie voert langs enkele markante momenten in deze periode. Als eerste komt de Overeenkomst van Warnemünde aan de orde, die minister Maij-Weggen in augustus 1992 afsluit met haar Duitse collega. Met de overeenkomst beoogt de minister een goede aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoor te waarborgen.

Ondertussen is ook een aantal aanvullende onderzoeken gestart naar nut en noodzaak van de Betuweroute. In het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat de PKB 1 op dit punt kwalitatief ver onder de maat was. Ambtenaren en kabinet waren het hierover eens. Door aanvullend onderzoek te doen, lijkt het kabinet deze fout te willen herstellen.

Vervolgens wordt aandacht besteed aan het bestuurlijke overleg dat ministers Maij-Weggen en Alders in het najaar van 1992 voeren met decentrale overheden in het kader van het reguliere PKB-spoor. Veel hangt af van de uitkomsten van dit overleg. Na het echec van het optreden van de NS in 1991 is het draagvlak bij decentrale overheden (evenals bij burgers) voor de Betuweroute nihil.

Tot slot van het hoofdstuk wordt stil gestaan bij de totstandkoming van het kabinetsbesluit over de Betuweroute, dat in mei 1993 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden.

4.2.  Overeenkomst van Warnemünde

De Betuweroute eindigt weliswaar bij de Duitse grens, maar de treinen moeten ongehinderd door kunnen rijden tot ver in Europa. Dit betekent dat er met Duitsland goede afspraken moeten worden gemaakt over de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoor.

4.2.1. De aansluiting veiliggesteld

In het voorjaar van 1993 bericht minister Maij-Weggen de Tweede Kamer dat zij, met het oog op de aanleg van de Betuweroute, op 31 augustus 1992 met haar Duitse collega-minister van Verkeer een overeenkomst heeft gesloten over de uitbreiding, respectievelijk de aanleg van spoorweginfrastructuur in beide landen.⁶⁴ Een overeenkomst «waarin de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoorwegnet is veiliggesteld», aldus de minister.

De fysieke aansluiting op het bestaande baanvak ligt op Nederlands grondgebied.

64

Nederland verplicht zich niet alleen tot de aanleg van de Betuweroute, maar óók tot de aanleg en uitbreiding van andere verbindingen en aansluitingen. Aan Duitse zijde moeten capaciteitsuitbreidingen plaatsvinden. De minister meent dat met de overeenkomst de financiële middelen voor de verschillende investeringen zijn veiliggesteld: «De voor de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse net relevante aanpassingen van dat net zijn als prioriteitsprojecten opgenomen in het zogenaamde Bundesverkehrswegeplan, dat inmiddels door de Bondsdag en de Bondsraad is goedgekeurd. Daarmee zijn in Duitsland de financiële middelen voor deze projecten veiliggesteld».

De overeenkomst van Warnemünde

Nederland heeft zich op grond van deze overeenkomst ± onder het voorbehoud van het

doorlopen van de procedures van nationaal recht ± onder andere verplicht tot:

± aanleg van de Betuweroute (Rotterdam±Zevenaar);

± aanleg en uitbreiding van de aansluitende verbinding van de Betuweroute bij de grensovergang Oldenzaal/Bad Bentheim (de NOV);

± aanleg en uitbreiding van de aansluitende verbinding van de Betuweroute bij de grensovergang Venlo/Kaldenkirchen wordt aangelegd en uitgebreid (de Zuidtak);

± uitbreiding van de railinfrastructuur in de haven van Rotterdam (twee extra sporen met elektrificatie en uitbreiding van de terminal);

± treffen van maatregelen teneinde de capaciteit van het rangeerstation Kijfhoek volledig te benutten;

± aanleg en uitbreiding van de aansluiting van Amsterdam en Schiphol op de Betuweroute.

Duitsland verplicht zich onder meer tot:

± uitbreiden van het knooppunt Oberhausen (tweesporig ongelijkvloerse verbindings-bogen naar Duisburg en Herne);

± uitbreiden van de lijn Oberhausen±Osterfeld Süd±Bottrop Süd±Herne (herstel van tweesporigheid en tweesporige ongelijkvloerse verbindingsbogen in Herne);

± uitbreiden van de lijn Oberhausen±Düsseldorf-Eller±Keulen (totstandbrenging van de volledige capaciteit en ongelijkvloerse verbindingen in de regio Keulen op de rechteroever van de Rijn)

± uitbreiden van de lijn Neuss±Keulen/vier extra sporen Neuss±Keulen±Longerich (ongelijkvloerse verbindingen in de regio Keulen op de linkeroever van de Rijn).⁶⁵

Aan de diverse mijlpalen zijn data gekoppeld. Aan Nederlandse zijde dient de eerste fase

gereed te zijn in 1996, de tweede fase moet in 1998 gereed zijn (waaronder de aanleg van

de Betuweroute en Kijfhoek) en de derde fase tussen 2000±2015 (Noord- en Zuidtak).

Bijlage 1 bevat de complete verdragstekst.

⁶⁵ Roscam Abbing (1999) is van mening dat het enigszins vreemd is dat er in de Overeenkomst afspraken zijn gemaakt over de zogenaamde Zuidtak. Terecht wijst hij erop dat in de Projectnota van NS blijkt dat uitbreiding van deze verbinding volgens de NS onbespreekbaar is voor de Duitsers (zie ook hoofdstuk 3).

De Tweede Kamer kan pas op 18 mei 1993 kennis nemen van de inhoud van de overeenkomst, als het kabinet de PKB 3 aan de Tweede Kamer aanbiedt en tekst van de overeenkomst in een bijlage opneemt. Het kabinet maakt van de gelegenheid gebruik nogmaals te benadrukken dat de garantie, dat de Betuweroute goed zal worden aangesloten op het Duitse net, is afgegeven. Er is één mits: «In Duitsland stelt men hier tegenover dat in ons land dan eerst de formele beslissing over de aanleg van de Betuweroute moet worden genomen. Met andere woorden: Nederland is aan zet. Zodra echter die beslissing is genomen zullen bij de Bondsregering in Bonn en bij de Landsregering in Düsseldorf die stappen worden gezet, die een optimale afstemming beogen.»

4.2.2. Inspanning versus resultaat

Een overeenkomst, geen verdrag

De overeenkomst is geen internationaal verdrag en hoeft dus niet ter goedkeuring aan het parlement te worden voorgelegd. Verder zijn de afspraken gemaakt onder voorbehoud van het doorlopen van de nationale procedures. Dit betekent dat het parlement tot op het moment van besluitvorming over de Betuweroute formeel niet gebonden is aan de door het kabinet gemaakte afspraken.

Onduidelijkheid

Wat de status van de overeenkomst is nadat de nationale procedures zijn doorlopen, blijft lange tijd onduidelijk. Wie kan, onder welke voorwaarden, waarvan afwijken? Hoe zeker is het eigenlijk dat Duitsland de in het verleden gemaakte afspraken nakomt? Tot op de dag van vandaag krijgt de minister van Verkeer en Waterstaat hier vragen over te verwerken. Vooral in relatie tot de besluitvorming over de noordoostelijke verbinding van de Betuweroute in 1999 spelen dit soort vragen nadrukkelijk. Ook eerder, naar aanleiding van het verschijnen van het kabinetsstandpunt (mei 1993) en het rapport van de commissie-Hermans (januari 1995), komt de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoornet aan de orde.

Daarnaast speelt de aansluiting op het Duitse spoorwegnet een belangrijke rol in het parlementaire debat in het najaar 1993. Voor de CDA-fractie in de Tweede Kamer is een goede aansluiting met Duitsland een wezenlijke voorwaarde om in te stemmen met de aanleg van de Betuweroute.

De heer Leers: Van het begin af aan heb ik namens mijn fractie drie voorwaarden gesteld: aansluiting op Duitsland, de aanleg van de noordtak en de financiering moest rond zijn (...) Ik heb van het begin af aan steeds dezelfde voorwaarden gehanteerd. Consistent heb ik erop gewezen dat die drie voorwaarden voor ons bepalend waren. Bron: openbare hoorzittingen, 8 september 2004.

Anno 1993 zijn de vragen naar de «hardheid» van de afspraken vooral relevant, omdat ± zoals het kabinet aangeeft ± het Nederlandse parlement het eerste aan zet is. Om een adequate afweging te kunnen maken, moet ze precies weten hoeveel speelruimte Duitsland heeft om van de overeenkomst af te wijken, indien eventueel wordt ingestemd met de aanleg van de Betuweroute.

Uit de wijze waarop minister Maij-Weggen over de bereikte overeenkomst met de Tweede Kamer communiceert, valt af te leiden dat er sprake is van een resultaatsverplichting. Voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten bevestigt oud-minister Maij-Weggen dit in eerste instantie.

Mevrouw Maij-Weggen: Duitsland committeerde zich aan de aansluiting op het net van de Deutsche Bundesbahn (...) Men zei: als u de Betuwelijn gaat bouwen, dan zullen wij zorgen voor de aansluiting op de Bundesbahn. Daarvoor waren infrastructurele werken nodig in de buurt van Emmerich en de Duitse regering heeft zich daaraan gecommitteerd via het stuk dat ik en de heer Krause ± destijds de minister ± hebben ondertekend in Warnemünde, vlakbij Rostock.

De heer Hermans: U zegt «gecommitteerd». Het gaat dus om een verdrag dat meer is dan een intentieverklaring.

Mevrouw Maij-Weggen: Absoluut.

De heer Hermans: Was het een resultaatsverplichting naar beide kanten om dit te realiseren?

Mevrouw Maij-Weggen: Ja. (...) Matthias Wissmann heeft nog eens bij brief bevestigd dat de Duitse regering zich hieraan zou houden. Onze attaché in Bonn onderhield goede contacten met het ministerie van Transport aldaar. Als hij maar even dacht dat het niet meer zo serieus was, gaf hij een waarschuwing door. Hij overtuigde zich er elke keer weer van dat de Duitsers zich aan hun afspraak zouden houden. Overigens houden Duitsers zich meestal aan hun afspraken. Dat is betrouwbare politiek (...) Ik begrijp dat in een later stadium een en ander is gebeurd, maar in een later stadium is er ook het nodige gebeurd met de Betuwelijn. (...) In mijn tijd werd er 100 miljard in het Bundesverkehrsplan opgenomen en één van de zes belangrijke projecten was dit project. Men had zich eraan gecommitteerd. Je moet natuurlijk ook in een later stadium contacten onderhouden met je Duitse collega om na te gaan of het bij hen allemaal wel goed loopt. Zij kijken echter even hard of het bij ons wel goed loopt. Misschien hadden zij wel meer redenen om te twijfelen aan de goede afloop van de Betuwelijn in Nederland dan omgekeerd. Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

Bij nader inzien blijkt de oud-minister er niet helemaal zeker meer van te zijn.

De heer Hermans: Het ging niet louter om een intentieverklaring, maar vooral om het resultaat.

Mevrouw Maij-Weggen: Zo heb ik het althans gezien en zo zagen ook collega Wissmann en collega Krause het in die tijd.

De voorzitter: Dat begrijp ik niet. Het gaat toch niet om een particuliere opvatting?

Mevrouw Maij-Weggen: Zij spraken uiteraard namens hun regering. Ik heb er in mijn tijd nooit aan getwijfeld dat de Duitse regering haar afspraken op dit punt zou nakomen.

De voorzitter: Het gaat om een verdrag. Je mag aannemen dat dit bindend is en ook leidt tot een resultaatsverplichting.

Mevrouw Maij-Weggen: Laat ik het zo zeggen. De Duitse regering had zich eraan gecommitteerd om voor de aansluiting op de Bundesbahn te zorgen. Dat lag vast in het stuk ± ik weet niet of het echt een verdrag is ± van Warnemünde. De Duitsers hebben in de tijd dat ik minister was, in de persoon van Matthias Wissmann en in de persoon van de heer Krause, altijd gezegd dat zij dit na zouden komen. In die tijd is het ook vertaald in het Bundesverkehrsplan met geld erbij. In die zin denk ik dat wij, zeker bij de start, ervan uit konden gaan dat het allemaal op een goede manier zou gebeuren (...).

De stevige kwalificatie die minister Maij-Weggen in de richting van de Tweede Kamer hanteert («de aansluiting is veiliggesteld») lijkt eerder een politieke inschatting of particuliere opvatting te zijn, dan een feitelijke constatering. Verschillende bronnen bevestigen dit.

Het Overlegorgaan Infrastructuur (OVI) wijst er tijdens de adviesronde over PKB 1 op dat de overeenstemming die tussen beide landen is bereikt zeer belangrijk is, maar doorslaggevend is dit niet. «De in Duitsland nog in gang te zetten procedures zouden, naar het OVI begrijpt, uiteindelijk nog tot een andere uitkomst kunnen leiden.»⁶⁶

66

Overlegorgaan Infrastructuur, Bevindingen

van het Overlegorgaan Verkeersinfrastructuur,

Dit kan ook worden afgeleid uit een ambtelijke nota die minister d.d. 31 maart 1993, opgenomen in TK, 1992±        Maij-Weggen ontvangt, vlak voordat ze de Tweede Kamer over de

1993, 22 589, nr. 3, p. 243±315.

overeenkomst informeert. Extra garanties worden blijkbaar nodig geacht, maar zijn op dat moment politiek niet haalbaar. «Politiek gezien heeft minister Krause reeds maximale garantie gegeven en is met de Verein-barung de Duitse deelname «afgezegend». Hoe meer wij zullen proberen verdere garanties van Duitse zijde te verkrijgen, hoe kwetsbaarder wij ons maken. Zo heeft bijvoorbeeld afgelopen week minister Krause de Nederlandse ambassadeur in Bonn gezegd dat als Nederland zich tegen het vignet verzet, wij de Betuweroute(-aansluiting) wel kunnen verge-ten.»⁶⁷

Het bewijs dat het bij de overeenkomst gaat om een inspanningsverplichting en niet om resultaatsverplichting, kan worden gevonden in een ambtelijke nota, die de minister op 15 oktober 1992 al ontving.⁶⁸ «Er is geen sprake van een verbintenis in de zin van een (rechtens) afdwingbare prestatie. Ook niet van een internationaal verdrag. De met Buiza overeengekomen vorm (Vereinbarung) houdt een inspanningsverplichting in van beide partijen om de beschreven infrastructuurprojecten en spoorweg-samenwerking te verwezenlijken.»

Opmerkelijk is dat een kritische brief van minister Kok van Financiën aan minister Maij-Weggen nota bene de aanleiding vormt voor deze ambtelijke nota.⁶⁹ Uit deze brief blijkt dat het ministerie van Financiën niet betrokken was bij de totstandkoming van de overeenkomst.

⁶⁷  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 8 december 1992, kenmerk G4/329/92.

In het kader van de fiscale harmonisatie wegvervoer is op 7 en 8 december 1992 van de EG Transportraad uitgebreid van gedachten gewisseld over het voorstel van de Europese Commissie, dat de mogelijkheid biedt nationale vignetten te introduceren, en de Duitse plannen om in 1994vignetten in te voeren. Nederland was tegen het voorstel gekant, Duitsland voor. Op 21 december werd het voorstel opnieuw ter sprake gebracht en wederom was Nederland (samen met vijf andere lidstaten) tegen.

⁶⁸  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 15 oktober 1992, kenmerk G4/283/92.

⁶⁹  Brief van de minister van Financiën aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 17 september 1992, kenmerk IRF92-844.

⁷⁰  ICES, advies ICES Betuwelijn, d.d. 21 oktober 1992, kenmerk IR/REP 92082526.b78.

Minister Kok laat in de brief weten dat hij weliswaar kennis heeft genomen van de overeenkomst, maar zich niet aan de uitvoering van de projecten gebonden acht, zolang het kabinet niet besloten heeft over een aanpassing van het SVV. «In de overeenkomst wordt gesproken over aanleg van en uitbreiding van aansluitende verbindingen van de Betuwelijn naar de grensovergang Oldenzaal/Bad Bentheim, naar de grensovergang Venlo/Kaldenkirchen en naar Amsterdam en Schiphol. Uitvoering van deze projecten wordt volgens de overeenkomst voorzien tussen 2000 en 2015. Dit zijn drie projecten die niet zijn opgenomen in het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer deel d en die derhalve noch ruimtelijk, noch vervoerstechnisch, noch financieel zijn gewogen en zijn ingepast. Dit terwijl deze projecten toch ruimschoots binnen de SVV-perio-de, die tot 2010 loopt, van start zouden moeten gaan en met de uitvoering zeker vele honderden miljoenen, zo niet enkele miljarden zijn gemoeid.»

Daarna uit ook de ICES haar twijfels. De ICES concludeert dat de overeenkomst de politieke intenties over en weer bevestigt, maar dat dit niet gezien kan worden als een waarborg dat de planning van de aanleg van het Nederlandse en Duitse deel adequaat op elkaar worden afgestemd. De ICES meent zelfs dat er sprake kan zijn van een mogelijke frictie tussen Nederlandse en Duitse belangen. «Het is niet in het belang van de Duitse havens dat de achterlandverbindingen van mainport Rotterdam worden

geoptimaliseerd.»⁷⁰

De stemming in Duitsland

De vraag die dit oproept is hoe belangrijk Duitsland de Betuweroute in deze fase vindt. Uit de uitspraken van de heer Krause, die in de ambtelijke notitie aan minister Maij-Weggen zijn opgetekend, kan worden afgeleid dat de Betuweroute geen halszaak is voor Duitsland.

Dit beeld spoort met de uitspraken van de heer Van den Toorn. Hij was de verkeersattaché in Bonn, aan wie oud-minister Maij-Weggen in het openbare gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten

refereert. In juni 2003 geeft de heer Van den Toorn in het radioprogramma VPRO's Argos aan dat Duitsland twijfelde aan het realiteitsgehalte van de vervoersprognoses die Nederland hanteerde en dat er derhalve in Duitse ogen geen aanleiding was om over te gaan tot investeringen in het spoornet. Ook geeft hij aan dat zijn loyaliteit in twijfel werd getrokken, toen hij zijn mening naar voren bracht. Onderstaand kader bevat een gedeelte van het interview met Van den Toorn door de heer Van de Bos van de VPRO.

Onze man in Bonn

De heer Van den Toorn: Je kunt grosso modo zeggen dat de Duitsers qua prognoses op de helft zaten van die van ons, dus veel lager. En dat betekent dat, rekening houdend met de huidige overcapaciteit op het Duitse net, er dus voorlopig in Duitse ogen geen aanleiding was om te gaan investeren. Dat is het verhaal eigenlijk.

De heer Van de Bos: Dan komt u als ambassaderaad en u zegt: «Jongens, luister eens, hier in Duitsland geloven ze niks van die prognoses. Trek er maar eens de helft af.»

De heer Van den Toorn: Ik heb altijd gezegd: «Daar moeten we meer over praten. We moeten het daarover eens worden, dan maar liever op een lager cijfer ± maar dan ben je het erover eens ± dan zo door te gaan.» Want daardoor krijg je natuurlijk een beeld waarbij je eigenlijk een soort wensdroom hebt, die je nooit zult kunnen waarmaken. Dat werd me niet in dank afgenomen, dat is duidelijk. (...) Ik heb wel eens gesprekken gehad waarin men mij heeft verweten dat ik niet loyaal was, althans dat ik in onvoldoende mate steun gaf aan het Nederlandse standpunt. Maar mijn stelling was, daarin ook gesteund door de toenmalige ambassadeur Peter van Walsum: je moet natuurlijk wel de feiten op tafel leggen en niet gaan dromen en vooral daarmee ook rekening houden in je beleids-aanpak. (...) Wij hadden toen cijfers gekregen van de Duitse kant, dat betrof de ontwikkeling van de internationale goederenspoormarkt tussen 1988 en 1996 en die was gehalveerd. Gehalveerd.

De heer Van de Bos: In werkelijkheid omlaag gegaan.

De heer Van den Toorn: Ja.

De heer Van de Bos: En de Nederlandse prognoses?

De heer Van den Toorn: Die stonden daar een beetje los van. Op zich is sanering van zo'n markt helemaal niet slecht, maar dan moet je daar natuurlijk niet himmelhoch juichende prognoses tegenover stellen (...), terwijl de internationale markt andersom aangeeft.

De heer Van de Bos: En dan rapporteerde u vanuit Bonn: «Waar zijn jullie mee bezig? Het gaat een heel andere kant uit.» En dan?

De heer Van den Toorn: Dat deden ook mijn collegae in Frankrijk en Oost Europa. Wij hebben ook tijdens onze halfjaarlijkse meetings op het ministerie, die wij hadden als ambassaderaad, duidelijk blijk gegeven van ons pessimisme in die zaak, omdat we echt moesten uitkijken. Ja, dat is niet overgenomen.

De heer Van de Bos: Hoe komt dat? Weet u daar iets van? Waarom komt zoiets niet aan?

De heer Van den Toorn: Dat ging in tegen de toenmalige trend. Zo is het natuurlijk wel. U moet zich voorstellen, als u kijkt hoeveel mensen zich direct of indirect hebben beziggehouden, of nog steeds bezighouden, met de Betuweroute, dat je dan praat over meer dan duizend mensen op het ministerie en aanverwante diensten, dus dat is een heel grote groep. Het is van belang dat dat in stand blijft, maar onze visie was wel dat iets meer nuchterheid wenselijk was geweest.

De overeenkomst van Warnemünde is niet «hard»: er is geen sprake van een resultaatsverplichting, hooguit van een inspanningsverplichting of een politiek commitment. Er zijn indicaties dat de Duitse autoriteiten in deze fase nog niet overtuigd zijn van de noodzaak van de investeringen op eigen grondgebied. Een goede aansluiting is dus niet veiliggesteld of gegarandeerd, zoals minister Maij-Weggen de Tweede Kamer meerdere keren meedeelt.

4.3. De reparatie van PKB 1

Met het uitbrengen van de PKB 1 heeft het kabinet ervoor gekozen een tweesporenbeleid te volgen, om in haar terminologie te spreken. Er moet nog aanvullend onderzoek worden verricht naar de financieel-economische onderbouwing van de Betuweroute. In eerste instantie laat het kabinet in dat kader drie onderzoeken uitvoeren. Het betreft: ± een kostenaudit uitgevoerd door Lloyd's Register in samenwerking

met de Bouwdienst van Rijkswaterstaat; ± een macro-economische en maatschappelijke kosten-batenanalyse van de effecten van de Betuweroute door het adviesbureau Knight Wendling; ± het onderzoek van McKinsey naar de (bedrijfs)economische aantrekkelijkheid van het goederenvervoer.

4.3.1. De kosten onder de loep

Kostenaudits vormen in de realisatiefase vaak een onmisbaar instrument om het project in de hand te kunnen houden. Ook in de besluitvormingsfase kunnen ze een belangrijke bijdrage leveren. Onzekerheden en risico's worden ermee blootgelegd. Mocht blijken dat de kosten te laag zijn geraamd of de onzekerheden en risico's te groot, dan kan dit van wezenlijk belang zijn voor de afweging van nut en noodzaak van een project of onderdelen hiervan. De audit die Lloyd's Register in samenwerking met de Bouwdienst van Rijkswaterstaat in 1992 uitvoert, is de enige externe kostenaudit die in de besluitvormingsfase wordt uitgevoerd.

De initiële kostenraming voor de Betuweroute is opgesteld door de NS. Dit is gebeurd in het kader van de tracé/MER-procedure, die de NS afrondt in het voorjaar van 1992. De totale kosten voor de voorkeursvariant van de Betuweroute zijn daarin geraamd op f 4,1 miljard, met een ramingsmarge van ± 20 procent (prijspeil 1992). Dit is inclusief container uitwisselpunt (CUP) en de aansluiting op het rangeerterrein Kijfhoek, maar exclusief f 900 miljoen voor verbeteringen op de Havenspoorlijn.

Uit de audit van Lloyd's Register en de Bouwdienst van Rijkswaterstaat, die zich overigens niet richt op het CUP en de Havenspoorlijn, blijkt dat de raming van de kosten voor de Betuweroute f 400 miljoen hoger uitkomt

dan de initiële raming van de NS, dus op f 4,5 miljard. Daar staat tegenover dat de onzekerheidsmarge 5 procent lager ligt (15 procent in plaats van 20 procent). Verder worden door Lloyd's Register en de Bouwdienst op technisch gebied geen feiten gevonden die een grote afwijking van de raming veroorzaken.

4.3.2. Maatschappelijke winst

Bij de onderbouwing van het kabinetsbesluit in 1993 om de Betuweroute aan te leggen, spelen twee onderzoeken naar de macro-economische effecten van de Betuweroute een belangrijke rol: het onderzoek van het Zwitserse bureau Knight Wendling en het aanvullende onderzoek van het Centraal Planbureau (dat in de paragraaf 4.4 aan bod komt). Knight Wendling krijgt in de zomer van 1992 de opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat om «te rapporteren over verschuivingen die optreden in de macro-economische en maatschappelijke kosten en baten, indien het voornemen tot aanleg van een goederenspoorlijn door de Betuwe als onderdeel van een internationale hoofd-transportas tussen de Rotterdamse Maasvlakte en het Europese achterland niet wordt uitgevoerd.»⁷¹

Hoe de opdrachtverlening tot stand is gekomen en hoe de opdracht er precies uit zag, is niet nagegaan. De heer Van Schijndel, destijds namens Knight Wendling, betrokken bij het onderzoek, moet het antwoord ook schuldig blijven.

De heer Hermans: Hoe is de opdracht aan Knight Wendling in 1992 tot stand gekomen?

De heer Van Schijndel: Ik neem aan op de gebruikelijke wijze. Zoals gezegd, hadden we in 1991 een onderzoek gedaan. Ik herinner mij dat dit een onderzoek was met een wat bredere scoop. Ik beschik zelf niet meer over het document (...) We hebben in dat onderzoek een voorzet gedaan om te proberen aan achterlandverbindingen, aan investeringen in zijn algemeenheid een waardering te hangen in economische termen. Dat was op dat moment heel grof. Later heeft ons toen de vraag bereikt, op grond van het feit dat men dit een interessante voorzet vond, of het mogelijk was om het wat nader uit te werken, concreter toegespitst op de Betuweroute.

De heer Hermans: Is het in uw ogen duidelijk dat het werk gedaan in 1991, leidde tot de verdere opdracht in 1992, ook gezien het feit dat de Rekenkamer constateerde dat er voor de tweede opdracht geen aanbesteding is gedaan?

De heer Van Schijndel: Dat is mij niet bekend, maar ik kan het me voorstellen. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

Een beperkte opdracht

Hoewel niet duidelijk is hoe de exacte opdrachtformulering aan Knight Wendling luidde, blijkt uit het voorwoord in het eindrapport dat het onderzoek zich dient te beperken tot een verschillenanalyse tussen de

Betuweroute en het «nulalternatief».⁷²

⁷¹  Het ± bescheiden ± deel van het onderzoek van Knight Wendling, dat gewijd is aan de milieugevolgen en de daarmee gepaard gaande maatschappelijke kosten, blijft in deze reconstructie buiten beschouwing.

⁷²  Knight Wendling, Macro economische en maatschappelijke kosten-baten analyse van de Betuweroute, 29 september 1992.

Ook in andere opzichten gaat het om een beperkte opdracht. De directe exploitatieresultaten van de transportmodaliteiten vormen geen onderdeel van het onderzoek en evenmin richt het onderzoek zich «op de positieve en negatieve effecten die kunnen worden verwacht indien door de overheid in andere vervoersmodaliteiten en/of infrastructurele voorzieningen wordt geïnvesteerd dan de Betuweroute». Met andere

woorden: Knight Wendling wordt niet geacht eventuele alternatieven zelfstandig te beschouwen.

In het nulalternatief dat de basis vormt voor de studie van Knight Wendling is het internationale vervoer per spoor van en naar Nederland non-existent. Van de beschikbare capaciteit van 10 miljoen ton op het net zal slechts gebruik gemaakt worden voor het zogenaamde systeem-vervoer, zoals afval voor de VAM. Het volume van dit vervoer zal ongeveer 5 miljoen ton bedragen.

Dit nulscenario komt overeen met het «afbouwscenario» dat de NS in haar Toekomstplan voor het Goederenvervoer (1990) beschrijft. Het is óók hetzelfde nulalternatief dat de NS in haar Projectnota hanteert om de economische effecten van het niet aanleggen van de Betuweroute (deels kwalitatief en deels kwantitatief) te duiden. In dit scenario is de capaciteit op het bestaande net (zelfs na verbetering van de bestaande Brabant-route) onvoldoende om een rendabele exploitatie van het goederenvervoer mogelijk te maken. «Zoals ook aangegeven in het «Toekomstplan voor het Goederenbedrijf» is dit niveau ver onder de kritische waarde waarbij een rendabel goederenbedrijf mogelijk is.» Een nadere onderbouwing van dit zeer sombere scenario is door de NS destijds niet gegeven en ontbreekt ook bij Knight Wendling.

Tegenover dit nulalternatief staat het scenario waarbij de Betuweroute wél wordt aangelegd. In dat geval zal het volume van het goederenvervoer in 2010 65 miljoen ton bedragen. Ook dit scenario is door de NS opgesteld en is terug te vinden in het Toekomstplan en de Projectnota, die onderdeel uitmaakt van de PKB 1. Het gaat hier om het «kwaliteitsscenario», waarvan al is geconstateerd dat het om een niet-controleerbare, taakstellende prognose gaat, waarbij een aanzienlijke modal shift is verondersteld.

⁷³ Knight Wendling voert wel enkele gevoeligheidsanalyses uit, waaronder een analyse van wijzigingen in het totale verlies aan goederen, maar dit vormt geen zelfstandige variant die wordt doorgerekend.

Het wekt verwondering dat Knight Wendling, gelet op de kritiek op PKB 1, beide scenario's als uitgangspunt heeft genomen voor de verschillenanalyse en deze aannamen niet fundamenteel ter discussie stelt.⁷³ De invloed van (de combinatie) van deze keuzes is mede, of zelfs sterk, bepalend voor de uitkomsten van het onderzoek. Tijdens de openbare gesprekken blijkt dat de keuze voor deze scenario's niet door Knight Wendling is gemaakt.

De heer Hermans: U refereert aan de opdracht. Lag de keuze voor het nulalternatief, zoals u dat hebt genomen in uw onderzoek, vast bij de opdracht?

De heer Van Schijndel: Ja. De opdrachtformulering was: bepaal wat het betekent als we de Betuweroute niet aanleggen. Met andere woorden: vergelijk de situatie met de Betuweroute met de situatie zonder de Betuweroute.

De heer Hermans: (...) Er werd gewerkt met een nulalternatief. In dat nulalternatief dat de basis vormde voor uw onderzoek, is ervoor gekozen om uit te gaan van een situatie waarin het internationale goederenvervoer vrijwel geheel non-existent is. Wat resteert, is het zogenaamde systeemvervoer per spoor ter hoogte van 5 miljoen ton. Dit kan getypeerd worden als een zeer negatief scenario (...) Is het juist om te veronderstellen dat deze aanname in hoge mate bepalend is voor de uitkomst van uw berekeningen?

De heer Van Schijndel: Ik weet niet in hoeverre zo'n veronderstelling in hoge mate bepalend is voor de uitkomst, maar hij beïnvloedt de uitkomst wel. Dat is duidelijk.

De heer Hermans: (...) Het komt de commissie voor dat dit een cruciale inperking was van de opdracht. Het Centraal Planbureau, het CPB en het Nederlands Economisch Instituut, het NEI stellen in 1994 dat de investering in de Betuweroute feitelijk afgewogen moet worden tegen andere investeringen. Daartoe zou idealiter gewerkt moeten worden met referentieprojecten. Als dat niet mogelijk is, en dat is praktisch vaak zo, dan kan men het beste uitgaan van een nulalternatief («niets doen»), waarin ook extra investeringen worden verondersteld. Deelt u de mening van het CPB en het NEI?

De heer Van Schijndel: Ik kan in algemene termen antwoorden dat ik dat zou delen. Ik kan mij heel goed herinneren dat dit uitvoerig ter sprake is geweest. Het gevolg zou echter zijn dat er een onderzoek zou ontstaan dat in breedte en duur zijn weerga niet zou kennen en dat bovendien ver boven de competenties zou reiken die wij als bureau in huis hadden. Wij hebben het daarom geïnterpreteerd als: Wij krijgen alleen deze beperkte opdracht. Wij hebben in ons rapport ook aangegeven dat een uiteindelijke besluitvorming niet gebaseerd moet zijn op alleen dit rapport, maar dat er een heleboel afwegingen op maatschappelijk gebied, milieugebied en alternatieve aanwendbaarheid van de middelen meegenomen moeten worden. Wij kunnen dat als bureau in onze opdracht niet. Dat is aan het ministerie c.q. de politiek.

De heer Hermans: Was dat ook bij het ministerie bekend?

De heer Van Schijndel: Dat is heel bewust gedaan (...)

Knight Wendling heeft van het ministerie van Verkeer en Waterstaat dus expliciet de opdracht meegekregen om te werken met twee scenario's die in het voordeel van de Betuweroute uitpakken.

Directe en indirecte verliezen

Al met al betreft het verschil tussen het wel en niet aanleggen van de Betuweroute (nulalternatief versus kwaliteitsalternatief) hierdoor maar liefst 60 miljoen ton in 2010. De kern van het onderzoek van Knight Wendling wordt gevormd door de analyse welk deel van dit tonnage door andere modaliteiten in Nederland kan worden opgevangen en welk deel voor Nederland als geheel verloren gaat, indien de Betuweroute niet wordt aangelegd. Alleen bij een verschuiving van goederenvervoer-stromen naar het buitenland immers treden er vanuit macroperspectief negatieve effecten op. Het verlies aan goederenstromen bestaat uit een direct en een indirect verlies. Het directe verlies is dat deel van de goederenstromen dat niet opgevangen kan worden via andere modaliteiten (weg en binnenvaart). Het indirecte verlies is het verlies van goederen als gevolg van het feit dat grote containerschepen Rotterdam niet meer aan zullen doen en van het feit dat er nauwelijks een spoor-modaliteit beschikbaar is.

De heer Van Schijndel: We hebben geprobeerd dat te kwantificeren. Iedereen heeft daar natuurlijk een gevoel bij. We hebben daarvoor methodieken ontwikkeld, waarbij we een aantal criteria hebben gedefinieerd om na te gaan of een bepaalde goederenstroom die volgens de groeimodellen voorbestemd was om via het spoor te worden vervoerd, kan worden geabsorbeerd door een van de andere vervoersmodaliteiten die we al hebben, namelijk de weg, de binnenvaart of een gecombineerd vervoer. Je toetst dat op basis van een aantal criteria. Als je uiteindelijk tot de conclusie «ja» komt, dan gebeurt dat. Je ziet dan een verschuiving ontstaan ten gunste van de binnenvaart of het wegvervoer. Je ontdekt ook een aantal goederen die qua karakter en eisen die men stelt aan het vervoer,

naar alle verwachting niet kunnen worden geabsorbeerd door de weg of de binnenvaart en ± dat was een extra voorwaarde ± er zijn alternatieven voorhanden in het buitenland. Als er geen alternatief voorhanden is, wordt men alsnog gedwongen om toch maar een keuze te maken.

De criteria die bepalend zijn voor de vraag of de goederen door een andere modaliteit in Nederland kunnen worden opgevangen, betreffen onder meer de snelheid en betrouwbaarheid van het vervoer via die modaliteiten, de bereikbaarheid van de bestemmingen, de omvang en frequentie waarmee dat gebeurt en de kostprijs. Stuk voor stuk criteria waarvoor men inschattingen moest doen.

De heer Van Schijndel: Het is een inschatting. Ik heb de wijsheid niet in pacht, zeker niet bij een horizon van twintig jaar. Het zijn inschattingen die je maakt op basis van interviews die je afneemt. Waar ligt het omslagpunt? Is dat bij 10, 20 of 5 procent? Je neemt dat vervolgens mee in je model. Je doet hetzelfde bij zaken als beschikbaarheid en penetratiegraad. In hoeverre kan de binnenvaart alle gebieden bereiken die men wil bereiken? Ik geloof dat we hebben aangenomen dat een cirkel van 50 kilometer rondom een belangrijk water als een bereikbaar gebied valt te definiëren. Je kunt dat met overslagmethodiek en natransport bereiken. Wordt het meer dan 50 kilometer, dan is het volgens ons veel handiger om meteen de weg te kiezen.

Voor het berekenen van het verlies aan goederenstromen onderscheidt Knight Wendling twee scenario's. De scenario's verschillen in de mate waarin de binnenvaart het verlies aan goederen per spoor kan accommoderen.

Een variant, twee scenario’s

Binnen het nulalternatief worden ten aanzien van de positie van de binnenvaart twee

scenario's onderscheiden:

± nulalternatief A: binnenvaart met huidige dienstverlening;

± nulalternatief B: binnenvaart met verbeterde dienstverlening;

In het eerste scenario wordt aangenomen dat de organisatie en dienstverlening van de binnenvaart zich niet significant wijzigen ten opzichte van de huidige situatie. «Er is sprake van een status quo situatie, die wordt gekenmerkt door kleinschaligheid en fragmentatie. De logistieke dienstverlening is vooral afgestemd op het vervoer van bulkgoederen over lange afstand».

In het tweede scenario is sprake van een logistiek concept bij de binnenvaart «dat elke toets der kritiek kan doorstaan, waardoor de concurrentiepositie op bepaalde deelmarkten aanzienlijk wordt verbeterd».

Knight Wendling berekent dat in het nulalternatief A sprake zal zijn van een direct verlies van 28,9 miljoen ton voor Nederland. 31,1 miljoen ton wordt dus opgevangen door andere modaliteiten. In het nulalternatief B bedraagt dit verlies 21,1 miljoen ton en wordt 38,9 miljoen ton door andere modaliteiten overgenomen. Het indirecte verlies wordt door Knight Wendling geschat op ongeveer 13 miljoen ton in geval van nulalternatief A en ongeveer 8 miljoen ton in geval van nulalternatief B. Figuur 4.1. geeft een overzicht van het verwachte totale verlies aan goederenstromen en de verschuiving tussen modaliteiten.

Figuur 4.1. Het verwachte totale verlies aan goederen en verschuiving goederenstromen (miljoen ton)

Bron: Knight Wendling (1992)

Resultaten

Knight Wendling komt tot de conclusie dat het niet aanleggen van de

Betuweroute grote negatieve gevolgen heeft voor de Nederlandse

economie. Er treedt een verlies op van:

± 40 000 tot 50 000 structurele arbeidsplaatsen in 2010;

± f 33 tot f 46 miljard, zijnde de contante waarde van de toegevoegde

waarde tot en met 2010; ± f 7,6 miljard tot f 11,9 miljard voor de staat als gevolg van lagere

belastingopbrengsten.

In tabel 4.1 is een totaaloverzicht opgenomen van de economische gevolgen voor alle betrokken partijen. Tabel 4.2 bevat het resultaat van de netto contante waarde van het niet-investeren in de Betuweroute voor de staat.

Tabel 4.1 Resultaten voor alle betrokken partijen

Totaal betrokken partijen

Nulalternatief A

Nulalternatief B

Investeringen t/m 2010

± bedrag * miljard gulden ± arbeidsjaren * 1000

Structurele werkgelegenheid 2010

± arbeidsplaatsen * 1000

Toegevoegde waarde

± totaal in 2010 * miljard gulden

± totaal t/m 2010 * miljard gulden

± contante waarde t/m 2010 * miljard gulden

± 32,7 ± 204,1

± 49,4

± 8,6 ± 90,2 ± 46,0

± 26,1 ± 166,0

± 41,1

± 6,5 ± 66,5 ± 33,6

Bron: Knight Wendling (1992)

Tabel 4.2 Netto contante waarde en belastingdervingen

STAAT DER NEDERLANDEN

Nulalternatief A

Nulalternatief B

Netto contante waarde

± bedrag * miljard gulden ± payback jaar

± 11,9 2000

± 7,6 2001

Bron: Knight Wendling (1992)

Deze effecten in ogenschouw nemende, zal het geen verbazing wekken dat Knight Wendling meer dan positief is over het voornemen van het kabinet om de Betuweroute aan te leggen. Het adviesbureau wijst ook nog eens indringend op andere negatieve effecten die zich voor zullen doen, indien de Betuweroute niet wordt aangelegd. «De positie van Rotterdam zal zeer ernstige schade ondervinden indien Nederland niet beschikt over een hoogwaardige spoorachterlandverbinding (...) Bij afwezigheid van de spoormodaliteit zullen er rederijen zijn die vervoersstromen verschuiven naar andere havens in West-Europa, die deze modaliteit wel aanbieden. Het niet aanleggen van de Betuweroute verslechtert derhalve de concurrentiepositie van de mainport Rotterdam (...) Los van bovenstaande daling in havenactiviteiten zal ook de behoefte om grootschalig in de Rotterdamse haveninfrastructuur te investeren, sterk afnemen (...) De verwachte groei van buitenlandse investeringen in Nederland zal zeker worden geremd. Het mogelijke verlies (...) laat zich moeilijk becijferen. Gezien het investeringsniveau van f 50 miljard in de jaren tachtig, moet evenwel met een veelvoud van de EDC cijfers rekening worden gehouden.»

Geen worst case-scenario

Conform de opdracht heeft Knight Wendling wel nog een aantal gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Deze hebben allemaal wel effect op de uitkomsten, maar niet genoeg om de conclusies ter discussie te stellen of te nuanceren. Alleen van een lagere economische groei of een minder groot verlies aan goederen aan het buitenland gaat een significant effect uit. «De resultaten blijven evenwel zodanig dat de aanleg van de Betuweroute ook in deze situaties te rechtvaardigen is.» De verschillende gevoeligheidsanalyses zijn echter afzonderlijk uitgevoerd en niet in combinatie met elkaar. Knight Wendling heeft geen «worst case scenario» doorgerekend. De heer Van Schijndel geeft aan dat hier niet aan gedacht is.

De heer Hermans: Het is goed denkbaar dat, als deze effecten zich voordoen, zij zich vaker gemeenschappelijk voordoen of elkaar versterken. Dat is nadrukkelijk geen onderdeel van uw onderzoek geweest?

De heer Van Schijndel: Nee, dat is geen onderdeel geweest. Ik moet nu hardop denken wat dat effect daarvan geweest zou kunnen zijn, maar dat hebben wij inderdaad niet gedaan. Dat klopt.

De heer Hermans: Is daar een reden voor?

De heer Van Schijndel: Nee. (...) Misschien heeft men er gewoon niet aan gedacht om alle effecten te combineren. Misschien heeft men gedacht dat, als de effecten geïsoleerd worden weergegeven en men ze wil combineren, je ze kon optellen om er zo gevoel voor te krijgen (...) Als je meer effecten tegelijkertijd in je model stopt, dan weet je niet goed wat oorzaak is en wat gevolg. Dan ben je het overzicht kwijt. Ik denk dat wij er daarom toen voor gekozen hebben om de effecten individueel zichtbaar te maken.

De heer Hermans: Een andere mogelijkheid is om buiten een best case scenario, een worst case scenario te maken. Er zijn ook geen overdenkingen dienaangaande geweest?

De heer Van Schijndel: Het is niet gebeurd. Mij staat absoluut niet bij dat dit bewust niet is gebeurd. We hebben natuurlijk wel met lagere ontwikkelingsscenario's gerekend. Dat gaat ook al richting worst case. Maar wij hebben geen combinaties van factoren genomen.

74

Mede gezien de opdrachtformulering is het niet vreemd dat Knight Wendling tot zeer gunstige resultaten komt. Tegelijkertijd besteedt Knight Wendling weinig aandacht aan risico's en onzekerheden en er ontbreekt een worst case scenario. Het onderzoek vormt daarom een te smalle basis om zinvolle uitspraken te doen over nut en noodzaak van de Betuweroute. De heer Westerduin geeft toe dat de onderzoeksopdracht aan Knight Wendling te beperkt was en dat dit later de reden vormt voor de ICES om het Centraal Planbureau (CPB) nog een toets te laten uitvoeren.

De heer Slob: Wilt u ingaan op de kritiek dat Knight Wendling met een beperkte opdracht aan de slag is gegaan?

De heer Westerduin: Dus was ik het in de ICES eens met een toets van het CPB. Uiteindelijk is dit uitgemond in werkdocument 52. (...).

De heer Slob: U bevestigt dat de opdracht aan de onderzoeksbureaus ontzettend nauw luistert, omdat de rapporten die zij produceren een nadrukkelijke plaats moeten krijgen in de uiteindelijke conclusies in de PKB 3. Ingeval van Knight Wendling geeft u aan dat er achteraf gezien wel twijfels waren of dat op de juiste manier is gegaan. U zegt dat dit in feite is gecorrigeerd door het CPB nog een opdracht te geven.

De heer Westerduin: Zo is het.

Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

4.3.3. De bedrijfseconomische exploitatie: een geclausuleerd «ja»

Het adviesbureau McKinsey krijgt in de zomer van 1992 van het ministerie van Verkeer en Waterstaat het verzoek om een evaluatie uit te voeren naar de Betuweroute. In tegenstelling tot Knight Wendling en het CPB moet McKinsey de bedrijfseconomische haalbaarheid van goederenvervoer over de Betuweroute onderzoeken. In dit onderzoek staat niet (de economische waarde van) het verlies van goederenstromen voor Nederland centraal, maar gaat het om het definiëren van markten en producten en de concurrentiepositie die de railexploitant ten aanzien van deze product-markt-combinaties kan innemen. De kostprijzen en tarieven van het railgoederenvervoer en van de concurrenten, de binnenvaart en het wegvervoer, nemen daarbij een centrale plaats in.

Onderzoeksopzet

Het onderzoek van McKinsey valt uiteen in twee delen.⁷⁴ In het eerste deel van de studie analyseert McKinsey wat het potentiële volume van goederenvervoer per spoor is (marktaandeel). In het tweede deel besteedt McKinsey aandacht aan de voorwaarden waaronder bedrijfseconomische exploitatie van dat vervoer mogelijk is. Daarbij wordt specifiek ingegaan op de mogelijkheid voor de overheid (of een concessiehouder) om een gebruikersvergoeding te heffen. Hierbij wordt ook zichtbaar welk effect de introductie van een eventuele gebruikersheffing heeft op het potentiële volume.

Direct bij aanvang van het onderzoek maakt McKinsey een paar belangrijke keuzen. Net als het CPB besluit McKinsey voor de analyse van het potentiële volume te werken met twee economische scenario's: het meer pessimistische Global Shift-scenario en het meer optimistische European Renaissance-scenario. McKinsey concentreert zich bovendien op de huidige en toekomstige goederenstromen door Nederland op de

McKinsey & Company, «Economische aan_{trekkelijkheid goederenvervoer per spoor»,}          oost-west as. Dit in tegenstelling tot de NS die het goederenvervoer per Amsterdam, september 1992.

spoor in heel Nederland als uitgangspunt nam voor haar bedrijfseconomische analyses.

Vervoersprognoses

De prognoses die als uitgangspunt dienen, zijn afkomstig van NEA/CPB en betreffen inschattingen van het vervoer in heel Nederland en op de oost-west as. De inschatting van NEA/CPB is dat de totale goederenstroom in Nederland in de periode 1990±2015 toeneemt van 765 miljoen ton tot 1200 miljoen ton. In diezelfde periode zal het volume op de oost-west as toenemen van 250 miljoen ton naar 390 miljoen ton (GS-scenario) of tot 480 miljoen ton (ER-scenario), waarvan ongeveer driekwart grensoverschrijdend is.

Anders dan de prognoses van Prognos/Kessel/NEA uit 1989, die voor de NS het uitgangspunt vormde, betreft het geen schattingen voor 2010, maar voor 2015. Figuur 4.2 toont de ontwikkeling van het volume van de goederenstromen in Nederland en op de oost-west as per verschijningsvorm.

De heer Paauwe: Er zat een duidelijke logica in die scenario's. In het ene geval is er een vrijere wereldhandel en is er daardoor ook meer economische groei. Dat is voor Nederland natuurlijk met name voor vervoersstromen van belang. In het andere geval zou de liberalisering van de wereldhandel wat langer op zich laten wachten, wat een effect zou hebben op de economische groei. De brede macro-economische voorspellingen in deze scenario's zijn door NEA vertaald in een oorsprong-en bestemmingsmatrix van vervoersstromen en ook naar de soort en aard van de goederen. Die hebben wij in het kort met NEA op hun consistentie gecheckt. Wij vonden dat een goede methodiek. NEA had een veel grotere matrix, want dat deed eigenlijk de totale bestemming en oorsprong; wij waren vooral geïnteresseerd in de oost-west as. Nadat wij ons ervan hadden overtuigd dat dat een redelijk consistente en goede methodiek was, hebben wij voorgesteld ± dat is ook onze methodiek geworden ± om die matrices in de eerste plaats te vertalen in het relevante «oost-west»-volume dat heen en weer door Nederland zou stromen, want het ging om de verbinding tussen enerzijds het westen van Nederland en anderzijds Duitsland en het andere achterland. Vervolgens hebben wij die vervoersstromen in hun verschijningsvorm verder uitgewerkt: is het bulk, zijn het vooral goederen die in «unit cargo» of als stukgoed worden vervoerd of zullen wij vooral containers aantreffen? Dat is de methodiek die wij in grote lijnen hebben gevolgd. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

Figuur 4.2 Totale goederenstroom oost-west as per verschijningsvorm (miljoen ton)

Ontwikkelingen in de concurrentiepositie

Het onderscheid in soorten lading (bulk, stukgoed en containervervoer) is belangrijk, omdat de verschijningsvorm in belangrijke mate de kostprijs van het vervoer bepaalt. Feitelijk onderscheidt McKinsey daarmee drie deelmarkten binnen de vervoersmarkt. Gegeven de autonome ontwikkeling van de drie deelmarkten in de periode 1990±2015, heeft McKinsey geanalyseerd welk deel van die markten door het spoor kan worden bediend. «Het potentiële volume van goederenvervoer is in de analyse berekend aan de hand van de huidige kosten-en prijsniveaus van de verschillende modaliteiten en de nu te onderkennen en te verwachten structurele veranderingen». De centrale assumptie van McKinsey daarbij is dat «de concurrentieposities van spoor en binnenvaart zodanig structureel verbeteren, dat een groter aandeel van het vervoer per spoor en binnenvaart zal plaatsvinden ten koste van het vervoer over de weg, met name wat betreft containers.»

Bij de groei van bulk en stukgoed gaat het, in tegenstelling tot het containervervoer, om evenredige groei; om een constante modal split. De concurrentiepositie in deze markten zal volgens McKinsey dus niet wijzigen. Het bulkvolume per spoor stijgt in 2015 naar 15 miljoen ton in het ER-scenario en 12 miljoen ton bulk in het GS-scenario. Het volume voor stukgoed is bescheidener: 6 miljoen ton in het ER-scenario en 4 miljoen ton in het GS-scenario.

Best future cost

De verbetering van de concurrentiepositie van spoor en binnenvaart zal zich volgens McKinsey vooral voordoen ten aanzien van het (intermodale) containervervoer. De kostprijs van containervervoer per spoor en binnenvaart zal dalen ten opzichte van de kosten van het wegvervoer als gevolg van de introductie van shuttlediensten en een daling van de kosten van voor- en natransport. «Met de ontwikkeling van lagere vaste kosten per rit, worden spoor en binnenvaart reeds op kortere afstanden aantrekkelijk voor intermodaal containervervoer». Deze benadering wordt door McKinsey later aangeduid met de term «best future cost». «De «best

future cost» voor elke modaliteit vormen de basis om de toekomstige kostprijsniveaus te bepalen. «Best future cost» betekent dat de operationele uitvoering zo efficiënt mogelijk wordt doorgevoerd en gebruik maakt van huidige bekende technologie en managementsystemen.»⁷⁵

De heer Paauwe: Wij zaten ten aanzien van het wegvervoer en ook de binnenvaart met bestaande systemen waarmee je het huidige kostenniveau en, aan de hand van bepaalde productiviteitsverbeteringen die nu eenmaal altijd in een bedrijfstak plaatsvinden en aan de hand van bepaalde externe ontwikkelingen, ook het kostenniveau in de komende tijd vrij goed kunt vaststellen. Voor het spoor zaten wij met de complicatie dat op dat moment in Nederland nog erg weinig bekend was over het fenomeen «shuttles». Wij hebben op dat punt het begrip gehanteerd van «best future cost». Dat is achteraf gezien misschien een minder goede benaming. Het gaat eigenlijk om de huidige kosten en hun normale ontwikkeling, maar dan in het «best future system». Dat systeem is dan: in plaats van wagons aan elkaar te koppelen en van A naar B te rijden, laten we een shuttletrein rijden.

Door de te behalen efficiencywinst komt een groot deel van de container-markt binnen bereik van spoor en binnenvaart. Het omslagpunt van weg naar spoor daalt van rond de 475 kilometer naar omstreeks 100 kilometer. Voor de binnenvaart gaat dit omslagpunt van 225 kilometer naar eveneens 100 kilometer. De markt voor containervervoer voor beide modaliteiten samen zal groeien tot 39±43 miljoen ton per jaar in het ER-scenario in 2015. In het GS-scenario bedraagt de gezamenlijke containermarkt tegen die tijd 20±23 miljoen ton.

Natte en droge bestemmingen

De vraag is vervolgens natuurlijk welk deel van dit containervolume spoor en binnenvaart in de toekomst voor zijn rekening zullen nemen. Voor deze analyse zijn alle regio's door McKinsey op de oost-west as ingedeeld in zogenaamd «natte» en «droge» gebieden. Verondersteld is dat in droge bestemmingen alleen spoor en weg met elkaar concurreren. Op basis van de toekomstige kostenniveaus gaat in die situatie het gehele containervervoer van en naar droge bestemmingen boven de 100 kilometer via het spoor. Dit betekent een stijging van het marktaandeel van het spoor in 2015 van 8 miljoen ton (GS-scenario) of 16 miljoen ton (ER-scenario).

In de «natte» regio's (boven de 100 kilometer) concurreren spoor en binnenvaart met elkaar. Voor dit volume van 27 miljoen ton kan zowel het spoor als de binnenvaart worden ingezet. De kostenverschillen zijn over de hele range van afstanden zeer klein. «(...) op basis van de huidige inzichten in kostenstructuren en gezien de volumestromen, afstanden en oorsprong-en bestemmingslokaties kan niet gesteld worden dat kostenverschillen persé het verschil tussen binnenvaart en spoor als gefavoriseerde vervoerswijze zal uitmaken». Het lijkt er ook op dat de kwaliteit van het product spoor en binnenvaart niet wezenlijk zullen hoeven te verschillen.

⁷⁵  McKinsey & Company, «Herijking gewenste spoorcapaciteit voor het goederenvervoer», januari 1995.

⁷⁶  Er wordt geen rekening gehouden met het eventueel doorberekenen van externe kosten aan de verschillende modaliteiten en ook de gevolgen die een toe- of afname van het vervoer per spoor heeft voor de positie en reputatie van Nederland als transitoland wordt buiten beschouwing gelaten (de indirecte effecten).

Natuurlijk spoorvolume

Opgeteld komt het totale «natuurlijk» volume van het spoor op de oost-west as in 2015 uit op 37 miljoen ton in het ER-scenario. In het GS-scenario komt het spoorvolume uit op 24miljoen ton. Het volume van 15 miljoen ton respectievelijk 27 miljoen ton in de natte gebieden is daarbij geheel toegerekend aan de binnenvaart.⁷⁶

Stukgoed, bulk, en containers

Het natuurlijk volume van 37 miljoen ton in het ER-scenario is als volgt opgebouwd:

± 6 miljoen ton stukgoed;

± 15 miljoen ton bulk;

± 16 miljoen ton containervervoer.

In het GS-scenario kent het totale volume van 24 miljoen ton de volgende opbouw:

± 4 miljoen ton stukgoed;

± 12 miljoen ton bulk;

± 8 miljoen ton containervervoer.

McKinsey merkt op dat dit niet betekent dat al dit volume ook werkelijk over het water vervoerd moet worden. «De beperking van het spoor tot haar natuurlijk volume ± met name in het intermodale containervervoer ± wordt ingegeven door het doel van de analyse, te weten, een bijdrage te leveren aan de discussie over de aanleg van de Betuwelijn».

Kritiek: een aaneenschakeling van florissante aannames De best future cost-benadering die McKinsey hanteert, is in de jaren na 1993 zwaar gekritiseerd, eerst door het Centraal Planbureau⁷⁷ en in 2000 door de Algemene Rekenkamer in haar rapport «Beleidsinformatie

Betuweroute».⁷⁸

Het CPB schrijft dat de door McKinsey becijferde benadering voor het spoor bestaat uit «een aaneenschakeling van zeer florissante aannames voor de toekomstige concurrentiepositie van het spoor» en dat juist door de cumulatie van gunstige veronderstellingen «een onevenwichtig beeld ontstaat». De Algemene Rekenkamer heeft deze kwalificatie overgenomen en zet daarbij uiteen hoe ze tot dit oordeel komt.

De Algemene Rekenkamer over «Best future cost»

De best future cost zijn bepaald door de NS-cijfers te vergelijken met gegevens uit Zweden en het noordoosten van de VS en deze als benchmark te gebruiken. De Rekenkamer merkt hierover op dat de referentiegebieden juist op het punt van de verdeling van het vervoer over weg, binnenvaart en spoor in de basissituatie minder goed met Nederland vergelijkbaar zijn omdat het marktaandeel van het spoor veel groter is. Dat hangt samen met het feit dat de Europese spoordiensten versnipperd worden aangeboden door meerdere nationale spoorwegmaatschappijen. Dat is een gegeven waaraan ook op middellange termijn niet voorbij gegaan kan worden. Verder zijn er grote verschillen tussen Nederland en de Verenigde Staten op het vlak van kostenbestanddelen als loonstructuur, kosten van energie alsmede kostenverhogende factoren als de aanwezigheid van grenzen. Deze laatste factor maakt tevens dat veranderingen in de kostenstructuur zich trager zullen voltrekken. De aanname van een «best future cost»ont-wikkeling in het Nederlandse dan wel Noordwest-Europese spoorvervoer in de periode tot 2015 is dan ook niet vanzelfsprekend. Bij deze overweging komt dat de aangenomen kostenontwikkeling van het vervoer over de weg niet onderbouwd is.

⁷⁷  Centraal Planbureau, Werkdocument 75: Economische effecten van de Betuweroute op basis van recente informatie, Den Haag, april 1995.

⁷⁸  TK, 1999±2000, 22 589, nrs. 1±2.

De kritiek op McKinsey is in het openbaar gesprek met de heer Paauwe van McKinsey besproken.

De heer Paauwe: (...) ik heb kennis genomen van het rapport, maar ik heb geen kennis genomen van het onderzoek en ik heb ook geen kennis kunnen nemen van hoe de Rekenkamer tot die conclusies is gekomen. Ik heb geen berekeningen gezien. Ik vind het een behoorlijk gratuite opmerking om te zeggen dat er een opeenstapeling is van

optimistische aannames, zonder die aannames te duiden en zonder aan te geven waarom die aannames optimistisch zouden zijn. Ik bestrijd dat; ik geloof dat dat niet terecht is. Als men onze bijlagen goed leest, geloof ik dat de aannames -zowel in het economisch model als in het vervoersmodel ± heel uitputtend worden behandeld. Als men specifiek kritiek heeft in de zin van: «Je neemt aan dat een vervoerder zus of zo of dat het omslagpunt bij een laag serviceniveau bij een prijsverschil van 30 procent ligt; dat vinden wij te optimistisch, want je had moeten uitgaan van 50 procent», hadden wij kunnen zeggen: hebben we empirisch bewijs hoe dat zit? Hoe is het in Zweden en elders gegaan? Als je een systeem verandert en dus met containershuttles gaat rijden, waar begint die omslag dan en wanneer gaat een verlader die nu op de weg zit, met zijn spullen daarheen? Dan waren er misschien best een paar punten te vinden geweest, maar ik weet niet wat de punten waren. Er werd alleen gesteld dat er sprake was van een opeenstapeling van optimistische aannames; het is onjuist en het is bovendien in de verkeerde context geplaatst. (...) Ik kan mij dus moeilijk verweren tegen die kritiek. We hebben daar destijds ook helemaal geen behoefte aan gevoeld. Het was zo'n beetje van: qui s'excuse, s'accuse. Daar konden wij niets mee: het was niet feitelijk, het was niet onderbouwd. (...) Ik houd open dat zij misschien een paar punten hadden waarvan wij zouden zeggen: ja, misschien is dat wel zo. Zoals ik er nu tegenaan kijk, heb ik echter geen enkele basis om daar iets over te kunnen zeggen afgezien van het feit dat in het rapport zelf feitelijke onjuistheden staan en dat grafieken feitelijke fouten hebben.

In aanvulling op de kritiek die de Algemene Rekenkamer in het rapport formuleert ten aanzien van de best future cost, voegt onderzoeker Zelle van de Algemene Rekenkamer hier in het openbare gesprek nog een punt aan toe.

De heer Zelle: (...) Wat ons opviel aan het rapport van McKinsey was: je mag best een soort best-future-ontwikkeling schetsen voor het spoor, maar doe dat dan ook voor de binnenvaart. Tijdens dat gesprek is ons verteld dat McKinsey de binnenvaartorganisaties in Nederland wel had benaderd, maar dat de binnenvaartorganisaties huiverig waren om inzage te geven in hun bedrijfseconomische gegevens, uit angst dat zij zouden uitlekken en misbruikt zouden worden door andere partijen in de vervoersmarkt. McKinsey kreeg onvoldoende inzicht in de bedrijfseconomie van de bedrijfstak binnenvaart. Dat leidde er weer toe, zo is ons verteld, dat voor de binnenvaart een vergelijkbare best-future-cost-ontwikkeling niet goed gezet kon worden. Persoonlijk heb ik een best-future-cost-ontwikkeling voor de binnenvaart helemaal niet uit het rapport kunnen halen (...).

De heer Aptroot: Als u zo'n onderzoek zou doen, zou u dan dat alternatief er maar helemaal buiten laten, als u die informatie niet kon krijgen?

De heer Zelle: Ik denk dat je om te beginnen, bij wijze van gedachte-experiment of als gevoeligheidsanalyse voor de hele exercitie die je voor het spoor maakt, verschillende maten van verbetering in de concurrerende modaliteiten had kunnen narekenen, al was het maar bij wijze van gedachteoefening. Dat is een voorbeeld van een gevoeligheidsanalyse die ook in dit geval goed had kunnen worden uitgevoerd. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

⁷⁹ McKinsey veronderstelt dat de vaste kosten (kosten van gereedstelling, voor- en natransport en handling) per trip voor het spoor dalen van f 1190 per container naar f 550. Voor de binnenvaart gaat het om een daling van f 900 per container naar f 585.

Uit de woorden van de heer Zelle valt op te maken dat McKinsey geen aandacht zou hebben besteed aan de verbetering van de concurrentiepositie van de binnenvaart ten opzichte van het spoor. Dit is slechts ten dele het geval. Ook ten aanzien van de binnenvaart wordt een duidelijke verbetering van de concurrentiepositie verondersteld. Voor de binnenvaart gaat dit omslagpunt van 225 kilometer naar ongeveer 100 kilometer. Het is echter wel zo dat de veronderstelde verbetering in de binnenvaart aanzienlijk kleiner is dan bij het spoor (30 procent om 54procent).⁷⁹ Daarbij zij opgemerkt dat dit niet direct zijn weerslag heeft gehad op de

prognoses. Bij de verdeling van de containermarkt tussen spoor en binnenvaart kiest McKinsey ervoor om het vervoer naar alle droge bestemmingen toe te delen aan het spoor en het vervoer naar natte bestemmingen aan de binnenvaart.

Kritiek: «natte» en «droge» bestemmingen

McKinsey krijgt van de Algemene Rekenkamer ook kritiek op de wijze waarop is omgegaan met die natte en droge bestemmingen. «Bij de bepaling van de verdeling van het vervoer over weg, binnenvaart en spoor heeft McKinsey (1992 en 1995) veronderstellingen gehanteerd omtrent de bereikbaarheid van gebieden voor de binnenvaart. Aldus is een splitsing gemaakt in «natte» en «droge» gebieden. Omdat een droog gebied niet door de binnenvaart bediend zou kunnen worden, is dit gebied volledig aan het spoor toegerekend. Daarbij is niet overwogen in hoeverre op deze trajecten naar als droog bestempelde gebieden multimodaal vervoer bestaat of tot ontwikkeling kan komen. Op grond hiervan acht de Rekenkamer deze veronderstelling onvoldoende onderbouwd. Voorts bleek uit onderzoek van de Rekenkamer dat op bestemmingen die McKinsey als droge gebieden beschouwde, in 1992 voor een substantieel volume aan binnenvaart plaatsvond». De Rekenkamer noemt daarbij Saarland als voorbeeld.

De heer Paauwe: (...) De Rekenkamer stelt dat wij te veel gebieden in het Europese achterland aan «droog» toerekenen. «Droog» vertaalt zich natuurlijk daarin dat het vervoer dan met de trein, met het spoor, moet. Als het «nat» zou kunnen worden behandeld, zou het vervoer met de binnenvaart kunnen. Wij weten niet waarop de Rekenkamer dat baseert. Wij hebben dat per gebied apart bekeken. Wij nemen aan dat er voldoende overslagpunten in Europa zijn en zullen komen, zowel voor het spoor als voor de binnenvaart. De bedrijfseconomische aspecten geven aan dat je in een straal van 60 kilometer van een terminal het natransport en de distributie van de container redelijk kunt regelen. Men zegt bijvoorbeeld dat McKinsey het Saarland «droog» noemt, terwijl iedereen weet dat je dat over het water kunt bereiken. Het is aardig dat men dat voorbeeld gaf, want dat konden wij meteen weerleggen. Er is wel water, maar er zijn bruggen die moderne containerschepen niet in staat stellen om daar te komen. Wij hebben het dus inderdaad als «nat» gekwalificeerd voor bulk en stukgoed ofwel unit cargo en als «droog» voor containers, tenzij men ervan uitgaat dat het met kleinere schepen zou kunnen. Dan gaan wij echter helemaal terug naar de economics van een groot containerschip, een binnenvaartschip waarop veel containers staan. U weet misschien hoe hoog die containers worden opgesteld; de cabine gaat ook nog met een telescoop omhoog. Er zitten dus wel allerlei loops in, maar wij weten niet waarom men dat zegt. Wij hebben ons in ieder geval met de kaart in de hand, terminals plottend waar zij zijn of zullen komen, rekening houdend met een bereik van 60 kilometer, de diepgang en de hoogte van bruggen, afgevraagd wat via het water bereikt kan worden. Wat niet via het water bereikt kan worden, daar moet het spoor heen.

De heer Zelle: Ik heb het nog even nagekeken. In ons rapport staat dat het in alle opzichten een droge bestemming is. Volgens de tabel in de bijlage van McKinsey is deze ene regio voor alle stromen van vervoer een droge bestemming. Het enige wat wij gedaan hebben, is er op wijzen dat er ook nu al wel degelijk via de binnenvaart vervoer naar die regio gaat. Een ander voorbeeld dat niet in het rapport staat, is de DDR. Bureau Haskoning heeft in opdracht van de commissie Betuweroute ± dat rapport is bij mijn weten niet gebruikt in het gehele proces ± het containervervoer in Europa onderzocht. Waar McKinsey de DDR als een droge regio bestempelt voor het containervervoer, noemt Haskoning het een natte regio. Daarmee wil ik maar aangeven dat je bij het hanteren van dit soort onderscheiden tussen nat en droog heel voorzichtig moet zijn. Zo je vooraf al een indeling maakt, moet je die zo zorgvuldig mogelijk maken. Het eigenlijke bezwaar tegen deze werkwijze inzake nat en droog is dat je eigenlijk een soort van kiesdrempel hanteert

voor bepaalde regio's. Als de binnenvaart er niet bovenuit komt, is het meteen een droge bestemming. Bij de aanpak op basis van het transporteconomisch model van AVV en NEA zitten alle goederenstromen voor elke modaliteit, hoe klein ook, gewoon in de basisinformatie. Er is geen reden om ook de kleinste stromen van de binnenvaart dan ineens weg te halen door die bestemming droog te noemen.

De heer Aptroot: Dat past ook in uw opmerking dat je de alternatieven ook goed moet berekenen en mede moet afwegen.

De heer Zelle: Het heeft ook invloed gehad op de hoogte van de prognoses. De indeling nat-droog is van belang voor de natuurlijke markt van het spoorvervoer. Door bepaalde bestemmingen als droog te karakteriseren vergroot je die natuurlijke markt. In die natuurlijke markt zou er geen sprake van concurrentie zijn tussen binnenvaart en spoor. Hoe kleiner die natuurlijke markt, hoe groter het gebied waar spoor en binnenvaart wel met elkaar moeten concurreren.

De verschillende zienswijzen tonen in één ding aan: bij dit soort prognoses gaat het uiteindelijk om de (basale) veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de berekeningen.

Heffingen

Terug naar het rapport van McKinsey. Met de ingeschatte kostenstructuren op langere termijn zal het spoorproduct, zonder extra «belasting», kunnen concurreren met de natte regio's voor containervervoer die nu aan binnenvaart zijn toegerekend. Wanneer een bijdrage aan de infrastructuur wordt verlangd, zal steeds een deel van dit beschikbare extra volume wegvallen. Bij omstreeks f 0,05 per ton/kilometer zal het spoorproduct sterk concurrerend blijven voor de droge gebieden, maar haar concurrentiekracht voor de natte regio's verliezen. Ergo, met een heffing van f 0,05 per ton/kilometer is 37 miljoen ton de bovengrens. Bij een hogere heffing wordt het volume lager en vice versa.

Een heffing van f 0,05 per ton/kilometer in het ER-scenario zal omstreeks f 300 miljoen opbrengen (berekend op het gebruik van het Nederlandse deel van infrastructuur). Voor het containervolume alleen zal een dergelijke heffing in de orde van grootte van f 150 miljoen betekenen.

Voorwaarden voor succes

Gegeven de potentiële natuurlijke volumina besteedt McKinsey vervolgens aandacht aan de voorwaarden voor succes waaronder dat volume ook werkelijk gerealiseerd kan worden. De bedrijfseconomische haalbaarheid wordt niet alleen bepaald door de omvang van de hoeveelheid goederen, maar ook door de mogelijkheden om het vervoer van deze goederen commercieel te kunnen exploiteren. Voor elk gescheiden spoorproduct (shuttlediensten voor containervervoer, unit cargo voor stukgoed en chartertreinen voor bulkgoed) moet een eigen succesvolle commercialisering kunnen worden gerealiseerd.

Voorwaarden

Bij de berekeningen van de volumina is McKinsey ervan uitgegaan dat een winstgevende exploitatie op operationele en bedrijfseconomische gronden werkelijk tot stand zal worden gebracht. Spoor ± en ceteris paribus ook de binnenvaart ± moet de commerciële, logistieke en administratieve prestaties belangrijk verhogen om de geschetste volumina en winsten werkelijk te realiseren:

80

± er wordt nu nog geen volwaardig door-to-door containerproduct

aangeboden; ± de beheersing van de logistieke keten is vooralsnog sterk gefragmenteerd; ± de samenwerking tussen spoorwegmaatschappijen zal sterk moeten

verbeteren, en; In het bijzonder voor het shuttleproduct zal een zodanige (internationale) infrastructuur ter beschikking moeten komen, zodat vertrek- aankomsttijden interessant zijn voor verlader en punctualiteit kan worden bereikt. Op dit moment is het volgens McKinsey nog te vroeg «om er zeker van te zijn dat deze organisatorische, commerciële en administratieve vaardigheden en daadkracht ook daadwerkelijk ± en snel ± zullen ontstaan en de structuur van ketens in het intermodale vervoer worden aangepast». De potentiële volumina zijn derhalve potenties «en niet noodzakelijkerwijs prognoses en dienen met enige marge te worden gehanteerd».

Uit het onderzoek van McKinsey valt duidelijk te herleiden welke veronderstellingen door haar zijn gehanteerd. De berekeningen die ten grondslag liggen aan de vervoersprognoses zijn ook controleerbaar. Dit betekent niet dat daarmee de uitkomsten ook per definitie realistisch zijn. Of aan de gestelde organisatorische, commerciële en administratieve voorwaarden kan worden voldaan is onzeker.

4.4. De balans opgemaakt

Vrijwel direct na het verschijnen van de onderzoeken, buigen ambtenaren op de betrokken departementen zich over de onderzoeken. Dit ter voorbereiding op het uit te brengen kabinetsstandpunt en ter voorbereiding op het bestuurlijk overleg met decentrale overheden, dat nog dient te worden gevoerd (zie paragraaf 4.5).

4.4.1. Geen oktoberrevolutie

Een van de fora waarin de discussie plaatsvindt is ± wederom ± de ICES. In twee vergaderingen ± 12 en 16 oktober 1992 ± komen de leden bij elkaar en op 21 oktober slaan de bevindingen van de ICES neer in een advies aan het kabinet.⁸⁰ Doel van het advies is het kabinet te informeren over de uitkomsten van de onderzoeken en een indruk te geven van de bedrijfseconomische perspectieven van de Betuweroute en de macro-economische kosten en baten. Tevens worden enkele suggesties opgenomen met betrekking tot de financiering. «Bij haar oordeelsvorming heeft de ICES mede het belang van de Betuweroute voor de Rotterdamse haven betrokken, alsmede de vraag of het Waal-alternatief kan worden gezien als een adequaat alternatief». In de oplegnotitie merkt de ICES op dat het hier om een tussenstand, een zogenaamd interim-advies, gaat.

De ICES besteedt in haar advies aandacht aan de investeringskosten, de projecties aangaande vervoersaanbod en exploitatie, de binnenvaart (het Waalalternatief), de financiering en de macro-economische kosten en baten.

Investeringskosten

Ten aanzien van de kostenopbouw merkt de ICES op dat een groot deel van de kostenstijging tot op dat moment (van f 2 miljard tot ruim f 5 miljard) het gevolg is van het feit dat er in de PKB 1 voor gekozen is uit te gaan van een aparte spoorverbinding in plaats van opwaardering van de

ICES, advies ICES Betuwelijn, d.d. 21 oktober 1991, kenmerk IR/REP 92082526.b78.              bestaande lijn. Een ander deel van de kostenstijging is het gevolg van

aanvullende «hindermitigerende» en «milieubeschermende» maatregelen. Daarbij gaat het om een bedrag van f 800 miljoen. De conclusie van de ICES is dat de inspraak reageert op een project waarvoor al belangrijke op maatschappelijke inpassing gerichte voorzieningen zijn opgenomen. «Het kan immers ook zo worden gezien: indien slechts rekening zou hoeven te worden gehouden met de bouwtechnische en vervoerstech-nische randvoorwaarden, en de Betuweroute als het ware in een rechte lijn zou kunnen worden aangelegd, zouden de aanlegkosten beperkt kunnen blijven tot een bedrag in de orde van grootte van f 3 miljard.»

Vervolgens gaat de ICES in op de kostenaudit van Lloyd's Register. De ICES meent dat de NS en de hoofddirectie van Rijkswaterstaat zich schriftelijk dienen te committeren aan de naar aanleiding van de koste-naudit gewijzigde raming van de kosten, of aan de oorspronkelijke ramingen, «indien de NS en RWS voor de betrouwbaarheid van deze ramingen menen te kunnen instaan». De ICES wijst het kabinet erop dat ook nog een audit op de kostenraming van de Havenspoorlijn zal worden uitgevoerd.

Zekerheid dat zich geen overschrijdingen zullen voordoen, bieden de audits niet. Overschrijdingen kunnen zich om verschillende redenen voordoen. De inspraak (die dan nog loopt) vormt één van de potentiële aanleidingen voor stijging van de kosten. Vooral het overnemen van de wensen ten aanzien van het ondergronds aanleggen van delen van de Betuweroute zal de ramingskosten zeer aanzienlijk doen toenemen. «Wel kan thans reeds worden aangegeven dat de kosten door aanvullende maatregelen aanzienlijk zouden kunnen oplopen. Anderzijds moet bedacht worden dat bij het geraamde hoge macro-economische rendement van de investering moeilijk te verdedigen zal zijn dat voor enige extra kosten geen ruimte zou zijn.»

Projecties aangaande vervoersaanbod en exploitatie De ICES geeft in haar advies een doorkijkje in de internationale omgeving van het goederenspoor. De vraag naar vervoersdiensten zal als gevolg van de sterke groei van het handelsverkeer binnen Europa en tussen Europa en andere handelsblokken sterk toenemen. Voor een belangrijk deel zal deze groei opgevangen worden door het wegvervoer. Het beleid in Europa is er echter op gericht «de modal split zo min mogelijk te doen verschuiven in de richting van het wegvervoer, door het spoor-en het watervervoer zoveel mogelijk te bevorderen».

Internationale ontwikkelingen

De ICES schetst in haar advies een aantal concrete ontwikkelingen die zich in het

EG-beleid aandienen:

± betere aanwending van de bestaande vervoerscapaciteit (onder meer door opheffing van het verbod op cabotage);

± marktordeningmaatregelen ter verbetering van de concurrentiepositie van de spoorwegen in de vorm van toerekening van infrastructuurkosten aan het weggoederen-vervoer;

± opbouw van Trans-Europese Netwerken met specifieke aandacht voor het spoor;

± groeiend marktaandeel voor het gecombineerd vervoer.

Voorts wijst de ICES erop dat Duitsland, Frankrijk en België «blijven investeren». Naast uitbreidingsinvesteringen in Duitsland (België en Frankrijk worden niet genoemd), besteden ook «Oostenrijk, Zwitserland, Italië en Tsjecho-Slowakije veel aandacht aan de uitbreiding van het netwerk voor gecombineerd vervoer». Ook beginnen de Alpenlanden personen- en goederenvervoer over de weg duurder te maken.

Uit de studie van Knight Wendling «zou de conclusie getrokken kunnen worden dat het effect van de aanleg van de Betuweroute op de vervoersstromen slechts gering is (+ 2,7 procent in 2010). Over de lange termijn gezien is er echter sprake van een substantieel effect. Bovendien biedt de aanleg van de Betuwelijn meer opties ten aanzien van de modaliteiten». De prognoses van McKinsey voor de oost-west as tonen aan dat vervoer over het spoor het tweevoudige of drievoudige kan bedragen van het volume in 1990. Dit vervoer kan worden geacquireerd indien een maximaal mogelijke bedrijfsvoering wordt toegepast. Het valt wel op, aldus de ICES, «om te zien hoe zelfs in het gematigde Global Shift scenario mèt de aanleg van de Betuweroute het watertransport een 50 procent groei en het wegvervoer een 65 procent groei van het vervoersvolume laten zien.»

Over de mogelijkheden van bedrijfseconomische exploitatie meldt de ICES dat McKinsey instaat voor het realiteitsgehalte van de bij de berekeningen gebruikte veronderstellingen. Belangrijkste uitkomst van die berekeningen is dat McKinsey «zowel in het gunstigste als in het minder gunstige economische basisscenario een exploitatie haalbaar acht die ten minste de variabele kosten zal kunnen dekken». Op langere termijn zal de exploitatie ruimte gaan bieden voor een bijdrage voor het gebruik van de infrastructuur, misschien kan zelfs worden bijgedragen aan de kapitaal-lasten. Een opvallende passage want McKinsey geeft in haar rapport aan dat het onzeker is of aan de noodzakelijke voorwaarden kan worden voldaan. Alles overwegende acht de ICES de door McKinsey gemaakte verkenning «niet onrealistisch».

Het Waalalternatief

Ten aanzien van de mogelijkheden om de goederenstroom door de binnenvaart te laten afhandelen, merkt de ICES op dat in de uitgevoerde onderzoeken is nagegaan in hoeverre het «Waalalternatief» als afdoend kan worden gezien, «inschattende de ontwikkelingen in de vervoersmarkt». Er zijn belangrijke groeikansen voor de binnenvaart, vooral in het containervervoer (43 miljoen ton in 2015) en bulkvervoer (279 miljoen ton in 2015). Er doen zich geen ernstige infrastructurele knelpunten voor. De ICES constateert dan ook dat de binnenvaart komende jaren een forse groei zal doormaken, wanneer de Betuweroute wordt aangelegd. De f 175 miljoen die het kabinet per jaar uittrekt voor het onderhoud en de

verbetering van het rijksvaarwegennet is toereikend. De kwaliteit van het vervoerproduct zal wel dienen te verbeteren, maar de nodige investeringen zijn gaande. Indien de Betuweroute niet wordt aangelegd, kan een deel van het vervoer worden opgevangen door het wegvervoer en de binnenvaart. «Voor bepaalde soorten vracht en voor bepaalde bestemmingen is het spoorvervoer uit logistiek oogpunt en kostenverhoudingen evenwel de meest aangewezen vervoerswijze (...) In het onderzoek van Knight Wendling zijn de in de Rotterdamse haven bestaande opvattingen bevestigd dat de beschikbaarheid van een goed ontwikkeld en concurrerend spooralternatief een strategische belangrijke factor is (...).»

Macro-economische kosten en baten

Verder verwijst de ICES naar de resultaten van het onderzoek van Knight Wendling naar de macro-economische effecten van de Betuweroute. Uit het advies van de ICES blijkt dat het door Knight Wendling berekende directe vervoersverlies door het CPB is vertaald in gevolgen voor werkgelegenheid en nationaal product. Anders dan Knight Wendling heeft het CPB daarbij rekening gehouden met macro-economische terugkoppelingen. De contante waarde van de aanleg van de Betuweroute, zo schrijft de ICES, komt uit tussen de f 24en f 30 miljard. Opmerking verdient dat deze uitkomsten tot stand komen bij een maximale inschatting van het vervoersverlies. «De werkelijke waarde kan beduidend lager uitvallen (...) Zelfs in dat geval mag blijkens de berekeningen evenwel worden aangenomen dat de macro-economische baten substantieel hoger blijven dan het investeringsbedrag.» De discussie over de macro-economische effecten zou daarmee echter alles behalve beslecht zijn (zie paragraaf 4.4.4).

Financiering

Voor de financiering van de aanleg van de Betuweroute komen nog steeds verschillende bronnen in aanmerking: de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het aardgasbatenfonds, private financiering, een voorziening in het SVV 2 voor rente en aflossing van een annuïteit (met een hoofdsom van f 1 miljard) en een EG-bijdrage. De ICES voorziet in oktober 1992 dat deze bij elkaar een bedrag van f 5 miljard kunnen genereren:

± begroting VerkeerenWaterstaat                                              f1,5 miljard

± aardgasbatenfonds                                                                    f2,0 miljard

± private financiering                                                                    f1,0 miljard

± EG-bijdrage                                                                                 f0,3 miljard

± renteenaflossing tot 2000                                                        f0,3 miljard

Er resteert dus nog een dekkingsprobleem van f 600 miljoen. «In de financieringsopzet die nu voorligt, komt dit bedrag voor rekening van het Rijk. Verkeer en Waterstaat streeft ernaar ook dit bedrag privaat te financieren, hetgeen dus ten koste zou gaan van de gebruikersbijdrage.»

Uit het financiële overzicht blijkt verder dat de ICES van mening is dat, indien er geen f 1,5 miljard private bijdrage wordt gerealiseerd: ± een nadere prioriteitsstelling plaats dient te vinden binnen het

Infrafonds, het Aardgasbatenfonds of de hele Rijksbegroting, of; ± de op te richten infrastructuurmaatschappij een extra leencapaciteit

moet krijgen die wordt gedekt uit de reeks rente en aflossing

vanaf 2000. De eerste optie is budgettair gezien de meest zuivere vorm van financieren. Het besluit is echter pas aan de orde op het moment dat duidelijk is hoe hoog de omvang van de private financiering kan zijn.

De ICES laat in het midden hoe het gat van f 600 miljoen gedekt moet worden. Toch is hier sprake van een duidelijke breuk met het verleden. Een jaar eerder stond Verkeer en Waterstaat nog op het standpunt dat niet meer dan f 1 miljard via private financiering bij elkaar gebracht kon worden. «Inzake de Betuwelijn gaat Verkeer en Waterstaat ervan uit dat niet meer dan het oorspronkelijk in het SVV beoogde bedrag aan private middelen kan worden gerealiseerd (in totaal circa f 1 miljard, bij volledig gebruik van de SVV-reserve voor rente en aflossing).»⁸¹

Dat dit volgens de ICES vervolgens ten koste gaat van de gebruikersbijdrage, is logisch. Wanneer een grotere private bijdrage uit de markt wordt gewenst, zullen de verwachte te behalen rendementen voor investeerders hoger moeten zijn. Ceteris paribus veronderstelt dit dat de kosten voor de vervoerders/investeerders lager uitvallen. Vermindering of afschaffen van de gebruikersbijdrage is dan de enige reële mogelijkheid, aangezien al verondersteld wordt dat de vervoerder maximaal efficiënt zal opereren. Met in het achterhoofd dat het kabinet uiteindelijk f 1,5 miljard private dekking «inboekt» ter dekking van de investeringskosten, rijst de vraag of er in 2015 jaarlijks dan nog wel f 300 miljoen uit de markt kan worden gehaald, zoals McKinsey berekende. En als dat al kan, welke kosten met die bijdrage dan kunnen worden gedekt. Het kabinet zal hier in het kabinetsstandpunt geen duidelijk antwoord op geven.

Een voorwaardelijk «ja»

De ICES acht het op basis van de macro-economische berekeningen

verantwoord om tot de aanleg van de Betuweroute over te gaan. «Zou dit

nog onvoldoende argumentatie opleveren, dan geeft voor de ICES de

doorslag dat het project strategische betekenis heeft voor de mainport

Rotterdam.»

Het «ja» van de ICES is wel een voorwaardelijk «ja». Naast een noodzakelijk geacht commitment van de NS en RWS inzake de kostenraming, is de ICES van mening dat pas met de uitvoeringsactiviteiten van de Betuweroute kan worden begonnen, indien met Duitsland een krachtens internationaal recht juridisch afdwingbare overeenkomst is gesloten, die «van Duitse zijde een prestatieplicht inhoudt tot het creëren van voldoende vervoerscapaciteit op de gewenste tijd en plaats». Dit met het oog op de onzekerheden die de overeenkomst van Warnemünde met zich meebrengt (zie paragraaf 4.2.) en omdat zonder een dergelijke waarborg het aantrekken van private financieringsmiddelen wordt bemoeilijkt. Verder moet er een «plan de campagne» worden opgesteld om organisatorische verbeteringen in de binnenvaart te bewerkstelligen, mede om de periode te overbruggen tot de Betuweroute gereed is.

4.4.2. Bedenkingen bij het ministerie van Financiën

⁸¹  ICES, Private financiering infrastructuurprojecten, d.d. oktober 1991, kenmerk 91087070.

⁸²  Nota aan de minister van Financiën, d.d. 21 oktober 1992, N304/VW1.

Dat de ICES niet met een ongeclausuleerd advies komt, is vooral het gevolg van de grote bedenkingen die de vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën hebben. Met het oog op de ICES-vergadering van 16 oktober 1992 hebben zij hun twijfels per brief kenbaar gemaakt. Minister Kok krijgt op 21 oktober 1992 te horen om welke punten het

gaat:⁸²

± van de drie strategische doelstellingen worden er maar twee bereikt: het tot stand brengen van een strategische achterlandverbinding en de aansluiting op het internationale spoornetwerk. «(...) aan de beoogde beïnvloeding van modal split (minder vervoer over de weg) en

daarmee aan de milieudoelstelling (minder uitstoot van CO₂ e.d.)wordt niet of nauwelijks een bijdrage geleverd»;

± ondanks de studies is er grote onduidelijkheid ontstaan over de vraag of de bestaande spoorcapaciteit (via Venlo en Arnhem) niet een groot deel van het beoogde volume kan vervoeren;

± de conclusies ten aanzien van het bedrijfseconomische en maatschappelijke rentabiliteit gelden slechts onder vrij optimistische prognoses «ten aanzien van de reële economische groei, de concurrentiekracht van de Betuwelijn op de zogenaamde «droge», verre bestemmingen (impliciet is verondersteld dat andere landen niet zullen investeren in hun haven en spoorweginfrastructuur) (...), dat NS Goederen een prima geleid, commercieel opererend bedrijf wordt (...)».

De ambtenaren van Financiën merken verder in de richting van hun minister op dat de onderzoeken van McKinsey en Knight Wendling niet inhoudelijk in de ICES zijn besproken. Het conceptadvies in de ICES is onder grote tijdsdruk tot stand gebracht. Over de ICES-bijeenkomst tekenen zij het volgende sfeerbeeld op: «De Financiën-brief is ± in die context gezien ± slecht gevallen en heeft tot een emotionele, tumultueuze vergadering geleid, waarin uiteindelijk geen duidelijke conclusies zijn getrokken. Richting Financiën werd verweten procedureel niet behoorlijk te handelen en bovenal geen duidelijke conclusies te trekken. Terzake de procedure hebben wij onze verontschuldigingen gemaakt, maar er tevens op gewezen dat de onderzoeksbureaus respectievelijk Verkeer en Waterstaat ruim een maand later dan gepland met hun eindrapporten zijn gekomen en dat herhaalde malen om meer tijd en uitstel is gevraagd. De voorzitter heeft met het oog op het geplande overleg tussen ministerie en regionale bestuurders over de inspraakresultaten eind deze maand die tijdsruimte echter niet willen geven en ons inziens ± zo handelende ± een onverantwoorde tijdsdruk gehanteerd.»

Minister-president Lubbers wordt schriftelijk geïnformeerd over de discussie in de ICES. Opgemerkt wordt dat er ter dege rekening mee moet worden gehouden dat er aanzienlijke meerkosten zullen voortvloeien uit de inspraak. Er wordt gesproken over f 1 miljard extra, waarmee de totale kosten uiteindelijk op f 7 miljard zouden uitkomen. Een inschatting die later juist zal blijken te zijn. Naar mening van de opsteller van het memo hoeft dit niet prohibitief te zijn. De minister-president wordt geadviseerd naar buiten toe aan de zuinige kant te blijven doen om de aannemerij niet het beeld te geven dat geld geen rol speelt.

4.4.3. Politiek beraad

Het (interim)advies van de ICES over de Betuweroute wordt besproken in het ministersoverleg op 22 oktober 1992. De aanwezige bewindspersonen, minister-president Lubbers, minister Kok van Financiën en minister Alders van VROM, ondersteunen vanuit een positieve grondhouding in principe het voornemen om de Betuweroute aan te leggen, maar willen nog een aantal vragen door de ICES beantwoord zien:⁸³ ± er moet een stapsgewijze uitleg komen van de berekening die,

beginnend bij de opbrengst per container, uiteindelijk uitmondt in de macro-economische toegevoegde waarde; ± het verloop in de tijd van het verwachte vervoerde volume van het goederenspoor en de op het spoorwegnet beschikbare vervoerscapa-_{83 Brief aan de minister-president, d.d.}                      citeit dient inzichtelijk te worden gemaakt voor de periode 1993±2000 _{12 november 1992, kenmerk IR/REP/ROI}                    en de periode 2000±2010. De cijferreeksen dienen consistent te zijn met 92093902.b58.

in de onderzoeken van Knight Wendling, SPRI en McKinsey gebruikte gegevens;

± de financiële gevolgen van het «plan de campagne» voor de binnenvaart moeten worden geduid;

± de bedrijfseconomische performance dient nader te worden uitgewerkt. «Belangrijk aandachtspunt daarbij is wat dient te gebeuren indien de thans voorziene mogelijkheid het project (samen met de HSL) te financieren, verdampt onder invloed van meerkosten naar aanleiding van de inspraak.»

Als uitvloeisel van het bewindsliedenoverleg, besluit de ICES een speciale werkgroep te belasten met de beantwoording van de vragen. De werkgroep zal tevens de voorbereiding op zich moeten nemen van de financieel-economische en macro-economische onderbouwing van het advies dat de ICES aan het kabinet zal uitbrengen in het kader van het kabinetsstandpunt (zie paragraaf 4.6).⁸⁴

4.4.4. Correcties en nuances

Voortschrijdend inzicht

Belangrijker is dat de ICES enige tijd na het politieke beraad alsnog tot de conclusie komt dat de macro-economische onderbouwing van de Betuweroute te mager is. De studie van Knight Wendling ± zelfs indien rekening wordt gehouden met de macro-economische terugkoppelingen ± biedt onvoldoende houvast, zoals de heer Westerduin ook al aangaf. Daarmee komt de ICES terug op haar eigen interim-advies van 21 oktober 1992. De kritische opstelling van het ministerie van Financiën heeft zijn vruchten afgeworpen. De ICES vraagt het CPB nog eens goed te kijken naar het onderzoek van Knight Wendling.

Het beeld dat bij velen is blijven hangen, is dat het CPB (ook in tweede instantie) positief oordeelt over de macro-economische effecten van de Betuweroute.⁸⁵ De cijfers wijzen inderdaad in het voordeel uit van de Betuweroute, al is na bestudering van werkdocument 52 enige nuancering op zijn plaats. Het CPB is weliswaar positief over de aanleg van de Betuweroute, maar plaatst ook een paar belangrijke kanttekeningen bij het onderzoek van Knight Wendling.

⁸⁴  Verslag van de ICES van 17 december 1992, d.d. 21 december 1992.

⁸⁵  Centraal Planbureau, Werkdocument 52. De macro-economische effecten van de Betuweroute, Den Haag, mei 1993.

De benadering van het CPB

De toenmalige directeur van het CPB, en de huidige minister van Financiën, Zalm schrijft in het Ten geleide bij het werkdocument 52 dat een macro-economische invalshoek «bij de raming van de mogelijke opbrengsten van een groot infrastructuurproject als de Betuweroute onontbeerlijk is (...) De onzekerheden waarmee de uitkomsten zijn omgeven zijn bijzonder groot. Het gaat om langlopende economische ontwikkelingen waarbij een scala aan onzekerheden in het geding is.» Dit vormt reden voor het CPB om een scenarioaanpak te kiezen en een gevoeligheidsanalyse uit te voeren. De effecten van de Betuweroute zijn in de onderzochte varianten doorgerekend voor twee macro-economische scenario's: European Renaissance en Global Shift. «Het CPB heeft in eerste instantie aangehaakt bij de berekeningen van Knight Wendling die als invoergegevens zijn gebruikt voor de berekeningen (...) De berekeningen van Knight Wendling zijn echter niet onverkort door het CPB overgenomen.» Het CPB constateert dat «een belangrijk deel van de door Knight Wendling aangegeven effecten niet (direct) aan de Betuweroute

mogen worden toegeschreven.» Het gaat hier om de imago-effecten van Nederland als investeringsland.

De heer Van Hoek: Samen met mijn collega de heer Brus heb ik een gesprek gevoerd met de heren Van Schijndel en Boom. De heer Van Schijndel werkte voor Knight Wendling. De aanleiding voor dat gesprek was het feit dat wij niet goed begrepen hoe men tot de berekening van de projecteffecten was gekomen. Toen wij probeerden die uit te rekenen, kwamen wij veel en veel lager uit. Wij baseerden ons daarbij op de bekende informatie over de normale toegevoegde waarde per ton over het spoor. Knight Wendling zat een factor vier, vijf hoger. Het ging dus niet om een verschil in de marge of in de afronding. Daarom moest uitgezocht worden wat de oorzaak was. Uiteindelijk kwam naar voren dat het hierbij om een geheel ander type effecten ging, om imago-effecten. Zo noemde Knight Wendling die. Wij vinden en vonden dat die bij de aanleg van de Betuweroute niet in aanmerking dienden te worden genomen. Daar ging dat gesprek dus over. Op basis van het gesprek hebben wij geconcludeerd dat wij deze effecten niet moesten opnemen in onze macro-economische berekening. Wij vonden ze namelijk niet valide. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

Na deze correctie zijn de economische baten volgens het CPB fors minder, maar nog steeds positief. Het rendement is in één klap ongeveer gehalveerd. De contante waarde van de toegevoegde waarde van het gebruik van de Betuweroute komt uit op f 7,0 miljard in het GS-scenario en op f 12,1 miljard in het ER-scenario. De contante waarde van het bruto binnenlands product (bbp) ligt tussen de f 7,4en f 11,0 miljard in de periode tot 2010.⁸⁶

Dit bedrag moet worden afgewogen tegen de overheidsinvesteringen in de Betuweroute en de veronderstelde investeringen in het Knooppunt Arnhem-Nijmegen (f 590 miljoen). Het CPB tekent daarbij aan dat deze uitkomsten tot stand zijn gekomen bij een maximale inschatting van het vervoersverlies. Een andere aanname is dat uitgegaan is van «zeer efficiënte en zeer goed samenwerkende Europese spoorwegmaatschappijen (hoge frequentie shuttlediensten, geen grenswachttijden, sterke prijsdalingen van het spoorvervoer en van het voor-en natransport).» Verondersteld is, tot slot, dat de NS al een grote groei van het goederentransport zal realiseren voordat de Betuweroute in gebruik wordt genomen, terwijl er in feite een tekort aan capaciteit is.

⁸⁶ Het verschil tussen de toegevoegde waarde van de Betuweroute en de toename van het bbp zit in de zogenaamde macro-economische terugkoppelingen. Bij een lagere economische groei is er meer ruimte op de arbeidsmarkt, wat een matigend effect kan hebben op de lonen en dat is weer gunstig voor de werkgelegenheid. Andersom kan bij hoge economische groei krapte op de arbeidsmarkt ervoor zorgen dat de lonen harder stijgen, waardoor de groei van de werkgelegenheid wordt afgeremd.

Alleen ten aanzien van laatstgenoemde aanname zal het CPB nog een echte gevoeligheidsanalyse uitvoeren (zie box). Ten aanzien van de eerste twee aannames beperkt het CPB zich tot een kwalitatieve duiding. In de berekeningen wordt dus in eerste én laatste instantie uitgegaan van de oorspronkelijke vervoersprognoses van de NS, zij het dat het CPB de effecten in twee economische scenario's heeft doorgerekend. In het GS-scenario wordt uitgegaan van circa 45 miljoen ton in 2010. In het openbare gesprek met de heer Van Hoek en minister Zalm heeft de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten dit punt aangeroerd.

De heer Zalm: Wat de vervoersprognoses betreft zijn wij veelal afgegaan op de input van buiten. De toegevoegde waarde van het CPB was niet dat wij heel goede vervoersprog-noses konden maken, maar wij gingen ervan uit dat anderen, gegeven de macro-economische ontwikkeling, die vervoersprognoses het beste ervan konden afleiden.

De voorzitter: Knight Wendling ging uit van het meest gunstige scenario en de nulvariant.

De heer Van Hoek: Dat is juist (...) Daarover hebben wij in de rapportage diverse opmerkingen gemaakt en daarbij gezegd dat het verstandig zou zijn om van wat minder florissante aannames uit te gaan dan alleen van het meest gunstige. Er is een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd, maar wij hebben niet eigenstandig uitgangspunten veranderd. (...) Zodra je andere uitgangspunten wilt hanteren voor de toekomstige concurrentiepositie van het spoor, rijst de vraag: welke wil je in aanmerking nemen? Daarvoor moet je volledige berekeningen maken. Dan moet je volledig andere inschattingen van het wegvervoer, van het vervoer over het spoor en via de binnenvaart maken. Dan moet je dus een compleet nieuw vervoerscenario opstellen en nieuwe projecteffecten berekenen. Wij vonden toen dat wij daarvoor noch de deskundigheid noch de tijd hadden (...) Van tevoren is ook afgesproken dat wij niet een nieuw onderzoek zouden uitvoeren. Wij zouden ons concentreren op het berekenen van de macro-economische effecten. Wij hebben wel een quick check uitgevoerd om die elementen te controleren die wij konden controleren. Daarover hebben wij gerapporteerd. Nogmaals, wij hebben steeds gesteld dat wij ons op de aangedragen uitgangspunten zouden baseren en dat als die uitgangspunten te optimistisch of te florissant waren, dat zou doorwerken op de macro-economische effecten. Overigens, ik heb het nu nog steeds over de rapportage van 1993, werkdocument nr. 52. (...) Ik wijs er echter op dat wij na de eerste rapportage de commissie Hermans hebben gemeld wat voor ons de belangrijkste les van het eerste werkdocument was: wij zouden veel beter bij de opstelling van de projecteffecten betrokken moeten zijn. (...)Wij hadden eventueel een nieuwe vervoersanalyse moeten maken. Dat had gekund, maar wij deden dat in die tijd niet. U moet zich ook realiseren dat wij ons toen überhaupt niet bezighielden met kosten-batenanalyses en dit type analyses. Wij zijn in een laat stadium bij de berekeningen betrokken en op een gegeven moment hebben wij gezegd: wij zullen met deze input nagaan wat de macro-economische effecten zijn. Wij stuitten toen wel op een heel vreemd element en dat hebben wij gecorrigeerd. Dat kon in korte tijd. Wat de andere zaken betreft hebben wij een gevoeligheidsanalyse gepleegd met een neerwaarts effect. Normaal doe je gevoeligheidsanalyses naar twee kanten, maar juist omdat men aan de bovenkant van het spectrum zat, meenden wij dat ook de risico's maar aan één kant zaten. Daarop hebben wij gewezen. Misschien was het mooier geweest als wij gezamenlijk nieuwe, uitgebreide analyses hadden kunnen maken, maar dat is niet gebeurd.

Gevoeligheidsanalyses

De effecten van de Betuweroute bij schaarse capaciteit

In deze variant wordt uitgegaan van beperkte spoorcapaciteit tot 2000. Het gevolg hiervan is dat het spoorvervoer tot aan dat moment marktaandeel verliest aan de binnenvaart en de weg en dat een deel van de goederen via buitenlandse havens zal worden afgewikkeld.

De macro-economische effecten van de Betuweroute met een discontovoet van 5 procent. Het verlagen van de discontovoet van 6 procent naar 5 procent, zoals het kabinet voorstaat, heeft een positief, maar bescheiden effect.

De macro-economische effecten van de Betuweroute over een langere periode. In de derde analyse is de economische levensduur verlengd met 15 jaar tot 2025. Begrijpelijkerwijs heeft dit zeer positieve gevolgen voor de contante waarde berekeningen. De contante waarden in de twee economische scenario's komen dan uit op f 12 miljard en f 22 miljard. Deze berekeningen, laten zien dat zelfs bij een minder optimistisch groeiscenario het «break-even point» binnen afzienbare tijd bereikt kan worden.

Op basis van de gevoeligheidsanalyses heeft het CPB vervolgens de twee «meest redelijke

combinaties» doorgerekend:

± een variant met een disconteringsvoet van 5 procent, een economische levensduur van 25 jaar én onbeperkte railcapaciteit. Het resultaat is zeer positief te noemen: de contante waarde van de toegevoegde waarde is f 14,6 miljard in het GS-scenario en f 26,5 miljard in het ER-scenario. De contante waarde van het bbp komt uit op f 14,6 respectievelijk f 21,1 miljard.

± een variant met een disconteringsvoet van 5 procent, een economische levensduur van 25 jaar en beperkte railcapaciteit. In dat geval is het resultaat minder positief. In het ER-scenario bedraagt de contante waarde van het bbp f 8,5 miljard en in het GS-scena-rio f 6,4miljard. De economische baten lopen in deze variant derhalve sterk terug en «liggen (...) nu nog maar net boven de thans voorziene benodigde investeringen in de Betuweroute en het knooppunt Arnhem ± Nijmegen».

Vitale veronderstellingen

In de laatste alinea's van het werkdocument besteedt het CPB tot slot ook nog aandacht aan enkele andere «vitale veronderstellingen uit het Knight Wendling rapport». Het betreft onder meer de veronderstellingen over de omvang van de extra vervoersstromen die worden gerealiseerd ten koste van het buitenland. Op basis van de input van Knight Wendling komt het break even point uit op 17 miljoen ton in 2010. Dit is «dermate laag dat het moeilijk is voor te stellen dat dit niveau niet zou kunnen worden gerealiseerd». Zou men een conservatievere inschatting hanteren (20 procent ten koste van het buitenland), dan ligt het break even point op 33 miljoen ton in 2010. Ook dit is volgens het CPB «geen onhaalbare kaart».

Eindoordeel

Het CPB oordeelt uiteindelijk positief over de Betuweroute. Ook bij een vrij conservatieve inschatting van de belangrijke invoergegevens «lijkt» de investering «economisch verantwoord». Voorwaarde is wel dat er tot 2000 voldoende capaciteit beschikbaar wordt gesteld voor het goederenvervoer, dat de samenwerking tussen Europese spoorwegmaatschappijen verbetert en alle vervoer op Nederlands grondgebied wordt verzorgd door Nederlandse spoorwegmaatschappijen.

Publicatie

Knight Wendling was al op de hoogte van het feit dat het CPB moeite had met de toerekening van imago-effecten aan de Betuweroute. Voordat Knight Wendling haar rapport afrondde, vond er tussen Knight Wendling

en het CPB een gesprek plaats over de hoofdconclusies die Knight Wendling had getrokken. In de beleving van de heer Van Schijndel gaf Zalm het groene licht aan het rapport van Knight Wendling.

De heer Van Schijndel: Het gesprek met de heer Zalm vond plaats tegen het einde van ons project, waarbij de hoofdconclusies op hoofdlijnen al stonden en bekend waren. Deze zijn toen met hem doorgesproken. Het staat mij bij dat hij toen heeft aangegeven dat er van de zijde van het CPB nog wat puntjes waren, waar we iets genuanceerder naar moesten kijken. Dat waren vooral een aantal «imago effecten». Volgens de heer Zalm zouden de modellen van het CPB daar waarschijnlijk iets genuanceerder mee omgaan dan de berekeningswijze die Knight Wendling had gekozen. De conclusie van het gesprek was dat we geen van beiden verwachtten dat de effecten zodanig zouden zijn dat de conclusie anders zou worden. De getallen zouden gaan veranderen, maar de conclusie die daaruit getrokken zou kunnen worden, zou naar alle waarschijnlijkheid niet anders zijn. Ik heb dat in die zin geïnterpreteerd dat de heer Zalm het groene licht gaf aan het rapport dat op dat moment op tafel lag.

De voorzitter: U ging dus gerustgesteld naar huis?

De heer Van Schijndel: Ja, ik ging gerustgesteld naar huis.

Minister Zalm kan zich een dergelijk gesprek niet herinneren.

De heer Zalm: Nee. Ik heb nog even laten nagaan of iemand op het CPB daar nog iets van kon traceren, maar ook in mijn agenda ± voor zover die daar nog is ± is daar niets van te traceren. Ik herinner mij er ook niets van dat ik persoonlijk met hem zou hebben gesproken.

De heer Van Schijndel is verrast als hij uiteindelijk Werkdocument 52 onder ogen krijgt en ziet hoe het rapport van Knight Wendling daarin is neergezet.

De heer Hermans: U heeft een gesprek met het CPB, de heer Zalm. Er is sprake van een gedeelde conclusie. Vervolgens komt het eerder genoemde werkdocument 52, waarin het CPB nogal wat kanttekeningen plaatst. Kwamen deze kanttekeningen voor u onverwachts?

De heer Van Schijndel: Het document kwam onverwachts. Wij waren er niet van op de hoogte dat het CPB zo'n document aan het maken was. Een aantal van de opmerkingen die het CPB daarin maakte, was niet onverwacht. Er waren opmerkingen over de imago-effecten, die ook de heer Zalm al tijdens zijn gesprek had genoemd. Een aantal andere zinsneden vond ik wel onverwacht, en feitelijk niet correct.

De heer Hermans: Zoals?

De heer Van Schijndel: De lijn die erdoorheen liep, was dat Knight Wendling de ontwikkeling van een groot aantal activiteiten in Nederland toeschrijft aan het aanleggen van de Betuweroute. Dat betreft de discussie waarover wij net al even hebben gesproken: ze ontstaan omdat de Betuweroute er komt. Dat is nadrukkelijk niet onze stellingname geweest. Ik kan mij ook herinneren dat men nog iets heeft geroepen over het terugdringen van het goederenvervoer over het spoor. Wij zouden ook vergeten zijn dat er tot de aanleg van de Betuweroute nog heel grote investeringen nodig waren om het toenmalige goederenvervoer überhaupt over het spoor te laten gaan. Dat waren allemaal zaken die niet klopten. Het viel mij ook op dat men schreef dat bepaalde informatie niet voorhanden was, terwijl die er nadrukkelijk wel was. Die stond alleen niet in het rapport dat wij hadden opgesteld. Daar is door het Centraal planbureau ook niet om gevraagd. Tja, dan is het natuurlijk niet voorhanden; dat kan ik mij voorstellen.

Het CPB oordeelt dus positief over de Betuweroute, al zijn de effecten fors neerwaarts bijgesteld. Er wordt verder een aantal belangrijke randvoorwaarden en onzekerheden geduid en het CPB heeft een aantal gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Het is echter zeer opmerkelijk dat wederom geen echte toets is uitgevoerd op de onderliggende vervoersprognoses van de NS. Het CPB is hier niet om gevraagd. (Overigens zou ze ook niet in staat zijn geweest een oordeel te vellen over de prognoses). Juist gelet op het voortschrijdend inzicht bij de ICES en de kritische opstelling van het ministerie van Financiën, zou men verwachten dat er interdepartementaal wel waarde gehecht wordt aan een dergelijke toets. Ook blijft de vraag onbeantwoord of er een alternatieve aanwending voor het investeringsbedrag kan worden gevonden, die tot betere macro-economische resultaten leidt.

De publieke discussie over «nut en noodzaak» barst pas na publicatie van de PKB 3 los. Dat is het eerste moment waarop Tweede Kamer en derden kennis kunnen nemen van de resultaten van deze onderzoeken. Vóór de publicatie van de PKB 3 in mei 1993 heeft alleen de RARO kennis kunnen nemen van de onderzoeken. De RARO wijst erop dat de positieve berekeningen van Knight Wendling, McKinsey en het CPB van een kanttekening moeten worden voorzien. Bij de onderliggende vervoers-prognoses wordt nog steeds uitgegaan van de oorspronkelijke prognose van Prognos/Kessel/NEA. Deze prognose is in de ogen van de RARO gebaseerd op «een cumulatief samenspel van hoge inschattingen voor vele factoren die dit resultaat weliswaar mogelijk, maar toch minder waarschijnlijk maken.»⁸⁷

4.5. De inzet van de decentrale overheden

Op 29 oktober 1992 wordt bestuurlijk overleg gevoerd tussen de ministers Maij-Weggen en Alders en de bij de Betuweroute betrokken decentrale overheden uit de provincies Zuid-Holland en Gelderland. Onderwerp van gesprek is PKB 1. In de ochtendzitting wordt overleg gevoerd met de decentrale overheden uit Zuid-Holland. In de middagsessie spreken de ministers met de vertegenwoordigers uit Gelderland.

⁸⁷  Advies van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening aan de Minister van Verkeer en de Minister van VROM, 3 maart 1993. De RARO stelt overigens ten onrechte dat McKinsey uitgaat van de oorspronkelijke prognose Prognos/Kessel/NEA.

⁸⁸  Verslag bestuurlijk overleg Betuweroute, 29 oktober 1992, opgenomen in TK, 1992± 1993, 22 589, nr. 3, p. 89±100.

Uitgangspunt van het kabinet

Als eerstverantwoordelijke minister krijgt minister Maij-Weggen als eerste

het woord. De minister houdt een korte inleiding waarin ze uiteen zet dat

het bestuurlijk overleg plaatsvindt in het kader van de PKB-procedure, «in

Nederland de meest zorgvuldige procedure om te komen tot ingrijpende

beslissingen over planologische zaken van algemeen belang».⁸⁸ Minister

Maij-Weggen schetst voorts de verschillende verantwoordelijkheden van

het Rijk en decentrale overheden:

± de lagere overheden dienen vooral het regionale belang, de

leefbaarheid van de streek; ± de rijksoverheid heeft een meer algemene verantwoordelijkheid ten

aanzien van de economie, milieu, ruimtelijke ordening en verkeer en

vervoer in ons land. Daarbij tekent minister Maij-Weggen aan dat dit niet betekent dat het Rijk de lokale milieu- en streekbelangen buiten beschouwing laat. De belangen van de overheden lopen evenwel niet overal parallel.

Over het doel van het gesprek laat minister Maij-Weggen geen twijfel bestaan. «Het is niet de bedoeling dat het bestuurlijk overleg het karakter krijgt van onderhandelingen over eventuele aanpassingen.» De minister wijst er daarbij op dat het voorkeurstracé al bijna f 1 miljard hoger is

89

Volgens het ICES, d.d. 21 oktober 1991, kenmerk IR/REP 92082526.b78., gaat het om f 800 miljoen.

begroot ter wille van extra mitigerende maatregelen.⁸⁹ Het gaat in het overleg om het aanhoren van, en begrip krijgen voor de standpunten van elkaar, opdat die kunnen worden meegewogen in de eindbeslissing. Het moet volgens minister Maij-Weggen mogelijk zijn tot voor alle betrokkenen aanvaardbare oplossingen te komen.

Positief en begripvol, maar kritisch

De ochtendsessie met Zuid-Holland vindt plaats in twee zittingen. Aan de gesprekken nemen de Provincie, de gemeenten en de waterschappen deel. Het provinciale bestuur en de gemeente Rotterdam tonen zich voorstanders van de aanleg van de Betuweroute. Het pakket van bereikbaarheid en leefbaarheid in het Rotterdamse gebied moet volgens gedeputeerde Janssen goed in de gaten worden gehouden. De gedeputeerde is van mening dat de cumulatie van effecten onvoldoende aandacht krijgt. Verder acht hij een studie naar de technische en financiële mogelijkheden van een geboorde tunnel noodzakelijk, want op een aantal punten van het tracé is aanleg van een tunnel nodig.

In reactie hierop stelt minister Maij-Weggen dat er een stuurgroep op haar departement in het leven is geroepen, die samen met het bedrijfsleven, de algemene mogelijkheden hiervan voor Nederland onderzoekt. «Voorlopige resultaten van dit onderzoek kunnen hopelijk betrokken worden op de Betuweroute. De Tweede Kamer zal desgewenst ook worden geïnformeerd over de voortgang van het onderzoek.» Even later in het gesprek wijst de minister op de precedentwerking die tunnelbouw kan hebben. «Wat voor de Betuweroute wordt goedgekeurd kan later als argument dienen om ook bij andere projecten voor deze dure oplossingen te kiezen. Ze denkt aan projecten als Rail 21 en de Hoge Snelheids Lijn (HSL). Latere kabinetten zouden dan opgezadeld worden met hoge lasten». Een pikante uitspraak, want juist het volgende kabinet zou zelf besluiten in het tracé van de HSL-Zuid een dergelijke dure tunnel aan te leggen (onder het Groene Hart).

De gemeente Rotterdam, naast het feit dat ze de noodzaak van de Betuweroute onderschrijft, stemt in met het voorkeurstracé. Exacte inpassing van het tracé vergt wel nadere discussie. Belangrijk uitgangspunt voor de gemeente is dat gestreefd moet worden naar evenwichtigheid. De overige gemeenten pleiten vooral voor lokale aanpassingen, maar staan ook niet negatief tegenover de aanleg. Ondertunneling is daarbij veelal het kernwoord. De gemeente Alblasserdam wil een gedeelte van de lijn ondertunneld hebben en voor een ander deel een open tunnelbakconstructie gerealiseerd zien. De gemeenten Zwijndrecht, Hendrik-Ido-Ambacht en Papendrecht willen de ondertunneling van de Noord verlengd zien. En ook op het oostelijk tracédeel in Zuid-Holland dienen delen van het tracé ondergronds te worden aangelegd. Het gaat om Hardinxveld-Giessendam, Schelluinen, Gorinchem, de kruising met het Merwedekanaal en de de kruising met het riviertje de Giessen.

Een gesloten front

's Middags zijn de vertegenwoordigers van de decentrale overheden van Gelderland veel minder positief ten aanzien van nut en noodzaak van de spoorverbinding. Gedeputeerde J. de Bondt voert namens de decentrale overheden het woord en meldt dat er unanimiteit is in opvattingen tussen gemeenten en provincie. Dat Gelderland één lijn trekt is volgens De Bondt een van de redenen van het (latere) succes van het optreden van de Gelderse overheden.

De heer De Bondt: Voor ieder «optreden» in Den Haag was er overleg. Wij hebben ongelooflijk veel vergaderd met alle vertegenwoordigers van gemeenten en de provincie (...) Ik heb in dat proces één ding wel geleerd: als je in Den Haag gehoord wil worden, moet je als eenheid optreden. Je kunt het dan niet hebben dat je de zaak in eigen huis niet op orde hebt. Bron: openbare hoorzittingen, 1 september 2004.

Gelderland is volgens De Bondt, met de huidige informatie, niet overtuigd van de economische argumenten voor een achterlandverbinding van Rotterdam. Deze argumenten moeten wel goed onderbouwd worden. Nader onderzoek is nodig. Er zal ook duidelijkheid moet komen of de spoorlijn wel wordt doorgetrokken in Duitsland. Essentieel voor Gelderland is echter niet zozeer of de Betuweroute er moet komen, maar dat de lijn op een kwalitatief hoogwaardige manier moet worden uitgevoerd, als hij er komt. Binnen Gelderland heerst de opvatting dat een volledig ondergrondse variant de voorkeur verdient.

De heer De Bondt: Het is natuurlijk zo dat ik mij vanaf het moment waarop ik in 1991 gedeputeerde werd, samen met de betrokken gemeentebesturen langs de toekomstige spoorlijn, heb ingezet om de kwaliteit van de Betuweroute aanmerkelijk te verbeteren.

In algemene zin onderschrijft de provincie Gelderland overigens ook het uitgangspunt van bundeling met de A15.

Ten aanzien van de geluidsnormering stelt Gelderland zich op het standpunt dat men bij bevolkingsconcentraties uit moet gaan van gelijke geluidsnormen voor de weg en het spoor, te weten maximaal 50 dB (A). Gelderland vindt verder dat de spoorlijn niet boven het maaiveld mag komen te liggen. «Dit is een te grote ingreep in het landschap». Een tweedeling in het landschap zou het gevolg zijn. De gedeputeerde wijst verder op specifieke knelpunten in het tracé.

Specifieke knelpunten bij de tracékeuze

In tegenstelling tot het kabinet geeft Gelderland de voorkeur aan tracering langs de noordzijde van de A15 op het tracédeel van Geldermalsen tot Tiel, in combinatie met extra maatregelen, bijvoorbeeld bij Kerk-Avezaath. «Zeer beslist is spreker over de kruising van de Betuweroute met het Amsterdam-Rijnkanaal bij Tiel. Daar moet een tunnel onder het kanaal worden aangelegd en niet een brug», zo valt te lezen in het verslag.

Voor het deel Pannerdensch Kanaal ± Zevenaar is het voorkeurstracé voor Gelderland «onaanvaardbaar». Zevenaar wordt een knooppunt van vervoersstromen (bestaande spoorlijnen, de Betuweroute, de toekomstige HST (HSL-Oost) en de A12 en A15. In Gelderland ziet men twee oplossingen: een tunnel voor de HST langs en onder Zevenaar door, met de Betuweroute daar ± eveneens ondergronds ± op aansluitend. Tweede mogelijkheid is een tracé gebundeld met de A15 tussen Duiven en Zevenaar door. «Samen met de doortrekking van de A15 biedt het een oplossing voor alle wensen op het gebied van de infrastructuur».

Ook wijst de gedeputeerde op de afwikkeling van goederen naar het noordoosten. In afwachting van de noordoostelijke verbinding zal dit via de bestaande lijn Elst ± Arnhem ± Zutphen moeten gebeuren. Gelderland wenst een studie naar de effecten hiervan.

Het woord is vervolgens aan minister Maij-Weggen. De minister begint met het temperen van de verwachtingen. «Minister Maij onderstreept nog eens dat het hele project een zaak is van afweging van belangen tussen

haalbaarheid en betaalbaarheid, van wegen en meten, van geven en nemen.» Ten aanzien van de wens van Gelderland om de Betuweroute ondergronds aan te leggen, meldt de minister ook richting de Gelderse overheden dat de «problematiek» in kaart wordt gebracht. «De minister is echter op dit punt sceptisch over de mogelijkheden.»

Bij de afweging tussen ondertunneling en aanleg op een spoordijk, zegt minister Maij-Weggen, is het logisch dat waar wegen hoog zijn aangelegd ook de spoorlijn op een dijk aan te leggen (als men beide wil bundelen). Voor wat betreft de kruising van de Betuweroute met het AmsterdamRijnkanaal bij Tiel wijst de minister op wenselijkheid van de bundeling met de A15 en op de hoge kosten van de tunnelvariant. Verder zegt de minister toe de situatie bij Zevenaar zelf te willen beschouwen om te zien wat de mogelijkheden zijn. Minister Maij-Weggen sluit af met de opmerking dat de financiële middelen van het rijk beperkt zijn en dat het hele project twee keer zo duur is geworden (thans geraamd op f 5 miljard) in verband met de optimalisatie van het tracé. Binnen de mogelijkheden zal getracht worden om tot een zo goed mogelijk resultaat te komen.

Keerpunt

Het draagvlak voor de tracering van de Betuweroute bij Gelderland was

als gevolg van eerdere overleggen met de NS (een jaar eerder) nihil en

het overleg met het kabinet werd door het GBO Gelderland gezien als de

mogelijkheid om toch aandacht te krijgen van het kabinet voor de

problemen die de aanleg van de Betuweroute met zich meebrengt voor

Gelderland.

Aan het einde van de bijeenkomst tussen kabinet en decentrale overheden laat gedeputeerde De Bondt weten tevreden te zijn «over het openstaan van de bewindslieden voor de suggesties uit de Gelderse regio». Die tevredenheid blijkt na afloop van het overleg weinig om het lijf te hebben. Het gesprek heeft Gelderland niet gebracht wat de provincie ervan verwachtte. De relatie tussen Gelderland en kabinet, respectievelijk tussen gedeputeerde De Bondt en minister Maij-Weggen, komt daarna verder onder druk te staan. Het GBO Gelderland besluit het na afloop van dit overleg over een andere boeg te gooien.

De heer Slob: In het kader van PKB deel 2 is er volop ruimte voor inspraak en advisering. Is dat een nieuwe ronde geweest om de valse start goed te maken? Hebt u dat ook zo ervaren?

De heer De Bondt: Er is een overleg geweest waarbij beide ministers aanwezig waren. De lagere overheden werden uitgenodigd om hun visie te geven op het ontwerp. Ik herinner mij ook dat ik als woordvoerder namens alle gemeentebesturen en de provincie optrad. In dat overleg hebben wij een aantal zaken naar voren gebracht die voor ons heel belangrijk waren (...) Ik heb niet ervaren dat er toen iets ontstond van gezamenlijk overleg of samenwerking. Integendeel: de inbreng van gemeenten en provincie werd eigenlijk nog steeds zo ver mogelijk buiten de deur gehouden.

De heer Slob: Een nieuwe procedure, maar de cultuur bleef hetzelfde?

De heer De Bondt: Ja, de nieuwe procedure gaf meer macht aan het ministerie om dingen tegen de wil van anderen door te zetten. Men was ook niet echt gewend aan het fenomeen «bestuurlijk verzet». In de aanpak veranderde in wezen niets (...) De enige reactie daarop van de zijde van de beide ministers ± eigenlijk was minister Maij leading in die bijeenkomst ± was in eerste instantie een poging om andere woordvoerders het woord te laten voeren en de delegatie een beetje uit elkaar te spelen. Dat is toen niet gelukt.

Een tweede was dat de minister verklaarde met genoegen kennis genomen te hebben van onze inbreng, maar dat wij ons wel moesten realiseren dat deze zaken geld kosten en dat het buitengewoon moeilijk zou zijn om geld daarvoor op tafel te leggen. In mijn herinnering was dit het enige overleg.

De heer Slob: Als ik het goed begrijp, was dat geen overleg, maar bent u aangehoord en werd uw inbreng min of meer voor kennisgeving aangenomen. Of is die voorstelling wat te zwart-wit?

De heer De Bondt: Nee, dat is volstrekt juist. Het mag zeker niet de naam van overleg hebben.

De heer Slob: Met wat voor gevoel verliet u toen de zaal?

De heer De Bondt: Onderweg in de bus heb ik met een aantal mensen de balans opgemaakt van dit gesprek. Wij constateerden eigenlijk met zijn allen dat hier geen enkele opening voor overleg werd geboden. Dus hebben wij toen al de conclusie getrokken dat wij, wilden wij serieus worden genomen en worden gehoord, naar de Tweede Kamer zouden moeten.

In de periode die volgt, zal het GBO Gelderland zich steeds nadrukkelijker opwerpen als de partij die met alternatieve voorstellen komt, waaronder voorstellen voor ondergrondse aanleg van (delen van) de Betuweroute (zie hoofdstuk 5).

De stemming langs het tracé

Inspraak en overleg zijn afgerond als minister Maij-Weggen op een CDA-bijeenkomst in Tiel, op 24november 1992, laat weten dat er naar verwachting binnen enkele weken een nota zal verschijnen, die op hoofdlijnen de voors en tegens van ondergronds bouwen aangeeft. Een uitgebreide studie zal pas na een tot anderhalf jaar beschikbaar zijn. «Ondergronds bouwen bevindt zich nog in een zeer pril stadium. We hebben er in ons land nog geen ervaring mee opgedaan en het is ook al wegens het experimentele karakter zeer duur. Grootschalige ondergrondse bouw zal zeker nog twintig jaar op zich laten wachten en zo lang kan de Betuwelijn niet worden uitgesteld.»⁹⁰

De bijeenkomst in Tiel is een roemruchte, om met de woorden van oud-projectdirecteur Betuweroute de heer Boom te spreken.⁹¹ Veel kranten berichten over de bijeenkomst. In NRC Handelsblad staat een impressie van de sfeer op die bijeenkomst.

NRC Handelsblad, 25 november 1992.

90

⁹¹ Boom, H. en M. Metze, Slag om de Betuweroute. Het spel langs de lijnen, Uitgeverij Balans, 1997.

«Je rilt van Maij’s zakelijkheid» (citaten uit NRC Handelsblad 25 november 1992)

«U laat uw oren hangen naar verkokerde groepen bij Waterstaat en bij de aannemerij en daarom krijgt datgene wat goed is voor het land geen kans.» Het was een van de vele schimpscheuten die minister H. Maij-Weggen (Verkeer en Waterstaat) gisteravond in een Tiels restaurant te incasseren kreeg. Het ging over de omstreden Betuwelijn, de spoorlijn voor goederenvervoer die volgens de plannen dwars door Alblasserwaard en Betuwe komt te lopen en Rotterdam ook per rail met zijn Duitse achterland moet verbinden. «Wat goed is voor het land» betekende volgens de vertoornde spreker: ondergrondse aanleg van het hele, honderd kilometer lange traject. Maar de minister kon of wilde dat klemmende verzoek niet honoreren. (...)

De bijeenkomst was belegd door de afdelingen Tiel en Gelderland van het CDA, maar het waren niet alleen geestverwanten die Maij daar in het hol van de leeuw kon begroeten. Ze zat, ingeklemd tussen beide voorzitters, oog in oog met ruim zevenhonderd bezoekers van uiteenlopende politieke achtergrond, die echter een ding gemeen hadden: ernstige zorg over een volgens hen grote aanslag op natuur en landschap gecombineerd met angst voor een ontoelatbaare hoeveelheid decibellen als te zijner tijd de goederentreinen met een frequentie van een per vier minuten komen langsdenderen.

Maij geldt voor het gros van de Betuwenaren als de kwade genius achter de goederenlijn, die ze liefst helemaal niet zien en als er geen ontkomen aan mocht zijn, onder de grond willen stoppen. De minister toonde zich echter onwrikbaar en kon slechts een gedeeltelijke ondertunneling bij wijze van proef toezeggen. Schampere opmerkingen en hoongelach uit de zaal waren veelvuldig haar deel, maar het kwam niet zo ver dat ze met overrijp Betuws fruit werd bekogeld. Ooft was er wel, in de vorm van hapklare appels waarvan ze na afloop aan kist kreeg aangeboden, en ten slotte mocht ze zelfs een bescheiden applaus in ontvangst nemen. (...) «U klinkt zo zakelijk, op het laatst ga je ervan rillen», sprak in Tiel een seksegenoot van de minister en dat leek ze zich enigszins aan te trekken.(...)

De heer Feenstra (PvdA), die vanaf de zijlijn het proces rond inspraak, advisering en overleg volgde, heeft ook geen goed gevoel overgehouden aan dergelijke bijeenkomsten.

De heer Feenstra: (...) Ik woonde in Culemborg. Ik heb heel veel bijeenkomsten meegemaakt in de regio. Ik ben ook een paar keer in zaaltjes gaan zitten als de minister in een regio kwam uitleggen wat men van plan was. Ik vond het tamelijk stuitende taferelen. Men gaf aan dat men op het departement het er nog eens over had gehad, maar dat op die en die plek bielzen kwamen te liggen en dat iedereen die er anders over dacht, niet goed bij zijn hoofd was. Zo moet je dus niet met een project omgaan. Juist vanuit de overtuiging dat het in zichzelf een buitengewoon goed en dankbaar project is, moet je het beter en zorgvuldiger doen.

De heer Slob: Dus de wijze waarop PKB 2 werd ingericht, de fase van de advisering en de inspraak, en wat u daarvan in de praktijk zag gebeuren, gaf u weinig vertrouwen in de uiteindelijke resultaten die in PKB 3 terecht zouden komen? Dat was voor u de reden om die waarschuwing zo te uiten? Heb ik het zo goed samengevat?

De heer Feenstra: Ja, maar ik zou de term «vertrouwen» willen vervangen door zorg.

De voorzitter: Weinig zorg?

De heer Feenstra: Nee, veel zorg. Veel zorg over het goed inrichten van dit proces. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

Er zijn ook positieve berichten over het optreden van minister Maij-Weggen tijdens die bijeenkomst in Tiel. Het Algemeen Dagblad schrijft onder meer dat de minister indruk maakte door scherp te debatteren en heldere argumenten te gebruiken.

Maij zet trein op de rails in de Betuwe (citaten uit het Algemeen Dagblad 26 november 1992)

«Wie PvdA-bewindslieden heeft zien schutteren bij het verkopen van de WAO-ingrepen aan hun achterban, kan herademen bij een openbaar optreden van minister Maij. In het hol van de leeuw, op een CDA-spreekbeurt in een afgeladen feestzaal vol met verklaarde tegenstanders van de Betuwe-spoorlijn, bleef zij dinsdagavond in Tiel moeiteloos overeind. Af en toe scherp debatterend maakte ze met heldere argumenten indruk op haar gehoor, dat ondanks de onwelkome boodschap aan het slot van de avond zowaar een applaus over had voor de minister. «Jongens, die Betuwelijn komt er, als ik dat allemaal zo hoor. Of we het nu willen, of niet», verkondigde een bezoeker bij het verlaten van de zaal. (...)

Na alle spraakverwarring op de tientallen inspraak-en voorlichtingsavonden in Zuid-Holland en Gelderland ± waar schutterende NS-techneuten en vakambtenaren struikelden over hun eigen vakjargon ± was het goed dat Maij zelf het gebied introk om klare taal te spreken tegenover de bevolking. Maij's argumenten waren niet nieuw: de Rotterdamse haven, de kurk van de Nederlandse economie, heeft een goede spoorverbinding met het achterland nodig; de vrachtwagenplaag in Duitsland en de Alpenlanden maakt dat Nederlandse vervoerders noodgedwongen moeten omschakelen naar rail en water; de aanleg is volgens internationale onderzoekers wel degelijk rendabel; ons land heeft geen geld om de Betuwelijn weer vele miljarden duurder te maken en geen tijd om de bouw nog eens jaren uit te stellen. (...)

Duidelijk was mevrouw Maij vooral door het wegnemen van illusies, voor zover die nog worden gekoesterd bij provincie-en gemeentebestuurders, actiegroepen en bewoners. De inspraak is er om plooien glad te strijken, niet om het hele project opnieuw ter discussie te stellen. Het kabinet wil de lijn aanleggen en als het even kan binnen de raming van f 5 miljard. De voorstanders van ondergrondse aanleg hoeven weinig illusies te koesteren over de mogelijkheid om voor dat geld veel tunnels binnen te slepen (...).

4.6. Het kabinetsstandpunt (PKB 3)

Voor de buitenwacht lijkt het na de inspraak, spreekbeurten en het bestuurlijk overleg een tijdlang stil te zijn rond de Betuweroute, maar schijn bedriegt. Al vanaf eind 1992 wordt binnen de muren van de ministeries hard gewerkt aan het kabinetsstandpunt over de Betuweroute (PKB 3). De laatste adviezen van de adviesorganen druppelen in het voorjaar van 1993 langzaam binnen (zie hoofdstuk 3) en worden, samen met de resultaten van de inspraak, gebundeld in de PKB 2, die uiteindelijk op 18 april 1993 ter informatie aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. De Tweede Kamer die tot op dit moment nog niet in het proces is betrokken, wacht met grote belangstelling het kabinetsbesluit af.

4.6.1. Een breed gedragen advies

Net als een jaar eerder bij de voorbereiding op de besluitvorming over de PKB deel 1 brengen de ICES en de RPC advies uit over het conceptkabinetsstandpunt, alvorens het kabinet de knoop doorhakt.

RPC: Bescheiden wijzigingen

Op 20 april 1993 ligt in de vergadering van de RPC een eerste concept ter advisering voor. In de begeleidende brief stelt de voorzitter van de RPC dat uit onderzoek is gebleken dat het aanleggen van de Betuweroute qua toegevoegde waarde voor de nationale economie verantwoord is, de Betuweroute op termijn rendabel geëxploiteerd kan worden en dat uit de exploitatie een bijdrage geleverd kan worden aan de infrastructuur-kosten.⁹² Verder meldt de secretaris van de RPC dat niet alle wensen, voortkomend uit de inspraak en het bestuurlijk overleg, zijn overgenomen. In het bijzonder de wensen tot ondergrondse aanleg zijn op basis van onder meer een afweging tussen kosten en effecten niet gehonoreerd.

In het definitieve advies staat dat de RPC akkoord gaat met het in het conceptkabinetsstandpunt opgenomen tracé, met uitzondering van de oeververbinding over de oude Maas. De RPC pleit voor aanleg van een tunnel in plaats van een brug (later de Botlektunnel genoemd).⁹³ Voor wat betreft de situatie bij Zevenaar stelt de RPC voor akkoord te gaan met overkapte maaiveldligging. Dit tegen het advies in van de OVI, die adviseert om dit deel geheel verdiept aan te leggen. Het departement van LNV staat op het standpunt dat er een tunnel moet komen bij de kruising met het Pannerdensch kanaal. Voorstel van de andere leden is de brug te handhaven.

⁹²  Brief van directeur-generaal Ruimtelijke Ordening, d.d. 14april 1993, kenmerk IM 113.

⁹³  RPC, PKB Betuweroute, d.d. 28 april 1993, kenmerk RPC 17.

⁹⁴  Brief aan de minister van EZ, d.d. 28 april 1993, kenmerk ES/RBM/BOI 93032635.b57.

ICES: een welhaast afgedwongen keuze

De ICES heeft de voorbereiding van het advies opgedragen aan een speciaal daarvoor ingestelde werkgroep (zie paragraaf 4.4.2.) Na het vorige advies over de Betuweroute ± in oktober 1992 ± is aanvullende informatie beschikbaar gekomen over de aanlegkosten en over de mogelijkheden tot private financiering. Tot wezenlijk andere inzichten betreffende nut en noodzaak van de Betuweroute komt de ICES niet.⁹⁴ Afgaande op de best beschikbare informatie met betrekking tot kosten, bedrijfseconomische en macro-economische consequenties en gelet op de wensen ten aanzien van de modal split, kan de keuze voor de Betuweroute als rendabel en strategisch worden aangemerkt.

Het is een «welhaast afgedwongen keuze», in de ogen van de ICES, als Nederland zijn positie en ambitie als distributieland wil vasthouden. De macro-economische en bedrijfseconomische berekeningen die zijn uitgevoerd, geven een indicatie, maar bieden naar mening van de ICES geen zekerheid. «Niet uitgesloten is dat het break-even punt waarop het project uit de rode cijfers komt, veel eerder of juist veel later komt dan de berekeningen indiceren.»

De dekkingsproblematiek

De totale kosten van de aanleg van de Betuweroute komen uit op f 5,9 miljard. Dit is het gevolg van de door het kabinet overgenomen wensen ten aanzien van het tracé waar f 375 miljoen mee is gemoeid. Dit betekent dat het kabinet voor bijna f 1 miljard aan extra dekking moet zien te vinden. In het najaar van 1992 immers was er ± mede als gevolg van een hogere kostenraming ± al sprake van een tekort in de dekking van f 600 miljoen.

De ICES komt in april 1993 met het volgende dekkingsvoorstel: ± Begroting VerkeerenWaterstaat (SVV)                                   f1,5 miljard

± Aardgasbatenfonds                                                              f2tot3miljard

± Private financiering                                                            f1,5 tot2miljard

± EG-bijdrage                                                                                 f0,3 miljard

± Renteenaflossing tot 2000                                                       f0,3 miljard

Ten opzichte van najaar 1992 is de bijdrage van private financiering gestegen van f 1 miljard naar f 1,5 miljard tot f 2 miljard. Op het hoe of wat van de verwachte stijging van de private financiering gaat de ICES in haar advies niet in. Er wordt wel geconstateerd dat het voor een efficiënte exploitatie van belang is dat de private financiers bij de investering betrokken zijn. «Mocht evenwel blijken dat dit alleen haalbaar is op voor het Rijk onacceptabele voorwaarden, zoals vergaande garanties en een zeer hoge risicopremie, dan zal het gehele project door het Rijk gefinancierd moeten worden. Daar staat tegenover dat de opbrengsten in latere jaren volledig aan het Rijk ten goede komen», aldus de ICES.

Vijf voorwaarden

Evenals in het najaar van 1992 is het eindadvies van de ICES allerminst ongeclausuleerd. De ICES verbindt een vijftal voorwaarden aan het besluit om de Betuweroute aan te leggen:

• 1. 

  In de overgangsperiode tot de Betuweroute beschikbaar is, dient het goederenvervoer de ruimte te krijgen die nodig is om zijn verwachte expansie te kunnen realiseren. Het Rijk zal dit moeten effectueren door toepassing van zijn bevoegdheden tot het opstellen van objectieve verdelingscriteria in het kader van het capaciteitsmanagement.

• 2. 

  Eventuele (reële) kostenstijgingen boven de in de audit opgenomen ramingen, met inbegrip van de onzekerheidsmarge van 15 procent, dienen voor rekening te komen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, voor zover ze niet het gevolg zijn van wijzigingen in de projectdefinitie naar aanleiding van de behandeling in de Tweede Kamer.

• 3. 

  Het overleg met Duitsland moet worden geïntensiveerd om zeker te stellen dat de aansluiting van beide sporen in de gewenste kwaliteit en capaciteit en op het juiste moment zal worden geëffectueerd.

• 4. 

  De uitvoeringsactiviteiten dienen te worden uitgesteld zolang nog procedurele belemmeringen bestaan.

• 5. 

  De uitvoeringsactiviteiten dienen evenmin te worden aangegaan zolang de financiering niet rond is. Een standpunt dat minister Maij-Weggen later in het publieke debat heel beeldend inneemt, maar dat door het eerste Paarse kabinet vrijwel direct zou worden losgelaten.

Mevrouw Maij-Weggen: (...) Er zijn grenzen aan hetgeen je voor zo'n project kunt betalen. Tegen die achtergrond vond ik de private financiering belangrijk. Daardoor wordt een minder groot beslag op de overheidsfinanciën gelegd. Ik vond dat er zekerheid over moest komen. Als ik het verder voor het zeggen had gehad, zou ik op die zekerheid hebben gewacht en dan een oplossing hebben gevonden als die zekerheid niet bevestigd was voordat wij aan de bouw waren begonnen.

⁹⁵ ICES, advies ICES Betuwelijn, d.d. 21 oktober 1991, kenmerk IR/REP 92082526.b78.

Wat verder opvalt is dat de ICES slechts adviseert het overleg met Duitsland te intensiveren, terwijl ze eerder nog pleitte voor een «krachtens internationaal recht juridisch afdwingbare overeenkomst».⁹⁵

De grootste sceptici van nut en noodzaak van de Betuweroute binnen de rijksoverheid, de ambtenaren van het ministerie van Financiën, lijken zich ook in het advies van de ICES te kunnen vinden. De openstaande vragen zijn in voldoende mate beantwoord. Minister Kok wordt geadviseerd in te stemmen met het advies, mits het kabinet de geformuleerde voorwaarden overneemt. Minister Kok wordt geadviseerd beperkende maatregelen voor het internationale wegverkeer «in discussie» te brengen, «zodat niet alleen via de aanleg van infrastructuur een verschuiving naar minder milieubelastende vervoerssoorten wordt gestimuleerd, maar ook met gerichte maatregelen (...) Anders zal de Betuweroute vooral de binnenvaart beconcurreren.»⁹⁶

4.6.2. Strategie en synergie

Bijna drie jaren zijn er verstreken sinds het moment dat het kabinet de Betuweroute in het SVV 2 opnam, als het kabinet uiteindelijk een concreet besluit neemt over de Betuweroute. Op 14mei 1993 stemt de ministerraad in met het conceptkabinetsstandpunt en op 18 mei 1993 stuurt het kabinet het standpunt naar de Tweede Kamer.⁹⁷

De Betuweroute moet er komen

Het kabinet ziet in de verschillende adviezen en bevindingen een ondersteuning voor de realisatie van de Betuweroute en komt tot de conclusie dat de Betuweroute moet worden aangelegd. Het kabinet concludeert dat met het oog op een duurzame ontwikkeling de Betuweroute op macro-economische en milieutechnische gronden van groot belang is voor de verdere duurzame en economische ontwikkeling van Nederland. De overwegingen die het kabinet in PKB 3 noemt, zijn op hoofdlijnen dezelfde als in de PKB 1 aan de orde komen.

Overwegingen in het Kabinetsstandpunt (PKB 3)

Binnen Europa wordt, met het oog op de verwachte groei, een strategisch netwerk van infrastructurele hoofdassen ontwikkeld. Wil Nederland zijn rol blijven spelen, dan zal aansluiting gezocht moeten worden op dit hoofdassennetwerk. «Doet Nederland dat niet, dan verliest het op termijn zijn vooraanstaande positie en zullen andere mainports de posities van Rotterdam en Schiphol gretig overnemen.»

In toenemende mate investeren EG-landen in spoor en binnenvaart, mede ook uit milieuoverwegingen. Speerpunt van het Nederlandse beleid is om de concurrentiepositie van Nederland in internationaal verband te verbeteren. Een essentiële voorwaarde is de verbetering van de achterlandverbindingen voor zowel goederen- als personenverkeer. In de toekomst zullen meer en meer goederen in containers worden vervoerd en die containers zijn, voor het vervoer over land, als het ware gemaakt voor het spoor. «En internationale verladers eisen steeds vaker dat mainports over alle modaliteiten kunnen beschikken (...) Voorts wijzen alle ontwikkelingen en prognoses in dezelfde richting: aanhoudend sterke groei (...)

«Voor het goederenvervoer betekent dit een verschuiving in de groei van wegvervoer naar vervoer per spoor en water». Het milieu wordt volgens het kabinet gespaard, omdat het energieverbruik en de emissie van schadelijke stoffen (NO_x- en CO₂-emissies) door spoor (en binnenvaart) aanmerkelijk gunstiger zijn dan voor wegtransport.

⁹⁶  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 6 mei 1993, kenmerk N115VW/2.

⁹⁷  TK, 1992±1993, 22 589, nrs. 4±5.

De hoofdtransportassen dienen van hoge kwaliteit te zijn en voldoende capaciteit te hebben om een snelle en efficiënte afwikkeling van het verkeer te waarborgen. Dit kan op het spoor bereikt worden door goederen en personenvervoer zoveel mogelijk te scheiden.

«Dit vastgestelde regeringsbeleid en de doelstellingen op het gebied van economie en milieu vormen de strategische grondgedachte van het kabinet voor de verdere besluitvorming over de Betuweroute.»

TK, 1993±1994, 22 589, nr. 14.

Voor de cijfermatige onderbouwing steunt het kabinet in hoge mate op de onderzoeken van Knight Wendling, CPB en McKinsey. Op grond van het onderzoek van Knight Wendling is het kabinet van mening dat de aanleg van de Betuweroute maatschappelijk rendabel is. «De belangrijkste conclusie van Knight Wendling is dat het niet aanleggen van de Betuweroute aanzienlijke verliezen met zich mee zal brengen, ook in een situatie met een verbeterd binnenvaartproduct.»

Het kabinet wijst erop dat de berekeningen van het CPB laten zien dat, zelfs bij een minder optimistisch groeiscenario van 1,8 procent per jaar (in het GS-scenario), het break-even point ook binnen afzienbare tijd bereikt kan worden. Ook met de bedrijfseconomische rentabiliteit zit het volgens het kabinet wel goed, daarbij steunend op de bevindingen van McKinsey. «Conclusie is dat er met de benutting van de Betuweroute geld te verdienen is, vooral als spoor en water zich concentreren op middellange en lange afstanden. Vanaf afstanden van ongeveer 100 kilometer worden de trein en het schip aanzienlijk voordeliger voor de klant, in vergelijking met vervoer over de weg.» Het kabinet somt vervolgens de voorwaarden op waaronder deze conclusie geldig is, zonder daar een verdere duiding aan te geven.

Volgens het kabinet kan de binnenvaart, zelfs met een sterk verbeterde dienstverlening, niet gezien worden als een volledig alternatief voor het spoorvervoer. De achterlandverbinding voor de mainports is zonder Betuweroute te klein. Wanneer het kabinet later wordt gevraagd op welke technische onderzoeksrapporten deze stelling is gebaseerd, luidt het antwoord: «Deze stelling is niet zozeer gebaseerd op technische onderzoeksrapporten als wel op het eenvoudige gegeven, dat met de binnenvaart lang niet alle bestemmingen op een concurrerende wijze in het achterland bereikt kunnen worden».⁹⁸

Uitvoeringsvarianten

De verkenning van de aangedragen ideeën toont volgens het kabinet aan, dat een spoorbaan die op de gebruikelijke manier wordt gebouwd, de minst dure wijze van uitvoering is. «Gebruikelijk» is in dit geval: een zandlichaam met sporen op maaiveldhoogte. Waar dit niet mogelijk of wenselijk is, wordt eerst besloten verdiept of verhoogd aan te leggen. «Op plaatsen waar eventueel ondergrondse aanleg van de Betuweroute in de rede ligt, biedt de boortechniek, mede in relatie tot de kosten, in geen geval een betere oplossing.»

Bouwtechnische experimenten zijn uit den boze. «De vervoersprognoses maken duidelijk dat de Betuweroute er zo snel mogelijk moet zijn: er is nú een groeimarkt te veroveren, hoe langer dat uitgesteld wordt, hoe kleiner de kans wordt dat dit lukt (...) Dit leidt tot de randvoorwaarde dat voor de aanleg van de Betuweroute alleen gebruik gemaakt zal kunnen worden van »bewezen technieken«. Er is geen ruimte voor experimenteren.

98

Experimenten hebben het risico langer te duren en minder betrouwbare resultaten te geven.»

Investeringskosten

De totale investering voor de aanleg van de Betuweroute en de aanpassing van de Rotterdamse Havenspoorlijn bedraagt volgens het kabinet uiteindelijk bijna f 6,25 miljard.

De kostenstijging ten opzichte van de PKB deel 1

Het kabinet wijst erop dat een belangrijk deel (f 790 miljoen) van de totale kostenstijging ten opzichte van de oorspronkelijke raming van f 5 miljard verband houdt met milieuhygiënische en landschappelijke maatregelen:

± hetzomin mogelijk doorsnijden van het landschap                                         f400 miljoen

± het plaatsen van geluidsschermenendergelijke                                               f125 miljoen

± het nemen van maatregelen ter bescherming van bodem- en

grondwaterwingebiedenennatuurgebieden                                                       f65miljoen

± delandschappelijke inpassing                                                                             f100 miljoen

± debodemsanering                                                                                               f100 miljoen

Financiering en exploitatie

De financiering van de aanleg vindt deels plaats via de rijksbegroting en deels via overige bronnen. «Voor de private financiering is een scenario voorzien met een bandbreedte van f 1,5 à f 2 miljard. Het besluitvormingsproces over de private financiering vormt een lang traject. Eén van de gevolgen zal zijn dat de gelden beschikbaar komen in de tweede fase van

de aanleg».⁹⁹

Over de geschatte private financiering krijgt de minister later veel schriftelijke vragen uit de Tweede Kamer te verwerken.¹⁰⁰ De minister toont zich optimistisch: «Ik meen dat in het geval van de Betuweroute aan twee belangrijke randvoorwaarden van private financiering is voldaan. Zowel de private partijen als de rijksoverheid streven in het geval van de Betuweroute geen conflicterende belangen na. Beide partijen zijn gebaat bij een vergroting van het vervoersaandeel van het goederenvervoer per spoor. Het project biedt de mogelijkheid tot het heffen van een directe gebruikersbijdrage (...) Vooralsnog meen ik dat een privaat te financieren bedrag van f 1,5 miljard haalbaar is. In de inschatting van de hoogte van dit bedrag word ik gesterkt door de reacties die de SPRI tot nu toe na uitgebreide informele gesprekken met nationale en internationale financiers hebben bereikt.»

Op de vraag van de Tweede Kamer hoe aannemelijk dit alles is, antwoordt de regering: «de aanname van McKinsey gaat mede uit van een kostenverlaging die de bruto marge vergroot. Tegen die achtergrond is het bedrag aannemelijk». Op een andere vraag antwoordt minister Maij-Weggen echter dat de maximale infrastructuurbijdrage «niet absoluut» te bepalen is. De kansen van private financiering worden mede bepaald door de mogelijkheid en wenselijkheid tot verhoging van de infrastructurele bijdragen (gebruikersheffing) bij het spoor, de weg en het water.

⁹⁹  TK, 1992±1993, 22 589, nr. 4±5.

¹⁰⁰  TK, 1993±1994, 22 589, nr. 14.

4.7. Bevindingen

In dit hoofdstuk staat de totstandkoming van het kabinetsstandpunt over de Betuweroute centraal. De periode loopt van het afsluiten van de overeenkomst van Warnemünde in de zomer van 1992 tot aan moment dat haar standpunt over de Betuweroute in mei 1993 aan de Tweede Kamer stuurt. Twee onderwerpen staan in deze fase centraal:

• 1. 

  De overeenkomst van Warnemünde.

• 2. 

  De drie «reparatiestudies» die worden uitgevoerd naar nut en noodzaak.

1.  De overeenkomst van Warnemünde

Terwijl de discussie over nut en noodzaak nog gevoerd moet worden en de hoorzittingen in het kader van de inspraak op de PKB 1 van start gaan, komt de Nederlandse regering met Duitsland al tot een overeenkomst over de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoor: de overeenkomst van Warnemünde. Deze is te karakteriseren als een serie politieke afspraken tussen de Nederlandse en de Duitse verkeersminister. Er is geen sprake van een verdrag of een privaatrechtelijk contract. De afspraken in de overeenkomst zijn zeer gedetailleerd. Zo is bijvoorbeeld bepaald dat Nederland maatregelen zal treffen teneinde de capaciteit van het rangeerstation Kijfhoek volledig te benutten. Via afspraken met Duitsland bindt het kabinet zich nog meer aan de realisatie van de Betuweroute, maar de overeenkomst heeft slechts een intern bindende werking. Dit terwijl Nederland het eerste aan zet is om een besluit te nemen over de Betuweroute. In dat licht zou men willen dat de afspraak over de aansluiting van de Betuweroute op het Duitse spoor ook een extern bindende werking zou hebben.

2.  Aanvullende studies: Knight Wendling, McKinsey en CPB Het kabinet laat in 1992 reparatiestudies uitvoeren naar de onderbouwing van de PKB 1. Knight Wendling krijgt bij het berekenen van macro-economische effecten een beperkte opdracht mee. Het bureau moet uitsluitend berekenen wat de economische effecten zijn als het spoorvervoer in Nederland toeneemt tot 65 miljoen ton in 2010. Deze situatie moet worden afgezet tegen de situatie bij ongewijzigd beleid, waarbij het goederenvervoer per spoor zal verschrompelen. Als gevolg van deze opdrachtformulering en de te rooskleurige schatting van de economische effecten die hiermee gepaard gaan, spreken de uitkomsten duidelijk in het voordeel van aanleg van de Betuweroute. Het kabinet vraagt het CPB om een second opinion. Het CPB blijkt behoudender te zijn dan Knight Wendling, rekent twee economische scenario's door, maar is niettemin ook positief over de aanleg van de Betuweroute. Het CPB laat om praktische redenen na de kwaliteit van de vervoerskundige en bedrijfseconomische uitgangspunten te toetsen.

McKinsey buigt zich in 1992 over de bedrijfseconomische rentabiliteit van de Betuweroute. McKinsey hanteert een zogenaamd «best future costs scenario», waarbij wordt uitgegaan van een maximaal efficiënt opererende vervoersmaatschappij in een geliberaliseerde markt, wat zich vertaalt in een gunstige kostenontwikkeling van het railvervoer. De resultaten van McKinsey staan of vallen bij de waarschijnlijkheid van dit scenario, maar uitgerekend op dit essentiële punt biedt de studie van McKinsey geen helderheid.

In het kabinetsbesluit, waarin de resultaten van drie studies een prominente plaats innemen, laat het kabinet veelvuldig de positieve interpre-

tatie prevaleren. Risico's, onzekerheden en assumpties worden beperkt belicht. Daarentegen wordt steeds weer benadrukt dat als de Betuweroute niet snel wordt aangelegd er grote economische schade zal ontstaan.

5 BESLUITVORMING IN DE TWEEDE KAMER (1993)

5.1  Inleiding

In dit hoofdstuk staat de besluitvorming in de Tweede Kamer over de Betuweroute centraal. De periode die wordt beschreven, beslaat een half jaar: in mei 1993 verschijnt het kabinetsstandpunt en in december 1993 vindt het debat hierover in de Tweede Kamer plaats.

Nadat het kabinetsstandpunt bij de Tweede Kamer is neergelegd, vindt op twee fronten actie plaats. Het kabinet studeert nog, min of meer noodgedwongen, op de mogelijkheden om andere uitvoeringsmodaliteiten op de Betuweroute toe te passen. Het onderzoek wordt uitgevoerd door de Stuurgroep Van Engelshoven. De Tweede Kamer zelf besluit ook een onderzoek uit te laten uitvoeren. Het gaat om een externe toets op het kabinetsstandpunt. De eer om dat onderzoek uit te voeren, valt het bureau Twijnstra Gudde ten deel. De resultaten van beide onderzoeken komen eind augustus beschikbaar. In het najaar van 1993 beginnen de fracties in de Tweede Kamer zich op te maken voor de finale ronde.

5.2  Aan het einde van de tunnel

Het kabinet is niet van plan de Betuweroute (of delen ervan) ondergronds aan te leggen. Dit blijkt uit het kabinetsstandpunt Betuweroute, PKB 3, dat het kabinet op 18 mei aan de Tweede Kamer heeft gezonden. De decentrale overheden hebben echter een tegenoffensief ingezet.

5.2.1 Tegenstrijdige berichten

Kabinetsstandpunt

Wanneer het kabinetsstandpunt op 18 mei 1993 openbaar wordt, blijken veel van de wensen, die door Gelderland en Zuid-Holland in het bestuurlijk overleg zijn ingebracht, niet door het kabinet te zijn ingewilligd. In de slotbeschouwing van de PKB 3 merkt het kabinet hier zelf het volgende over op: «De uitgebreide inspraak en consultatieronde heeft geleid tot de noodzaak om extra compensatie te bieden daar waar de maatschappelijke lasten wel zeer zwaar waren. Gehouden om een sober financieel beleid te voeren was de afweging voor het kabinet niet

gemakkelijk.»¹⁰¹

Ruimte voor bouwtechnische experimenten is er niet vanwege de noodzaak om de Betuweroute snel aan te leggen. Een ondergrondse aanleg van (delen van) de Betuweroute lijkt bovendien definitief van de baan, omdat uit een «vingeroefening» van de Stuurgroep Ondergrondse Vervoersinfrastructuur (SOVI) blijkt dat de ondergrondse aanleg van de Betuweroute zeven tot acht jaar zou beslaan, exclusief de uitvoering van een proefproject, en dat de kosten hiervan ergens zouden uitkomen tussen de f 13 en f 20 miljard. Van de uitkomsten van dat onderzoek wordt de Tweede Kamer al op 12 mei 1993 op de hoogte gesteld.¹⁰²

101 102

TK, 1992±1993, 22 589, nr. 4±5. TK, 1993±1994, 23 152, nr. 1.

Ondergrondse aanleg

Het standpunt van het kabinet met betrekking tot de onmogelijkheden om tot ondergrondse aanleg over te gaan, is gebaseerd op het onderzoek dat minister Maij-Weggen heeft laten uitvoeren «naar aanleiding van de vele vragen die er leven, mede in relatie tot de Betuweroute, over de toepasbaarheid van geboorde tunnels in Nederland». Het onderzoek maakt onderdeel uit van een breder, verkennend onderzoek dat de onafhankelijke Stuurgroep Ondergrondse Vervoersinfrastructuur (SOVI) doet naar de mogelijkheden van ondergrondse boren in Nederland.

De SOVI is in 1992 door het kabinet ingesteld, nadat een groep Nederlandse experts op «fact finding mission» in Japan was geweest.¹⁰³ De SOVI heeft tot doel alle voor- en nadelen van ondergronds bouwen in kaart te brengen en kennis op te bouwen over de bouwkundige, organisatorische en juridische aspecten van ondergronds bouwen. In haar eindrapport, dat in december 1993 verschijnt, breekt de SOVI een lans voor de Nederlandse tunneltechnologie.

Anticiperen

De deur voor de ondergrondse aanleg van (delen van) de Betuweroute blijkt echter toch nog op een kier te staan. Dit is te danken aan de inspanningen van de decentrale overheden.

Na het bestuurlijk overleg in het najaar van 1992 was het hen al duidelijk geworden dat ze op het punt van alternatieve uitvoeringswijzen weinig hadden te verwachten van het kabinet (zie paragraaf 4.5). De decentrale overheden in Gelderland en Zuid-Holland besluiten daarop zelf het initiatief in handen te nemen en bekostigen een onderzoek naar de mogelijkheden van ondergrondse aanleg van de Betuweroute. Het onderzoek wordt uitgevoerd door de stichting ISDS uit Delft en staat onder leiding van professor Van der Hoorn. Op 13 mei 1993 publiceert Van der Hoorn de resultaten van zijn onderzoek. Uit het rapport blijkt dat een ondergrondse aanleg technisch mogelijk is én dat de kosten voor het ondergronds aanleggen van het traject Barendrecht±Zevenaar op nog geen f 5 miljard worden geraamd.

Voor het kabinet kan de publicatie nauwelijks op een ongelukkiger moment komen; de publicatie is vlak vóór de ministerraadbesluitvorming over de concept-PKB 3 én net nadat de SOVI haar «vingeroefening» heeft uitgevoerd. Wat vervelender is, is dat de resultaten van het onderzoek van Van der Hoorn helemaal niet sporen met de uitkomsten daarvan. Tijdens een persconferentie laat minister Maij-Weggen weten niets te zien in de studie. «Van een professor mag je degelijk werk verwachten. Maar ik heb zo mijn bedenkingen bij de degelijkheid van deze professor.»¹⁰⁴ De minister kan echter niet om de studie heen en besluit het onderzoek te toetsen. Tegelijk met het aanbieden van de PKB 3 op 18 mei 1993 bericht ze de Tweede Kamer hierover.

5.2.2 Geen nieuwe inzichten

¹⁰³ Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Sporen naar een nationaal project: de Betuwe-

route, Den Haag, 1998. ¹⁰⁴ Pestman (2001).

Voor de begeleiding van de toetsing van het rapport van professor Van der Hoorn stelt de minister eind mei 1993 een aparte stuurgroep in. Tot voorzitter van de stuurgroep benoemt minister Maij-Weggen de heer Van Engelshoven, voorzitter van Koninklijk Instituut voor Ingenieurs en tevens president-commissaris bij ECT. Het secretariaat van de stuurgroep wordt gevoerd door een extern bureau.

Wanneer de minister de Tweede Kamer informeert over de instelling van de commissie, maakt de Tweede Kamer van de gelegenheid gebruik om de minister te verzoeken in het onderzoek ook aandacht te besteden aan andere alternatieven voor de aanleg van de Betuweroute.¹⁰⁵ Het gaat daarbij onder meer om de plannen van Grootint, waarbij de Betuweroute op palen wordt aangelegd, een plan voor verdiepte aanleg van de Betuweroute in een zogenaamde V-polder (een idee van het bedrijf Volker

Stevin) en het Rijnlijnalternatief.¹⁰⁶

Alternatieve uitvoeringswijzen

Tot 1995 worden met betrekking tot de Betuweroute 11 verschillende «boortunnelalterna-tieven» ter sprake gebracht.¹⁰⁷ Ook voor andere dan ondergrondse uitvoeringswijzen is veel aandacht geweest in het besluitvormingsproces rond de Betuweroute.

Naast de V-polder, de «Fly-over» van Grootint (de Betuweroute op palen) en het Rijnlijn-alternatief, gaat het onder meer om: ± de «Holle Dijk» (Van Hattum & Blankevoort c.s.); ± de U-polder (Ballast Nedam, Rijkswaterstaat e.a.); ± de «Baggeroplossing» (Boskalis); ± het «Safe-wall systeem» (Strukton, Verstraeten); ± het plan-Lievense (tunnel half boven en half onder de grond).

Het rapport van de Stuurgroep Van Engelshoven wordt op 30 augustus 1993 aangeboden aan de Tweede Kamer. Twee weken later volgt het standpunt van minister Maij-Weggen. Naar mening van de minister bevestigt het onderzoek van Van Engelshoven de eerder gemaakte berekening van de SOVI aangaande de kosten van ondergrondse aanleg. De bouw van een tunnelbouwmachine zou te duur en technisch te riskant zijn. De minister ziet dan ook geen reden haar standpunt over ondergrondse aanleg van de Betuweroute te wijzigen. Toepassing van andere bouwtechnieken sluit minister Maij-Weggen niet op voorhand uit. In de huidige besluitvormingsfase acht ze een discussie hierover echter nog niet aan de orde. In de uitwerking van de PKB zullen deze technieken op hun eigen merites worden beoordeeld.

Verder concludeert de minister, mede op basis van een rapport van de NS, dat de Waalroute (de binnenvaart) en de Rijnlijn geen volledig alternatief, respectievelijk, geen realistisch alternatief bieden.¹⁰⁸ De Algemene Rekenkamer constateert in 2000 dat de Stuurgroep Van Engelshoven geen grondige analyse van de mogelijkheden van de Waalroute heeft gemaakt.¹⁰⁹ De Algemene Rekenkamer acht het oordeel van de stuurgroep op dit punt dan ook onvoldoende onderbouwd.

¹⁰⁵  TK, 1992±1993, 22 589, nr. 7.

¹⁰⁶  Brief van de griffier van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat aan de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM, kenmerk 93±19 VW.

¹⁰⁷  Commissie Betuweroute, Achtergrondstudies werkgroep 1/2, februari 1995.

¹⁰⁸  TK, 1992±1993, 22 589, nr. 9.

¹⁰⁹  TK, 1999±2000, 27 195, nr. 2.

¹¹⁰  Brief van het Gebundeld Bestuurlijk Overleg Gelderland aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 16 september 1993, kenmerk VW9337762.

De Waalroute

Het Waalroute-alternatief is een concept dat is ontwikkeld door de TU-Delft, waarbij containers via de Waal naar de Duitse grens worden vervoerd, om daar op het spoor te worden gezet. Over de bestaande spoorroutes wordt in dit concept met name de niet-gecontaineriseerde lading vervoerd.

5.2.3 Verwijten over en weer

Het GBO Gelderland reageert op 16 september 1993 afwijzend op het rapport van de Stuurgroep Van Engelshoven.¹¹⁰ «Het naar ons oordeel

lichtzinnig en in sommige gevallen ook onterecht afwijzen van alle door Gelderland aangedragen alternatieven kan niet geaccepteerd worden.»

Het GBO wijst erop dat gerenommeerde instanties zoals TNO en Fokker Space Systems de toekomstwaarde van het concept van Van der Hoorn inzien en enthousiast reageren. Na eigen wetenschappelijk onderzoek zijn deze instanties achter de haalbaarheid van het concept gaan staan. «Dat daartegenover de stuurgroep met een snelle, negatieve en slecht beredeneerde conclusie de boormethode geen nadere kans biedt, geeft ons weinig vertrouwen in de onafhankelijke werkwijze van de stuurgroep». Ook de bevindingen van de stuurgroep ten aanzien van het V-polder-concept zijn volgens het GBO lichtvaardig tot stand gekomen. «De conclusie is dan ook dat de alternatieven voor de Betuweroute in het rapport Van Engelshoven onvoldoende kansen krijgen om een rol van betekenis te spelen in de komende maatschappelijke en politieke discussie.»

De brief van het GBO kan niet onbeantwoord blijven. Mede namens de leden van de inmiddels ontbonden stuurgroep laat minister Maij-Weggen weten dat het oordeel met betrekking tot de mogelijkheden van het Van der Hoorn-concept verre van lichtzinnig is.¹¹¹ De conclusie van de stuurgroep is geweest, dat de indruk die is ontstaan dat gerenommeerde bedrijven het gehele concept ondersteunen, «op drijfzand is gebaseerd (...) Te vaak is op indringende vragen geantwoord dat een en ander nog moet worden uitgezocht.»

GBO Gelderland zet door

Het GBO Gelderland geeft zich niet zo snel gewonnen. Een nieuw plan voor ondergrondse aanleg van (delen van) de Betuweroute verschijnt dat najaar snel. Het plan is door het GBO Gelderland ontwikkeld samen met de Japanse tunnelgigant Obayashi en een aantal Nederlandse bedrijven. De kosten ervan worden geraamd op f 9 miljard. In een besloten vergadering van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat op 4november 1993 krijgen de leden van de commissie het plan uitgereikt. Diezelfde dag presenteert het GBO het plan ook publiekelijk tijdens een persconferentie in Nieuwspoort. Het plan zal uiteindelijk in de Tweede Kamer nog de nodige aandacht krijgen, maar tot een ondergrondse aanleg (van delen) van de Betuweroute leidt het niet. Het GBO komt dan tussen de debatten door nog met een laatste voorstel (zie paragraaf 5.4.4).

¹¹¹  Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van het Gebundeld Bestuurlijk Overleg Gelderland, d.d. 14oktober 1993, kenmerk HW/IW 160197.

¹¹²  Huigen, J., P. H. A. Frissen, P. W. Tops, Het Project Betuweroute: spoorlijn of bestuurlijke co-productie?, KUB, november 1993.

Voor wat betreft de overige gewenste aanpassingen van het tracé, richt het GBO Gelderland zich in de aanloop naar de Tweede Kamerbehandeling steeds vaker rechtstreeks tot individuele Tweede Kamerleden (zie paragraaf 5.3). Deze aanpak zou de decentrale overheden wel eens meer resultaat kunnen bieden. Huigen, Frissen en Tops menen namelijk dat de uitkomsten van de Stuurgroep Van Engelshoven impliceren dat «het lokaal bestuur en de bevolking op andere manieren tevreden moeten worden gesteld, bijvoorbeeld door extra voorzieningen die de gevolgen op bepaalde punten in het tracé kunnen verlichten.»¹¹² Overigens dient men zich te realiseren dat het onderzoek wordt uitgevoerd in november 1993, in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, en dat het parlement nog over de aanleg van de Betuweroute moet beslissen.

Een andere interessante analyse van de discussie over ondergrondse aanleg treft men aan in het proefschrift van Pestman (2001).

Alternatieve aanlegtechnieken: Willy Wortel en het criterium «bewezen technieken»

«De start van de discussie rond dit beleidsthema werd gekenmerkt door een vanzelfsprekendheid van de bestaande discursieve ruimte: spoorlijnen leg je boven de grond aan, op een dijklichaam, kruisingen met vaarwegen doe je met bruggen, en NS is vakkundig als het gaat om het ontwerpen en aanleggen van spoorlijnen. De pogingen van diverse actoren om deze discursieve ruimte ter discussie te stellen, stuiten dan ook op verbazing en onbegrip, en leiden zelfs tot de nodige hilariteit. Naarmate de media-aandacht voor ondergrondse oplossingen stijgt en daarmee de politieke druk, is het ministerie van Verkeer en Waterstaat genoodzaakt om (...) te mobiliseren: actief regels en hulpbronnen in te schakelen om de bestaande discursieve ruimte te verdedigen. In de eerste plaats wordt het criterium van «bewezen technieken» gebruikt om nieuwe bouwwijzen onmogelijk te maken. In de tweede plaats vindt mobilisatie van expertise plaats: een actieve verdediging van de bestaande discursieve ruimte. Ondergrondse oplossingen worden te duur bevonden en zouden teveel tijd vergen. In de derde plaats is het ministerie voorzichtig met het verstrekken van technische specificaties tijdens het aanbestedingsproces. De mobilisatie door de provincie Gelderland leidt weliswaar tot een sterk verhoogde activiteit in de ingenieurswereld, maar niet tot een geboorde tunnel voor de Betuweroute. Ze leidt wel tot geboorde tunnels bij het Pannerdensch Kanaal, de kruising met de Oude Maas en de kruising met de Noord».

Terugblik

Gedeputeerde De Bondt van de provincie Gelderland geeft in het openbare gesprek met de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten zijn visie op de wijze waarop het kabinet en vooral het ministerie van Verkeer en Waterstaat, in deze fase omgaan met de voorgestelde alternatieven.

De heer Slob: Het is ons opgevallen dat u ook in die periode pogingen hebt gedaan om de alternatieven nadrukkelijker bij de ministeries onder de aandacht te brengen, ook na het overleg dat u hebt gehad. U gaf net het voorbeeld van geboorde tunnels. Er is ook een alternatief ontwikkeld door professor Van der Hoorn, die met name de ondergrondse aanleg voor het voetlicht probeerde te brengen. U hebt op allerlei manieren alternatieven ontwikkeld en onder de aandacht gebracht. Hoe werden die alternatieven opgepakt?

De heer De Bondt: Professor Van der Hoorn en de zijnen hebben een alternatieve machine ontwikkeld waardoor naar zijn zeggen het boorproces en de aanleg van de tunnel goedkoper kon dan wat toen al traditioneel was (...)Hij heeft geprobeerd gehoor te krijgen bij het ministerie (...) Het uiteindelijke resultaat was dat zijn ideeën geen verdere steun kregen en niet verder gedragen werden. Hij heeft zijn plannen bij ons gepresenteerd en vervolgens hebben wij als GBO gezegd: om dat idee verder uit te werken, zodanig dat het realistisch is, zijn nogal wat kosten nodig, maar die nemen wij voor onze rekening. Wij hebben dat idee van professor Van der Hoorn ondersteund. Toen dat gereed was, hebben wij dat eerst aan de minister willen aanbieden, maar die wilde het niet in ontvangst nemen. Vervolgens hebben wij gezegd dat wij het aan de Kamer zouden aanbieden en dat hebben wij ook gedaan. Overigens hebben wij het ook aan de pers gegeven. Een paar uur voordat wij naar de Kamer gingen, bleek toenmalig secretaris-generaal Van der Plas bereid te zijn om het in ontvangst te nemen en door te leiden naar de minister. Zij beschouwden het echter niet als een alternatief dat serieus genomen moest worden. Zo is het natuurlijk met vele ideeën gegaan.

De heer Slob: U hebt nooit het gevoel gehad dat uw ideeën serieus werden opgepakt waarna een uitwisseling van argumenten volgde zodat u zich uiteindelijk kon vinden in conclusies die misschien niet uw inzet, maar wel reëel waren?

De heer De Bondt: (...) in die tijd had men op het ministerie een beetje de volgende houding: alternatieven willen wij niet serieus bekijken en wij houden iedereen die met alternatieven komt, buiten de deur. Dat betekende dat mensen die graag iets wilden melden, laten zien of opperen, naar de enige open brievenhuis gingen en dat was het provinciehuis in Arnhem. Wij werden door de samenleving gevoed met ideeën en opvattingen. Er zijn echt honderden alternatieven gepresenteerd, zowel technisch als in tracés (...) Als wij met een alternatief kwamen, werd het torenhoog berekend. Ik weet nog dat minister Maij een openbare bijeenkomst had in Tiel en vertelde dat ons alternatief van de geboorde tunnel f 24 miljard zou kosten. Ik weet ook dat het twee maanden later in de Kamer f 16 miljard was. Nog weer drie maanden later werd het f 11 à f 12 miljardd. En dat uit de mond van dezelfde minister. Er werd gegoocheld met cijfers. Als wij bijvoorbeeld wilden weten hoe groot een hellinghoek moet zijn om een tunnel in te komen, een procent of twee procent, dan kregen wij geen antwoord. Noodzakelijke gegevens om een goed alternatief te onderbouwen, werden niet aangeleverd. Het werd in die tijd op alle mogelijke manier ontmoedigd.

De heer Slob: Vanwaar die vrees voor alternatieven?

De heer De Bondt: Men had op het ministerie het «anti-Willy Wortelsyndroom». Iedere uitvinder of bedenker van alternatieven werd ontmoedigd.

De heer Slob: Waarom had men in Arnhem dat anti-Willy Wortelsyndroom niet?

De heer De Bondt: Wij hadden ongeveer het tegenovergestelde, want wij waren op zoek naar betere oplossingen.

De heer Slob: In Den Haag zaten toevallig wel de mensen die sturing moesten geven aan dit hele project en de zaken letterlijk en figuurlijk op de rails moesten zetten.

De heer De Bondt: Ik heb altijd het idee gehad dat het geld de voornaamste drijfveer was en dat men de spoorlijn zo goedkoop mogelijk aan wilde leggen om de rentabiliteit van de Betuwespoorlijn niet heel erg onder druk te laten komen.

De heer Slob: Was u zelf altijd even reëel en realistisch in wat u van de andere kant vroeg?

De heer De Bondt: Ja, dat vind ik wel.

Bron: openbare hoorzittingen, 1 september 2004.

Oud-minister Maij-Weggen herkent zich niet in het beeld dat de heer De Bondt schetst.

Mevrouw Maij-Weggen: Wie in die tijd de kritiek van de heer De Bondt niet meekreeg, moet ziende blind en horende doof zijn geweest. Hij was de aanvoerder van de gemeenten en van de provincie Gelderland. Hij coördineerde de inspraak en ook de protesten.

De heer Hermans: Het gebundeld overleg.

Mevrouw Maij-Weggen: Inderdaad, het gebundeld overleg zoals dat heette. In mijn ogen was de heer De Bondt meer actievoerder dan bestuurder. Maar goed, iedere bestuurder moet zijn eigen stijl kiezen (...). Die kritiek is niet juist. Zij was wel heel bruikbaar voor de heer De Bondt in die tijd, maar zij was niet juist. (...) De oude lijn ging dwars door die dorpen en steden heen. Daar protesteerde de heer De Bondt ook tegen. Ook ik heb destijds tegen mijn ambtenaren gezegd dat ik dat geen goed plan vond. Dat is inderdaad vervangen door een nieuwe lijn. Een nieuwe lijn is natuurlijk duurder. Bovendien kwam dehavenspoorlijn erbij. Die kostte 1,2 miljard als ik mij goed herinner. Daarmee kwamen

wij al snel op een bedrag van ruim 6 miljard. Ik vond dat eerlijk gezegd al veel geld voor een spoorlijn van 120 kilometer, maar dan vergelijk ik het met wat in andere landen voor de aanleg van een spoorlijn wordt betaald. Daarmee vergeleken vond ik het een deksels hoog bedrag. Ik zeg u heel eerlijk dat ik er moeite mee heb gehad om bij de behandeling in te stemmen met amendementen. Toen is er voor 750 miljoen bijgelegd, waardoor wij al tegen de 7 miljard uitkwamen. Ik had daar moeite mee, omdat je dan ook denkt aan allerlei andere projecten die nog gerealiseerd moeten worden. Ik noem de Hanzelijn in Overijssel, de A50 in Brabant en de N73 in Limburg. Al die projecten hadden wij in de range. Je kunt niet aan één project zoveel geld uitgeven dat andere projecten geschrapt moeten worden. Dat vond ik een onbegaanbare weg. Ik heb het gehouden op die 6,2 en later op die 7 miljard. Dat de heer De Bondt daar nog niet tevreden over was, kan ik mij vanuit zijn oogpunt wel voorstellen, maar ik vond het verder verhogen van de kosten voor de lijn onverantwoord gezien hetgeen nog meer in het land moest gebeuren (...) Ik heb de commissie-Van Engelshoven ingesteld om een groot aantal alternatieven te bezien. De geboorde tunnel is bezien. Het ging onder andere om het project van de heer Van der Hoorn, maar er waren meer projecten. Er was ook een Japans idee voor een geboorde tunnel. De commissie-Van Engelshoven heeft dit geschat op 13 tot 15 miljard of 15 tot 17 miljard, afhankelijk van het al dan niet erbij betrekken van de grote havenroute. De commissie-Van Engelshoven heeft ook de Waalroute onderzocht, evenals de Rijnlijn, de veenpolder, de holle dijk ± ik weet niet meer wat dit was ± de U-polder en bagger- of CFO-options. Van dat laatste weet ik ook niet meer welke variant dat betrof (...). Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

De Bondt is niet de enige die van mening is dat minister Maij-Weggen de alternatieven niet serieus neemt. Ook mevrouw Versnel-Schmitz, destijds Tweede Kamerlid voor D66, onderschrijft dit beeld.

De heer Aptroot: Herkent u het beeld dat er in het begin sprake was van een geharnaste opstelling en dat er over alternatieven nauwelijks te praten viel?

Mevrouw Versnel-Schmitz: Ja. Zeker de minister, minister Maij, had een houding waaruit bleek dat zij het allemaal maar lastig gedoe vond. Zij luisterde naar niemand. Zij had gewoon haar treintje klaar en dat moest doorstomen. Als ik een punt mag neerzetten. De Nimbywet was toen net aangenomen en toen zei zij: kijk eens aan, de Nimbywet, nu kunnen wij gewoon doorzetten waar wij zin in hebben. Zij zei dit zo maar in het openbaar. Zowel bestuurders als burgers voelden zich daar zeer door geschoffeerd.

De heer Aptroot: U spreekt over schofferen. Was de toon: jullie kunnen wel tegen ons aanpraten en iets anders willen, maar je maakt toch geen kans, want wij hebben de Nimbywet achter de hand? Herkent u de schets die de heer De Bondt zo-even heeft gegeven?

Mevrouw Versnel-Schmitz: Absoluut. Hij heeft helemaal gelijk. Dit was ook mijn waarneming. Tijdens dat hele proces van de PKB was überhaupt ieder alternatief eigenlijk onbespreekbaar (...).

De heer Aptroot: Als u feitelijk iets wilde weten, ging u eerder naar het bureau van het Gebundeld Bestuurlijk Overleg in Gelderland dan dat u het aan de minister vroeg?

Mevrouw Versnel-Schmitz: Ja, want bij de minister kreeg je geen antwoorden. Je zou

natuurlijk aan het ministerie die dingen kunnen vragen, maar daar stond als het ware een

muurtje.

Bron: openbare hoorzittingen, 1 september 2004.

In de fase dat de NS het voortouw had, noch in de periode tussen PKB 1 en PKB 3 is integraal onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om de Betuweroute anders uit te voeren. Minister Maij-Weggen neemt in het

najaar van 1992 feitelijk al een standpunt in over de ondergrondse aanleg van (delen van) de Betuweroute (zie paragraaf 4.5.3), nog voordat de SOVI de mogelijkheden en onmogelijkheden van de ondergrondse aanleg goed heeft kunnen onderzoeken. In dat licht bezien is het niet vreemd dat alle uitspraken en conclusies die de minister daarna ± op basis van het onderzoek van de Stuurgroep Van Engelshoven ± doet respectievelijk trekt met argwaan worden bekeken door het GBO Gelderland.

5.3 Een externe toets

Terwijl de discussie over de diverse uitvoeringsalternatieven in alle hevigheid woedt, zien de Tweede Kamerleden zich voor de taak geplaatst om binnen een kort tijdsbestek tot een oordeel te komen over de aanleg van de Betuweroute. Er ligt een kant-en-klaar standpunt van het kabinet op tafel, maar de onderliggende stukken reiken zowat tot aan het plafond. Zie onderstaande foto van de heer Leers (CDA) uit 1993.

De heer Leers: Het waren meer dan 150 rapporten die alle de noodzaak, het strategisch belang, de haalbaarheid en de financierbaarheid van de Betuwelijn moesten onderbouwen. Veel rapporten spraken over de betaalbaarheid van de Betuwelijn en de exploitatie. In de krant stond ik op een foto naast een stapel rapporten en die stapel was groter dan ik. Ik wil hiermee zeggen dat er ongelooflijk veel materiaal verzameld is rondom de Betuwelijn. Bron: openbare hoorzittingen, 8 september 2004.

5.3.1 Een compromis uit noodzaak geboren

Om het hoofd te kunnen bieden aan die taak, besluit de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat een extern bureau een toets uit te laten uitvoeren op het kabinetsbesluit. Tweede Kamerlid Feenstra oppert het idee van een onafhankelijk onderzoek al op 30 maart 1993 nog voordat het kabinetsstandpunt op tafel ligt. Hij meent dat het door het kabinet verrichte onderzoek «wel erg uit één koker komt ± die van de NS en het ministerie van Verkeer en Waterstaat (...) Als daar vragen over rijzen, dan zal de Kamer onafhankelijk tegenonderzoek laten verrichten.»¹¹³

Voor het zomerreces van 1993 leeft binnen de commissie het breed gedragen gevoel dat het een hele toer zal worden om uit de hele stapel rapporten de hoofdlijnen te destilleren en de belangrijkste, latente, vragen geformuleerd en beantwoord te krijgen.

De heer Van den Berg: (...) Door de Kamer is toen reeds onder ogen gezien de mogelijkheid om externe deskundigen in te schakelen voor iets als wat wij toen een contraexpertise noemden. Er waren voor-en tegenstanders, er waren mensen die zich afvroegen of het al rijp voor besluitvorming was. Tot die laatste categorie behoorde ik. (...) In de commissie waren er verschillende gedachten, maar men vond elkaar op de noodzaak om expertise van buiten in te schakelen (...) U moet zich even de situatie in de Kamer op dat moment indenken. (...) De Kamerleden waren door de PKB en de bijlagen wel overladen met een behoorlijke stapel stukken. De reacties uit het land waren op gang gekomen. Dat kwam ook meteen naar de Kamer. Ik kan het mij nog levendig herinneren hoe de stapels groeiden. Het is feitelijk een hele kluif om dat allemaal tot je te nemen. Pro en contra gingen zich steeds meer manifesteren. Op een gegeven moment kwam voor alle Kamerleden de gedachte op om er, voordat een besluit moest worden genomen, ook door een ander naar te laten kijken. Hoe zit het nu allemaal precies? Wat zijn de hoofdlijnen? Hoe zwaar wegen de argumenten? Dat werd vrij breed gedragen. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

De heer Feenstra: Wij hadden al voor het zomerreces in de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat een besluit genomen dat het wenselijk was om een bureau dat nog niet betrokken was bij de vele rapporten die over ons uitgestort werden, in te zetten. Vanuit de fractie werd dit gezien als een toets op kwaliteit. Wat zijn de sterke en wat zijn de zwakke punten? (...) Wij hadden zo'n 1.80 meter aan rapporten liggen. Er lag nog een vergelijkbare stapel naast van reacties die wij van personen, organisaties, medeoverheden en anderen hadden gekregen. (...). Met twee oogmerken wilden wij dat een derde er nog eens naar keek (...)

De eerste was om zelf gesterkt te zijn voordat wij het debat begonnen. Stel dat een element nog volstrekt niet aan de orde was geweest. Dan hadden wij dat uit zo'n rapport kunnen krijgen. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

NRC Handelsblad, 30 maart 1993.

Werkwijze

Het is op dat moment allerminst eenvoudig een bureau te vinden dat nog

een onafhankelijk onderzoek naar de Betuweroute kan doen. Veel bureaus

113

zijn in de beleidsvoorbereiding op een of andere manier betrokken geweest bij de Betuweroute, getuige ook de enorme stapels onderzoeken en stukken waar de oud-Tweede Kamerleden Van den Berg (SGP), Feenstra (PvdA) en Leers (CDA) aan refereren. Na de offerteprocedure valt de keuze op het adviesbureau Twijnstra Gudde.

De heer Bekker: (...) Dit soort opdrachten is naar z'n aard al vrij zeldzaam. Het was de eerste keer dat de Kamer zich op deze wijze voorbereidde op een parlementair debat. Het was voor Twijnstra Gudde natuurlijk ook een bijzondere opdracht, ook gelet op het heel bijzondere karakter van de Betuweroute en de discussie daarover. Het was dus in alle opzichten een bijzondere opdracht. Bron: openbare hoorzittingen 3 september 2004.

Afgesproken wordt dat Twijnstra Gudde een aantal keren met de voltallige commissie om de tafel gaat zitten. Doel van deze bijeenkomsten is om in volle bezetting van gedachten te wisselen, ook over de tussenproducten die Twijnstra Gudde oplevert. Een paar leden houden zich in het bijzonder bezig met het onderzoek.

De heer Bekker: Een belangrijke rol speelden de heren Castricum en Feenstra van de PvdA. Ik herinner mij mevrouw Jorritsma nog levendig. Ik noem voorts de heer Blaauw van de VVD, de heer Leers, de heer Biesheuvel, mevrouw Versnel van D66, de heer Lankhorst en de heer Van den Berg. Dat zijn de leden die mij zijn bijgebleven en die eigenlijk ± ieder op z'n eigen wijze natuurlijk ± op ongeveer dezelfde manier aan de discussies deelnamen. Zij hebben ons eigenlijk allemaal wel eens benaderd met het verzoek om een nadere uitleg en nadere informatie.

Verder verloopt het contact tussen Twijnstra Gudde en de commissie voor Verkeer en Waterstaat via de staf van de commissie voor de Rijksuitgaven.

Contra-expertise, quick scan of inventarisatie?

De exacte opdrachtformulering is in de commissie nadrukkelijk een punt van discussie geweest. Uiteindelijk wordt besloten Twijnstra Gudde de opdracht mee te geven om het kabinetsbesluit door te lichten en te toetsen op volledigheid, juistheid, consistentie, eenduidigheid en kwaliteit. Speciale aandacht dient daarbij uit te gaan naar de vraag hoe de aansluitingen op het bestaande spoorwegnet zijn geregeld en of sprake is van een garantie ten aanzien van tijdige aansluiting op het Duitse spoorwegnet.

De verschillende technische alternatieven voor de aanleg van de Betuweroute blijven buiten het kader van de toetsing, in verband met het dan nog lopende onderzoek van de Stuurgroep Van Engelshoven. Minder voor de hand liggend is dat ook de private financiering buiten beschouwing wordt gelaten. Als reden hiervoor wordt opgegeven dat «het ministerie van Verkeer en Waterstaat hierover nog geen formeel standpunt heeft ingenomen» en het debat in de Tweede Kamer over private financiering nog moet plaatsvinden.

De heer Van den Berg: In de commissie hebben wij daar zeker over gesproken. Het is een gevoelig punt. Zoals ik al zei, waren er verschillende posities in de commissie. Dat is ook logisch, want het is een politieke commissie. Het soort opdracht bepaalt de breedte van

het onderzoek. Na discussie zijn wij uitgekomen op de omschrijving met de vier bekende punten. Dat is als hoofdopdracht meegegeven. Het is uiteindelijk een besluit van de commissie geweest.

Van een echte contra-expertise is volgens de direct betrokkenen geen sprake. Daarvoor liggen de politieke opvattingen binnen de commissie te ver uiteen. De opdracht heeft naar zijn aard meer weg van een quick scan of inventarisatie van het beschikbare materiaal.

De heer Feenstra: Het was geen contra-expertise.

De heer Van den Berg: In de commissie werd gesproken over een contra-expertise. Later is de opdracht geformuleerd. Die luidde iets anders. Het was meer een gerichte opdracht, waarin vanuit een aantal aspecten (consistentie, volledigheid, kwaliteit en eenduidigheid) naar de rapporten moest worden gekeken.

De heer Bekker: (...) zij wilden worden voorzien van materiaal om vervolgens tot een goed politiek oordeel te kunnen komen (...) Het was overigens niet een echte contraexpertise of, zoals de voorzitter net zei, een second opinion. Het verzoek van de Kamer aan ons was om alle informatie die er lag ± de anderhalve meter aan stukken ± in kaart te brengen, te analyseren en te toetsen op volledigheid, consistentie en kwaliteit. Dat is iets anders dan een volledig volwaardige second opinion.

5.3.2 De positieve interpretatie prevaleert

Op 31 augustus 1993 biedt Twijnstra Gudde haar eindrapport aan de Tweede Kamer aan.¹¹⁴ Twijnstra Gudde deelt een compliment uit aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor de presentatie van de PBK 3. Daar is veel zorg aan besteed. Waardering is er ook voor de grote zorgvuldigheid, die het kabinet heeft betracht bij het voorbereiden van de beslissing omtrent de Betuweroute en de kwaliteit en vooral de toegankelijkheid van de gepresenteerde informatie.

Ondanks deze vriendelijke woorden is Twijnstra Gudde duidelijk over de algemene onderbouwing van de PKB 3: «In PKB 3 heeft veelvuldig de positieve interpretatie geprevaleerd boven de pessimistische. Wij achten het verstandig om ten aanzien van de berekeningen behoudender te zijn dan in PKB 3 is gebeurd.»

Dat het kabinet de positieve interpretatie laat overheersen, is volgens de heer Bekker het gevolg van de psychologische neiging om de voordelen wat zwaarder aan te zetten dan de nadelen.

¹¹⁴ Twijnstra Gudde, Rapport Toetsing Kabinetsbesluit PKB Betuweroute, Den Haag, 31 augustus 1993. Twijnstra Gudde heeft voor de beoordeling van de tracering samengewerkt met DHV Milieu en Infrastructuur en voor de beoordeling van macro-economische onderbouwing is een beroep gedaan op het Nederlands Economisch Instituut (NEI).

De heer Koopmans: Er is een hele waslijst aan bevindingen op dat punt in uw rapport neergezet. U geeft bijvoorbeeld aan dat bij de Betuweroute de positieve interpretatie veelvuldig heeft geprevaleerd boven de pessimistische. (...) Wat zag u indertijd als verklaring voor dat optimisme?

De heer Bekker: (...) Ik denk dat het een vrij natuurlijk proces is dat een instantie of een persoon die graag iets wil, de psychologische neiging heeft om de voordelen wat zwaarder aan te zetten en de nadelen wat minder zwaar. Je ziet dat ook op kleine schaal gebeuren. Je zag dat dit zich ook voltrok in de stukken die wij toen bestudeerd hebben. Het ging niet zover dat informatie niet werd geleverd, maar bij de analyse van de stukken zie je dat bij allerlei onderwerpen de positieve interpretatie wat meer in hoofdletters werd gedrukt dan de negatieve. Dat gold eigenlijk voor het hele project in al zijn onderdelen. Dat hebben wij ook heel duidelijk gesignaleerd en aan de Kamer meegegeven (...).

De heer Van den Berg meent hier een soortgelijke verklaring voor te kunnen bieden.

De heer Van den Berg: Er is een zekere wetmatigheid, die ook uit andere politieke discussies bekend is. Als een project wordt voorgesteld, dan gebeurt dat nogal positief. Ook bij andere projecten heb ik kritische vragen gesteld. Ik noem Schiphol en de HSL. Daar heb ik soortgelijke tendensen gezien, ook wat betreft de eerste financiële prognoses. De eerste inschattingen zijn altijd te laag. Als je een project voorstelt en je presenteert enorme kosten, die ook nog wel eens zouden kunnen tegenvallen, dan doet dat het project natuurlijk geen goed. Zo wordt het dus niet gebracht. (...) als een project politiek nogal wat gepusht wordt ± ik heb ervaren dat er nogal wat politieke druk achter zat ± dan ga je niet de negatieve aspecten vooropzetten. Je noemt ze misschien in een voetnoot of in kleine lettertjes, maar je gaat ze niet vooropzetten. Zo werkt het. Eigenlijk zou het natuurlijk volledig objectief neergezet moeten worden, maar de ervaring in dit soort situaties is dat het enigszins rooskleurig wordt neergezet. Dat zagen wij bij dit project niet alleen in het begin, maar ook later. De positieve dingen worden direct gemeld, de negatieve dingen blijven zo lang mogelijk buiten beeld. De Kamer moet daar zelf achteraan. Ook bij andere discussies heb ik ervaren dat dat soort gegevens niet altijd spontaan op tafel wordt gelegd. Ik trek een parallel met de Schipholdiscussie. Gewoon over de nuchtere cijfers, de vliegbewegingen en de capaciteit, hebben wij nog heel lang na de besluitvorming eindeloze discussies gevoerd. De heer Rosenmöller heeft daar een rol in gespeeld. Die cijfers kwamen maar niet goed op tafel, zelfs na de besluitvorming. Dat soort fenomenen heb ik veel meegemaakt.

De zienswijze van de heren Bekker en Van den Berg (SGP) komt overeen met de visie van Flyvbjerg, hoogleraar aan de universiteit van Aalborg (Denemarken).

De heer Flyvbjerg: Door middel van misinformatie is het waarschijnlijker dat je jouw project goedgekeurd krijgt. Peter Hall heeft destijds ook laten zien dat het heel riskant is om kosten te onderschatten en baten te overschatten. Hij legt het heel boeiend uit in zijn boek en hij wijst ook op het risico van destabilisatie van projecten. Eigenlijk gaat het om chaosmanagement. (...) Uiteindelijk gaat het erom dat de planners en de managers moeten vechten voor geld en daarbij gaat het om grote bedragen. Het is heel moeilijk om meer geld te krijgen voor je project. Vaak moet dit aan het parlement worden voorgelegd en leidt het tot heel wat discussie. Dit destabiliseert het proces. De projectplanners en de projectsponsors weten dat het rendabel is om de baten te overschatten en de kosten te onderschatten. Het zou ook irrationeel zijn, zoals blijkt uit de citaten die ik in mijn presentatie heb gebruikt, om dat allemaal niet te doen. Iedereen doet het, zeggen de planners en de sponsors, dus wij doen het ook. Bron: openbare hoorzittingen, 30 augustus 2004.

De conclusie van Twijnstra Gudde is gebaseerd op harde, individuele bevindingen ten aanzien van de vervoersprognoses, de voorwaarden waaronder een rendabele exploitatie mogelijk is en de macro-economische effecten van de Betuweroute.

Prognoses

Twijnstra Gudde en het NEI, dat zich in opdracht van Twijnstra Gudde buigt over de macro-economische effecten, stellen als eerste het kwaliteitsscenario van de NS (de welbekende «65 miljoen ton») ter discussie. Hun oordeel liegt er niet om. Geconstateerd wordt dat in de PKB 3 alleen het gunstige scenario van de NS (voor heel Nederland) wordt genoemd, terwijl de NS ook een minder gunstig scenario heeft berekend. Dit wekt «bevreemding». Het is verder ondoorzichtig waarop de prognose van de nationale goederenstroom is gebaseerd, terwijl ook de grondslag van de modal split onduidelijk is. Het kwaliteitsscenario is bovendien te

115

omschrijven als een «in hoge mate taakstellend scenario». Even verderop volgt de uitsmijter. «Wegens het taakstellend karakter van het PKB 3 scenario en de zeer zware eisen die realisatie stelt aan het spoorbedrijf, moet men aannemen dat de nulalternatieven met minder onzekerheid omgeven zijn dan het PKB 3 scenario. Het wekt dan ook verwondering dat in de PKB 3 en de Knight Wendling studies steeds gesproken wordt van verliezen die bij het niet realiseren van de Betuweroute geleden zullen worden.»

Over de prognoses van McKinsey toont Twijnstra Gudde zich positiever. «De prognoses van McKinsey zijn wat doorzichtiger dan die van NSG. Ook de omstandigheid dat McKinsey zich baseert op de CPB-scenario's draagt bij aan deze bevinding». Twijnstra Gudde benadrukt echter ook dat de prognoses van McKinsey potenties zijn, die slechts onder stringente randvoorwaarden zullen worden gerealiseerd.

Voorwaarden voor exploitatie

Over die randvoorwaarden stapt het kabinet volgens Twijnstra Gudde te eenvoudig heen. In de PKB 3 gaat het kabinet ervan uit dat aan alle voorwaarden zal worden voldaan. «Hieruit leiden wij bij voorbaat af dat genoemde berekeningen een zeer optimistisch beeld over de Betuweroute schetsen», aldus Twijnstra Gudde. Bovendien zijn de kerncijfers met betrekking tot de exploitatie, die het kabinet in de PKB deel 3 hanteert, niet allemaal even goed onderbouwd. Sommige cijfers zijn zelfs niet terug te vinden in de onderliggende stukken. Uit de berekeningen van Twijnstra Gudde zelf blijkt dat «PKB 3 wellicht te optimistisch is. Een concurrerend spoorvervoer en een forse infrastructuurheffing en een goed rendement voor de spoorvervoerder maken het spoorvervoer duur. Wellicht zal dit leiden tot verlies van volumina aan andere modaliteiten».

Dit doet de vraag rijzen of de Betuweroute ooit bedrijfseconomisch en macro-economisch rendabel kan zijn én de overheid tegelijkertijd de kosten van onderhoud en een deel van de kosten van de aanleg kan terugverdienen. Meijdam, een econoom verbonden aan de KUB in Tilburg, uit zijn twijfels hierover en sluit zich aan bij de kritiek van het NEI. Op 17 november 1993 schrijft hij in ESB het volgende: «Als we de kabinetsplannen analyseren, moeten we concluderen dat de plannen economisch onvoldoende onderbouwd zijn. Direct renderen doet de investering in geen geval. Of rendabele exploitatie door de NS mogelijk is als een gebruikersbijdrage wordt geëist, is onzeker. Voor de financieringsplannen van het kabinet is deze gebruikersbijdrage echter essentieel, omdat hiermee de voorziene inbreng van private financiers vergoed moet worden. Deze bijdrage kan grote gevolgen hebben voor het marktpotentieel van het vervoer per spoor. Onvoldoende marktpotentieel zou echter betekenen dat de Betuweroute ook indirect (lees: macro-economisch) niet

rendabel is.»¹¹⁵

Macro-economische effecten

De verhandeling over de macro-economische effecten door het NEI is relatief uitgebreid. Het bureau gaat in op de door Knight Wendling en het CPB gevolgde werkwijze en gehanteerde modellen. Daarover maakt het instituut een aantal kritische opmerkingen. Het gaat daarbij onder meer over de multipliers die Knight Wendling hanteert. Ook stelt het NEI zich op het standpunt dat voor een goede analyse van de macro-economische effecten een alternatieve aanwending van de investering in de beschou-_{Meijdam, A. C., De Betuweroute op drijf-}         wing dient te worden betrokken, om zo duidelijkheid te krijgen over de

zand?, in: ESB 78 (1993), pag. 1052±1055.             werkelijke werkgelegenheid die wordt geschapen.

Kern van het betoog van het NEI wordt echter gevormd door de analyse van de scenario's waarop de berekeningen van Knight Wendling en het CPB zijn gebaseerd. In aanvulling op wat het NEI meldt over het taakstellende karakter van de PKB-prognose van 65 miljoen ton, constateert het NEI dat de wijze waarop omgegaan is met de nulvarianten (als de Betuweroute niet wordt aangelegd) en de taakstellende prognose van cruciaal belang zijn voor de hele evaluatie. «De daaruit voortvloeiende aandeelvergroting van 2,5 procent van het totale vervoer in Nederland, vormen de basis voor de berekende miljardenopbrengst».

In alle varianten wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de spoor-vervoerder geen enkele bijdrage hoeft te leveren in de kosten van aanleg en onderhoud van de Betuweroute, wat «in strijd is met de recente EEG richtlijnen». Een eventuele bijdrage kan grote invloed hebben op de opbrengsten. Het is verder onmogelijk vast te stellen of het ER-scenario, waarvan uitgegaan wordt, plausibel is. «De recente ontwikkelingen in zowel West-als Oost-Europa hebben het optimisme (...) enigszins getemperd, en lijken erop te wijzen, dat de GS-varianten tenminste een even grote waarschijnlijkheid moeten worden toegekend als de ER-varianten.»

De conclusie die het NEI aan het einde trekt is helder. De resultaten van de macro-economische analyses berusten op de veronderstelling dat aan een aantal zeer stringente veronderstellingen wordt voldaan. «Als niet aan deze condities wordt voldaan, komen de bevindingen op losse schroeven te staan.»

Naar aanleiding van deze analyse concludeert Twijnstra Gudde vervolgens dat de berekening van de macro-economische kosten en baten een aantal vragen opwerpt van methodologische en inhoudelijke aard. In de voorstellen lijkt nogal eens uitgegaan te zijn van veronderstellingen en aannames die een «te rooskleurig beeld» opleveren, «waardoor niet zonder meer de conclusie is te trekken dat er sprake is van een ± macro-economisch ± positief saldo.» Daar tekent Twijnstra Gudde bij aan dat het altijd een hachelijke zaak is om macro-economische kosten en baten te berekenen.

Opvallend is dat Twijnstra Gudde daarnaast ook kritisch is over de gevolgde besluitvormingsprocedure en de projectafbakening.

De gevolgde besluitvormingsprocedure

Twijnstra Gudde meent dat de gevolgde procedure ertoe heeft geleid dat er geen expliciete en open discussie heeft plaatsgevonden over alternatieve tracés. De PKB Betuweroute bevat één voorkeurstracé en niet een aantal, zoals de Projectnota. «Het belangrijkste is echter ons inziens dat in PKB 3 een aantal passages is gemarkeerd als beslissing van wezenlijk belang (...) Onder de markering valt ook de horizontale en verticale bandbreedte van het tracé (...).» Dat betekent dat er geen ruimte is om later nog tunnels, bruggen of verdiepte liggingen te realiseren op plaatsen waar dit tracé nu op maaiveld is ingetekend. «Dit illustreert dat PKB deel 3 een stuk is dat enerzijds de kenmerken heeft van een algemene beleidsnota en anderzijds van een concreet tracébesluit, en daardoor enigszins hybride is.» De heer Bekker meent dat dit het gevolg was van het feit dat het niet ging om de oplossing van een probleem, maar om het probleem van de oplossing.

De heer Bekker: Wij hebben wel eens gezegd dat het niet zozeer ging om de oplossing van een probleem maar om het probleem van de oplossing. Er was heel snel naar een bepaalde oplossing toe gewerkt. Er lag een heel concreet bijna besteksachtig ontwerp, terwijl de discussie, de gedachtevorming over de initiatieffase, lang niet zo concreet en zo goed was uitgewerkt als het bijna definitieve ontwerp.

Daar komt bij dat het project Betuweroute als zodanig niet eenduidig is gedefinieerd. Zo signaleert Twijnstra Gudde dat de Havenspoorlijn niet behoort tot de Betuweroute, maar wel in de kostenopzet is meegenomen, terwijl de aanleg van de aftakkingen naar Oldenzaal en Venlo in zijn geheel buiten het project vallen. Dit heeft ook gevolgen voor de wijze waarop de macro-economische rentabiliteit en milieueffecten worden berekend. «In het algemeen kan de vraag worden gesteld of bij een dergelijk weinig gepreciseerde projectomschrijving duidelijk genoeg is waar nu eventueel «ja» tegen wordt gezegd. Ons inziens is dat op dit moment niet duidelijk genoeg». Het oordeel van Twijnstra Gudde in de slotbeschouwing luidt overigens niet dat het niet helder genoeg is, maar «dat het nooit duidelijk genoeg kan zijn.»

De heer Bekker: Wij hebben in dit geval geredeneerd dat de Betuweroute een project was. Het was eigenlijk een tamelijk klassiek project, zij het van een heel grote omvang, van een heel grote schaal. Bij het beoordelen van het project hebben wij dus ook gekeken in welke mate de opzet en de stukken die er lagen, voldeden aan de eisen die moeten worden gesteld aan een project, of het nu een groot of een klein project is. Wij hebben onze meetlat van projectmatig werken eigenlijk langs de anderhalve meter gelegd, en met name ook langs de stukken die ter besluitvorming voorlagen. Die methode was erg verhelderend, ook omdat wij daarvoor de werkzaamheden redelijk konden verdelen. Wat ons toen eigenlijk in het begin al opviel, was dat het project Betuweroute volgens de regels van de kunst van projectmatig werken zoals wij die hanteren, toch erg moeilijk te hanteren en te beschrijven was. (...).

De heer Koopmans: En wat vond u in die zin dan de risico's van zo'n aanpak?

De heer Bekker: Als je het project niet goed op z'n resultaat beschrijft, dan weet je nooit precies wat je krijgt als het klaar is. Dat is een groot risico. Je kunt het vergelijken met een gebouw waarvan je in het midden laat of er wel of niet een dak op komt. Dat is toch vervelend als je aan het bouwen bent. Dat vinden wij een groot risico bij dit soort projecten.

Twijnstra Gudde gaat in het rapport ook in op de andere motieven en overwegingen die bij de aanleg van de Betuweroute een rol spelen, zoals de internationale context, de alternatieven, de aansluiting met Duitsland en de milieuoverwegingen.

Andere motieven en overwegingen

De internationale context

«Enigszins mager», zo luidt de kwalificatie die Twijnstra Gudde verbindt aan de uiteenzetting van het kabinet over de situatie in Europa. Er zou zonder meer een trend bestaan in Europa om het spoorvervoer te versterken. Het zou, in de ogen van Twijnstra Gudde, echter te ver gaan om te stellen dat al op zeer korte termijn de effecten hiervan op vele plaatsen zichtbaar zullen zijn.

Milieu, landschap en veiligheid

In de PKB deel 3 wordt geen expliciete doelstelling geformuleerd voor het terugdringen van luchtverontreiniging. Voorts wordt niet ingegaan op het totale effect van de Betuweroute op deze emissies, rekening houdend met de totale vervoersprognose. «Hierdoor is onduidelijk of de invloed op de emissies van de door de Betuweroute te verwachten extra vervoershoeveelheid, tezamen met de gewijzigde modal split, uiteindelijk leidt tot een afname van de luchtverontreiniging ten opzichte van het nul-alternatief. (...) Verder zijn de diverse scenario's niet getoetst aan de verstoringdoelstellingen van het NMP, is het onzeker of geluidsreductie van 3 dB (A) in 2000 gehaald kan worden, is de omvang van de vervuiling van bodem en water nog niet in detail onderzocht en geldt hetzelfde voor de risico's bij het vervoer van gevaarlijke stoffen.

Alternatieven

Twijnstra Gudde heeft in haar onderzoek twee spooralternatieven voor de Betuweroute en het alternatief van gecombineerd vervoer per spoor en binnenvaart betrokken. Andere vervoersmodaliteiten zijn buiten beschouwing gelaten. Deze opmerkelijke keuze wordt verantwoord door Twijnstra Gudde door te wijzen op de keuze van het kabinet om hoe dan ook te investeren in railgoederenvervoer. «Als deze stellingen worden onderschreven is een discussie over andere vervoersmodaliteiten niet meer aan de orde (...).»

Aansluiting met Duitsland

Het rapport schetst hoever de Duitse regering is met de planning en financiering van de projecten die in de Overeenkomst van Warnemünde worden genoemd. De conclusie van Twijnstra Gudde is dat de overeenkomst in dit stadium een grote mate van zekerheid biedt over de intenties van het Duitse ministerie van Verkeer, «maar de concretisering moet nog zijn beslag krijgen».

Slotbeschouwing

In de slotbeschouwing plaatst Twijnstra Gudde de bevindingen in perspectief. «De onzekerheden bij dit soort investeringsbeslissingen zijn groot. De rationele onderbouwing van de beslissing kent haar grenzen. Visie en wil moeten al snel een belangrijke rol gaan spelen. In dit geval een visie op de rol van Nederland in het vervoer van de toekomst. De voordelen van de aanleg zijn bij dergelijke beschouwingen vaak even lastig te grijpen als de nadelen.»

In een aantal beschouwingen is in dit verband de voorgestelde beslissing aangemerkt als een afgedwongen keuze: wil Nederland een belangrijke rol als distributieland spelen, dan is met name ten behoeve van het snel expanderende containervervoer een aansluiting op het Europese spoornet noodzakelijk. «Wij onderschrijven dat hier de kern van de discussie zou moeten liggen.»

De heer Bekker: Ik denk dat het een illusie is om te denken dat je bij beslissingen over grootschalige infrastructuur de nut en noodzaak ervan puur rationeel kunt bewijzen. Als dat zo zou zijn, dan zou je eigenlijk bij wijze van spreken helemaal geen politieke besluitvorming meer nodig hebben. Dan maak je gewoon een rangorde, een prioriteitenlijstje. Degene die het hoogst scoort, wordt het dan. Ik denk dat je bij dit soort grootschalige projecten heel snel de grenzen bereikt van wat je kunt bewijzen, zij het dat het altijd makkelijker is om aan te geven dat iets niet bewezen is dan om te bewijzen dat het wel nuttig is (...).

Het is volgens Twijnstra Gudde onmiskenbaar dat de gevolgde procedure in de hand heeft gewerkt dat veel discussie wordt gevoerd over technische oplossingen en veel minder over uitgangspunten en eisen. «Daardoor ontstaan soms spraakverwarringen en worden posities

ingenomen die weinig ruimte laten voor creatieve, technische oplossingen.»

5.3.3 Duiding en weging

In het rapport van Twijnstra Gudde wordt een aantal harde noten gekraakt. Wanneer de leden van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat kennis nemen van de bevindingen en conclusies, blijken zij deze bevindingen en conclusies verschillend te wegen.

Oud-Tweede Kamerlid Van den Berg is de mening toegedaan dat het project niet rijp is voor besluitvorming.

De heer Van den Berg: Vanuit de kritische vragen die ik mijzelf gesteld had, zag ik het rapport als een duidelijke indicatie dat het op dat moment zonder nadere expertise op een aantal punten niet verantwoord was om het besluit te nemen. Het was niet pro of contra, maar het riep de vraag op of het project rijp voor besluitvorming was. Als er iets duidelijk naar voren kwam uit het rapport van Twijnstra Gudde, dan was het dat er behoorlijk wat onzekerheden waren. Ik noem de vervoersprognoses, de alternatieven, de financiën. Private financiering, die een hoeksteen vormde van het regeringsvoorstel, was op dat moment nog geheel buiten beeld. Daar zouden wij apart over discussiëren. Er waren nog veel factoren absoluut niet helder. Dat is een moeilijke stelling om te verdedigen, want je krijgt onmiddellijk de reactie: beste man, je wijst zelf op de enorme stapel rapporten die er al ligt, moet je er dan nog meer? Ik vind dat geen argument. Als die rapporten niet ingaan op de vragen die gesteld zouden moeten worden, dan zegt de hoeveelheid mij niets. Ik wil antwoord op die en die vragen. En pas dan vind ik het rijp voor besluitvorming.

Oud-Tweede Kamerlid Feenstra daarentegen vond het juist wél verantwoord een besluit te nemen op basis van de voorliggende informatie.

De heer Feenstra: Ik vind niet dat het rapport van Twijnstra Gudde wijst op een element dat volstrekt nog niet in beeld was gebracht. Daarmee vond ik dus ook dat het verantwoord was om de debatten van november en december in te gaan.

De heer Aptroot: Dan kijk ik vervolgens even naar het rapport zelf. (...) Als wij het rapport van Twijnstra Gudde lezen, zeggen wij dat er wat meer reden was om je achter de oren te krabben. En dat vind ik nu juist zo bijzonder, want u bent degene die een half jaar eerder en misschien wel als eerste Kamerlid zei dat er een onderzoek moest komen als alles niet goed en duidelijk op een rij stond. Dan komt er een onderzoek en dan ziet u geen enkel punt dat u belemmert om een besluit te nemen. Ik begrijp het niet.

De heer Feenstra: (...) U haalt een paar citaten uit het rapport, maar het rapport is breder. Op pagina 3 staat letterlijk: de projectnota, PKB 3, verdient een compliment. Daar is veel aandacht aan besteed. Op pagina 68 staat letterlijk: er is grote zorgvuldigheid gewenst en onzes inziens is die ook betracht. Op pagina 70: wij herhalen de waardering voor de kwaliteit en de toegankelijkheid van de stukken. Natuurlijk zijn er elementen waarvan je zegt dat ze tot een kritischer beoordeling leiden. Bijvoorbeeld ook de misschien wel erg optimistische cijfers van McKinsey en Knight Wendling worden hierin tegen het licht gehouden. Door het Centraal Planbureau wordt ook gevraagd of ze niet een tikje te optimistisch zijn.

De heer Aptroot: U bent het dus oneens met de heer Van den Berg, een collega-Kamerlid. Hij liet het niet alleen bij woorden, maar heeft uiteindelijk ook een motie ingediend. Hij vond het onverantwoord op dat moment een besluit te nemen. Hij was helemaal niet tegen een Betuweroute, maar hij zei dat men op dat moment geen verantwoorde besluiten kon nemen. Hij heeft uiteindelijk tegen moeten stemmen, omdat de tijd en de extra mogelijkheid om informatie te krijgen niet is genomen.

De heer Feenstra: Ja, daar ben ik het mee oneens. Als je Twijnstra Gudde hebt ingehuurd om aan te geven of er nog volledig witte vlekken zitten in de aanlevering van het materiaal tot dan toe en dat is niet gebleken, kun je concluderen dat het dus rijp is voor politieke beoordeling. Die politieke beoordeling is ook gemaakt in het licht van de punten die ik zojuist al noemde, zoals de groei van het goederenvervoer en het belang van de mainport-functie. Je kunt de economie uiteindelijk niet borgen op het afbouwen van sectoren. Je moet je kracht ook zoeken en verder uitbouwen. Je moet op Europa letten. Je moet op milieu en leefbaarheid letten. In dat totale kader was het een besluit dat de Kamer in alle redelijkheid kon agenderen en waarover zij een oordeel kon uitspreken.

De beide zienswijzen lopen ver uiteen. Volgens de heer Bekker is het niet verwonderlijk dat de politieke weging van het rapport door iedere fractie anders wordt gemaakt. Doel van het onderzoek was nu juist dat Twijnstra Gudde een dergelijke weging mogelijk zou maken.

De heer Bekker: ik denk dat dat ook impliciet in de opdracht besloten lag (...) Ik denk dat de lezingen illustreren dat het een rapport was dat uitstekend aansloot op de vraag die ons gesteld was. (...) Ons was niet gevraagd om een second opinion uit te brengen in termen van «vertel ons wat wij moeten doen». Een dergelijk advies wordt ook wel eens aan een adviesbureau gevraagd. De opdracht was hier: breng in kaart of de informatie volledig, kwalitatief goed en consistent is, zodat wij als Kamer tot een politiek oordeel kunnen komen. Dat hebben wij, denk ik, uitstekend gedaan.(...)

De heer Koopmans: U kunt zich dus voorstellen dat er mensen waren die op grond van het rapport van Twijnstra Gudde gemotiveerd voor waren, maar dat er ook mensen waren die op grond van datzelfde rapport gemotiveerd tegen waren?

De heer Bekker: Ik geloof dat de mensen die tegen waren ± ik zeg niet «gemotiveerd» ±aan het rapport een aantal argumenten zouden kunnen ontlenen om hun tegenstem te motiveren of in ieder geval te motiveren dat zij tegen Verkeer en Waterstaat zouden zeggen dat het werk moest worden overgedaan. Dat materiaal zat er in. Aan de andere kant: degenen die de nadruk legden op visie en strategisch inzicht en die eigenlijk de beslissing steunden om aan te sluiten op het Europese spoornet plus het ontlasten van het Nederlandse personentreinnet van goederenvervoer, konden natuurlijk ook wel leven met het rapport. Dat is mij althans gebleken. (...) Het is een stevig rapport. Ik geloof wel dat het rapport wat meer munitie bood aan de tegenstanders dan aan de voorstanders. Een mager zesje past wellicht in één van de signaleringen die wij hebben gedaan dat Verkeer en Waterstaat wel voortdurend de positieve dingen wat extra benadrukte dan de negatieve.

Zoals blijkt uit het antwoord van de heer Bekker, heeft Twijnstra Gudde om die reden zelf ook geen finaal oordeel gegeven over het project. Uit het openbare gesprek met de heer Bekker maakt de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten op, dat de heer Bekker zelf vond dat de Tweede Kamer op dat moment eigenlijk nog geen verantwoorde beslissing kon nemen.

De heer Koopmans: Toen ik die bevindingen nog eens allemaal las, verbaasde het mij eigenlijk dat u niet tot de volgende scherpe conclusie kwam: op grond van deze bevindingen, waaruit blijkt dat er onvoldoende informatie is, de beschrijving niet in orde is, et cetera, kunt u, Kamer, nu geen verantwoord besluit nemen.

De heer Bekker: (A) Dat was niet de vraag aan ons. De vraag van de Kamer was niet: geef ons een advies wat wij moeten doen. (B) Voor een dergelijk oordeel was de tijd ook wel heel erg kort geweest. Wij hadden daar dan ongetwijfeld nog nader in moeten duiken. (C) Wij hebben dit natuurlijk wel besproken met de vaste commissie. Het is ook in de

TK, 1993±1994, 22 589, nr. 13.

discussie wel aan de orde geweest. Er zijn ook Kamerleden die gevraagd hebben: wat zou u nu doen als u Kamerlid was? U begrijpt dat het een adviesbureau niet past om in een advies op te nemen wat het adviesbureau zou doen als het Kamerlid was.

De heer Koopmans: Oké, voor of tegen de PKB, dat kan ik me voorstellen. Maar ik formuleerde net dat u geen besluit kunt nemen vanwege het ontbreken van een heleboel feitelijke, noodzakelijke informatie. Daarom vroeg ik dat aan u.

De heer Bekker: Een besluit kun je altijd nemen. Maar wij hebben de Kamer meegegeven om op een aantal onderdelen geen besluit te nemen dan nadat er helderheid over was geboden. Dat betrof eigenlijk alle elementen van de PKB.

5.3.4 De maximaal te realiseren diepgang

Twee weken na het verschijnen van het rapport van Twijnstra Gudde, reageert minister Maij-Weggen, mede namens minister Alders, op het rapport.¹¹⁶ De stevige bevindingen van Twijnstra Gudde worden door de minister aangeduid als «kanttekeningen bij het kabinetsbesluit». Ondanks deze kanttekeningen, zo laat minister Maij-Weggen weten, heeft ze waardering voor de positiefkritische benadering van Twijnstra Gudde. Het rapport onderstreept volgens de minister de grote zorgvuldigheid die betracht is bij het tot dusver voorbereiden van de besluitvorming over de Betuweroute. Het compliment uit de slotbeschouwing grijpt zij aldus met beide handen aan.

De PKB Betuweroute

De conclusie dat de PKB Betuweroute enigszins hybride is, komt volgens de minister voort uit de gekozen toetsingssystematiek. De PKB Betuweroute dient twee doelen: in de PKB worden de strategische keuzes uit het SVV 2 uitgewerkt en tegelijkertijd moeten in de PKB de bandbreedtes worden vastgesteld, die bindend zijn voor de verdere uitwerking van het tracé.

Daar komt volgens de minister bij dat de Betuweroute «zich in deze fase van de besluitvorming moeilijk laat vergelijken met andere minder omvangrijke, straf af te bakenen en wellicht ook minder strategische projecten dan het onderhavige».

De heer Bekker: In principe ben ik het daar niet mee eens. Ik denk dat je elk project langs de meetlat van projectmatig werken kunt leggen en dat bij alle projecten dezelfde principes aan de orde zijn, of het nu kleine of grote projecten zijn. Bij dit soort megaprojecten is de moeilijkheidsgraad, de complexiteit, natuurlijk aanzienlijk groter.

De noodzaak van de Betuweroute

Belangwekkend is de respons van de minister met betrekking tot de bevindingen en conclusies van Twijnstra Gudde betreffende de onderbouwing van nut en noodzaak van de Betuweroute.

De slotbeschouwing van Twijnstra Gudde geeft volgens minister Maij-Weggen goed weer wat de maximaal te realiseren diepgang van de onderzoeken is. De minister is dan ook van mening dat «er thans een onderzoeksgraad bereikt is waarvan gezegd kan worden dat verder onderzoek op dit moment niet kan bijdragen tot een betere parlementaire besluitvorming». Direct daaraan toevoegend dat alle onderzoeken, ondanks de verschillende aannamen en benaderingen, in dezelfde richting

116

wijzen. «De slotbeschouwing van Twijnstra Gudde pleit derhalve ook voor een procedure met een parlementaire behandeling.»

Verderop in de brief blijkt dat de minister met «alle onderzoeken» voornamelijk doelt op de onderzoeken van Knight Wendling, het CPB, McKinsey en in mindere mate van de NS. De rapporten van Knight Wendling en het CPB zijn «richtinggevend (...) voor de noodzaak van de Betuweroute». Beide invalshoeken zijn in de PKB 3 gepresenteerd, «omdat beide benaderingen hun meerwaarde hebben:»

Uit de verschillende onderzoeken blijkt volgens de minister dat er voldoende markt is voor spoorvervoer én dat deze commercieel te exploiteren is. Zij wijst daarbij op het onderzoek van McKinsey en het Toekomstplan voor het Goederenbedrijf van de NS. De minister is allerminst onzeker of de NS aan de door McKinsey geformuleerde eisen kan voldoen. «Geconcludeerd is dat NS Goederen aan die eisen kan voldoen.»

«Ik ben van mening», zo rondt de minister af, «dat de verschillende rapporten het inzicht in de noodzaak tot aanleggen en de rentabiliteit van de Betuweroute aanzienlijk hebben verdiept. Van belang is daarbij dat de verschillende onderzoekers tot dezelfde eindconclusie komen, namelijk doen en wel zo spoedig mogelijk». De geuite kritiek, dat het kabinet de zaken te rooskleurig voor zou stellen, deelt minister Maij-Weggen «derhalve niet».

Deze conclusie van minister Maij-Weggen is aantoonbaar onjuist. Zo rapporteert het CPB dat de aanleg van de Betuweroute rendabel lijkt. Ook de heer Paauwe kan zich niet in de reactie van Maij-Weggen vinden.

De heer Paauwe: In geen enkel rapport van ons staat: doen. Dat is duidelijk. Laat daar geen misverstand over zijn. Wij waren een belangrijk onderdeel voor volumeprojecties, capaciteitsaspecten, prijseconomische verschillen en «modal shift»-veranderingen. Dat was een heel wezenlijk onderdeel van het geheel, maar er speelde nog veel meer, bijvoorbeeld het milieu en de internationale uitstraling. Daar hebben wij ons niet mee bemoeid. Wij hebben ons daar wel persoonlijke meningen over gevormd, maar dat stond niet in de onderzoeksopdracht. Men moet zich ook ergens toe beperken. Er is geen rapport of brief van ons waarin staat: op basis van wat wij weten en ons houdende aan de aspecten waarvan ons is gevraagd om die te onderzoeken, zeggen wij: dit meteen gaan doen. Zo is het ook in persoonlijke gesprekken nooit gegaan (...). Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

In 2004kijkt de oud-minister Maij-Weggen hier als volgt op terug.

Mevrouw Maij-Weggen: Voor de zorgvuldigheid is het goed als ik het precieze citaat voorlees. Het gaat om een debat uit 1993. Ik zeg daarin: «Twijnstra Gudde, McKinsey, Knight Wendling, Coopers & Lybrand, tal van gerenommeerde bureaus hebben geadviseerd over de Betuweroute. Al hun adviezen gaven zekerheden aan, maar ook twijfels (ik zeg dit dus heel nadrukkelijk), laten wij daar heel eerlijk over zijn. Maar al die adviezen wijzen in elk geval in een richting en dat is doen.» Ik heb niet gezegd dat «doen» in die rapporten zou staan. Op dat punt moet ik u corrigeren. Daar waren die rapporten ook niet voor geschreven. Rapporten worden geschreven om de keuze te onderbouwen, op verschillende facetten. Het is aan de politiek om dan vervolgens op grond van die rapporten te concluderen: doen. Mijn conclusie was dat er in geen enkel rapport zaken werden aangegeven op grond waarvan wij moesten zeggen dat wij het echt niet moesten doen. Mijn conclusie was: doen. Die conclusie stond niet in de rapporten en dat zeg ik ook

niet in dat citaat. Als u aan de heer Paauwe vraagt of dit in zijn rapport stond, dan stelt u hem een verkeerde vraag. Het kon niet in zijn rapport staan en het stond er ook niet. Dus zei de heer Paauwe «nee». U mag daaruit niet concluderen dat er in het rapport stond: niet doen. Dat is onzin. Mijn conclusie was een politieke conclusie. Ik heb het vervolg van het debat er nog eens op nagelezen. Kamerleden hebben die conclusie op dat moment ook zo opgevat. Zij geven er een andere uitleg aan dat u nu in deze hoorzitting doet.

De voorzitter: Ik citeer u: «Ik ben van mening dat de verschillende rapporten het inzicht in de noodzaak tot aanleggen en de rentabiliteit van de Betuweroute aanzienlijk hebben verdiept. Van belang is daarbij dat de verschillende onderzoekers ten aanzien van de investeringen in de Betuweroute tot dezelfde eindconclusie komen, namelijk doen en wel zo spoedig mogelijk.»

Mevrouw Maij-Weggen: Dat is dezelfde politieke conclusie.

De voorzitter: Ik herhaal: van belang is daarbij dat de verschillende onderzoekers ten aanzien van de investeringen in de Betuweroute tot dezelfde eindconclusie komen, namelijk doen en wel zo spoedig mogelijk. U heeft het over de onderzoekers.

Mevrouw Maij-Weggen: Zonder enige twijfel is dat mijn conclusie.

De voorzitter: Dat begrijp ik. Dat incasseren wij ook. Onderzoekers doen inderdaad geen...

Mevrouw Maij-Weggen: Onderzoekers wordt niet gevraagd om dat soort conclusies te trekken.

De voorzitter: Ik kom hierop terug omdat u twijfelde aan de juistheid van ons citaat.

Mevrouw Maij-Weggen: Dat citaat zit waarschijnlijk iets dichter bij hetgeen zojuist werd gezegd. Daarom is het des te beter dat ik mijn citaat ernaast leg.

De voorzitter: Het zit er niet alleen iets dichter bij, maar het is het citaat. U gebruikt de rapporten en de onderzoekers als een legitimatie om het te doen. Dat is uw verantwoordelijkheid. Ik wilde het alleen even scherp geformuleerd hebben.

Mevrouw Maij-Weggen: Dat is inderdaad mijn conclusie en mijn verantwoordelijkheid.

De voorzitter: Dat is helder. U geeft aan dat het een politieke keuze is.

Mevrouw Maij-Weggen: Absoluut.

TK, 1993±1994, Handelingen 16, 1±77

Terecht stelt mevrouw Maij-Weggen dat zij in het plenaire debat in de Tweede Kamer in december 1993 heeft aangegeven dat uit die onderzoeken twijfels spreken.¹¹⁷. Letterlijk staat in de Handelingen het volgende te lezen: «Al hun adviezen geven zekerheden aan en ook twijfels. Laten we daarover eerlijk zijn. Maar al die adviezen wijzen in elk geval in één richting: doen!».

De formulering, zoals deze in de brief van 14september 1993 verwoord staat, moet dus blijkbaar niet letterlijk worden genomen, maar moet als «politieke conclusie» worden beschouwd.

De NS kan aan de eisen voldoen

Interessant in dit licht is een andere zinsnede in de brief van minister Maij-Weggen van 13 september 1993. De minister meldt dat «geconcludeerd is dat de NS Goederen aan die eisen kan voldoen». Nog los van het

117

feit dat Twijnstra Gudde en het NEI dit niet hebben kunnen vaststellen, blijken de diverse onderzoeken waaraan minister Maij-Weggen refereert, deze conclusie ook niet te ondersteunen: ± in het onderzoek van Knight Wendling is die vraag niet aan de orde

gekomen. Knight Wendling heeft slechts verondersteld dat aan deze

randvoorwaarde voldaan is; ± het CPB geeft ook geen antwoord op de vraag, maar constateert dat

het een voorwaarde is dat spoorwegmaatschappijen «uiterst efficiënt»

kunnen opereren (zie paragraaf 4.4.4); ± McKinsey stelt dat het «te vroeg is om er zeker van te zijn dat deze

organisatorische, commerciële en administratieve vaardigheden en

daadkracht ook daadwerkelijk ± en snel ± zullen ontstaan en de

structuur van ketens in het intermodale vervoer worden aangepast»

(zie paragraaf 4.3.3).

Drie jaar eerder nog, in 1990, was de NS overigens zelf óók allerminst overtuigd of ze aan die eisen zou kunnen voldoen. De keuze voor het groeiscenario, met de daaraan gekoppelde kwaliteitseisen, was destijds min of meer uit nood geboren. «In de huidige vorm zal NS Goederenvervoer niet in staat zijn de geprognosticeerde groei op te vangen (...) ingrijpende maatregelen moeten worden getroffen om enerzijds het product te verbeteren, anderzijds een prijsniveau aan te houden dat in de marktverhoudingen past (...) In dit toekomstplan voor het goederenbedrijf heeft NS duidelijk gemaakt waarom zij voor het groeiscenario kiest. Het is geen gemakkelijke weg, maar wel een weg met perspectief. Tegenover de normale ondernemersrisico's staat een solide kans op succes. Dat bieden de andere scenario's bepaald niet».

De heer Westerduin meent dat het niet onlogisch was om ervan uit te gaan dat NSG aan de eisen zou voldoen. Dat was immers het beleid.

De heer Westerduin: Het beleid was erop gericht om een echt concurrerend spoor-product neer te zetten. De wegvervoerders hebben dat en de binnenvaart kwam in de vaart der volkeren omhoog, dus dat moest gebeuren. Dat hoorde bij de gedachte over de economische groei. Het kabinet wil dat dan ook (...) Wat werd gezegd, paste ook in de richting die het beleid opging. Het is dan ook niet onlogisch om ervan uit te gaan dat, als wij dat voor elkaar krijgen, ook de verwachte uitkomst wordt gerealiseerd. Wil je concurreren, dan moet ook het spoorproduct concurrerend zijn. Anders gaat men er niet over rijden. Het was dus beleid. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

De uitspraak van de heer Westerduin toont aan dat de conclusie van het NEI, dat het scenario van 65 miljoen ton van de NS als taakstellend typeerde, juist was.

5.4 Het debat in de Tweede Kamer

5.4.1 De aanloop

Na publicatie van de rapporten van de Stuurgroep Van Engelshoven en Twijnstra Gudde maakt men zich in en buiten Den Haag langzaam op voor het parlementaire debat over de Betuweroute.

Op 6 oktober 1993 houdt de commissie Verkeer en Waterstaat een hoorzitting over de Betuweroute. Daarna is er op 10 oktober nog een congres over de Betuweroute. De organisatie is in handen van het VLOB

en het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisveting (NIROV). Veel leden van de vaste commissie van Verkeer en Waterstaat zijn op het congres aanwezig. Sprekers zijn onder meer professor Pols en de secretaris-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de heer Van der Plas.

De heer Pols is zeer kritisch over de aanleg van de Betuweroute en laat dat tijdens het congres ook duidelijk blijken. In 2004geeft hij voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten een korte uiteenzetting van de kritiek die hij toen uitte. Daarbij refereert Pols ook aan het rapport van Twijnstra Gudde en de reactie hierop van de minister van Verkeer en Waterstaat.

De heer Pols: De Betuweroute had alle kenmerken van wat in de literatuur een planningsramp heet: een compleet uit de hand lopend project door een combinatie van een aantal factoren met een stelselmatige onderschatting van de kosten en een stelselmatige overschatting van de baten. Bovendien werden de mogelijkheden om de beschikbare capaciteit beter te benutten, onderschat; drie factoren dus die een financiële ramp konden betekenen. Ik heb daar toen op gewezen. Ik heb ook aangegeven waarom. Het bedrag wat toen werd genoemd was f 3,2 miljard. Dit bedrag was in de PKB-procedure al opgelopen naar 6 miljard. Ik heb aangegeven dat dit door de kosten van de ruimtelijke inpassing kon oplopen tot, in ieder geval voor de hoofdtak, een bedrag van f 10 tot f 15 miljard. Daar was namelijk volstrekt geen rekening mee gehouden. Er werd gewoon van uitgegaan dat het domweg op maaiveld kon worden aangelegd. Verder was mijn kritiek een totaal gebrek aan strategische afweging en allerlei opgeklopte vormen van wensdenken. Ik had zeer veel waardering voor het rapport van Twijnstra Gudde. In tegenstelling tot de wat milde beoordeling door de heer Bekker van afgelopen vrijdag, gaf ik geen 6-maar een volstrekte onvoldoende. In het rapport van Twijnstra Gudde dat in opdracht van de Kamer is opgesteld, werd de vinger bij bijna alle zwakke punten gelegd. De enige conclusie was dat de onderbouwing van geen kanten deugde en dat het huiswerk bijna compleet moest worden overgedaan. Het ministerie zag echter kans om met een vrolijk verhaal naar de Kamer terug te komen. Het zei dat de diverse rapporten allemaal dezelfde kant uitwezen en dat was: doen. Dat stond er absoluut niet. Ik heb dat tenminste niet kunnen ontdekken en ik denk dat niemand dat kon ontdekken. Er was zelfs al aangegeven dat het milieuvoordeel nihil of zelfs negatief zou zijn. Er werden twijfels geuit over de rentabiliteit enzovoorts. Die positieve beoordeling klopte niet.

De heer Hermans: Hoe verklaarde u die reactie op het rapport van Twijnstra Gudde?

De heer Pols: Totaal onbegrijpelijk. Als je zag hoeveel ernstige tekorten Twijnstra Gudde

constateerde, kon je niet veronderstellen dat de Kamer groen licht zou geven; of het moet

aan de aandacht zijn ontsnapt of er wordt een andere schaal voor behoorlijk werk

gehanteerd dan professioneel gebruikelijk is. Op grond van het rapport van Twijnstra

Gudde was er geen enkele aanleiding om via de PKB groen licht voor de Betuweroute te

geven.

Bron: openbare hoorzittingen, 6 september 2004.

Naar aanleiding van zijn voordracht op het congres wordt de heer Pols door secretaris-generaal Van der Plas uitgenodigd om langs te komen op het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

De heer Pols: Hij was van mening dat mijn reactie helemaal nergens op sloeg en totaal onverantwoord was. (...) Van de Plas had zich voorzien van de belangrijkste economen van het ministerie, dus de directeuren van de verschillende diensten. De verwachting was dat men duidelijk kon maken dat ik als hoogleraar aan de TU Delft niet kritiek zou moeten leveren op zo'n belangrijk project, maar juist een constructieve bijdrage moest leveren, en dat mijn kritiek ongerechtvaardigd was.(...) Het was gewoon een verwijt. Hoe kunt u zoiets doen? Het slaat helemaal nergens op. Heeft u de stukken soms niet gelezen? (...)

De heer Hermans: Dat gesprek met Van der Plas en vier economen wordt afgesloten. Hebben zij iets met uw kritiek gedaan? Was er sprake van een welwillend oor of wilde men uw stellingname veranderen?

De heer Pols: Het was een heel vriendelijk gesprek, daar niet van. De andere partij ± en dat gold zeker voor Van der Plas ± was dermate overtuigd van het heil van de Betuweroute dat die niet ter discussie stond. Hij wees op het belang voor de haven enzovoorts. Alternatieven waren er niet volgens hem. Dat werd ontkend via een heel simpele of/of-redenering: of de Betuweroute moet er komen of de binnenvaart moet al het vervoer voor haar rekening nemen dat anders over het spoor zou gaan. Daar kwam de onbegrijpelijke uitspraak dat de binnenvaart niet over de Alpen kan, uit voort. Het grootste deel van het vervoer hoeft helemaal niet over de Alpen (...).

Schriftelijke vragen

Ter voorbereiding op de parlementaire behandeling over PKB deel 3 worden in die maand tevens maar liefst 433 vragen ter beantwoording aan de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM voorgelegd. De vragen richten zich op het hele spectrum van de besluitvorming, maar de meeste gaan over de maatschappelijke rentabiliteit, de private financiering (bedrijfseconomische rentabiliteit) en de aard en kosten van de tracékeuze en (alternatieve) maatregelen. Een deel van de vragen heeft betrekking op de conclusies en bevindingen van Twijnstra Gudde en het onderzoek van de Stuurgroep Van Engelshoven. Een week voor het debat

komen de antwoorden beschikbaar.¹¹⁸

Geen nieuwe inzichten

Over het algemeen bevatten de antwoorden weinig nieuwe inzichten. Op de vraag bijvoorbeeld of een toelichting gegeven kan worden op de aanname, dat van de railexploitant vanaf het jaar 2001 een gebruikersbijdrage voor infrastructuur zal worden gevraagd die in het jaar 2015 is opgelopen tot f 180-f 300 miljoen, antwoord de minister: «de aanname van McKinsey gaat mede uit van een kostenverlaging die de bruto marge vergroot. Tegen die achtergrond is het bedrag aannemelijk».

De stelling dat de binnenvaart de groei van het goederenvervoer niet kan opvatten, is volgens het kabinet «niet zozeer gebaseerd op technische onderzoeksrapporten als wel op het eenvoudige gegeven, dat met de binnenvaart lang niet alle bestemmingen op een concurrerende wijze in het achterland bereikt kunnen worden».

Op de vragen over de private financiering gaat de minister uitgebreider in. Dit onderwerp is door Twijnstra Gudde niet meegenomen in haar onderzoek, omdat het kabinet hierover nog geen standpunt had ingenomen. Vlak voor de Kamerbehandeling is deze duidelijkheid er alsnog.

Minister Maij-Weggen blijkt optimistisch te zijn over de mogelijkheid om f 1,5 miljard van private financiers aan te trekken. Aan twee belangrijke voorwaarden is voldaan: overheid en private bedrijven streven geen conflicterende belangen na en het project biedt de mogelijkheid tot het heffen van een directe gebruikersbijdrage. De minister doet uit de doeken dat vanuit deze gedachte is gekozen voor een constructie waarbij de private partijen tijdens de bouwfase, in ruil voor een 30-jarige concessie met betrekking tot de exploitatie van de railinfrastructuur, een substantiële bijdrage leveren aan de aanlegkosten (zie ook hoofdstuk 8). De verwachting van de minister is dat de definitieve selectie van de private partij niet voor medio 1996 plaats zal vinden. Het resultaat zal eerst ter toetsing aan

TK, 1993±1994, 22 589, nr. 14.

118

de Tweede Kamer worden voorgelegd, voordat een definitieve overeenkomst met de private partijen kan worden aangegaan.

5.4.2 De stellingen worden betrokken

Nog voordat de antwoorden op de schriftelijke vragen binnen zijn, pleit Tweede Kamerlid Feenstra (PvdA) eind oktober openlijk voor extra voorzieningen. Volgens de heer Feenstra is op vijf punten in het tracé extra geld nodig voor verbeteringen. Hij pleit onder meer voor het aanleggen van de Betuweroute op maaiveldhoogte en aanscherping van de geluidsnorm van 60 dB (A) naar 57 dB (A). Volgens de heer Feenstra mag de Betuweroute f 8 miljard kosten, in plaats van de op dat moment geraamde f 6,2 miljard «Het extra geld kan volgens Feenstra worden gebruikt om voorzieningen te treffen bij vijf knelpunten langs het tracé: bij Gorinchem, Tiel, Zevenaar en bij het natuurgebied Pannerdenschkanaal onder Arnhem. Bij Gorinchem kan zo overlast voor woonwijken worden voorkomen, terwijl Barendrecht, volgens Feenstra «een breiwerk van infrastructuur», al zwaar genoeg is belast.»¹¹⁹

Als hij erin slaagt

In Trouw van 5 november 1993 valt te lezen dat ook de heer Leers van het CDA van mening is dat er extra geld moet komen voor mitigerende voorzieningen. Volgens het artikel in Trouw zal het voor Leers moeilijk worden om de CDA-fractie hiervan te overtuigen. Een stuk moeilijker in ieder geval dan voor de heer Feenstra. Enkele fragmenten uit het artikel:

«Dat de Betuwelijn niet f 6,2 maar 8 miljard zal kosten, daarover trekt in Den Haag al niemand meer de wenkbrauwen op. PvdA-woordvoerder Feenstra zegt het zelfs hardop. Zijn CDA-collega Leers heeft het er wat moeilijker mee. Twee miljard meer voor een lijn waarvoor je in de fractie de handen toch al moeilijk op elkaar krijgt, verkoop dat maar eens (...) Een ding is de Tweede Kamerleden wel duidelijk geworden. Zoals het kabinet de Betuwelijn wil aanleggen, kan het niet.»

Feenstra: «Als je het land ingaat en een bijeenkomst over de Betuwelijn bezoekt, ontmoet je voor de pauze veel agressie, cynisme, agitatie. Maar na de koffie blijkt veelal dat er best zaken te doen is met mensen. Ze zijn bereid mee te werken, als het maar op een verantwoorde manier kan. Ik merk dat er bij dit project te weinig is geïnvesteerd in het creëren van een draagvlak. Dat is wel hard nodig.»

Leers: «Er moet een draagvlak zijn. Daarom hebben we ook vorige week weer een gesprek gehad met de Gelderse gedeputeerde De Bondt. Ook minister Maij-Weggen erkent dat er knelpunten zijn. Zij doet daar vooralsnog echter niets aan en zegt tegen ons: dat moeten jullie verdienen in het debat, kom maar met goede argumenten. Daar is best wat voor te zeggen. Wij hebben geloof in deze zaak en zijn bereid mee de verantwoordelijkheid te dragen. Maar het nadeel van haar opstelling is dat je het draagvlak bruuskeert.»

«Feenstra zal weinig moeite hebben zijn partijgenoten over de streep te trekken. In het ontwerp-verkiezingsprogramma van de PvdA staat al dat een overschrijding van de kosten met een kwart acceptabel is. Uitgaande van de f 6,2 miljard waarmee het kabinet rekent, heeft de PvdA'er f 7,8 miljard te besteden. Leers krijgt het aanzienlijk moeilijker. Zijn fractie loopt al niet erg warm voor de lijn. f 6,2 miljard vinden velen meer dan genoeg. Als hij erin slaagt een miljard extra te krijgen, mag Leers een tevreden man zijn.»

Voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten heeft de heer Feenstra aangegeven hoe hij aankijkt tegen de wijze waarop het kabinet de Betuweroute heeft ingepast.

Trouw, 23 oktober 1993.

119

De heer Feenstra: Hoe dichterbij dat debat kwam, hoe nauwkeuriger het beeld dat je kreeg welke verbeteringen zouden moeten worden aangebracht in het tracé. Het is ook één van de kritiekpunten op de aanpak van Verkeer en Waterstaat. Ik vind dus ook dat de Kamer de Betuweroute niet duurder heeft gemaakt, maar dat Verkeer en Waterstaat een te kaal tracé heeft gepresenteerd. Als Verkeer en Waterstaat vanaf het begin een meer integrale benadering had gehanteerd, in de trant van «hé, daar is een landgoed, maar daar gaan we omheen» of «daar zit je dwars in de kern, maar daar gaan we onderdoor» Een heel concreet voorbeeld is het Pannerdensch Kanaal. Hoe kan het gebeuren dat een belendend departement, LNV, dat aanwijst als nationaal landschap en er f 200 miljoen publiek geld in steekt en dat een ander departement op een paar honderd meter afstand er met een grote brug en spoorlijn doorheen gaat? Als het integraler was aangepakt, was het voorstel voor PKB 3 een meer integraal en dus voor de samenleving aanvaardbaarder voorstel geweest.

In de weken die volgen, wordt overleg gevoerd binnen de PvdA-fractie. Er wordt gesproken over het in het debat in te nemen standpunt. Ook zoekt de heer Feenstra contact met de heer Leers, zijn coalitiegenoot van het CDA. De heer Feenstra legt uit hoe dit in zijn werk gaat.

De heer Feenstra: Gebruikelijk is ± er zitten wat mensen achter de tafel die het kunnen bevestigen ± dat je een onderwerp één keer in de fractie brengt nadat het in de fractiegroep is voorbereid. Dit onderwerp is twee keer in de fractie aan de orde geweest. Samen met collega Castricum deed ik dit onderwerp. Wij hebben ervoor gekozen, met het oog op november/december, om in september al een eerste globale discussie te houden en om het later, naarmate het concreter werd en wij een beter zicht hadden op de verbeteringsvoorstellen, nog een keer te doen. Het is dus twee keer in de fractie geweest (...) Voor de laatste fractievergadering voor de eerste Kamerbehandeling had ik met Leers afgesproken

De heer Aptroot: Dat was wanneer?

De heer Feenstra: Dat was in november 1993. Het was dus twee weken ervoor. Er waren zo'n twintig verbeteringsvoorstellen op een rij. Om te voorkomen dat wij in de fractie afspraken dat wij tot en met verbeteringsvoorstel vijftien zouden gaan en het CDA, misschien iets voorzichtiger, tot verbeteringsvoorstel acht hadden wij afgesproken dat wij, lopende de finale fractiebespreking, allebei om een time-out zouden vragen en elkaar zouden ontmoeten. Dat is ook gebeurd. Leers heeft in het gebouw van Justitie de trap genomen en ik heb vanuit Koloniën de trap genomen. Gehoord de eerste reacties vanuit de fracties, hebben wij inderdaad geprikt in die lange reeks van twintig verbeteringsvoorstellen en afgetopt op elf moties. Dat had ook te maken met overwegingen van rentabiliteit. De twaalfde motie zou het project heel veel duurder hebben gemaakt. Het had ook te maken met overwegingen van precedentwerking. Als wij voor een locatie langs de lijn nog een bepaalde majeure verbetering zouden aanbrengen, zou het reëel zijn om bij de RoBel-lijn naar het zuiden of de Hanzelijn naar het noorden of bij randstedelijk vervoer een vergelijkbare kwaliteit te vragen. Dat rentabiliteitsdenken zat er dus al heel scherp in. Wij hebben toen ook heel hoffelijk gezegd ± dat komt in de parlementaire geschiedenis ook niet zo vaak voor ± dat de CDA-fractie de grootste was, het eerste aan het woord was en mede namens ons alle moties mocht indienen. Wij hebben dus niet gezegd dat zij de verbetering bij Dordrecht zouden doen en wij de verbetering bij Tiel enzovoort. Het is in grote harmonie afgesproken. Het zijn ook allemaal moties-Leers/ Feenstra/Castricum.

De heer Aptroot: En het was een pakket van ongeveer een miljard?

De heer Feenstra: Ja, het lag tussen de f 750 miljoen en f 1 miljard.

De heer Hermans: U zei dat u de heer Leers bovenaan de trap ontmoette. Er werd over de projecten besloten. Uiteindelijk leidde dat tot een miljard extra. Ik wil even terug naar de vraag van de heer Aptroot. U besloot dat er qua rentabiliteit een omslagpunt lag tussen de elfde en twaalfde motie. U gaf niet duidelijk aan waarop u dat baseerde. Het lijkt een inschatting te zijn geweest. Als je over een zo belangrijke zaak praat als rentabiliteit en er wordt in korte tijd een miljard bijgeplust, wat is dan het verschil tussen het elfde en twaalfde project?

De heer Feenstra: Ik vind het niet verwerpelijk als een Kamerlid de eigenschap ontwikkelt om een taxatie te maken wat je in redelijkheid kwalitatief aan een project wilt verbeteren, om te zeggen dat een verbetering niet meer alleen te maken heeft met redelijkheid, maar wel erg kostbaar wordt voor het concrete project en kostbaar in de zin van precedentwerking.

De heer Hermans: Er lag dus geen doorrekening aan ten grondslag waarop u kon baseren dat de rentabiliteit op dat moment niet in gevaar kwam?

De heer Feenstra: Er waren verbeteringsvoorstellen van beperkte aard, die niet heel veel kostten. De twaalfde motie zou een verbetering zijn met een extra tunnel op een daarvoor aan te wijzen locatie, waarbij het in één keer enkele honderden miljoenen duurder zou worden. Wij hebben ons afgevraagd of die verbetering dat waard was. Wij taxeerden dat het dat niet waard was. Je hebt namelijk wel zicht op de orde van grootte van het bedrag. Ik heb lang genoeg aan de andere kant van de tafel mogen zitten om u van harte toe te wensen dat u bij komende projecten steeds die taxatie kunt maken, dat je projecten die langdurig de ruimtelijke ordening en leefbaarheid bepalen, in redelijkheid kunt realiseren en dat je ook steeds aangeeft wat goed en verantwoord is. Je hoeft het echter niet met goud te beleggen.

De heer Feenstra spreekt van een bedrag tussen f 750 miljoen en f 1 miljard. Dat het in feite ging om extra voorzieningen ter grootte van f 1 miljard, blijkt als de heer Leers, mede namens zijn collega's Feenstra en Castricum, contact opneemt met het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Minister Maij-Weggen wordt op 16 november 1993 geïnformeerd over het verzoek van de heer Leers.¹²⁰ De minister krijgt te horen dat Leers heeft meegedeeld dat «zijn fractie van mening is dat voor de Betuweroute f 1 miljard extra zou moeten worden uitgetrokken teneinde milieutechnische en planologische inpassing te verbeteren (...) Voor wat betreft de financiering van deze extra kosten vroeg dhr. Leers om een check (...) of zijn dekking een goed idee was. De gedachte van dhr. Leers ging primair uit naar het inzetten van de rente-en aflossingsreeks van 10 x 100 miljoen = 1 miljard voor de periode 2001±2010, die reeds ten tijde van het SVV in cijfers voor de BR was opgenomen. De heer Leers bleek verder (via EZ) te beschikken over het ICES-advies over Betuweroute, waarin van deze reeks melding wordt gemaakt (...)».

Uit de nota blijkt dat deze optie op verzoek van de heer Leers nader is uitgewerkt. Ten behoeve van het overleg in de CDA-fractie is een tekst door het ministerie opgesteld en doorgefaxt. Na nog diezelfde ochtend telefonisch contact te hebben gehad, «bleek dat het inzetten van de renteen aflossingsreeks op steun van het CDA mag rekenen». Met een dergelijke dekking zou f 700 miljoen vrijgemaakt kunnen worden. Voor de dekking van de overige f 300 miljoen «dacht de heer Leers aan herschikking van de prioriteiten binnen het FES».

¹²⁰ Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 16 november 1993, kenmerk

FEZ/93/26569.

De directie FEZ wijst de minister erop dat in de ministerraadvergadering van 14mei 1993 «spelregels» zijn afgesproken met betrekking tot de financiële randvoorwaarden van de Betuweroute. Conform deze afspraken

is aparte ministerraadbesluitvorming noodzakelijk over de financiering van extra kosten die voortvloeien uit de Tweede Kamerbehandeling. Tweede opmerking is dat de f 700 miljoen bedoeld is voor het geval dat de private financiering niet doorgaat, dan wel minder oplevert dan de geraamde f 1,5 miljard.

Voor de coalitiepartijen in de Tweede Kamer is de vraag of de Betuweroute er moet komen op dat moment al beantwoord. Alleen de vraag welke extra maatregelen nodig zijn, doet nog ter zake.

Het kabinet lijkt ondertussen bereid te zijn extra geld uit te trekken voor de Betuweroute. Op 17 november 1993 tijdens de Algemene Beschouwingen in de Eerste Kamer lijkt premier Lubbers de onderhandelingen publiekelijk te openen. «Het gaat er om dat er geen misverstand mag zijn: ook de regering wil een Betuwelijn ondersteunen. Dat is goed voor economie en werkgelegenheid. De lijn moet echter wel zorgvuldig worden ingepast in een dichtbevolkt land. Als er moeilijke situaties ontstaan, moet naar een oplossing worden gezocht. Het is een gemeenschappelijke democratische verantwoordelijkheid om het prijskaartje daarbij te betrekken: dit kost f 200 miljoen extra, dat moeten wij er maar voor over hebben; dit kost f 2 miljard extra, dat moeten wij er dan maar niet voor over hebben».

De woordvoerders van de oppositiepartijen, onwetend van de plannen van CDA en PvdA en de vorderingen die zij hiermee gemaakt hebben, reageren de volgende dag op de uitlatingen van de premier.¹²¹ De heer Blaauw (VVD) en mevrouw Versnel-Schmitz (D66) reageren negatief. Blaauw: «Als Lubbers het zo hard speelt, dan is er alleen maar ruimte voor een ouderwetse spoorlijn waar op een paar plaatsen een geluidsscherm wordt geplaatst. Tegen zo'n lijn zegt de VVD nee». Versnel-Schmitz: «Als die lijn in de buurt van de 6,3 miljard moet kosten, dan is het een ouderwetse lijn. Dat is niet aanvaardbaar. Dan wordt het hele project zinloos.»

De heer de Bondt zet voor de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten uiteen hoe de strategie van het GBO Gelderland, om de Tweede Kamerleden rechtstreeks te benaderen, in deze periode in zijn ogen vruchten begint af te werpen.

De heer De Bondt: De meeste Kamerleden met wie ik heb gesproken, worstelden zelf ook met dat vraagstuk. Zij hadden begrip voor de brede inzet vanuit Gelderland en de bevolking. Het was in die tijd iets waarover je bijna dagelijks in de krant kon lezen en het kreeg veel aandacht op televisie. Ik kon ook merken dat Kamerleden enerzijds worstelden met de ontoereikende kwaliteit van het plan en anderzijds met de enorme berg papier die werd geproduceerd door het ministerie en anderen als de NS. Als Kamerlid zag je op het laatst ook tussen de bomen het bos niet meer. Het is een zeer omvangrijk dossier geworden.

De heer Slob: Hoe verliep zo'n contact? Belde u zo'n Kamerlid op en stelde u voor tijdens een gesprek over een aantal knelpunten te spreken?

De heer De Bondt: Ja, meestal ging dat zo. Zo gaat het nog.

De heer Slob: Hoe werd dat concreet opgepakt met betrekking tot de problemen waarmee u toen zat met de Betuweroute en waarvan u echt wilde dat het anders ging?

De heer De Bondt: Er was natuurlijk best onderscheid te maken tussen regeringsfracties en de oppositie (...)Kamerleden zijn een aantal malen op bezoek geweest, bijvoorbeeld in

De Volkskrant, 18 november 1993.

121

delegaties. Ook de vaste Kamercommissie is een paar keer op bezoek geweest. Wij lieten dan het een en ander zien en hielden ook presentaties. Ik herinner mij dat er een aantal Kamerleden op bezoek zijn geweest in Tiel, waar wij een bijeenkomst hadden georganiseerd om met name indringend te spreken over de bogen bij Meteren en de geluids-problematiek. Vaak verliepen die gesprekken individueel of soms met enkele Kamerleden bij elkaar. Het initiatief ging meestal van ons uit en vervolgens gingen wij weer naar Den Haag en hadden een gesprek. Wij probeerden in ieder geval duidelijk te maken waar het wat ons betreft in essentie om ging.

De heer Slob: Merkte u dat hetgeen u inbracht in die gesprekken met verschillende woordvoerders, hetzij in Den Haag hetzij als zij ter plekke kwamen kijken, langzaam maar zeker door begon te klinken in het politieke debat dat in Den Haag met de ministers werd gevoerd? In een eerder stadium wist u daar tenslotte heel moeilijk ingang te krijgen.

De heer De Bondt: Ja (...) Ik zou haast zeggen: lees de verslagen maar.

5.4.3 Demarcatielijnen

De Tweede Kamerbehandeling van het kabinetsstandpunt begint op 22 november 1993.¹²² Tussen de eerste en tweede termijn zit een periode van ongeveer twee weken. Genoeg tijd om voor kabinet en coalitiepartijen om tot een vergelijk te komen, zoals zal blijken.

Aan Tweede Kamerlid Leers van het CDA valt de eer te beurt om als eerste het woord te voeren in de eerste termijn van de Tweede Kamer. Hij zet uiteen hoe zijn fractie aankijkt tegen de Betuweroute. Daarna is het de beurt aan de leden Castricum en Feenstra van de PvdA. Gedrieën zijn ze de mening toegedaan dat de aanleg van de Betuweroute noodzakelijk en van strategisch belang is. Zij zijn ten principale voor en steunen het kabinet dan ook in het besluit de spoorlijn aan te leggen. Ook met de algemene tracékeuze van het kabinet stemmen beide fracties in.

Aan dit standpunt koppelen beide partijen echter een extra investeringspakket van ruim f 1 miljard Hetzelfde pakket waarover reeds contact is geweest tussen beide fracties en het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De extra investeringen zijn bedoeld om milieuhinder en hinder voor bewoners tegen te gaan. Al in eerste termijn dienen de woordvoerders van beide fracties daartoe gezamenlijk elf moties in.¹²³ Acht van de elf moties hebben financiële consequenties.

De wensen van de coalitie

± nr. 18: de geluidsoverlast van de Betuweroute beperken tot 57 dB (A);           f 200 miljoen

± nr. 19:deoverlast bij Barendrecht beperken;                                                     f275 miljoen

± nr. 20: de Betuweroute verdiept en overkapt aanleggen ter hoogte van

Zevenaar;                                                                                                              f205 miljoen

± nr. 21: de Kortsluitroute direct als onderdeel van de Havenspoorlijn

opnemen;                                                                                                              f100 miljoen

± nr. 24: de cumulatieve geluidhinder van de A15 en Betuweroute tussen

GorinchemenTiel integraal aanpakken;                                                              f50miljoen

± nr. 25: diverse inpassingsmaatregelen bij Geldermalsen nemen;                    f 130 miljoen

± nr. 26: overgaan tot verdiepte ligging van de Betuweroute in het

Gelderse Poortgebied na passage Pannerdensch Kanaal;                                  f 50 miljoen

± nr. 27: oplossen resterende knelpunten bestuurlijk overleg.                               f 25 miljoen

TK, 1993±1994, Handelingen 16, 1±77. ¹²³ TK, 1993±1994, 22 589, nrs. 17±27.

Dat er nog onzekerheden bestaan over de exploitatiekosten en de opbrengsten, is voor Leers, gelet op de strategische aard van de keuze, niet onoverkomelijk. Wel dient er in zijn ogen zo spoedig mogelijk meer duidelijkheid te komen over private financiering en hij stelt zich op het standpunt dat wie «ja» zegt tegen de Betuweroute, ook «ja» zegt tegen de noordelijke en zuidelijke verbindingssporen.

De heer Castricum (PvdA) stelt als voorwaarde dat er zekerheid moet zijn over de totale financiering van het project. Over de daaronder begrepen private financiering leven nog vragen die antwoord behoeven. De realisatie van de Betuweroute moet voorts gepaard gaan met een nationaal, en ook in Europees verband ontwikkeld, flankerend beleid. Een dergelijk beleid moet er zowel fysiek als financieel toe bijdragen dat de capaciteit bij het goederenvervoer ook daadwerkelijk wordt benut.

De heer Blaauw (VVD) bepleit uitstel van besluitvorming. Er zou nog teveel onzekerheid bestaan om een goede beslissing te nemen. Zo zijn rentabiliteit en financiering in zijn ogen een vraagteken, dan wel twijfelachtig. Hij geeft aan dat de VVD-fractie zich zal verzetten tegen het verhogen van de belastingen op wegtransport om de groei van het spoorvervoer te stimuleren, indien dit alleen in Nederland zou gebeuren.

Mevrouw Versnel-Schmitz (D66) geeft te kennen nog geen definitief standpunt te hebben ingenomen. Daarvoor is eerst een reactie van de minister nodig op de veertien moties die de D66-fractie in eerste termijn indient. Dat de aanleg duurder wordt, is geen onoverkomelijk probleem. «De Betuweroute moet duurzaam zijn of hij zal niet zijn». Ook het boren van tunnels blijft voor D66 zeker een optie. De extra financiering zou deels gevonden kunnen worden in het MIT, door andere projecten niet door te laten gaan.

Volgens de heer Lankhorst (Groen Links) moet er meer zicht zijn op aanvullend beleid en op een verschuiving van wegvervoer naar vervoer via het water of de rail, wil zijn fractie voor de aanleg van de Betuweroute kunnen stemmen. Om dit standpunt kracht bij te zetten, dient hij een motie in, waarin de regering wordt verzocht een zodanig prijsbeleid te voeren dat die substantiële verschuiving ook werkelijk plaatsvindt.

Net als de heer Blaauw bepleiten ook de heren Van den Berg (SGP) en Leerling (RPF) uitstel van besluitvorming. Beiden wijzen erop dat een totaalstrategie voor goederenvervoer ontbreekt en dat het flankerende beleid nog onvoldoende is uitgewerkt. De regering lijkt in hun ogen in een te vroeg stadium alle troeven op de Betuweroute te hebben gezet.

Ook de heer Schutte (GPV) wijst erop dat er geen integrale visie aan het besluit ten grondslag ligt. De Betuweroute is teveel een geïsoleerd project. «Wie het budget overigens wil verdubbelen, kan beter zeggen dat hij de Betuwelijn niet wil», aldus de GPV-woordvoerder.

Antwoord

Vooruitlopend op doorberekening van alle al ingediende moties, geeft minister Maij-Weggen in haar eerste termijn aan dat vooral om redenen van ruimtelijke ordening, milieu en leefbaarheid, de kosten al zijn opgelopen van f 2,5 miljard naar f 6 miljard. In de ogen van de minister is er geen ruimte om nog royaler te zijn. «Ik heb uitgelegd dat de financiële randvoorwaarden behoorlijk zijn opgerekt».

Ook wijdt minister Maij-Weggen enkele woorden aan de private financiering. De belangstelling voor private financiering is «heel groot», zo benadrukt ze. Wat haar betreft wordt pas overgegaan tot aanleg indien de financiering rond is. «Laten we een ding goed afspreken. Er kan natuurlijk geen schop in de grond als de financiering van het project niet rond is», en even later: «Je kunt geen huis bouwen voordat je de hypotheek rond hebt. Je kunt ook de Betuwelijn niet gaan bouwen als de private financiering niet rond is». Op een interruptie van de heer Lankhorst (Groen Links) laat de minister weten dat, mocht de private financiering niet helemaal lukken, er een bedrag van f 700 miljoen als buffer is opgenomen in de algemene «landsbegroting».

5.4.4 De sondering

Passen en meten

Op 25 november 1993, drie dagen na de eerste ronde van het Kamerdebat, komt de ICES bij elkaar om te spreken over de financiering van de extra wensen van de diverse fracties in de Tweede Kamer. De ICES meent dat het onvermijdelijk is dat het kabinet de Tweede Kamer deels tegemoet komt, maar dit dient vergezeld te gaan van een aantal waarschuwende opmerkingen. De ICES acht een kritische beoordeling van de extra wensen nodig, alvorens ze een concreet eindadvies zal geven.

Bij besluitvorming in het kabinet zullen de wensen op een groot aantal dossiers meegenomen moeten worden: Betuweroute, HSL, Schiphol, Vinex, etc. «Na besluitvorming door het kabinet, zo krijgt minister Maij-Weggen van haar ambtenaren te horen, zal naar verwachting midden volgende week politiek overleg met de bevriende Kamerfracties moeten plaatsvinden, zodat eind van de week de reactie op de moties en op de vragen naar de Kamer kunnen».¹²⁴

Op 26 november 1993 vergadert de ministerraad onder meer over de prioriteitsstelling van de door de Tweede Kamer ingediende moties.¹²⁵ De ministerraad verdeelt de moties van CDA en PvdA in drie categorieën: ± de hoogste prioriteit heeft de situatie bij Barendrecht, Zevenaar en de

extra maatregelen voor geluidsisolatie; ± «knelpunten van de tweede orde» zijn de kortsluitroute, de cumulatieve geluidhinder en het oplossen van de resterende knelpunten uit het bestuurlijk overleg; ± de overige moties zijn «knelpunten van de laagste orde». Over de moties van de oppositie wordt niet gesproken.

¹²⁴  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, datum 25 november 1993, kenmerk FEZ/93/26092.

¹²⁵  Brief aan de minister van Economische Zaken, d.d. 29 november 1993, kenmerk ES/RBM/BOI/93090784.b57.

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is van mening dat de meerkosten, als gevolg van een aantal kostenbesparende maatregelen, uiteindelijk uit moeten kunnen komen op f 525 miljoen. Dit is vervolgens besproken met bestuurders van de betrokken gemeenten. «Daaruit is gebleken dat deze gewijzigde oplossing door deze gemeentes zullen worden verdedigd.» Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil hier graag de «achtervang» van de private financiering voor inzetten: een reeks bedragen die vrijvallen in de periode 2000±2010 waarmee (een deel van) de financiële problemen kunnen worden opgevangen, indien mocht blijken dat de f 1,5 miljard private financiering niet (of niet helemaal) gerealiseerd zou kunnen worden.

Complexe oplossing

De constructie die Verkeer en Waterstaat heeft bedacht om de f 525 miljoen te kunnen dekken is een ingewikkelde.¹²⁶ In de kern komt het erop neer dat de nog op te richten BEM (zie hoofdstuk 8) in de periode 1994±1999 het investeringsbedrag van f 525 miljoen leent op de markt. De totale schuld die de BEM hiervoor aangaat zal in 2001 f 736 miljoen bedragen. Dit bedrag zal door de staat aan BEM worden betaald uit de kasstromen die in de periode van 2001±2010 vrijvallen (de reeks van f 10 x f 100 miljoen aan «achtervang» waaraan al is gerefereerd). De netto contante waarde hiervan bedraagt in 2001 ongeveer f 736 miljoen. Gelet op deze financieringsstructuur is het toevallig dat de meerkosten voor de moties 18, 19 en 20 op f 525 miljoen uitkomen, in plaats van de oorspronkelijke f 680 miljoen. Waren de kosten hoger uitgekomen, dan had het kabinet via deze constructie niet alle kosten kunnen dekken.

Het kabinet geeft de ICES opdracht te kijken naar de dekkingsmogelijkheden voor de f 525 miljoen, waaronder de door Verkeer en Waterstaat voorgestelde financieringswijze. Op 29 november 1993 constateert de ICES dat door deze middelen zo te bestemmen, een risico wordt genomen. «Het is immers niet zeker dat voldoende private middelen kunnen worden binnengehaald».

Verder adviseert de ICES het kabinet dringend «een maximale inspanning te doen» om te bewerkstelligen dat het bij dit bedrag aan meerkosten blijft, vooral vanwege de precedentwerking die dit kan hebben op andere infrastructuurprojecten. Als er meer concessies komen, dan is het advies die extra kosten te dekken door in het MIT andere projecten te faseren. «De exacte projectmatige invulling zou bij de voorkeur in een volgend MIT moeten worden uitgewerkt. Het op dit moment bepalen van de projecten ten koste waarvan de inpassing zou moeten plaatsvinden, zou anders veel maatschappelijke discussie kunnen oproepen.»

Alleen het ministerie van Financiën tekent bezwaar aan tegen de door het ministerie van Verkeer en Waterstaat geopperde financieringsconstructie. De ambtenaren adviseren minister Kok de volgende dag de achtervang in stand te houden en in het ministersoverleg «te pleiten voor financiering via het FES door middel van fasering van de HSL.»¹²⁷

Steun van de coalitiegenoten

In het ministersoverleg de volgende dag komen de verschillende financieringsvormen aan de orde. De ministers Kok en Andriessen geven aan het ondeugdelijk te vinden om de achtervang voor de private financiering in te zetten om de financiële gevolgen van de extra wensen te dekken. In het overleg wordt de conclusie getrokken, dat er politiek overleg noodzakelijk is tussen de minister Maij-Weggen, Alders, Lubbers, Kok en de fractiewoordvoerders van CDA en PvdA. «In dit politiek overleg wordt gestreefd op één lijn te komen zodat de Ministerraad op 3/12 en de Tweede Kamer op 6/12 kunnen instemmen met het bereikte akkoord.»¹²⁸

¹²⁶  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, 1 december 1993, kenmerk FEZ 93/26096.

¹²⁷  Notitie aan de minister van Financiën, d.d.

29 november 1993, kenmerk N346/VW.

¹²⁸  Notitie aan de minister van Financiën, d.d.

30 november 1993, kenmerk N348/VW.

Ambtelijk Financiën meldt minister Kok 's middags dat de ministers Maij-Weggen, Andriessen en minister-president Lubbers overleg hebben gehad en dat een oplossing is voorgesteld: de achtervang uit het SVV wordt gebruikt voor de financiering van de f 525 miljoen, «doch met de garantie van Verkeer en Waterstaat dat eventuele tekorten bij het privaat te financieren bedrag worden ingepast in het MIT/SVV cijfers (...).» Minister Maij-Weggen zou echter hebben aangegeven belangrijke tegenvallers niet in het MIT te kunnen opvangen. Volgens haar zou in dat geval het hele Betuweproject moeten worden heroverwogen. Deze argumentatie wordt door ambtelijk Financiën gekwalificeerd als «een

poging om deugdelijke financiering nú uit te stellen. Het is o.i. nauwelijks realistisch om op een later tijdstip de Betuwelijn alsnog af te blazen, zéker gezien het grote belang dat vanuit de Kamer (CDA, PvdA) en vanuit de departementen VW, VROM en EZ aan het project wordt gehecht. Indien de private financiering geheel of gedeeltelijk mislukt, lijkt deze optie dan ook uit te draaien op de noodzaak tot het vinden van extra middelen bovenop het MIT. Wij achten de kans op het mislukken van de private financiering niet ondenkbaar. Uitgaande van de gegevens in de tabel in bijlage 2 bij de PKB 3 is bij ons ook twijfel ontstaan over de juistheid van bedrijfseconomische rentabiliteitsberekeningen.»

Op 1 december 1993 voert een kabinetsdelegatie overleg met de fracties van CDA en PvdA over een eerste reactie op de ingediende moties, zo blijkt uit een brief van minister Maij-Weggen aan de Ministerraad.¹²⁹ «Inzet van collega Alders en mij is geweest om slechts die moties bespreekbaar te achten, die betrekking hebben op situaties waarvoor het nemen van maatregelen naar ons inzicht onvermijdelijk is», zo meldt de minister aan haar collega's. Het betreft de moties 18, 19 en 20 als ook de moties over de kortsluitroute (nr. 21), Gorinchem-Tiel (nr. 24), Gelderse Poortgebied (nr. 26) en «knelpunten bestuurlijk overleg» (nr. 27). «Uiteindelijk lijkt het politiek noodzakelijk om rekening te houden met een te honoreren wensenpakket dat uitgaat van f 225 miljoen extra». De desbetreffende moties vallen bovendien zelfs iets duurder uit dan eerder is vermeld. «In het overleg met de fracties van CDA en PvdA is gebleken dat met een dergelijke opstelling van het kabinet voldoende draagvlak voor het project te realiseren is. Deze voorstellen zullen dan ook door de beide fracties worden overgenomen en verdedigd».

Op dezelfde dag dat de kabinetsdelegatie overleg voert met de fracties van het CDA en de PvdA, stuurt minister Maij-Weggen ook de eerste van twee brieven over de in eerste termijn ingediende moties naar de Tweede Kamer.¹³⁰ De minister geeft aan de moties van de heren Leers (CDA), Castricum (PvdA) en Feenstra (PvdA) in beginsel positief te beoordelen, dan wel deze nog in beraad te hebben.

De moties van de andere partijen kunnen op een stuk minder warme ontvangst rekenen; 16 van de 18 worden er ontraden. Ze sluit haar brief af met de oproep aan de Tweede Kamer terughoudendheid te betrachten bij het honoreren van projectaanpassingen. «Ik wil niet eindigen zonder u nog eens te verzoeken terughoudendheid te betrachten bij het honoreren van projectaanpassingen. (...) Het inpassen van nog meer wensen zal ten koste van andere infrastructuurprojecten gaan».

¹²⁹  Brief aan de leden van de ministerraad, d.d. 2 december 1993, kenmerk FEZ/93/27623.

¹³⁰  Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 1 december 1993, kenmerk DGV/G/BS/V-325608.

¹³¹  Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 3 december 1993, kenmerk FEZ/93/27624.

De tweede brief, die twee dagen later in de bus valt, bevat een overzicht van, en toelichting op, de bijgestelde kostenramingen voor de verschillende door het kabinet overgenomen moties.¹³¹ De minister deelt aan de Tweede Kamer mee dat de aanleg hiermee f 750 miljoen duurder uitvalt. Dekking ± zo geeft het kabinet aan ± komt tot een maximaal bedrag van f 525 miljoen uit het reservepotje van risico's uit hoofde van private financiering (zie hierboven). «Mochten zich onverhoopt toch beperkte tegenvallers in de private financiering voordoen, dan zullen die worden opgevangen door prioriteitsstelling en herschikking binnen het infrastructuurprogramma. Indien de omvang van de private financiering in belangrijke mate achter zal blijven bij de huidige verwachtingen, dan zal uiteraard een heroverweging dienen plaats te vinden. Immers, uitvoering van de Betuweroute vergt ook private financiering zoals voorzien.»

Een voorlopig laatste poging

Het GBO Gelderland, dat de ontwikkelingen in de Tweede Kamer op de voet volgt, stuurt die dag ook een brief aan de Tweede Kamer.¹³² Daarin benadrukt het GBO nogmaals dat een algemene ondertunneling van de Betuweroute verre te verkiezen is boven alle andere oplossingen. Het GBO ziet echter in dat ook haar laatste tunnelvoorstel, het plan-Obayashi, niet op voldoende steun kan rekenen in het kabinet en de Tweede Kamer (zie paragraaf 5.2.3). Het GBO constateert dat «Het kabinet en een meerderheid van de Tweede Kamer zodra het financiële consequenties heeft, tamelijk lichtvoetig afstapt van het beleid met betrekking tot een duurzame ontwikkeling (...)».

Om toch nog een aantal tunnels gerealiseerd te krijgen, doet het GBO een voorstel voor een combinatie van bovengrondse en ondergrondse aanleg. «Wij zien dit voorstel als een minimum pakket; het uiterste waartoe wij bereid zijn te gaan. Het bovengrondse deel voor zover in Gelderland gelegen past binnen de Gelderse randvoorwaarden. Het ondergrondse deel voorziet in een vijftal kortere tunnels in Zuid-Holland en Gelderland». Het betreft de aanleg van tunnels in Zuid-Holland en Gelderland op de locaties Kijfhoek, Giessendam/Hardinxveld, Gorinchem, Tiel en de Gelderse Poort. De rest van het voorstel is conform PKB deel 3, aangevuld met de tijdens de Tweede Kamerbehandeling ingediende moties. Het GBO berekent de totale kosten op f 7,918 miljard.

5.4.5 Het slotakkoord

De fracties aan het woord

Op 6 december 1993 wordt het debat in de Tweede Kamer hervat; moties worden herdrukt, gewijzigd en vervangen.¹³³ Het debat in tweede termijn gaat vooral over de reactie van het kabinet op de in de eerste termijn ingediende moties en de voorgestelde dekking. De brieven van 1 en 3 december 1993 van minister Maij-Weggen en de brief van het GBO Gelderland komen regelmatig ter sprake.

De heer Leers geeft duidelijk aan het kabinet te steunen. Over nut en noodzaak van de Betuweroute bestaan geen twijfels. Hij is positief over het besluit van het kabinet om de buffer van f 700 miljoen te gebruiken ter financiering van de voorgestelde moties. Hoewel er zijns inziens geen twijfels over de haalbaarheid van private financiering zijn, «zul je de aanleg van de Betuweroute moeten heroverwegen en moeten bezien of je toch doorgaat», mocht de private financiering niet rondkomen.

Hij beticht het GBO van «bestuurlijk nihilisme» door haar alles of niets-houding en te dreigen met obstructie. Hij vraagt de minister van Verkeer en Waterstaat in goed bestuurlijk overleg de overige knelpunten te bezien. Er moet ruimte zijn voor de minister om met de betrokkenen overleg te voren in de aanloop naar het (Ontwerp) Tracébesluit.

¹³²  Brief van GBO Gelderland, d.d. 3 december 1993, ingeboekt onder kenmerk VW-93±923.

¹³³  TK, 1993±1994, Handelingen UCV 20, 1±57. De nieuwe moties zijn gedrukt onder de nummers 22 589, 51±60. Het betreft ook de moties waarvan het kabinet al heeft aangegeven deze over te nemen, soms met andere bedragen, zodat de moties aansluiten op de kabinetsreactie.

De heer Castricum is van mening dat dit het moment is om (positief) te beslissen over de Betuweroute, ondanks het feit dat er geen integrale strategie voor goederenvervoer is ontwikkeld. Nederland kan zich niet permitteren de achterstand alleen maar groter te laten worden. De fractie sluit zich aan bij de oproep van de heer Leers om in goed bestuurlijk overleg nog knelpunten op te lossen. Als blijkt dat een totaal evenwichtig pakket noodzakelijk is, mag over een kleine overschrijding van het totale bedrag niet bij voorbaat een «njet» worden uitgesproken. Het dekkings-voorstel van het kabinet kan de fractie billijken. Wel wil de PvdA meer

134 135

duidelijkheid van de minister over de raming van het GBO Gelderland, dat stelt dat het aanleggen van drie extra tunnels niet miljarden meer zou kosten.

De heer Blaauw steunt de door de SGP ingediende motie om de besluitvorming uit te stellen, maar uitstel tot het oneindige is daarbij niet gewenst.¹³⁴ Prognoses over rentabiliteit zijn geen zuivere getallen; ze bieden enige ruimte bij het nemen van strategische beslissingen. Wanneer voldoende geld beschikbaar zou worden gemaakt voor een uitvoering die maatschappelijk aanvaardbaar is, zou de VVD met de aanleg van de Betuweroute akkoord kunnen gaan. In dat verband merkt de woordvoerder op dat vooral ondergronds bouwen overwogen moet worden. Mede op basis van de ideeën en berekeningen van GBO Gelderland, dient de heer Blaauw een aantal moties in.¹³⁵ De fractiewoordvoerder pleit er onder andere voor tunnels aan te leggen bij Giessen, bij Schelluinen en Gorinchem, bij Tiel en bij Zevenaar.

Mevrouw Versnel-Schmitz geeft aan veel moeite te hebben met de wijze waarop het kabinet moties van de oppositie heeft beoordeeld. De f 4 miljard die gemoeid zou zijn met de moties van D66, komt volgens haar uit de lucht vallen.

De heer Lankhorst is in beginsel niet tegen de aanleg van de Betuweroute, maar de gewenste verschuiving tussen weg en rail komt niet vanzelf, daar is beleid voor nodig. Dat de motie, waarin de regering wordt verzocht om dit beleid vast te leggen, door het kabinet wordt ontraden, stuit bij hem dan ook op onbegrip. Ook pleit hij ervoor meer aandacht te schenken aan de mogelijkheid de Betuweroute ondergronds aan te leggen. «Als normen in de toekomst strenger worden ± en dat is te verwachten ± komen de kosten van ondergronds en bovengronds dichter bij elkaar te liggen. In stedelijke gebieden is de aanleg al snel goedkoper omdat de grond dan twee keer gebruikt kan worden».

De heren Van den Berg en Leerling achten uitstel van het besluit nog steeds wenselijk, terwijl Schutte (GPV) vindt dat uitstel niet aan de orde is. De noodzaak van de Betuweroute staat vast. Er zijn grenzen aan de financiële ruimte en deze grenzen zijn nu bereikt.

Repliek

Minister Maij-Weggen gaat in haar tweede termijn nog in op een aantal punten. Ten eerste wijst de minister er nogmaals op dat het voeren van een flankerend beleid vooral een internationale aangelegenheid is. Prijsbeleid moet in Europees verband tot stand komen. Dit geldt ook de liberalisering van vervoer, het vrijgeven van aan- en uitrijden, het bevorderen van samenwerking, de harmonisatie en het afschaffen van monopolies.

Het tweede punt betreft de financiering. Het dekken van de extra kosten ter grootte van f 225 miljoen kan nu in het MIT. Dit gaat via een natuurlijk proces. Voor de HSL zal dit niet meer kunnen. De rek wordt kleiner. «Dat is bij een elastiekje zo. Op een gegeven moment knapt het», aldus de minister.

Als het private deel van de financiering (grotendeels) niet doorgaat, dan doen zich in de ogen van de minister twee problemen voor. Ten eerste _{TK, 1993±1994, 22 589, nr. 45.}                       kunnen de kosten dan niet meer zo gemakkelijk in het MIT worden

TK, 1993±1994, 22 589, nrs. 46±50.                 opgevangen. Ten tweede blijken exploitatiemaatschappijen dan niet meer

zo te functioneren als het kabinet het aanvankelijk hadden gewild. «Het enige alternatief zou dan zijn dat de regering het hele project lump sum financiert en zelf optreedt als exploitatiemaatschappij. Dat vind ik, eerlijk gezegd, niet wenselijkJe moet dan tot een heroverweging komen. Er moet namelijk niet alleen nog meer geld van de rijksoverheid bij, maar ook het exploitatieschema, zoals dat nu met behulp van de private financiers is uitgezet, wordt anders. Ik zeg dit echter in de sfeer van «als, als». Ik geloof zelf ± ik ben er eigenlijk heilig van overtuigd ± dat de private financiering goed zal lukken en dat er wel degelijk veel belangstelling voor zal zijn.»

Minister Maij-weggen gaat in op de alternatieven zoals deze in de loop der tijd via derden, vooral door Gelderland zijn aangekaart. Ze zet uiteen waarom alle alternatieven (totale ondertunneling, V-polderconcept, etc.) financieel of technisch niet haalbaar zijn. Ook op het laatste voorstel van GBO Gelderland gaat de minister in. De optelsom komt volgens de minister uit op f 11, 6 miljard, wat aanzienlijk hoger is, dan de berekeningen die GBO presenteert. «In alle eerlijkheid moet ik zeggen dat de neiging om de sommetjes erg gunstig neer te schrijven chronisch is. U zult het het ministerie van Verkeer en Waterstaat niet kwalijk nemen dat het reële berekeningen moet maken. We kunnen niet een paar jaar later een volgend kabinet belasten met verschrikkelijke misrekeningen».

De Tweede Kamer besluit

Op 14december 1993 stemt de Tweede Kamer over de ingediende moties.¹³⁶ De aangepaste PKB 3, waarin de door het kabinet aanvaarde moties van CDA en PvdA zijn verwerkt,¹³⁷ verschijnt pas op de dag zelf. Ook beschikt de Tweede Kamer over een brief waarin minister Maij-Weggen aangeeft wat de meerkosten zijn van iedere motie ten opzichte van de uitvoering zoals deze was voorzien in PKB 3.¹³⁸ De minister heeft de moties gegroepeerd naar fractie.

Eerst wordt er gestemd over de moties en is er gelegenheid tot het afleggen van een stemverklaringen. De D66-fractie geeft aan dat verwerping van al hun moties het moeilijk maakt de PKB goed te keuren. De VVD zal voor uitstel stemmen. Als dit niet lukt, dan wordt voor een groot deel voor de andere moties gestemd, «hoewel er wat de financiële vertaling betreft grote verwarring is gesticht van de kant van het ministerie, doordat getallen in een week al weer zijn veranderd.»

¹³⁶  TK, 1993±1994, Handelingen 37, 2831±2834.

¹³⁷  TK, 1993±1994, 22 589, nrs. 62±64.

¹³⁸  Brief van de ministervan Verkeer en Waterstaat, d.d. 14december 1993, kenmerk VW-93±946.

Een twaalftal moties, deels gewijzigd, wordt uiteindelijk aangenomen. Het betreft de moties van de coalitiepartijen. Op 22 december 1993 stemt de Tweede Kamer in met de PKB. Voor instemming stemmen de fracties van het CDA (behalve de leden Mateman en Lansink), het GPV, de PvdA en de Centrum Democraten. De met het voorstel gepaard gaande kosten bedragen op dat moment f 7 138 miljoen.

Definitieve goedkeuring

Na de behandeling in de Tweede Kamer volgt in het voorjaar 1994de

behandeling in de Eerste Kamer. De commissie Verkeer en Waterstaat legt de regering op 11 maart 1994vragen en opmerkingen voor (voorlopig verslag). Op 14maart 1994stuurt de regering de Eerste Kamer haar memorie van antwoord toe. Op 23 maart 1994volgt een nader voorlopig verslag met nog een aantal vragen en opmerkingen. Op 28 maart 1994 worden ook deze door de regering van antwoord en reactie voorzien.

De commissie van Verkeer en Waterstaat in de Eerste Kamer stelt op 29 maart 1994haar eindverslag op. Tegelijkertijd wordt één motie ingediend; de motie van de heer Staal (D66) waarin de mening wordt uitgesproken dat de PKB niet voor besluitvorming rijp is. Bij de uiteindelijke stemming over de PKB op 12 april 1994wordt de motie verworpen met 40 tegen 26 stemmen en wordt de PKB goedgekeurd. De fracties van Groen Links, RPF, SGP, D66 en een deel van de fractie van de VVD (9 stemmen) en 1 PvdA -fractielid stemmen tegen. De PKB Betuweroute wordt op 27 mei 1994gepubliceerd in de Staatscourant.

5.4.6 Reflectie op het besluitvormingsproces

Het verloop van het besluitvormingsproces in het najaar van 1993 levert veel stof op voor reflectie.

Het debat tussen oppositie en coalitie

Ten eerste is het opvallend dat het besluit om de Betuweroute aan te

leggen door een groot aantal fracties niet wordt gesteund. Er is veel kritiek

op de wijze waarop de coalitiepartijen in de Tweede Kamer geopereerd

hebben.

De heer Leerling (RPF) zegt hier nog tijdens het debat het volgende over. «Wie een open en spectaculair debat had verwacht, is bedrogen uitgekomen. Vanaf het eerste moment werd duidelijk dat de coalitiepartijen de lijn letterlijk en figuurlijk hadden uitgezet. Voor een alternatief van wie dan ook was geen enkele ruimte. In feite hadden wij dan ook na het indienen van de moties wel kunnen stemmen».

Mevrouw Versnel-Schmitz verwoordt deze gedachte als volgt:

Mevrouw Versnel-Schmitz: Ik ben van nature optimistisch. Dus ik dacht: het zou best wel eens kunnen dat wij daar nog iets kunnen binnenhalen. Dat was ook zo, want de coalitie heeft wel degelijk het een en ander binnengehaald. Iets van 250 miljoen of in die orde van grootte voor een aantal forse knelpunten op de Betuweroute. Dit waren op zich verbeteringen waar wij ook voor waren. Alleen: wij haalden zelf niets binnen en dat mocht ook niet, dat was volstrekt duidelijk.

De voorzitter: U doelt dan op het verschil tussen coalitie-en oppositiepartijen, begrijp ik. Dus de vraag van de coalitiepartijen werd gehonoreerd?

Mevrouw Versnel-Schmitz: Ja die werden gehonoreerd. Het was ook van te voren allemaal doorgesproken, als je het mij vraagt. De oppositie kreeg er niets door.

De heer Blaauw deelt de mening van mevrouw Versnel-Schmitz. In het blad Provincie en Gemeente schrijft hij in januari 1994een artikel over de Betuweroute. Terugkijkend op de PKB-behandeling in de Tweede Kamer constateert hij dat «alleen de «handje-klap-deals» van regeringsfracties en regering het hebben gehaald.»

De heer Blaauw: In die tijd zaten wij namelijk in de oppositie, dus kwamen we nergens aan de bak. Heel simpel. In de volgende ronde lagen de kaarten anders. (...) Ik heb proberen te dealen met de andere oppositiepartijen, maar dat ging ook niet goed.

De heer Slob: Kunt u daar iets over zeggen? Vanmorgen vertelde de heer Feenstra heel beeldend over zijn contacten met de heer Leers in Koloniën, we weten dat er heel intensief contact was met de ministers Maij en Alders die toen verantwoordelijk waren. Ik begrijp dat u hebt geprobeerd om daartussen te komen te staan en iets van uw wensen in te dienen?

De heer Blaauw: Ik heb niet tussen de heren Feenstra en Leers kunnen komen. Ik heb het wel geprobeerd, maar dat lukte allemaal niet.

De heer Van den Berg deelt de mening van zijn oud-collega's. Hij meent dat de Tweede Kamer zichzelf op dit punt wat kan verwijten.

De heer Van den Berg: Ik zei al dat ik steeds proefde dat er een politieke drang was om het project door te zetten. Vanuit die strategische visie moest het project er komen. De regeringspartijen zaten naadloos op die lijn. De keuze als zodanig kwam eigenlijk nauwelijks aan de orde, terwijl mijn inzet juist was het voeren van een open debat, ook vanwege het rapport van Twijnstra Gudde. De strategische visie, de overweging van alternatieven, en nut en noodzaak konden uitgebreid besproken worden. Ik had de hoop dat dat in het debat van de grond zou komen. Dat is echter niet gebeurd en dat betreur ik zeer. (...) Ik vond het jammer van het debat dat men nogal selectief winkelde in het rapport van Twijnstra Gudde. Men haalde daaruit wat paste in het eigen straatje. Ik begrijp dat dingen zo werken, maar ik heb het wel betreurd, want ik vind dat de Kamer de moed moet hebben om bij zo'n ingrijpend project met zoveel maatschappelijke en financiële kosten een open debat te voeren, zuiver op de argumentatie. Dat heb ik in 1993 gemist.

De Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten vraagt de heer Feenstra om een reactie op de uitlatingen van de heer Blaauw, de heer Van den Berg en mevrouw Versnel-Schmitz.

De heer Feenstra: Als de heren Van den Berg en Blaauw zeggen dat het binnen de coalitie gebeurde en dat zij erbuiten stonden, zeg ik: noem mij een debat waarin niet sprake is van een iets nauwkeuriger oriëntatie van fracties op de coalitiegenoot ten opzichte van de oppositiepartijen. Ik voeg daar nog een element aan toe. U moet bedenken dat onze eerste reactie niet was om na te gaan of de heer Blaauw erin geïnteresseerd was. De VVD koos namelijk toen nog voor een heel duidelijk negatieve benadering van het project. Ik heb dat ook niet helemaal los kunnen zien van electorale overwegingen. Het was dus niet onze eerste oriëntatie.

De heer Feenstra geeft ook aan hoe hij aankijkt tegen het overleg tussen hem, de heer Leers en het kabinet, aan de vooravond van de tweede termijn in de Tweede Kamer.

De heer Feenstra: Nee. Ik zou het ook niet een deal willen noemen. Ik mag aannemen dat Maij-Weggen en Alders er beiden van overtuigd waren dat hun voorstel ook toereikend was. (...) Als het een deal was, zou je mogen veronderstellen dat Maij-Weggen en Alders het ook noodzakelijk vonden. Ik denk dat het inherent is aan de dynamiek van een politiek proces dat je met de Kamer daarover discussieert. Wij kwamen eigenstandig tot het oordeel dat deze verbeteringen erbij moesten komen.

De heer Slob: Als het gaat om de positie van de ministers, was de deal natuurlijk dat zij uw fracties nodig hadden om hun voorstel door de Kamer te krijgen. U zei zojuist al dat u 100 van de 150 zetels had; u had dus de macht. Om die steun te verdienen, moest gewoon een akkoord worden gesloten over een aantal inpassingen, waaraan een behoorlijk

prijskaartje hing, die uw beide fracties noodzakelijk achtten. Dat overleg heeft dus voor het grootste gedeelte achter de schermen plaatsgevonden.

De heer Feenstra: Met die uitdrukking «achter de schermen» legt u een argwaan en arglist er achter die niet de mijne is. Voor het overige zeg ik: noem mij een parlementair debat waarin niet sprake is van een kabinetsvoorstel en een eigenstandige afweging van de Kamer, waarbij je in de dynamiek van het democratisch proces dan inderdaad tot een totale afweging komt. (...)

De heer Aptroot: U zegt dat er geen deal was. Ik vraag het u nog een keer. Is er op 1 december tussen u, uw CDA-collega Leers en de twee ministers, een afspraak gemaakt wat de uitkomst van het Kamerdebat zou zijn, wat de inzet was en wat de uitkomst zou zijn of niet? Was er een deal of niet?

De heer Feenstra: De uitdrukking «deal» neem ik niet over, maar voor het overige...

De heer Aptroot: Hoe duidt u het aan?

De heer Feenstra: Het woord «deal» heeft een klankkleur die niet de mijne is.

De heer Aptroot: U was het eens over de uitkomst van het debat?

De heer Feenstra: Ja.

Nadruk op de uitvoering en inpassing

Heel opmerkelijk is dat er in het debat relatief weinig aandacht uitgaat naar nut en noodzaak van de Betuweroute. Het gaat hoofdzakelijk om de vraag waar op het tracé welke verbetering nodig wordt geacht en hoeveel geld hiervoor vrijgemaakt moet worden. Een beeld dat ook de heer Bekker van Twijnstra Gudde herkent.

De heer Bekker: Dat verbaasde mij niet, omdat de discussie over de Betuweroute eigenlijk niet zozeer een discussie was over de oplossing voor een probleem, maar meer ging over problemen bij een bepaalde oplossing. Dat heb ik al eerder gezegd. Dan krijg je dus een discussie over uitvoeringszaken. De context daarvan werd door de media natuurlijk ook nogal sterk gestimuleerd. Dat gaat ten koste van een discussie over de hoofdzaken Dat zag je bij de Betuweroute ook. Het was dan weer een tunnel, dan weer een dijkje, dan weer een dammetje hier, een camping weg..

De heer Koopmans: Was daarmee de behandeling in de Kamer niet een soort van voortzetting van dezelfde door u in het rapport bekritiseerde systematiek, die ook al in de PKB zat?

De heer Bekker: Ja, in zekere zin zag je bij de Kamerbehandeling dat datgene wat wij ook gesignaleerd hadden als probleem, zich ook voltrok. Het probleem was dat als je een groot project niet projectmatig aanpakt, je op een gegeven moment in moeilijkheden komt. En dat deed zich hier ook voor. Ik zei net al dat er tijdens de Kamerdiscussie in het plan tal van wijzigingen op uitvoeringsniveau werden aangebracht die eigenlijk stuk voor stuk niet goed onderbouwd en goed uitgezocht waren. (...) Ik herinner mij nog dat de minister van VROM bij het debat op een gegeven moment tegen me zei dat hij nog nooit zo snel f 1 miljard voorbij had zien komen. Dat illustreert wel een beetje wat zich toen heeft voorgedaan.

In de ogen van zowel de heren Van den Berg als Blaauw heeft dit ook alles te maken met de wijze waarop het kabinet de discussie over de Betuwe-

route voerde. Volgens beiden is de Betuweroute er door het kabinet doorgedrukt.

De heer Van den Berg: (...) Mijn strikt persoonlijke ervaring hoeft niet maatgevend te zijn, maar ik had sterk de indruk dat er naar een bepaald doel werd toe geredeneerd. Alles wees één richting uit. Dat riep de vraag op: zo eenduidig zal het toch allemaal niet zijn? Van de aanvang af heb ik het gevoel gehad dat er vragen achter lagen die niet goed aan de orde kwamen. Als die vragen later gesteld werden, kreeg je altijd weer dezelfde antwoorden. Het einde van alle tegenspraak was dan iets in de trant van «u moet het strategisch zien». Als je de visie niet deelde, werd de indruk gewekt dat je eigenlijk wat achterliep, dat je niet zo visionair was. (...) Gezien het prijskaartje, ligt het voor de hand om de zaak ook eens om te draaien. Stel dat wij dit bedrag over hebben voor de verbetering van de infrastructuur, juist vanuit het denken aan de omslag van weg naar rail en water. Zou dit dan de meest voor de hand liggende aanwending zijn? Die vraag werd eigenlijk nooit beantwoord. Het was strategisch, het moest, spoorvervoer was de toekomst, enz. Daar zette ik altijd maar even wat vraagtekens bij. (...) Ik wilde een eerlijke discussie, maar die is er helaas niet gekomen (...) In deze discussie werd met het hebben van een strategische visie het open debat eigenlijk doorkruist. Het was het einde van de tegenspraak. Ik zeg het wat kort door de bocht, maar daar kwam het op neer.

De heer Blaauw laat zich in het openbaar op een stuk minder parlementaire wijze uit over de manier waarop het ministerie van Verkeer en Waterstaat en minister Maij-Weggen te werk zijn gegaan. In het Finan-cieele Dagblad van 15 juli 1994haalt de heer Blaauw hard uit: «Plat gezegd komt soms het gevoel bij me op: het mot, het mot, het mot, het kan niet donderen hoe (...) wat ons dwarszit, is het door de strot duwen van plannen uit de ambtelijke top die misschien ondoordacht zijn (...) De kloterige wijze waarop het ministerie de zaak heeft aangepakt, heeft ervoor gezorgd dat er zaken worden geforceerd.»

De heer Blaauw: Uit alle uitingen en alle antwoorden die wij kregen, bleek duidelijk dat wij in de Kamer eigenlijk maar een beetje aan het hobbyen waren. Voorstellen werden afgeschoten zonder dat men er serieus naar wilde kijken. Dat vind ik kwalijk. Een van de voorbeelden is de wijze waarop mijn opmerkingen over het veiligheidsblok werden bejegend, de wijze waarop de discussie over de netspanning werd gevoerd. Ideeën van anderen werden altijd weggedrukt, die waren nooit goed. Alleen op het ministerie was het goed. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

De oplossing als uitgangspunt

De kritiek van de heren Van den Berg en Blaauw staat niet op zichzelf. Eerder al is gerefereerd aan de kritische bevindingen van Twijnstra Gudde (zie paragraaf 5.3.2).¹³⁹ In tegenstelling tot Twijnstra Gudde komt de Algemene Rekenkamer in 2000 wél met een hard eindoordeel over de wijze waarop het kabinet met de alternatieven omgaat.

Zo constateert de Algemene Rekenkamer dat «de verplichte aandacht voor alternatieven in de besluitvorming over de Betuweroute niet tot een evenwichtige afweging van alternatieven heeft geleid. In geen enkele fase van het besluitvormingsproces is een expliciete, integrale afweging gemaakt van de relevante alternatieven (op bijvoorbeeld de hoofdaspecten vervoer, economie, milieu en kosten)». De Algemene Rekenkamer biedt hiervoor ook een verklaring. «In het besluitvormingsproces is ± gedurende de hele periode ± de oplossing als uitgangspunt genomen (aanleg Betuweroute) en niet in eerste instantie het probleem (bijvoor-

TK, 1999±2000, 27 195, nr. 2.

139

beeld versterken mainport Rotterdam).» De heer Zelle licht deze conclusie toe.

De heer Zelle: Een van de hoofdconclusies van het rapport is dat de discussie is gedomineerd door de stelling dat de Betuweroute van strategisch belang was voor economie en milieu. Naar ons oordeel is die stelling onvoldoende onderbouwd. Het onderbouwen van die stelling komt erop neer dat je onder andere kijkt: wat is het probleem, waarom zouden wij kiezen voor dit instrument, want zo kun je zo'n spoorlijn ook beschouwen, en waarom niet voor een ander instrument. (...) De Betuweroute was de oplossing, maar voor welk probleem, dat was niet helemaal duidelijk. (...) Als je niet precies weet wat het probleem is, is het vervolgens ook moeilijk om te zeggen: dit zijn relevante alternatieven (...). Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

In 2000 reageert minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat als volgt op de conclusie van de Algemene Rekenkamer:¹⁴⁰ «Het toenmalige kabinet ging uit van de vooronderstelling dat in het SVV 2 al een strategische keuze voor de aanleg van een goederenspoorlijn was vastgelegd, ter versterking van het spoorgoederenvervoer in Nederland (...). Vanuit deze strategische keuze voor de spoormodaliteit heeft het kabinet vervolgens de PKB Betuweroute opgesteld en vanuit die optiek is destijds bijvoorbeeld de binnenvaart geen relevant alternatief gevonden.» De reactie van de minister past in het beeld dat de Algemene Rekenkamer schetst. Minister Netelenbos voegt daaraan toe dat «achteraf kan worden vastgesteld dat de inperking tot het spoorsysteem, die reeds is neergelegd in de Richtlijnen voor het MER (mei 1991), onderzoek naar andere modaliteiten niet heeft bevorderd (...).» Het behoeft ook geen betoog voor deze minister dat de gang van zaken rond de beleidsinformatie van het dossier Betuweroute qua proces en inhoudelijk, zeker achteraf bezien, «niet de schoonheidsprijs verdient.»

In 2004nuanceert oud-minister Maij-Weggen de uitspraken van de Algemene Rekenkamer en oud-minister Netelenbos:

Mevrouw Maij-Weggen: Naar mijn oordeel hebben wij in die tijd ons uiterste best gedaan om de zaak zo goed mogelijk te onderzoeken en zo goed mogelijk te onderbouwen. Er was een nieuwe aanpak van een heel groot project. Er zullen best zaken nog beter hebben gekund. Wij hebben het in die tijd, met alle rapporten die erover geschreven zijn, op z'n best gedaan. Als je achteraf zegt dat het de schoonheidsprijs niet verdient, komt dat omdat je in het leerproces dat je met elke procedure doormaakt, tot de conclusie komt dat het steeds weer een slagje beter kan. In die zin geloof ik het wel. Het Rekenkamerrapport heb ik destijds niet gelezen. Ik herinner mij dat er daarna een Kamerdebat over werd gevoerd, waarbij de vernietigende kritiek van de Rekenkamer, zoals die in de kranten stond, gepareerd werd met even vernietigende kritiek van de Kamer op het rapport. Toen dacht ik dat ik mij die moeite beter kon besparen. Zo masochistisch ben ik ook niet ingesteld (...)

5.5 Bevindingen

¹⁴⁰ Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de President van de Algemene Rekenkamer, d.d. 18 mei 2000, kenmerk DGG/ SR/00/003022-fvh.

In dit hoofdstuk staat de besluitvorming in de Tweede Kamer centraal. De periode die wordt beschreven, beslaat een half jaar: in mei 1993 verschijnt het kabinetsstandpunt en in december 1993 vindt het debat hierover in de Tweede Kamer plaats. De focus ligt op de volgende onderwerpen:

• 1. 

  De toets die de Tweede Kamer op het kabinetsstandpunt laat uitvoeren.

• 2. 

  De behandeling van de PKB 3 in de Tweede Kamer.

1.  De Tweede Kamer vraagt om een externe toets Wanneer het kabinetsbesluit naar de Tweede Kamer wordt verzonden, moeten de fracties zich een weg banen door een schier oneindige stapel rapporten. Het bureau Twijnstra Gudde wordt gevraagd een toets op het kabinetsbesluit uit te voeren ten behoeve van de vaste Kamercommissie. Een beperkend gegeven is, dat tot een snelle quick scan en niet tot een volwaardige contra-expertise is besloten. Hierbij heeft mogelijk de gevoelde tijdsdruk, waar het kabinet ook onder lijdt, een rol gespeeld. Het rapport van Twijnstra Gudde bevat themagewijs geordende en bij tijd en wijle zeer kritische bevindingen: de projectafbakening, de gehanteerde vervoersprognoses en de economische onderbouwing van het kabinetsbesluit moeten het op essentiële punten ontgelden. In de slotbeschouwing wordt die kritiek deels teniet gedaan door een aantal relativerende opmerkingen zoals het veelaangehaalde citaat dat «de rationele onderbouwing van de beslissing haar grenzen kent. Visie en wil moeten al snel een belangrijke rol gaan spelen.»

2.  De Kamerbehandeling

De toets van Twijnstra Gudde roept weer opnieuw basale vragen op over nut en noodzaak van de Betuweroute. In het debat in de Tweede Kamer wordt deze discussie opnieuw niet beslecht. De politieke verhoudingen zijn sterk gepolariseerd: de coalitiepartijen CDA en PvdA zijn voorstander van de Betuweroute en de oppositiepartijen zijn tegenstander van de Betuweroute in de voorgestelde vorm. De uitkomst van de nut en noodzaakdiscussie ligt vast. Voor het kabinet is een wezenlijk andere uitvoering van de Betuweroute ± zoals geheel of gedeeltelijke ondertunneling ± ook geen optie. Die deur zat van het begin af aan op slot. Mede daardoor spitst de discussie in de Tweede Kamer zich toe op het vraagstuk van de lokale inpassing van de Betuweroute.

De woordvoerders van de regeringspartijen CDA en PvdA ± de heren Leers en Feenstra ± «onderhandelen» primair met elkaar en met de regering. Zij voeren vervolgens overleg met het kabinet over een lijst knelpunten en bereiken hierover een akkoord. Bij de dekking van de moties wordt de achtervang ingezet, ofwel het reservepotje voor het geval de private financiering niet rond komt. Moties gericht op betere inpassing van de zijde van de oppositie, staan buitenspel.

De kosten zijn in de besluitvormingsperiode met ongeveer f 2 miljard toegenomen, zonder dat er meer duidelijkheid is gekomen over nut en noodzaak van de Betuweroute.

6 DE HEROVERWEGING (1994–1995)

«Terwijl in het geval van de Betuweroute steevast van nieuwe concepten, sterke logistiek en hoogwaardig management wordt uitgegaan, blijft bij het benutten van de infrastructuur alles bij het oude.»

Centraal Planbureau, Werkdocument 75, april 1995

6.1  Inleiding

Met het goedkeuren van de Planologische Kernbeslissing Betuweroute door de Eerste Kamer is in het voorjaar 1994de parlementaire besluitvorming afgerond. Het uitvoeringsbesluit is genomen. Tegen de Planologische Kernbeslissing Betuweroute kan nog beroep worden aangetekend bij de Raad van State. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat start met de voorbereidingen voor het te nemen Tracébesluit. Hoewel duidelijk is waar de Betuweroute komt te liggen, kan de spade pas echt de grond in na uitgebreide voorbereidingen op allerlei gebied.

Met de formatie van het eerste Paarse kabinet in de zomer van 1994krijgt het proces een onverwachte wending. Bij de formatie wordt besloten tot een heroverweging van de aanleg van de Betuweroute. De Tracéwetprocedure wordt stilgelegd. Een onafhankelijke commissie onder voorzitterschap van de heer Hermans, Commissaris der Koningin in Friesland, gaat zich buigen over de door parlement en regering genomen beslissing. Dit hoofdstuk staat in het teken van deze heroverweging, het standpunt van het kabinet hierover en het nieuwe uitvoeringsbesluit dat de Tweede Kamer in de zomer van 1995 neemt. Specifieke aandacht gaat uit naar de discussie rond de capaciteit op het bestaande net, het «reële» alternatief van de gefaseerde aanleg en (opnieuw) de macro-economische effecten van de aanleg van de Betuweroute.

6.2  Het compromis: instelling van een commissie

Bij de formatie van het eerste Paarse kabinet staat de heer Kok, formateur en minister van Financiën in het demissionaire kabinet Lubbers III, voor de moeilijke taak om de PvdA, de VVD en D66 op één lijn te krijgen op het Betuweroutedossier.

6.2.1 Verschillende uitgangsposities

De fracties van VVD en D66 in de Tweede hebben eind 1993 tegen de aanleg van de Betuweroute gestemd. D66 was tegen, omdat het een «duurzamere» Betuweroute voorstaat. De partij hekelde de wijze waarop de lijn was vormgegeven.

Mevrouw Versnel-Schmitz: Zoals hij er lag, vonden wij de lijn niet goed genoeg. Wij hebben ook tegen de PKB gestemd. Wij wilden hem dus verbeterd hebben (...). Bron: openbare hoorzittingen, 1 september 2004.

Ook voor de VVD was er reden om tegen te stemmen. De VVD vond dat de noodzaak van de lijn onvoldoende aangetoond was.

In januari 1994neemt fractiewoordvoerder Blaauw (VVD) de pen ter hand en schrijft in het blad «Provincie en Gemeente» een artikel over de in zijn

ogen niet opgeloste punten en twijfels.¹⁴¹ Het gaat om de groeiprognoses, de milieuvoordelen, de alternatieven, de geluidhinder, de kosten, de economische impact en de houding van de NS, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en minister Maij-Weggen. De houding van deze partijen heeft «het maatschappelijke draagvlak in het hele gebied van Barendrecht tot Zevenaar ernstig versmald, zo al niet weggevaagd». Blaauw meent dat het besluit over de Betuweroute over de verkiezingen heen getild had moeten worden. Bezinning op de openstaande vragen was dan mogelijk geweest. Het standpunt van VVD-fractie was volgens oud-minister Jorritsmamede ingegeven door de verschillende opvattingen over de Betuweroute die binnen de fractie leven.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Laten wij daar maar heel duidelijk over zijn; in de toenmalige VVD-fractie bestond er heel grote verdeeldheid over de Betuweroute, variërend van leden die er grote voorstanders van waren tot leden die er grote tegenstanders van waren, van leden die vonden dat die nog lang niet mooi genoeg was tot leden die vonden dat die inmiddels veel te duur was geworden en dan nog alle mogelijke nuances daartussen. De VVD zat op dat moment in de oppositie en wij vonden elkaar uiteindelijk in onze tegenstem. Daar zat onze grootste overeenstemming, want toen het besluit voorlag, zat daar voor iedereen wel iets in waar men het niet mee eens was. De een vond het te duur, de ander nog niet mooi genoeg, enz. Bron: openbare hoorzittingen, 15 september 2004.

De onderhandelingen

De Tweede Kamerverkiezingen op 3 mei 1994leveren een nederlaag op voor het CDA van maar liefst 20 zetels. Ondanks een verlies van twaalf zetels wordt de PvdA de grootste partij. VVD en D66 winnen aanzienlijk. De VVD gaat van 22 naar 31 zetels, D66 van 12 naar 24. Uiteindelijk zal dit leiden tot de vorming van Paars I. Tijdens de formatie komt de Betuweroute uitgebreid aan bod. Het eerder genoemde besluit om de Betuweroute aan te leggen, komt onder druk te staan.

In eerste instantie tracht demissionair minister Maij-Weggen de betrokkenen nog ervan te overtuigen dat het besluit om de Betuweroute aan te leggen, volgens planning moet worden uitgevoerd. In antwoord op vragen van de informateurs schrijft zij: «Het ministerie is van oordeel dat het vastgestelde tracé het optimum is van de afweging van belangen van economie, milieu en leefbaarheid.» Over het nut en de noodzaak van de verbinding, de globale ligging van het tracé binnen de aangegeven horizontale en verticale bandbreedtes, evenals over de daarvoor beschikbare financiële middelen, is al besloten: «In de vervolgprocedure is dat niet meer aan de orde. (...) Het is in dit verband tevens van belang om te merken dat rekening moet worden gehouden met precedentwerking op andere nog aan te leggen infrastructuur, indien in dit geval alsnog tot aanvullende grootschalige voorzieningen in het regeerakkoord zou

worden besloten.»¹⁴²

¹⁴¹  Blaauw, «Betuweroute», in: Provincie & Gemeente, januari 1994.

¹⁴²  Brief aan de informateurs, d.d. 26 mei 1994, kenmerk nr. 94M003698.

¹⁴³  Brief aan de informateurs, d.d. 1 juni 1994, kenmerk nr. 94M003835.

Een paar dagen later, op 1 juni 1994, schrijft de demissionaire minister aan diezelfde informateurs dat uitstel van de aanleg van de Betuweroute ernstige consequenties heeft.¹⁴³ Dit betekent wellicht dat een nieuwe PKB-procedure moet worden doorlopen, wat zal leiden tot langdurig uitstel. «Hiervan gaat een ernstig negatief signaal uit in de richting van de Rotterdamse haven, de private investeerders, de verladers en de vervoerders. De vraag zal rijzen of grootscheepse investeringen in containerafhandeling in Rotterdam nog zinvol zijn. Initiatieven gericht op gecombineerd vervoer zullen minder van de grond komen. Het Neder-

landse goederenvervoer per spoor verliest marktaandeel en de toekomst van het goederenvervoer als zodanig zal ter discussie komen (...).»

Een derde brief van de hand van demissionair minister Maij-Weggen aan de informateurs wordt verstuurd op 9 juni 1994.¹⁴⁴ Daarin spreekt zij over de Betuweroute als een «vitale en onmisbare schakel in een Europees net van hoofdtransportassen». Studies, zo vervolgt de minister, tonen aan dat Nederland zich op het gebied van vrachtvervoer vervreemdt van de rest van Europa en dat «daardoor op termijn Rotterdam zijn leidende positie zal verspelen ten opzichte van andere havens zoals Hamburg, Antwerpen en Le Havre.»

Wegtransport en vervoer over water zijn geen alternatieven, zo vervolgt de demissionaire minister. Door de aanleg van de Betuweroute levert Nederland bovendien «een significante bijdrage aan de oplossing van de Europese milieuproblematiek». Voorts zou er van de zijde van het (internationale) bedrijfsleven sterk aangedrongen worden op het vasthouden aan eerder genomen besluiten. «De lopende en toekomstige miljardeninvesteringen die in Nederland gedaan (zullen) worden, komen in gevaar als Nederland zijn afspraken over infrastructurele voorzieningen (zoals Betuweroute en HSL) niet na zou komen.» Ter afsluiting zegt zij: «De Betuweroute had er al moeten zijn!» Mevrouw Jorritsma over deze brieven van haar voorganger als minister:

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Dat is een interessante opinie, maar het lastige is natuurlijk wel dat een vorige minister daar niet echt meer over gaat. Ieder kabinet gaat zijn eigen weg (...).

In dezelfde tijd heeft D66-Tweede Kamerlid Wolffensperger een gesprek met secretaris-generaal Van der Plas van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De secretaris-generaal wijst de aankomend fractievoorzitter van D66 op de kosten van eventuele aanvullende voorzieningen (zoals tunnels op delen van het tracé). Naast meerkosten treedt er volgens Van der Plas een «camelnose»-effect op voor andere projecten en bestaat het risico dat Zevenaar en Barendrecht bij de rijksoverheid terugkomen om ook tunnels te eisen in plaats van de overkappingen die nu zijn voor-zien.¹⁴⁵

¹⁴⁴  Brief aan de informateurs, d.d. 9 juni 1994, kenmerk nr. 94M003986.

¹⁴⁵  Nota aan de minister van Financiën, d.d. 17 mei 1994, kenmerk 119/VW.

Tijdens de formatie blijft vooral de VVD sceptisch over nut en noodzaak van de Betuweroute. Tijdens een uitzending van Nova op 16 juni 1996 geeft fractievoorzitter Bolkestein te kennen dat hij niet van plan is «een stuk ijzer neer te leggen die er een eeuw ligt, terwijl ik toch niet weet wanneer dat geld terugkomt, zo het ooit terugkomt». Gevraagd naar de positie van de heer Kok laat Bolkestein vervolgens weten dat hij (de heer Kok) de Betuweroute het liefste meteen wil aanleggen, zoals het plan voorziet en waarmee de vorige Tweede Kamer het eens was. «Maar wij leven in een nieuwe Tweede Kamer. De vorige meerderheid bestaat niet meer. Mijn partij en de partij van de heer Van Mierlo kijken daar anders tegenaan.»

Kok benadrukt als formateur dat er in ieder geval snel duidelijkheid moet komen. «Ik ben een beetje bezorgd over het risico dat er al te veel vertraging gaat ontstaan rondom dit onderwerp. Dat is ook van belang voor de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de economie in Rotterdam en elders. Maar luisterend naar de collega's heb ik goede hoop

dat we de komende dagen toch kunnen proberen naar compromisformules te zoeken.»

6.2.2 Het besluit tot heroverweging

Op 22 augustus 1994wordt het eerste Paarse kabinet beëdigd. Ook over de Betuweroute is een akkoord bereikt. De aanleg van de Betuweroute zal worden heroverwogen. Het regeerakkoord: «Ondersteund door externe deskundigheid, zal worden nagegaan of er financierbare alternatieven voor de Betuwelijn zijn. Van zelfstandig belang daarbij is het perspectief voor (de haven van) Rotterdam. Binnen een half jaar zal het kabinet aan het parlement duidelijkheid geven over de vraag of er aanvaardbare betere alternatieven zijn en, indien er geen alternatief is dat de voorkeur verdient, of een eventuele andere wijze van uitvoering langs het voorgenomen tracé wenselijk is; daarbij wordt gelet op enerzijds geluidshinder en landschappelijke inpasbaarheid en anderzijds de verhouding tussen de kosten en baten. Bij de definitieve beslissing inzake de Betuwelijn zullen eventuele meerkosten worden afgewogen tegen andere prioriteiten in het kader van majeure investeringen in de infrastructuur.»¹⁴⁶

Achteraf blikken mevrouw Jorritsma en de heer Hermans terug op deze passage:

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Eenieder die de politiek een klein beetje kent, weet dan precies wat er aan de hand is en dat wisten wij overigens ook allemaal. Ik werd minister in een kabinet van PvdA, VVD en D66 en de formele posities waren PvdA voor, VVD tegen en D66 duur voor. Zo lag het ongeveer.

De heer Hermans: Er was in het regeerakkoord opgenomen dat de zaak opnieuw zou worden bekeken; ik denk dat dit toen het best haalbare compromis was.

Men zou verwachten dat men op het ministerie van Verkeer en Waterstaat minder gelukkig is met het compromis. De heer Westerduin, als directeur-generaal verantwoordelijk voor de Betuweroute, toont echter begrip voor de beslissing.

De heer Westerduin: Als er zo'n stevige discussie over een heleboel zaken plaatsvindt, is het wijs om toch een keer te stoppen en het project te heroverwegen. Als er zoveel discussie is, is dat wijs. Dat is ook gebeurd. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

6.3 De commissie Betuweroute

Het kabinet buigt zich vervolgens over de wijze waarop aan de afspraak in het regeerakkoord het beste invulling gegeven kan worden. Dit vergt enige tijd. Op 8 september 1994schrijft de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat, mevrouw Jorritsma, in een brief aan de Tweede Kamer dat ze zich aan het oriënteren is op de precieze formulering en afbakening van de opdracht voor het onderzoek.¹⁴⁷ Op 14oktober 1994besluit het kabinet een onafhankelijke commissie in te stellen, die belast wordt met de heroverweging van het besluit om de Betuweroute aan te leggen.

¹⁴⁶ TK, 1993±1994, 23 715, nr. 11.

¹⁴⁷ TK, 1993±1994, 22 589, nr. 65.

6.3.1 Samenstelling en taakopdracht

Het kabinet neemt die dag ook een besluit over de samenstelling van de

commissie Betuweroute. Commissaris der Koningin van de provincie Friesland, de heer Hermans, zal de commissie voorzitten. Vanaf dat moment heet de commissie in de wandelgangen de commissie Hermans. De keuze om een onafhankelijke commissie met de opdracht te belasten, vloeit niet rechtstreeks voort uit het regeerakkoord. Daarin staat immers slechts de zinsnede «ondersteund door externe deskundigen».

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Externe deskundigheid in de vorm van weer een bureau had naar mijn gevoel nooit kunnen leiden tot een bevredigende uitkomst. Je zou dan een bureau moeten vragen om een advies te geven om al dan niet door te gaan.

Aan de samenstelling van de commissie wordt veel aandacht besteed. De leden worden formeel door het kabinet aangezocht, maar de keuze komt in samenspraak met de voorzitter tot stand. Voor zowel minister Jorritsma als de heer Hermans geldt dat de kandidaten zich nog niet al expliciet vóór of tegen de Betuweroute moeten hebben uitgesproken.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ik heb er nogal mijn best voor gedaan om ervoor te zorgen dat er mensen in die commissie zaten die niet al bij voorbaat een vast standpunt hadden of die een uiterst kritische geest hadden. Wij wisten zeker dat het mensen waren die er met een onafhankelijke opstelling naar zouden kunnen kijken. Wij kenden Loek Hermans als voortreffelijk en zeer onafhankelijk voorzitter van de commissie die het paspoortonderzoek heeft gedaan, zich van niets en niemand wat aantrekkend. De dames en heren die in de commissie zaten, hadden zo'n beetje dezelfde naam en faam.

Verder is er de uitdrukkelijke wens van de voorzitter dat er personen vanuit verschillende disciplines deelnemen in de commissie. Een zevental mensen wordt bereid gevonden zitting te nemen in de commissie.

De heer Hermans: Verder heb ik aangegeven dat er personen met deskundigheid op het gebied van financiën, vakinhoudelijke deskundigen en personen met bestuurservaring deel van zouden moeten uitmaken. Die eis stel ik altijd als ik voor een commissie gevraagd wordt. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

Ook voor het secretariaat wordt een externe partij aangezocht. Twijnstra Gudde, het bureau dat een jaar eerder het kabinetsbesluit in opdracht van de Tweede Kamer toetste, wordt opnieuw ingeschakeld om een bijdrage te leveren aan de besluitvorming over de Betuweroute. De heer Bekker van dat bureau fungeert als secretaris van de commissie.

Mensen van naam en faam

De commissie Hermans bestaat uit:

± drs. L. M. L. H. A. Hermans, Commissaris van de Koningin van de provincie Friesland (voorzitter)

± mr. R. Bekker, Twijnstra Gudde (secretaris)

± mw. mr. A. H. Brouwer-Korf, burgemeester van Amersfoort

± prof. dr. J. J. Van Duijn, lid beleidscomité Robeco-groep

± mr. J. A. M. Hendrikx, voorzitter Raad voor Verkeer en Waterstaat, Commissaris van de Koningin van de provincie Overijssel

± prof. dr. L. Koopmans, TBI-Holding, OGEM, oud plv. directeur-generaal Rijksbegroting van het ministerie van Financiën

± prof. jhr. drs. M. J. Ploos van Amstel, vakgroep Internationale Distributie Logistiek van de TU Eindhoven

± prof. ir. J. Witteveen, directeur Onderzoeksschool Bouw en oud-hoogleraar Toegepaste Mechanica van de TU Delft, oud directeur TNO-Bouw

± mw. prof. dr. J. M. Cramer, Interfacultaire vakgroep milieukunde UvA, senioronderzoeker beleidsstudies en advies TNO.

De opdracht die de commissie krijgt, sluit nauw aan bij de tekst die in het regeerakkoord is opgenomen. Van de commissie Hermans wordt verwacht dat zij:

± een oordeel geeft over de noodzaak van aanleg van de Betuweroute; ± adviseert over mogelijk betere en financierbare alternatieven; ± een oordeel geeft over het realiteitsgehalte van het voorliggende ontwerp van de Betuweroute.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: als je daarnaar kijkt, zie je dat die vrijwel letterlijk hetzelfde is als de tekst van het regeerakkoord. Daar is ongetwijfeld bewust voor gekozen, want het was nu eenmaal een hartstikke lastig politiek probleem voor dat kabinet. De opvattingen daarover lagen heel ver uit elkaar.

Met een dusdanig brede taakopdracht en een zorgvuldige selectie van leden moet het mogelijk zijn een gedegen en onafhankelijk advies over de Betuweroute te krijgen, zo meent mevrouw Versnel-Schmitz.

Mevrouw Versnel-Schmitz: (...) ik ben een optimist, en ik dacht dat het goed was dat er nu eens van buitenaf naar werd gekeken. Wij hadden al een heleboel gehad van buitenaf natuurlijk, maar dat was niet gestructureerd in de zin van dat op voorhand vaststond dat de ministers daar naar zouden luisteren. In de periode van de PKB werd er niet geluisterd. Toen wij Paars kregen, was het heel duidelijk de bedoeling om daar wel naar te luisteren. De ministers hebben toen ook gekeken welke mensen in de commissie zitting zouden moeten nemen.

Naar de mening van oud-minister Jorritsma was het duidelijk dat het kabinet het advies van de commissie Hermans zou opvolgen, ongeacht of dit in het voordeel of nadeel van de Betuweroute zou uitvallen.

De heer Koopmans: Is in het kabinet vooraf afgesproken om zich te committeren aan dat advies van die commissie?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Vooraf is dat niet afgesproken, maar ik weet zeker dat welk advies er ook was gekomen, dat zou zijn opgevolgd.

De heer Koopmans: Waar baseert u die zekerheid op?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Omdat de drie partijen verschillende meningen hadden. Laat ik het anders zeggen: ik ben ervan overtuigd dat de Betuweroute er nooit zou zijn gekomen als het advies van de commissie negatief was geweest.

Oud-minister Jorritsma benadrukt dat de commissie de ruimte heeft om te adviseren wat haar goeddunkt.

De heer Koopmans: Materieel en politiek gezien, had de commissie alle ruimte om tot welk advies dan ook te komen?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ja, naar mijn mening bepaald wel!

Deze visie contrasteert scherp met de visie van de heer Blaauw, partijgenoot van minister Jorritsma en de fractiewoordvoerder Verkeer en Waterstaat voor de VVD in de Tweede Kamer. De heer Blaauw meent dat het gelet op het verloop en de uitkomst van de formatie zeker is dat de Betuweroute er toch zal komen.

De heer Slob: (...) Maar goed, er komt een passage in het regeerakkoord die nogal wat ruimte liet. Er moest een commissie komen. Zo gaat dat vaak in Nederland, als er problemen zijn, stellen we een commissie in. Dat werd de commissie-Hermans.

De heer Blaauw: Als dat in het regeerakkoord staat, weet je als politicus hoe de wind waait.

De heer Slob: Hoe waaide de wind dan op dat moment?

De heer Blaauw: Als dit in het regeerakkoord staat en de coördinator Verkeer en Waterstaat van de VVD-fractie heeft dat geschreven, dan gaat het dus gebeuren. Dan tekent zich een ruime politieke meerderheid af.

De heer Slob: Toen in het regeerakkoord werd opgenomen dat er een commissie moest komen die de besluitvorming rond de Betuweroute ging heroverwegen, wist u dus al wat de uitkomst ervan zou zijn? Begrijp ik u goed?

De heer Blaauw: Niet de exacte uitkomst, maar wel dat er een Betuwelijn zou komen. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

6.3.2 Adviseren onder hoge druk

Afgesproken wordt dat de commissie op een zodanig tijdstip zal rapporteren dat het kabinet in maart 1995 haar standpunt naar de Tweede Kamer kan verzenden.¹⁴⁸ Terugrekenend stelt het kabinet de deadline voor de commissie Hermans op 15 januari 1995. De commissie Hermans krijgt drie maanden om haar onderzoek af te ronden. De tijdsdruk is groot.

De heer Hermans: Wij hadden maar heel weinig tijd, eigenlijk maar drie maanden, dus het was van groot belang om een vliegende start te kunnen maken. (...) wij konden niet allerlei onderzoek overdoen. Wij moesten de resultaten van het reeds verrichte onderzoek kritisch bekijken. (...) Maar het was inderdaad een forse opdracht en wij konden niet uitgebreid de tijd nemen om alles eens te analyseren en erover na te denken.

TK, 1994±1995, 22 589, nr. 66.

148

De commissie Hermans ervaart het, bij monde van het lid mevrouw Cramer, daarbij als problematisch dat de besluitvorming tot dan toe alles behalve gestructureerd is verlopen.

Mevrouw Cramer: Mijns inziens is een goede besluitvorming dat eerst over nut en noodzaak wordt gesproken en dan niet alleen over een Betuwelijn, maar over de vraag of de groei van het goederenvervoer wel of niet moet worden geaccommodeerd. Die vraag had eerst ter discussie moeten worden voorgelegd. (...) Daarna kan pas gediscussieerd worden over de vraag via welke eventueel nieuwe modaliteiten dat moet gebeuren. Als je tot slot uitkomt op een modaliteit of een combinatie, ga je pas bekijken wat het beste alternatief is in het licht van die insluizing. Die procedure is in mijn ogen niet gevolgd bij de Betuwelijn. (...) Ik zeg dit vooraf, omdat het voor onze commissie een helse taak was om het gehele proces dat ik schetste in vier maanden goed en ordentelijk op een rij te krijgen. (...) Dat betekende (...) dat wij in een pressurecooker van vier maanden de hele besluitvorming opnieuw moesten doen. Bron: openbare hoorzittingen, 3 september 2004.

Niet alleen de schaarse tijd bemoeilijkt het werk van de commissie. Ook de druk die op het dossier ligt, is voelbaar bij de leden. Bij de leden leeft het gevoel dat, conform de lezing van mevrouw Jorritsma, hun advies van doorslaggevend belang zal zijn.

Mevrouw Cramer: (...) Ons werd gevraagd of wij tot een gezamenlijk oordeel konden komen, ook ten behoeve van de besluitvorming in het kabinet en de Tweede Kamer.

De heer Hermans: Daarmee bestond in de commissie de opvatting dat het besluitvormingsproces moest worden overgedaan. Daar moest een «ja» of «neen» uitkomen. Aan het eind van het proces moest een beslissing worden genomen.

Mevrouw Cramer: Het gehele besluitvormingsproces duurde lang. Ik hoef niet te herhalen dat de manier waarop de Betuwelijn in de besluitvorming is gekomen geen schoonheidsprijs verdient. Daardoor is het ook, wat mij betreft, misgelopen en was er geen consensus meer mogelijk. Ook niet in het land, het draagvlak ontbrak. Een Salo-monsoordeel is te hard gezegd, maar wij begrepen al gauw ± ook van de voorzitter de heer Hermans ± dat als wij met een unaniem oordeel zouden komen, in ieder geval het kabinet bereid was om ons advies, dat men van tevoren niet kende, te ondersteunen.

6.3.3 Werkwijze

Werkgroepen

Om efficiënt te kunnen werken besluit voorzitter Hermans drie werkgroepen in te stellen:

± werkgroep 1 moet nagaan in hoeverre aanvullende infrastructurele voorzieningen nodig zijn voor de opvang van het goederenaanbod uit de Rotterdamse haven; ± werkgroep 2 richt zich op de alternatieven: wat zijn de mogelijke

alternatieve transportmogelijkheden op de oost-west as; ± werkgroep 3 houdt zich bezig met de beoordeling van de tracé-inpassing van de Betuweroute.

De voorzitter en de secretaris ontplooien «helikopteractiviteiten» om in een zo kort mogelijk tijd maximaal gebruik te kunnen maken van de capaciteit van de commissie. Het onderlinge verband tussen de activiteiten van de werkgroepen leidt ertoe dat de werkzaamheden al snel weer in elkaar worden geschoven.

Mevrouw Cramer: De eerste twee werkgroepen gingen al snel samen, omdat bleek dat er een nauwe samenhang was. Als je de vraag of er een noodzaak bestaat om het goederenvervoer en de groei daarvan te accommoderen met «ja» beantwoordt, kom je al snel terecht bij de vraag «wat dan».

De heer Hermans: In de eerste plaats ging het er dan om, welk type groeiscenario je kon verwachten voor Nederland en voor Europa, en welke ontwikkelingen op het gebied van het goederenvervoer zich in samenhang daarmee zouden voordoen. Verder ging het om de op dat moment bestaande modaliteiten in het goederenvervoer in Nederland. Een derde vraag was, wat er op dat moment met de bestaande activiteiten mogelijk zou zijn. En een vierde punt was, wat je zou kunnen bereiken met vernieuwingen, bevordering van efficiency, zoals met een betere belading. Als je deze zaken tegen elkaar afzet, kom je tot de vraag: is er nieuwe infrastructuur nodig of kan de bestaande aangepast worden?

Bij haar werkzaamheden laat de commissie zich inhoudelijk ondersteunen door een aantal externe bureaus. In totaal wordt een vijftal

(deel)onderzoeken uitgevoerd.¹⁴⁹

6.4 Het advies

6.4.1 Een gewogen oordeel

Na zich drie maanden intensief over de materie te hebben gebogen, brengt de commissie Hermans op 23 januari 1995 haar rapport uit.¹⁵⁰ Tijdens de persconferentie blijkt dat de commissie Hermans van mening is dat de Betuweroute moet worden aangelegd, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. In het eindrapport verwoordt de commissie Hermans haar oordeel als volgt:

± een spoorverbinding van Rotterdam naar het (Duitse) achterland is noodzakelijk als onderdeel van de totale Nederlandse vervoersinfrastructuur op de oost-west as. Vooral omdat op die wijze ± naast water ± een goed alternatief voor een deel van het wegverkeer mogelijk is; ± de voorgestelde Betuweroute is daarbij, alles afwegende, de beste

oplossing; ± met de door regering en parlement vastgestelde uitvoering is sprake

van een verantwoorde, evenwichtige aanpak; ± er zal een grote inspanning moeten worden geleverd om tot een intensief gebruik van de Betuweroute te komen. De onderlinge concurrentie tussen vervoerders zal «drastisch» moeten worden verbeterd. Daarnaast is aanvullend overheidsbeleid nodig, dat er op is gericht de groei van het wegvervoer terug te dringen ten gunste van spoor en water. «Forse maatregelen ± zowel via prijsverhogingen voor het wegvervoer die overigens alleen in Europees verband kunnen worden getroffen, als via limitering zijn daarbij nodig. Zonder dergelijke maatregelen is niet te verwachten dat een van de hoofddoelstellingen, terugdringing van de groei van het wegvervoer, zal worden bereikt en dan zou de investering voor een belangrijk deel haar zin verliezen».

¹⁴⁹  Het gaat om onderzoeken van INRO /TNO naar de spoorvolumes op de oost-west as, een aantal onderzoeken van Twijnstra Gudde (toetsing milieuaspecten, IJzeren Rijn en gefaseerde aanleg) en een onderzoek van Hasko-ning naar containervervoer en het Europese achterland.

¹⁵⁰  Commissie Betuweroute, 23 januari 1995.

Ter onderbouwing van haar advies gaat de commissie Hermans uitgebreid in op de verschillende overwegingen, de vervoersprognoses, het aanbod en de knelpunten in de vervoersinfrastructuur, de alternatieven en het ontwerp en de inpassing van de Betuweroute. De onderbouwing van het advies van de commissie staat uitgebreid beschreven in bijlage 2.

Hermans c.s. besteden ook aandacht aan de context, waarbinnen zij hebben geopereerd.

Commissie Hermans: analyse van de ontstane situatie

Voordat de commissie Hermans in haar rapport uiteenzet hoe ze tot haar oordeel is gekomen, wijdt ze een algemene beschouwing aan de Betuweroute en haar rol in het proces. De commissie merkt op dat de PKB-procedure «enigermate de kenmerken heeft gehad van een inhaalrace, waarbij met name de beleidsonderbouwing in een versneld tempo moest plaatsvinden». Dat leidt ertoe dat de basisdiscussies over noodzaak én over het programma van eisen gevoerd (moesten) worden op een moment dat de vormgeving al heel ver gevorderd is. De Betuweroute, zo constateert de commissie, is daardoor wellicht in een «enigszins referendumachtige sfeer» terecht gekomen. «Argumenten worden daarbij ondergeschikt aan standpunten. Het draagvlak voor de genomen beslissing staat daarbij tevens ter discussie. De time-out die nu is ingelast geeft de gelegenheid om alle zaken nog eens op een rij te zetten en in de juiste proporties te zien.» De commissie Hermans wil met haar rapport trachten het digitale karakter van de besluitvorming te nuanceren en de argumenten uit de wellles-nietes sfeer te halen. De commissie tempert de verwachtingen. Meer dan van afstand naar de zaak kijken en een oordeel geven, kan de commissie niet. Het is «een illusie te denken dat er ineens een wonder door de commissie wordt ontdekt».

6.4.2 Keuze en kritiek

De commissie komt in drie maanden tot haar oordeel. Het «ja, mits» van de commissie betekent dat de Betuweroute er moet komen onder gelijktijdige afremming van het goederenvervoer op de weg. Hoewel het advies positief uitvalt voor de Betuweroute, vormt het rapport op drie essentiële punten een breuk met het bestaande beleid en bestaande ideeën:

± Een stevig flankerend beleid, in de vorm van aanzienlijke heffingen, om de groei van het spoorvervoer te garanderen, is onlosmakelijk met het aanlegbesluit verbonden. In de politieke discussie blijken deze zaken later evenwel niet zo onlosmakelijk met elkaar verbonden te zijn, als de commissie Hermans nodig acht. ± De commissie Hermans is geen voorstander van private financiering: «Gedeeltelijke private financiering is niet iets waarvan de zin de commissie heeft kunnen overtuigen (...) In alle gevallen is private financiering duurder dan financiering door de overheid.» De commissie Hermans oordeelt dan ook dat «met het introduceren van de gedeeltelijk private financiering, die in het verleden beoogde de begrotingsregels te omzeilen, een wat mistig element in de discussie is gebracht die gemakkelijk de aandacht afleidt van de hoofdzaak, namelijk het gewenste investeringsprogramma van de overheid». In hoofdstuk 8 wordt nader ingegaan op het aspect van de private financiering en exploitatie. ± De commissie Hermans onthoudt zich van een oordeel over de

macro-economische rentabiliteit van de Betuweroute. Tot dat moment is de macro-economische rentabiliteit een hoofdargument voor de Betuweroute. In 1993 is de regering van mening dat het niet aanleggen van de Betuweroute schade met zich mee zou brengen voor Nederland.

Op drie punten wordt de onderbouwing van het advies bekritiseerd: ± de wijze waarop de commissie tot het oordeel komt dat de Betuweroute positieve milieueffecten heeft;

± de wijze waarop commissie Hermans ± en in navolging van de commissie ook het kabinet en de Tweede Kamer ± oordeelt over de mogelijkheden om het vervoer over bestaande spoorlijnen af te wikkelen dan wel de Betuweroute gefaseerd aan te leggen;

± de wijze waarop de commissie Hermans is omgegaan met het vraagstuk van de macro-economische rentabiliteit van de Betuweroute.

Op deze punten wordt hierna ingegaan.

6.4.3 Het milieuargument

Bij de besluitvorming over de Betuweroute is het milieuargument een van de hoofdargumenten voor de Betuweroute. In maart 1994publiceren RIVM en TNO-Inro een studie naar het effect van de aanleg van de Betuweroute op de uitstoot van schadelijke emissies in Nederland.¹⁵¹ De conclusie van dit onderzoek staat haaks op de conclusie van het eigen onderzoek van de commissie, dat door Twijnstra Gudde wordt uitgevoerd. RIVM en TNO-Inro concluderen dat het gebruik van de Betuweroute slechts in geringe mate bijdraagt aan een reductie van de uitstoot van schadelijke emissies (CO₂ en NO_x) in Nederland. Het effect kan zelfs negatief uitvallen als de Betuweroute veel nieuw vervoer aantrekt. In 1997 zal na een vervolgonderzoek van het RIVM de conclusie zelfs nog negatiever uitpakken voor de Betuweroute (zie hoofdstuk 7).

De commissie Hermans betrekt het rapport van RIVM en TNO-Inro niet bij haar werkzaamheden. De Algemene Rekenkamer, die van mening is dat het rapport van RIVM en TNO-Inro relevante en gezaghebbende informatie bevat, concludeert in 2000 dat de commissie Hermans gebruik had moeten maken van dit rapport of had moeten beargumenteren waarom er geen gebruik van is gemaakt.¹⁵² Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft het rapport wel verstrekt aan het secretariaat van de commissie.

Mevrouw Cramer verklaart achteraf dat zij niet op de hoogte was van het rapport.

Mevrouw Cramer: Wij waren niet direct op de hoogte van het RIVM-rapport. Bij het ordenen van de gegevens vroegen wij voortdurend aan de adviseurs om informatie. Wij hebben de adviseurs gevraagd om aan te geven wat de voordelen in termen van milieu zouden zijn als veel meer vrachtvervoer van de weg naar het spoor en de binnenvaart zou gaan. Wanneer zou dat zoden aan de dijk zetten? Wij hebben allerlei scenario's gemaakt. (...) Wij hebben niet bekeken, zoals het RIVM in zijn rapport heeft gedaan, welk effect de Betuwelijn in de totaliteit van de emissies van met name CO₂-kooldioxide en stikstofoxide landelijk zou hebben. Dat is een heel ander verhaal, omdat je dan kijkt naar wat het landelijk voor zoden aan de dijk zet in het kader van het luchtbeleid. (...) Als wij de milieueffecten beter hadden willen uitzoeken, had er veel meer werk moeten worden verricht. Wij hebben gekeken naar de milieueffecten van de Betuwelijn sec in termen van emissies, aantasting landschap en geluidhinder. Dit had echter in een breder perspectief geplaatst moeten worden: als de commissie een andere variant had gekozen; wat was dan het effect elders geweest?

¹⁵¹  RIVM/TNO-Inro, «Effecten van de Betuweroute op NO_x- en CO₂-emissies», rapportnummer 251701015, Bilthoven/Delft maart 1994.

¹⁵²  TK, 1993±1994, 27 195, nrs. 1±2.

Dat de leden van de commissie van één rapport geen kennis hebben genomen, is niet direct problematisch. Het punt weegt echter wel zwaar, als men de andere bevindingen en conclusies van de Algemene Rekenkamer erbij betrekt. Volgens de Algemene Rekenkamer heeft de commissie Hermans nooit kunnen stellen dat de Betuweroute noodzakelijk is uit een oogpunt van milieu, «omdat zij daartoe over te weinig

onderbouwing beschikte». De gebruikte berekeningen van de emissies, die afkomstig zijn van Twijnstra Gudde, laten volgens de Algemene Rekenkamer niet duidelijk zien in hoeverre de daling van de emissies door het wegvervoer, aan de Betuweroute te danken is.

Mevrouw Cramer wijst er op dat, hoe meer er over het spoor wordt vervoerd, des te beter de aanleg van de lijn uitpakt voor het milieu.

Mevrouw Cramer: Wij laten zien dat naarmate de maatregelen van de overheid forser zijn, het effect op het milieu positiever is. Als je niets doet om het goederenvervoer daadwerkelijk naar de Betuwelijn te geleiden, kom je op een veel lager tonnage uit dan wanneer steviger heffingen worden toegepast. Je komt dan op ongeveer 38 miljoen ton uit. Bij limitering kom je zelfs op 78 miljoen ton uit. Dat gaat zoden aan de dijk zetten en dat hebben wij laten uitrekenen.

De heer Westerduin relativeert het milieurapport van RIVM en TNO-Inro, omdat dit weliswaar aantoont dat de milieuwinst beperkt is, maar dat die berekeningen alleen betrekking hebben op Nederland. De milieuwinst van de Betuweroute (energieverbruik en emissies) moet volgens hem in internationaal perspectief gezien worden.

De heer Westerduin: Milieuwinst boek je, cru gezegd, als alle goederen via het buitenland moeten rijden, omdat er dan geen emissies in Nederland zijn.(...) De vraag ten aanzien van de milieuwinst was: met die groei in Nederland en toegevoegde waarde, willen wij ook de oplossing die voor het milieu het beste is. Als je dat alleen berekent voor Nederland, wat het RIVM heeft gedaan, dan moet je constateren dat de milieuwinst beperkt is. (...) Voor het kabinet speelde dat je in Europa corridors met spoor krijgt. Ook de commissie Hermans en het NEI hebben het Europees perspectief benadrukt. Dan is er een strategische milieuwinst.

Tegenover deze kanttekeningen van mevrouw Cramer en de heer

Westerduin kan het volgende worden geplaatst:

± de uitkomsten van prognoses zijn sterk afhankelijk van de emissiefactoren die men hanteert. «Er zijn reële situaties denkbaar waarbij spoorvervoer relatief meer milieubelasting oplevert dan vervoer over de weg. De stelling dat de milieuwinst groter wordt, naarmate er meer goederen over het spoor worden of er meer ton/kilometers worden afgelegd, is niet per definitie juist» (zie RIVM, 1997).

± als het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het kabinet destijds van mening waren dat het om strategische milieuwinst in internationaal verband ging, hadden ze deze koppeling in de belangrijkste documenten, in casu de PKB 1 en PKB 3, ook expliciet zo moeten leggen. In de PKB is echter alleen een relatie gelegd met nationale doelstellingen ten aanzien van emissies en energieverbruik.

6.5 Bestaande capaciteit en fasering: reële alternatieven?

6.5.1 Mystificatie

Hoewel de commissie Hermans haar rapport pas op maandag 23 januari 1995 presenteert, zijn er in de dagen daaraan voorafgaand al diverse malen berichten over het rapport in de media verschenen. Volgens NRC Handelsblad en De Gelderlander zal de commissie Hermans met het advies komen de Betuweroute voorlopig niet aan te leggen. De commissie zou daarentegen een gefaseerde aanleg van de Betuweroute voorstaan. NRC Handelsblad komt met dit bericht in de zaterdageditie van 21 januari

1995. Op de ochtend van 23 januari brengt ook De Gelderlander dit bericht.

Betuwelijn voorlopig niet nodig. Adviescommissie: aanleg onrendabel

«De Betuweroute, zoals gepland, is nog niet nodig. De aanleg van zo'n goederenspoorlijn tussen Rotterdam en de Duitse grens is op dit moment onrendabel. Op basis van de economische ontwikkelingen en de verwachte groei in het goederenvervoer verdient het de voorkeur te investeren in een nieuwe Havenspoorlijn bij Rotterdam en een betere benutting van het bestaande spoor. Dit zijn enkele conclusies uit het rapport van de commissie-Hermans, die een onderzoek heeft verricht naar het nut en de noodzaak van de Betuweroute en/of alternatieve vervoersmogelijkheden. Het onderzoeksverslag wordt vanmiddag openbaar gemaakt tijdens de officiële presentatie aan minister Jorritsma van Verkeer en Waterstaat. Het kabinet zal dit rapport zwaar laten wegen bij de definitieve besluitvorming in maart over het wel of niet doorgaan van de Betuweroute.

De commissie-Hermans adviseert het kabinet pas tot aanleg van de Betuweroute te besluiten, wanneer andere vervoersmaatregelen onvoldoende soelaas bieden om het goederenaanbod in Nederland te verwerken. Haar devies: pas nieuw spoor aanleggen op het moment dat het nodig is. Vooral ook, omdat niet duidelijk is welke keuze de vervoerders op termijn maken tusen weg, water, rail en lucht. De commissie-Hermans komt met de aanbeveling om aan de hand van een stappenplan in te spelen op de ontwikkelingen in het goederenvervoer. De bouw van een nieuwe Havenspoorlijn krijgt de hoogste prioriteit. Hiermee is een investering van f 1,2 miljard gemoeid. De Havenspoorlijn, met een lengte van 24 kilometer, moet de Maasvlakte verbinden met het NS-rangeercomplex de Kijfhoek. Hiermee wordt alleen het eerste tracédeel van de Betuweroute volgens het besluit van het vorige kabinet (geplande spoorlijn) verwezenlijkt.

De commissie-Hermans komt tot de conclusie dat het bestaande spoornet voldoende capaciteit heeft om een onverwacht sterke groei in de goederenvervoer op te vangen. Ze raamt voor 2015 een goederenvervoer over rail van dertig miljoen ton tussen Rotterdam en Duitsland. Dat is de helft van de prognose van NS Cargo, die nog steeds rekent op de komst van de Betuweroute. De goederenvervoertak van de NS gaat in de meest recente berekeningen uit van zestig miljoen ton goederen over spoor in 2015 (...) De huidige capaciteit aan goederen over rails is achttien miljoen ton. Dat kan het spoornet gemakkelijk verwerken. De commissie-Hermans verwacht dat met het oplossen van knelpunten in de railinfrastructuur beduidend meer vracht probleemloos naar het achterland van Rotterdam te vervoeren valt. Daarmee hanteert ze dezelfde visie als de Deutsche Bahn. Het Duitse spoorwegbedrijf verwacht de toename van goederenvervoer (in noord-zuid richting en naar het voormalige Oostblok) met het bestaand spoornet op te kunnen vangen.»

Bron: De Gelderlander, 23 januari 2004.

Op het moment van de presentatie van het eindrapport is de verrassing voor sommigen groot. In tegenstelling tot genoemde krantenberichten adviseert de commissie Hermans positief over een ongefaseerde aanleg van de Betuweroute. Al gauw verschijnen in de pers daarop berichten dat de commissie een gefaseerde aanleg zou adviseren, maar is «omgegaan», nadat er in het laatste weekend «massale politieke druk» op de commissie

is uitgeoefend.¹⁵³

Boom & Metze (1997).

153

Enkele definities

Ter inleiding is het goed enkele opmerkingen te plaatsen over het belang van de discussie over capaciteit en fasering en enkele begrippen te duiden, die daarbij een rol spelen.

Capaciteit

Het bestaand spoor kan een alternatief vormen voor de aanleg van de Betuweroute, indien de capaciteit hiervan voldoende is om de verwachte goederenstromen te verwerken. In tegenstelling tot bij de volumeprognoses gaat het bij de capaciteitsberekeningen om het aantal treinen en niet zozeer om tonnages. Bij «capaciteit» dient onderscheid te worden gemaakt tussen technische capaciteit en milieucapaciteit.

Technische capaciteit

Bij technische capaciteit gaat het om wat technisch mogelijk is. De technische capaciteit wordt bepaald door zaken als opvolgingstijd, lengte van de treinen, baanvakbelasting, beladingsgraden, etc. Technologische ontwikkelingen als beveiligingssystemen en tractie-energievoorziening kunnen de technische capaciteit vergroten of beperken. Bij de berekening van de toekomstige capaciteit op het bestaande spoor moet met technologische ontwikkelingen rekening worden gehouden. Bij berekening van de technische capaciteit van het gemengde net moet daarnaast rekening worden gehouden met de ontwikkelingen in het personenverkeer.

Milieucapaciteit

Deze hangt af van wettelijke normen ten aanzien van geluidhinder, trillingen, externe veiligheid en dergelijke. De milieucapaciteit van een spoorlijn ligt doorgaans lager dan de technische capaciteit van die lijn. Ten aanzien van de te onderscheiden dagdelen gelden verschillende normen. Overdag is op het zelfde spoor qua milieucapaciteit meer vervoer mogelijk dan 's nachts. Indien het bestaande spoor ± gegeven de prognoses en ontwikkelingen in technische en milieucapaciteit ± onvoldoende capaciteit biedt, zal schaarse capaciteit moeten worden verdeeld of nieuw spoor worden aangelegd. Daarbij kan ook gedacht worden aan gefaseerde aanleg

Gefaseerde aanleg

Bij gefaseerde aanleg gaat het om de aanleg van een nieuw tracé in een aantal afzonderlijke fasen. Een gefaseerde aanleg kan financieel aantrekkelijker zijn dan het in één keer aanleggen van een geheel nieuw tracé. Dit kan voorkomen dat er onnodige capaciteitsuitbreidingen plaatsvinden dan wel capaciteitsuitbreidingen, die pas jaren later nodig zijn. Naarmate meer tijd verstrijkt, ontstaat namelijk meer zekerheid over de groei van vervoersvolumes, beladinggraden, etc. Als de groei tegen blijkt te vallen, of de bestaande capaciteit blijkt mee te vallen, kan de volgende fase worden uitgesteld of er kan in zijn geheel van af worden gezien. Als de groei alsnog doorzet, kan de geplande investering alsnog plaats vinden. Fasering is dus een optie die per saldo veel geld kan besparen.

6.5.2 Herijking van de capaciteit

Het bericht dat de commissie Hermans voorstander is van een gefaseerde aanleg berust niet geheel op lucht. Een gefaseerde aanleg is tot kort voor de publicatie van het eindrapport een serieuze optie. Pas om twee voor twaalf kiest de commissie definitief voor ongefaseerde aanleg van de nieuwe spoorlijn. Aan de keuze blijkt een ingewikkeld proces vooraf te zijn gegaan.

¹⁵⁴ Fax van ministerie van Verkeer en Waterstaat aan de Commissie Hermans met opdrachtformulering McKinsey, d.d. 21 november 1994.

Een proces dat begint als McKinsey, begin oktober 1994, van het ministerie van Verkeer en Waterstaat de opdracht krijgt om te onderzoeken waar en wanneer op het landelijke netwerk knelpunten gaan ontstaan, indien er geen Betuweroute komt.¹⁵⁴ De achtergrond van het

onderzoek is niet om te bezien of er een alternatief voor de Betuweroute is, maar om de basale vraag beantwoord te krijgen hoeveel capaciteit er is.

De heer Paauwe, voormalig partner bij McKinsey hierover:

De voorzitter: De opdracht was om de capaciteit van het bestaande spoor te analyseren als een mogelijk alternatief voor de voorgestelde Betuweroute.

De heer Paauwe: Het was niet als mogelijk alternatief. Het ging meer om de vraag: kun je duidelijk maken waar wij staan. Er was namelijk erg veel onduidelijkheid, vooral gezien de ontwikkelingen binnen ProRail, over wat er nou wel en niet was. Er was geen integraal beeld van wat er op dat moment en naar verwachting in de toekomst, los van de Betuweroute, aan railcapaciteit zou zijn. (...) Er waren op dat moment nogal wat plannen, waarvan sommige in een verder stadium waren dan andere ± daar zijn nogal wat fasen in geweest ± om de spoorcapaciteit op verschillende trajecten te verdubbelen, met name vanuit het perspectief van het reizigersvervoer in Nederland. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

Het onderzoek van McKinsey behelst:

• 1. 

  Het (opnieuw) bepalen van de vervoersvolumina voor goederenvervoer per spoor.

• 2. 

  Het berekenen van het aantal benodigde treinpaden.

• 3. 

  Het vaststellen van capaciteit en knelpunten daarin en het vaststellen van de mogelijkheden om die knelpunten op te heffen.

McKinsey doet het onderzoek, maar contractueel wordt vastgelegd dat Railned, een taakorganisatie van de NS, de benodigde informatie aanlevert. Paauwe over het onderzoek en de taakverdeling:

De heer Paauwe: Er is een vertaalslag van de volumeprojecties naar het aantal benodigde treinen. Dat is nogal analytisch. In de tijd gezien, heeft het team zich eerst met die vraag beziggehouden en vervolgens met de vertaling daarvan in containertreinen, bulktreinen en de zogenaamde unit-cargotreinen. (...) Vervolgens hebben wij met het maximum in gedachten analytisch vastgesteld wat er over het bestaande net kon. Wij hebben dat in samenwerking met Railned proberen te onderzoeken. Ik zeg trouwens wel «in samenwerking», maar het was onze verantwoordelijkheid om het ministerie daarover te adviseren, maar wij moesten daarvoor wel de analytische gegevens en modellen van Railned gebruiken. Wij konden dat in die tijd namelijk niet allemaal even overdoen. Wij hebben dus hun analytische model op basis van onze aanname gehanteerd.

De voorzitter: Er zijn dus drie elementen aan de vraagzijde, namelijk de trein, het vervoer en de capaciteit. Wij hebben het nu over de capaciteit van het bestaande spoor. U zegt dat u de opdracht had gekregen om de capaciteit in beeld te brengen, maar dat u daarbij wel afhankelijk was van Railned. Railned leverde namelijk het materiaal op basis waarvan de capaciteit van het bestaande spoor in beeld gebracht kon worden.

De heer Paauwe: Ja, zo kunt u het stellen.

¹⁵⁵ Verslag tweede vergadering van de Commissie Betuweroute, d.d. 11 november 1994.

Opvallend is dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat dit onderzoek start op het moment, dat de commissie Hermans, die zich hierover ook moet buigen, op het punt staat te worden geïnstalleerd zonder dat een verbinding tussen beide wordt aangebracht. In een later stadium zijn voorzitter Hermans en secretaris Bekker verrast, als ze erachter komen welk onderzoek McKinsey verricht.¹⁵⁵

De heer Hermans: Toen wij goed en wel met ons werk begonnen waren, kwam ons ter ore dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat McKinsey opnieuw de opdracht had gegeven, de capaciteit van het bestaande spoor te bekijken. Ik heb toen gezegd dat dit erg interessant was, maar dat het de commissie ingesluisd zou moeten worden, omdat het niet zou mogen gebeuren dat zij rapport zou uitbrengen en dat McKinsey twee weken later een rapport zou uitbrengen met net weer iets andere cijfers.

Over het onderzoek van McKinsey geeft voormalig minister Jorritsma achteraf aan, dat ze wel op de hoogte was van het onderzoek, maar er geen bijzondere waarde aan hechtte. Ze vermoedde al wel wat de uitkomsten zouden zijn.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Dat McKinsey onderzoek deed naar de capaciteit was mij inderdaad bekend. Ik moet u zeggen dat ik dit alles wel heb moeten opzoeken, want het zat ver weg in mijn geheugen (...).

De heer Koopmans: Het ging natuurlijk wel om een cruciaal onderdeel, namelijk de ruimte op het bestaande spoor!

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Waarvan ik overigens zonder wetenschappelijk onderzoek wel zelf tot de conclusie kon komen dat het weinig voor de hand ligt om te veronderstellen dat het bestaande spoor voldoende ruimte zou hebben.

De heer Koopmans: Dat wist u al van te voren?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Dat kon ik inderdaad bijna wel voorspellen, maar onderzoek heb je vaak nodig om te bewijzen dat iets zo is als je denkt, als je althans gelooft dat het goederenvervoer over het spoor in de toekomst zal toenemen, zelfs exponentieel zal toenemen (...).

Voor de commissie Hermans staat de uitkomst nog allerminst vast. De commissie is net met haar werkzaamheden gestart. Binnen de commissie heerst aanvankelijk scepsis over de Betuweroute. Dit blijkt op de eerste bijeenkomst van de commissie Hermans op 31 oktober 1994in het Provinciehuis te Zwolle. De projectdirecteur Betuweroute kan de commissie niet overtuigen van de argumenten, die het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor de Betuweroute heeft.

De heer Hermans: Ik heb erover nagedacht hoe het allemaal precies is gegaan. Onze eerste vergadering was naar ik meen in Zwolle, in het provinciehuis. Daarbij hield de toenmalige projectleider, de heer Boom, een inleiding. Wij vroegen hem, aan te geven op grond van welke gegevens de Betuweroute er zou moeten komen. Toen de vergadering afgelopen was, hadden wij het idee dat die lijn gewoon niet aangelegd hoefde te worden, omdat de argumentatie niet sterk genoeg was. Bij de start was het dus: nee.

«De vooronderstellingen zijn soms onrealistisch, maar altijd met grote onzekerheden omgeven», zo is de algemene reactie van enkele commissieleden na afloop van de presentatie.¹⁵⁶ Reden temeer om een groot aantal alternatieven te benoemen die nader onderzocht dienen te worden, waaronder de bestaande infrastructuur, «teneinde tot een overzicht van de mogelijke knelpunten (...) te komen.»¹⁵⁷

¹⁵⁶  Verslag eerste vergadering van de Commissie Betuweroute, d.d. 31 oktober 1994.

¹⁵⁷  Verslag vergadering werkgroep 1 met commissieleden, d.d. 8 november 1994.

6.5.3 Patstelling

De verwachting van de commissie Hermans is dat McKinsey het onder-

zoek nog in november zal afronden. Dit blijkt niet haalbaar. In oktober 1994ontstaat een discussie tussen Railned en McKinsey. De discussie gaat over de bij de berekeningen te hanteren cijfers en uitgangspunten. Railned hanteert bij haar berekeningen niet de McKinsey-prognoses uit 1992, maar die van NS Cargo uit 1991. Hierover ontstaat een meningsverschil.

De heer Paauwe: In de eerste plaats had Railned zelf uitgesproken opvattingen over deze materie. En dan komt een derde, een beetje eigenwijze snoeshaan, daar vragen over stellen en die gaat het dan ook nog eens zelf doen. Dat spande een beetje. (...) Op dat moment ± dat was halverwege het najaar ± was de eerste insteek van Railned evenwel dat er geen enkele capaciteit was voor goederentreinen en dat het gewoon onzin was waar wij mee bezig waren. Toen wij langer analytisch met hen verder gingen en zij even de tijd hadden genomen, werden zij wat toeschietelijker en waren zij bereid om daarover met elkaar in discussie te gaan. In het begin was er echter een zekere vooringenomenheid dat het niet kon. (...) Als je er niet erg in gelooft dat er in de toekomst capaciteit zal zijn op het spoor en als je het al erg druk hebt met allerlei andere opdrachten en de projecties die je voor je eigen directie moet maken ter onderbouwing van argumenten vóór een Betuwelijn, dan zie je ons natuurlijk liever gaan dan komen. Ondanks de professionele waardering voor elkaar, waren wij natuurlijk toch ongewild lastig. Ik kan die weerstand dus best plaatsen.

¹⁵⁸ Verslag van derde vergadering Commissie Betuweroute, d.d. 22 november 1994.

De commissie Hermans begint ondertussen ongerust te worden over de vertraging die het onderzoek van McKinsey oploopt. McKinsey moet voor 15 december 1994rapporteren, wil de commissie de resultaten nog mee kunnen nemen. Daarom wil men een gesprek met McKinsey over de inhoudelijke voortgang.¹⁵⁸ Op 8 december 1999 vindt dit gesprek plaats, in aanwezigheid van Railned. Volgens de heer Paauwe werd er alleen gesproken over de eerste twee onderzoeksvragen en mocht McKinsey niet spreken over de (voorlopige) bevindingen ten aanzien van de capaciteit op bestaand spoor.

De heer Paauwe: Wij hebben toen wel een gesprek gehad met mensen van de commissie-Hermans. Daar was de projectleider van Verkeer en Waterstaat bij. De heer Hermans was ook bij dat eerste gesprek. Zelf was ik er niet bij, maar dat is mij toen gerapporteerd. Wij wisten niet dat hij zou komen, maar wij vonden dat natuurlijk prachtig. Wij hebben toen onze volumeprojecties van dat moment en onze eerste inzichten over het aantal treinen aan de staf van de commissie kunnen uitleggen.

De voorzitter: Is lang van te voren aangegeven wanneer dat gesprek zou plaatsvinden?

De heer Paauwe: Nee, dat is een week van te voren gemeld als een informele voortgangsrapportage. (...)

De voorzitter: Maar u was er niet bij?

De heer Paauwe: Nee.

De voorzitter: Terwijl u toch in belangrijke mate verantwoordelijk was voor de uitvoering van het onderzoek.

De heer Paauwe: Ja, maar het werd duidelijk gepositioneerd als een niet erg belangrijk moment. Wij zouden de staf van de commissie bijpraten over hoe ver wij waren en laten zien hoe wij onze analyses van de vraagprognose, het aantal treinen enzovoort aanpakten. Het zou een informele bijpraatsessie zijn.

De voorzitter: Is van te voren afgesproken wat wel en niet besproken zou worden?

De heer Paauwe: Ja zeker, de projectleider ± dat was de heer Boom, de man van Verkeer en Waterstaat waar wij direct mee te maken hadden ± vond dat wij, omdat wij redelijk ver waren met de vraagprognose en de vertaling daarvan in aantal treinen, daar goed over konden praten, maar dat onze visie op het capaciteitsvraagstuk nog te veel in de grondverf stond om daar op dat moment al met de staf van de commissie over te praten.

De voorzitter: U zegt dat dit naar zijn opvatting te veel in de grondverf stond en dat het daarom niet rijp was om besproken te worden.

De heer Paauwe: Dat is juist.

De voorzitter: Het gesprek concentreerde zich dus op de toetsing van de vraagprognose, die 38 miljoen?

De heer Paauwe: Ja.

Mevrouw Jorritsma kan zich dat niet voorstellen.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Dat lijkt mij onzin! Als McKinsey zich dat laat zeggen, dan zijn het toch een stelletje lapzwansen en als de commissie dat accepteert, vind ik dat nog veel erger. Met alle respect, dat laat een commissie zich toch niet zeggen?

Faseringsvarianten

De commissie Hermans zit zelf niet stil. De commissie start haar eigen onderzoek naar de mogelijkheden om de Betuweroute gefaseerd aan te leggen. Dit onderzoek wordt uitgevoerd door Twijnstra Gudde en DHV. De eerste resultaten wijzen erop dat er op het bestaande spoor nog voldoende capaciteit beschikbaar is. Op 1 december 1994bestaat bij de commissie Hermans het beeld dat er op het bestaande spoor 28 miljoen ton afgewikkeld kan worden. «Voorlopige conclusie van de vergelijking van de maximale capaciteit van het bestaande spoor (geschat op 28 miljoen ton) met de geprognosticeerde autonome vraag voor het spoor in 2015 (24 miljoen ton) geeft aan dat alleen indien sprake is van substitutie van goederen naar het spoor, het spoor onvoldoende capaciteit kan leve-ren.»¹⁵⁹ Volgens een van de aanwezigen hoopt de NS dat de commissie na het zien van alle knelpunten die zich voordoen bij het optimaliseren, toch uiteindelijk voor de Betuweroute zal kiezen.¹⁶⁰

Op 8 december 1994, op dezelfde dag dat de commissie met McKinsey, Railned en het ministerie overleg voert, is het beeld al wat scherper: de afweging tussen gefaseerde en ongefaseerde aanleg zal naar verwachting gaan spelen rond de 40 miljoen ton.¹⁶¹ Daarbij wordt wel opgemerkt dat de kosten van gefaseerde aanleg niet per definitie lager hoeven te zijn dan de kosten van de (huidige) Betuweroute.

¹⁵⁹  Verslag van de vergadering van Werkgroep 2, d.d. 1 december 1995.

¹⁶⁰  Verslag van de vergadering van Werkgroep 1, d.d. 1 december 1995.

¹⁶¹  Verslag van de gezamenlijke vergadering van Werkgroepen 1 en 2, d.d. 8 december

Op 12 december 1994melden de onderzoekers van de commissie in een vergadering van werkgroep 3 dat op basis van diverse gesprekken met de NS alsmede eigen onderzoek momenteel een aantal scenario's voor gefaseerde aanleg worden ontwikkeld: ± optie 1: niets doen buiten de al geplande uitbreidingen in het kader

van Prorail en Rail 21; ± optie 2: de verlegde Havenspoorlijn en de Betuweroute aanleggen tot

Kijfhoek en vervolgens het spoor aantakken op het bestaande net; ± optie 3: de Betuweroute tot Geldermalsen aanleggen en vervolgens

1994.

het spoor aantakken op het bestaande net Utrecht±Arnhem of op het bestaande net Utrecht±Arnhem én Utrecht±Amersfoort;

± optie 4: de Betuweroute tot Elst aanleggen;

± optie 5: de Betuweroute tot Zevenaar aanleggen.

De eerste ruwe indicaties geven aan dat met de aanleg van de Haven-spoorlijn tot Kijfhoek een capaciteit van 30 miljoen ton gerealiseerd kan worden. Door de Betuweroute door te trekken naar Geldermalsen en daarna aan te haken op de lijn Utrecht±Arnhem kan de capaciteit worden vergroot naar circa 40 miljoen ton. Zou ook gebruik worden gemaakt van de extra afvoermogelijkheid via Amersfoort, dan komt de capaciteit uit op circa 50 miljoen ton.

De spanning loopt op

Ondertussen is de discussie tussen Railned en McKinsey zover opgelopen dat McKinsey de onderzoeksopdracht voor wat betreft de derde deelvraag terug wil geven aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Op 13 december 1994stuurt McKinsey een brief naar het ministerie van Verkeer en Waterstaat over de opgelopen vertraging. Oud-minister Jorritsma kan zich niet herinneren of ze op de hoogte is gesteld van de signalen die McKinsey aan het ministerie afgeeft.

De heer Koopmans: Was u ervan op de hoogte dat er al in oktober een fikse discussie liep tussen McKinsey en Railned over die capaciteit op het bestaande spoor?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Misschien wist ik het toen wel, maar ik kan het mij niet meer herinneren.

De heer Koopmans: In december heeft Railned nog steeds niet voldaan aan het verzoek van McKinsey om gegevens te leveren. De heer Paauwe heeft ons hierover gezegd dat McKinsey wel door wilde gaan, maar moest wachten op gegevens die Railned onvoldoende leverde. Railned meldt in december dat de doorrekening van de veronderstellingen van McKinsey pas in januari zou kunnen plaatsvinden en McKinsey meldt uw directeur-generaal Vervoer de heer Westerduin op 13 december 1994 dat dient te worden vastgesteld of voortzetting van de onderzoeksactiviteiten zinvol is. (...) Was u op de hoogte van die brief van McKinsey aan de heer Westerduin?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Wellicht dat ik die brief heb gezien of dat Westerduin die met mij heeft besproken, maar dat weet ik niet meer. Ik weet wel dat het rapport nog niet klaar was, hetgeen in feite ook in deze brief wordt erkend.

McKinsey beklaagt zich

Op 13 december 1994stuurt McKinsey een brief naar Verkeer en Waterstaat over de opgelopen vertraging.¹⁶² «Het project (...) loopt forse vertraging op voor wat betreft het vaststellen waar en wanneer knelpunten zullen optreden in het licht van de door ons verwachte vervoersontwikkeling. (...) Mede gezien de ± zoals wij hebben vernomen ± beperkt beschikbare tijd voor de werkzaamheden van de Commissie Hermans dient te worden vastgesteld of voortzetting van onze onderzoeksactiviteiten zinvol is. (...) Een en ander betekent dat u als opdrachtgever zich over de nu ontstane situatie dient te beraden.»

162

Brief van McKinsey aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat, d.d. 13 december 1994.

Oorzaak van de vertraging ligt volgens McKinsey bij Railned: «De oorzaak van de vertraging ligt in het feit dat Railned tot nu toe geen capaciteitsberekeningen heeft uitgevoerd op basis van onze volumescenario's, inschattingen van mix van het vervoer en overige uitgangspunten.» In de brief staat ook dat Railned te kennen heeft gegeven tot begin 1995 geen tijd beschikbaar te hebben om de benodigde berekeningen te maken. De heer Paauwe concludeert aan het slot van zijn brief dat het niet mogelijk lijkt om met de nu beschikbaar komende resultaten van Railned op basis van de NS-Cargo volumeprojecties concluderende uitspraken te doen over tijdstip en plaats van mogelijke knelpunten. «Immers naast een verschil in benadering over volume en mix wijken de uitgangspunten van de berekening van Railned in belangrijke mate af van die die wij hanteren.»

Ondertussen

In een vergadering van de commissie Hermans wordt gemeld dat, gelet op de vertraging die het onderzek van McKinsey heeft opgelopen, afgesproken is dat Railned nu rechtstreeks aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat én Twijnstra Gudde rapporteert. Deze afspraak is met het ministerie van Verkeer en Waterstaat gemaakt.¹⁶³ Bij de commissie Hermans is op dat moment het beeld dat de vertraging aan McKinsey te wijten is. «McKinsey geeft nu de schuld aan Railned. McKinsey heeft nog een aantal aanvullende vragen aan Railned gesteld. In wezen komt het erop neer dat McKinsey bezig is met het formuleren van een geheel nieuw SVV».

Tussenrapportages

Hoe groot de verschillen tussen McKinsey en Railned op dat moment zijn,

blijkt uit de brief van McKinsey aan het ministerie van Verkeer en

Waterstaat.

¹⁶³  Verslag van de plenaire commissievergadering van de commissie Betuweroute, d.d. 13 december 1994.

¹⁶⁴  Deze prognoses wijken iets af van de geactualiseerde prognoses waar in het hoofdrapport van de commissie Hermans naar verwezen wordt. Op 13 december 1994ging het nog om conceptberekeningen.

¹⁶⁵  McKinsey & Company, «Herijking gewenste spoorcapaciteit voor het goederenvervoer», Amsterdam (Mckinsey) december 1994.

Wezenlijke verschillen tussen Railned en McKinsey

Railned heeft berekend dat er 214treinen per dag per richting nodig zijn. McKinsey

daarentegen komt uit op 114treinen per dag per richting. Het verschil zou volgens

McKinsey te wijten zijn aan de verschillen in uitgangspunten:

± Volumes: Railned gaat uit van een volume op de oost-west as van 43 miljoen ton in 2010, McKinsey gaat op dat moment uit van een natuurlijk spoorvolume van 39 miljoen ton in 2015 in het ER-scenario en 18 miljoen ton in het GS-scenario.¹⁶⁴

± Beladingsgraad: Railned gaat uit van een gemiddeld 20 procent lagere beladingsgraad dan McKinsey (450 ton per trein versus 565 ton per trein).

± Werkdagen: Railned gaat uit van 5 werkdagen per week voor charter en unitcargo en 5,5 werkdagen voor combicargo. McKinsey gaat uit van zes werkdagen voor alle trein-soorten.

± Piekcapaciteit: Railned voegt 25 procent toe aan het gemiddeld benodigde aantal paden om dagelijkse variaties in de vraag op te kunnen vangen. McKinsey gaat er vanuit dat voor combicargo deze variatie wordt opgevangen in de beladingsgraden van treinen. Voor charter en unit-cargo wordt deze variatie opgevangen door de lengte van de trein aan te passen.

De verschillen komen enkele dagen later nog duidelijker aan de oppervlakte als beide organisaties een tussenrapportage aanleveren bij hun opdrachtgever. McKinsey beperkt zich, gegeven de problemen die zij met Railned heeft, tot de beantwoording van de eerste twee deelvragen: de vervoerprognoses op de oost-west as en het benodigde aantal trein-paden.¹⁶⁵ «De rapportage bevat niet de resultaten van een evaluatie van beschikbare baanvakcapaciteit op de voornaamste assen naar Duitsland,

vanuit West-Nederland (...) en het tijdstip waarop de knelpunten ontstaan. De laatste stap, het vaststellen van mogelijkheden om de knelpunten op te hefffen, moet eveneens nog volgen en wordt hier niet behandeld.» McKinsey komt nu tot 200 treinen, dus ongeveer 100 treinen per dag per richting. 14treinen minder dan twee dagen eerder, maar nu gaat McKinsey dan ook niet uit van het meest optimistische scenario, maar van een prognose van 30 miljoen ton op de oost-west as.

Railned drukt de benodigde capaciteit niet uit in aantal treinen, maar in «goederenpaden». In tegenstelling tot McKinsey laat Railned in haar rapportage aan duidelijkheid niet te wensen over wat betreft de omvang en aard van de knelpunten in de bestaande capaciteit.¹⁶⁶ «Geconstateerd moet worden dat er op het bestaande spoorwegnet, uitgebreid met de geplande Rail 21 en Hoge Snelheids Lijn infrastructuur (NB: HSL-Oost) onvoldoende capaciteit beschikbaar is voor het verwerken van het goederenverkeer dat anders van de Betuweroute gebruik zal maken.» Verder concludeert Railned onder meer, dat:

± Een toename van het goederenvervoer over het bestaande net niet overeenstemt met het tot dus verre gevoerde ruimtelijke ordeningsbeleid. ± De omvang van de woonbebouwing langs de in de diverse scenario's beschouwde tracés op korte afstand van de spoorbaan 7 à 10 maal zo groot is als voor de Betuweroute. «Dit zal leiden tot mitigerende maatregelen die minimaal vergelijkbaar zijn met die van de Betuweroute.» ± Het combineren van reizigers- en goederenstromen tot gevolg heeft dat de «kwaliteit en beheersbaarheid van beide vervoerssystemen afneemt.» ± Los van dit alles, is ook geconstateerd dat er in 2000 reeds sprake is van ernstige capaciteitsproblemen. Met name op de routes Rotterdam± Utrecht±Amersfoort en Kijfhoek±Dordrecht±Venlo/Roosendaal zijn capaciteitsuitbreidingen urgent. Om deze uitbreidingen te realiseren, is het nodig «om op korte termijn met de uitvoering van diverse projecten te starten.»

Gered door geluidshinder?

Op het ministerie van Verkeer en Waterstaat vraagt projectdirecteur Boom zich af wat hij moet doen. Hij constateert dat beide partijen er niet uit komen. Hij meldt secretaris-generaal Van der Plas en directeur-generaal Westerduin dat McKinsey door een verschil in benadering en uitgangspunten geen concluderende uitspraken over de knelpunten in capaciteit kan doen.¹⁶⁷ «Niettemin ziet McKinsey kans om verstrekkende inhoudelijke kanttekeningen bij het materiaal (de uitgangspunten) van Railned te maken.» Boom schetst het probleem: «De commissie Hermans gaat ervan uit dat zij een geobjectiveerde en geverifieerde uitspraak over de capaciteit van het bestaande net als exogeen gegeven aangeleverd zal krijgen.» Door de stellingname van McKinsey en Railned «zijn we weer terug bij af. De waarheid zal wel in het midden liggen, maar de objectieve toets ontbreekt.»

¹⁶⁶  Railned, De gevolgen van het niet realiseren van de Betuweroute voor het Nederlandse spoorwegnet en omgeving, Utrecht (Railned) december 1994.

¹⁶⁷  Memo van de Projectdirecteur Betuweroute aan de directeur-generaal Vervoer en de secretaris-generaal, d.d. 19 december 1994.

Een tweede punt is dat milieu- en ruimtelijke ordeningsaspecten niet zijn meegenomen door Railned en McKinsey. «Indien de Betuweroute-uitgangspunten op het bestaande net worden losgelaten, dan is er slechts een relatief geringe toename van het goederenvervoer nodig om tot het nemen van mitigerende maatregelen op het bestaande net over te (moeten) gaan.» Dit blijkt uit verkenningen van NS Railinfrabeheer waartoe het ministerie van Verkeer en Waterstaat opdracht heeft

gegeven.¹⁶⁸ De heer Boom concludeert dat het verschil in benadering tussen Railned en McKinsey niet relevant is, indien de kritische grens ten aanzien van geluidhinder bijvoorbeeld bij meer dan 100 treinpaden ligt. «De beslissing voor de aanleg was en blijft daarmee een politiek-strategi-sche.» De projectdirecteur eindigt zijn memo met twee open vragen: «Hoe gaan we hiermee om? En wat leveren we aan de commissie Hermans?»

6.5.4 Stroomversnelling

De commissie Hermans voert de druk op

Op 21 december 1995 vergadert de commissie Hermans weer. Het secretariaat heeft onderhands het Railned-onderzoek in handen gekre-gen.¹⁶⁹ In de vergadering wordt gesproken over de gevolgen die de vertraging meebrengt voor de publicatie van het eigen onderzoek. De commissie constateert dat dit zou betekenen dat ze niet eerder dan half februari met een eindrapport naar buiten kan komen. Voorzitter Hermans heeft dan al contact gehad met minister Jorritsma over het niet beschikbaar zijn van de resultaten van McKinsey. Hij heeft de minister te kennen gegeven een brief te sturen waarin uitdrukkelijk naar voren zal komen «dat het uit de planning lopen geenszins te wijten is aan de commissie omdat de werkzaamheden op zich volgens planning verlopen, maar de commissie nu stuit op het niet beschikbaar zijn van de resultaten van McKinsey.»

Uit het verslag valt verder op te maken dat minister Jorritsma geïrriteerd begint te raken over de wijze waarop Railned en ± vooral ± McKinsey opereren. «Mevrouw Jorritsma heeft meegedeeld dat Railned zijn werk heeft gedaan en McKinsey nu zo snel mogelijk een keuze moet maken en het rapport moet aanbieden aan de commissie. Afgesproken is dat het rapport niet openbaar wordt gemaakt».¹⁷⁰

De heer Hermans en mevrouw Jorritsma hierover:

De heer Hermans: Op een gegeven moment zou het rapport van McKinsey komen. Ik meen dat ik toen met mevrouw Jorritsma gebeld heb om te zeggen dat het zo echt niet kon. Ik gaf aan dat het rapport er diende te zijn voordat wij onze eindconclusies zouden schrijven. Als het langer zou duren, zouden wij daarop wachten. Niets is immers zo erg als een rapport maken en dan twee weken later te horen krijgen dat er toch weer iets andere cijfers bekend zijn geworden. Daar werd volgens mij de politiek juist zo gek van; er kwamen telkens weer net even iets andere cijfers. Als je één parameter een klein beetje verandert, vliegt er weer iets uit de bocht, letterlijk en figuurlijk. Wij gaven dus aan dat dat rapport er eerst moest komen. (...) Onze commissie probeerde dus de zaak te kanaliseren ± dat was ook haar opdracht ± tot een hanteerbare, kritische en goede beschouwing over wat er zou moeten worden gedaan. Het zou onze werkwijze geweldig hebben verstoord als wij van een bepaalde capaciteit waren uitgegaan en als er dan een week later een rapport uitkwam met net iets andere cijfers. Dat zou natuurlijk heel erg zijn geweest voor de besluitvorming.

¹⁶⁸  Brief van NS Railinfrabeheer aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat, d.d. 2 december 1994, kenmerk Betuweroute/FB/ U946726A.

¹⁶⁹  Verslag vijfde vergadering commissie Betuweroute, d.d. 21 december 1994.

¹⁷⁰  Brief van de commissie Hermans aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 21 december 1994.

De heer Koopmans: McKinsey had de heer Westerduin al laten weten dat Railned zijn cijfers niet op tijd had aangeleverd en de heer Hermans zat te snakken naar een verwerking van die cijfers in een adequate rapportage op grond waarvan zijn commissie tot een oordeel zou kunnen komen.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Dat was nu precies wat ik net zei: ik vond dat McKinsey zijn werk snel moest doen en verder niets. De cijfers zijn er, dus afmaken die hap! Dat was in ieder geval de opvatting op dat moment en eigenlijk vind ik dat nog steeds!

De heer Koopmans: Weet u nog waarom u besloot om de resultaten van McKinsey niet openbaar te maken?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Neen, dat weet ik niet en dat heb ik ook niet na kunnen zoeken.

Op 29 december 1994stuurt directeur-generaal Westerduin namens de

minister de tussenrapportage van McKinsey en Railned officieel door naar

de commissie Hermans.¹⁷¹ Hij merkt bij de rapportage van McKinsey op

dat:

± het door McKinsey gepresenteerde maximum (38 miljoen ton) wat betreft de vervoersprognoses, «onder gunstige omstandigheden ook als «ondergrens» kan worden beschouwd.» Het beleid is er immers op gericht de modal split te beïnvloeden;

± McKinsey geen evaluaties heeft gemaakt van beperkende factoren. «Ook is niet nagegaan wat het niet aanleggen van de Betuweroute op dit moment voor effecten heeft op het imago van Rotterdam, de verhouding met Duitsland en soortgelijke zaken»;

± McKinsey berekent dat er 103 treinen per dag per richting nodig zijn, waarvan 82 grensoverschrijdend. «De vraag hoe die 82 treinen de grens bereiken heeft McKinsey nog niet beantwoord. Volgens McKinsey zouden met name de nachtelijke uren beter benut kunnen worden. Hierbij past de kanttekening dezerzijds, dat de Nederlandse Spoorwegen, met inbegrip van NS Cargo, op het punt van benutting van de spoorwegcapaciteit op Europees niveau hoog scoort (...).»

¹⁷¹ Brief van Directeur Generaal Vervoer aan de voorzitter van de Commissie Betuweroute, d.d. 29 december 1994, kenmerk V-426 138.

Dat haar toenmalige directeur-generaal op deze manier de commissie Hermans probeert te sturen, vindt mevrouw Jorritsma geen punt.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ik neem aan dat hij die brief vanuit zijn deskundigheid heeft geschreven. Het hele ministerie had toen al jaren over de Betuweroute nagedacht en capaciteiten berekend en er lag een door de Tweede Kamer aanvaarde PKB met daarin die Betuweroute. De zogenaamde nut-en noodzaakdiscussie had dus al jaren daarvoor plaatsgevonden. Er vindt een heroverweging plaats en Westerduin geeft daarover zijn opinie met daarbij hetgeen tot dan toe uit onderzoeken naar voren was gekomen en stuurt dat in de richting van de commissie. Is daar iets mis mee? Ik dacht van niet!

De voorzitter: U ziet een dergelijk schrijven niet als een poging om de commissie in een bepaalde richting te krijgen?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Neen. De commissie zou echt heel zwak zijn als zij zich door zo'n brief in een bepaalde richting liet drukken. Er zaten mensen in met een voldoende onafhankelijkheid om zich niet te laten beïnvloeden door een brief van de DG, ook al is die namens mij geschreven. Daar geloof ik niets van!

De voorzitter: Wij hebben het nu ook niet over de commissie, ook niet over haar oordeel, maar over de wijze waarop Verkeer en Waterstaat deze commissie bejegende.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Waarschijnlijk had de heer Westerduin er behoefte aan om eens even zijn mening te geven. Ik vind daar eerlijk gezegd ook niet zoveel mis mee. Het zijn mensen die zwaar betrokken zijn bij de voorbereiding van van alles, bij de hele procedure. Als ze dan een brief schrijven met enkele persoonlijke noten, ik kan het ze niet kwalijk nemen. Eerlijk gezegd hoop ik dan altijd maar en ik ga er ook van uit dat dames en heren van de statuur die in deze commissie zaten dat ook heel goed kunnen onderscheiden.

De commissie Hermans neigt naar gefaseerde aanleg

Op 3 januari 1995 krijgen de leden van de commissie Hermans een

nieuwe conceptversie van het eindrapport van de commissie.¹⁷² Enkele

overwegingen in dit concept:

± de efficiency van spoortransport kan verder worden opgevoerd;

± een drastische verbetering van de aantakking van de haven op Kijfhoek

is een eerste vereiste; ± vergroting van de capaciteit van bestaand spoor is niet goed mogelijk

zonder oplossingen te realiseren voor het doorsnijden van stedelijke

gebieden; ± de kosteneffectiviteit van alternatieve routes over bestaand spoor is

hoog. De capaciteit kan heel hoog zijn, maar des te meer bestaande

routes, hoe meer milieuknelpunten er ontstaan, die «om een nog niet

begroot bedrag aan investeringen zullen vragen om deze weg te

nemen».

Op basis van deze overwegingen heeft het vooralsnog de voorkeur om het goederenvervoer te concentreren op één route via Arnhem. De capaciteit op deze oost-west as is 33 miljoen ton en de investeringskosten bedragen f 6,2 miljard. De Betuweroute kost meer, maar genereert een hogere capaciteit van 55 miljoen ton. In dit concept is de conclusie: «dat het voorgestelde tracé van de Betuweroute bij een noodzakelijk te verwerken capaciteit op de oost-west as van meer dan 22 miljoen ton met name door milieuoverwegingen ten aanzien van het bestaande gebied hoger scoort dan een gedeeltelijke aanleg met verder gebruikmaking van het bestaande net.» In de commissie Hermans lopen de meningen over de te maken keuze op dat moment nog scherp uiteen.

Enkele standpunten van de leden van de commissie (3 januari 1995)

± «Zijn conclusie is dat alles afwegende de Betuweroute wel moet worden aangelegd. Het

is daarvoor nodig om ook op de mogelijkheden van het bestaande net in te gaan.

Daarnaast vindt hij ook dat politiek tactische aspecten moeten worden meegewogen en

dat er geen permanente onzekerheid mag blijven bestaan». ± «Echter alles afwegende is mijn conclusie dat hij er wel moet komen en dat niet

opnieuw heel veel leed over een groot aantal burgers mag worden afgeroepen». ± «Als men zich daarbij realiseert dat de besluitvorming over de infrastructuur altijd een

aantal jaren in beslag neemt, komt men onherroepelijk in de knel. Ik ben daarom voor

aanleg van de Betuweroute.» ± «De aanname in het rapport om de 30 miljoen ton op te vullen is erg optimistisch (...)

Ook de IJzeren Rijn is nog niet uitonderhandeld. Waarom zou de commissie overigens

tot een keuze moeten worden gedwongen als zij nog niet overtuigd is geraakt (...).»

Op dat moment is er nog steeds geen definitieve duidelijkheid over het capaciteitsvraagstuk. De commissie Hermans besluit daarop minister Jorritsma een brief te sturen met het klemmende verzoek een gesprek te arrangeren tussen alle betrokkenen om over de capaciteit helderheid te krijgen.¹⁷³ «Uit de stukken blijkt dat sprake is van een voorlopig rapport van McKinsey, dat er tussen McKinsey en Railned nogal grote verschillen van mening bestaan en dat er geen visie van McKinsey is gepresenteerd over de beschikbare capaciteit.»

172

_{Commissie Betuweroute, concepteindrap-} Op 10 januari 1995 krijgt de commissie Hermans van het secretariaat een port, versie 3 januari 1994.                                aangepaste versie van de conceptconclusies voorgelegd. Ditmaal is het

dilemma ± gefaseerd of niet gefaseerd aanleggen ± geprononceerder weergegeven. Ook nu is een definitieve keuze nog niet gemaakt.

¹⁷³ Brief van de commissie Hermans aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 5 januari 1995.

Enkele fragmenten uit het conceptrapport d.d. 10 januari 1995

± «In het spoorvervoer is het naar mening van de commissie goed mogelijk de beladingsgraad nog sterk op te voeren (...).»

± «Voor wat betreft de additionele infrastructuur kan men verschillende wegen kiezen De ene benaderingswijze zou ingeven om zo snel mogelijk te komen tot een volledig nieuwe route die het hele spoorsysteem tot vele tientallen jaren in de toekomst ter dienst staat en die enerzijds een uitdaging aan de transportwereld biedt en anderzijds ook maximale mogelijkheden geeft voor een beleid dat gericht is op terugdringing van het wegverkeer. De andere benaderingswijze is veel voorzichtiger en is gebaseerd op het uitgangspunt dat investeringen pas gedaan moeten worden als ze echt nodig zijn (...).»

± «Als er geen spoor voldoende beschikbaar is, wordt het terugdringen van de groei van het wegverkeer lastig, ongeloofwaardig of schadelijk voor de ontwikkeling van ons land. Wel concludeert de commissie dat een dergelijke investering gefaseerd zou kunnen worden uitgevoerd, omdat de groei van het spoorvervoer samen met de al beschikbare capaciteit het niet op korte termijn mogelijk maakt om al een volledige lijn te hebben (...).»

± «Een investering als de onderhavige, al dan niet in fasen uitgevoerd, is omvangrijk, zowel qua geld als qua invloed op natuur en woonmilieu. Zij is naar de mening van de commissie dan ook alleen gerechtvaardigd als goed zicht bestaat op het bereiken van de doelstellingen die met de investering worden beoogd. Vervolgens een opsomming van nodige maatregelen: liberalisatie, overheidsbeleid («forse maatregelen»). «Het is dan ook heel uitdrukkelijk onder deze voorwaarde dat de commissie tot haar bovenvermelde oordeel is gekomen.»

McKinsey exit

Begin januari 1995 worden de werkzaamheden van McKinsey stopgezet. McKinsey rondt het onderzoek naar de derde deelvraag (over het capaciteitsvraagstuk) af met een werkbijlage.

De heer Paauwe: Ja. Ze zeiden: we hebben er lang genoeg over gepraat en het staat allemaal in die bijlagen; laat het nu maar even rusten. Wij kwamen met onze uitgangspunten kennelijk toch niet in de buurt van wat Railned dacht. Eerst ging het over de capaciteit en daarna waren er nogal lange debatten over geluidhinder. Iedere keer als wij bepaalde beperkende voorwaarden wilden openbreken door te bekijken of er geen andere manieren waren om geluidhinder tegen te gaan ± wij hadden in het buitenland wat voorbeeldjes gevonden ± dan stond men daar niet echt voor open. Dat kwam echter ook omdat er weinig tijd meer was. Men wilde het af hebben en dan was het klaar. Dus wij hebben het opgeschreven en dat is in dank aangenomen. Verder werd er gezegd: u hoort nog van ons. Ik zeg het nu wel heel scherp, maar in die geest ging het. (...) Welnu, toen hebben wij zelf het initiatief genomen om twee onderdelen duidelijk voor publicatie te formuleren en samen te vatten met bijlagen. Verder hebben wij besloten ± het gebeurd niet vaak dat wij ons werk niet afmaken ± om al ons werk tot op dat moment te documenteren en in een werkdocument bij de cliënt achter te laten, opdat hij daar nog iets mee kon doen. Het blijkt ook dat die bijlage uiteindelijk bij de commissie en verschillende andere instanties terecht is gekomen.

Mevrouw Jorritsma hierover:

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) Dat is de verdediging van McKinsey en daar kan ik mij wel iets bij voorstellen, maar vind eerlijk gezegd dat zij de kans heeft gehad om het rapport wel degelijk af te maken. Blijkbaar is ze dat niet gelukt. Ik heb dat toen ook zeer betreurd. (...) McKinsey heeft verklaard dat niet te kunnen en vervolgens hebben wij gezegd dat wij daar niet op zouden wachten en de commissie-Hermans in de vertraging

zouden laten lopen. Als die commissie had gezegd dat zij geen advies wenste uit te brengen voordat zij de cijfers of het desbetreffende rapport van McKinsey zou hebben, dan hadden wij dat natuurlijk moeten accepteren, maar zo zat het niet. De commissie heeft wel gezegd er een probleem mee te hebben als na haar advies er nog eens zo'n rapport zou komen en daar had en heb ik begrip voor. De commissie is vervolgens met de toen beschikbare cijfers aan de slag gegaan (...).

«Agree to disagree»

Het beoogde vervolggesprek tussen de commissie Hermans, het ministerie van Verkeer en Waterstaat, Railned en McKinsey vindt op 12 januari 1995 plaats in een hotel te Zoetermeer. Om de conclusies te kunnen verwerken, wordt de presentatie van het eindrapport van de commissie uitgesteld van 15 januari naar 23 januari 1995.¹⁷⁴ «Uitgangspunt zal zijn de berekeningen van McKinsey waarin wordt uitgegaan van een capaciteit van 100 treinpaden per richting. Als die in het huidige net worden geplaatst, welke knelpunten doen zich dan globaal voor, wat moet er gebeuren om deze knelpunten op te lossen en wat zijn daarvan ongeveer de kosten.» Van dit gesprek zijn ± in tegenstelling tot de meeste andere bijeenkomsten van de commissie Hermans ± geen notulen beschikbaar. Projectleider Boom refereert in zijn boek wel aan dit gesprek.¹⁷⁵ Volgens de lezing van Boom besluiten de aanwezigen «to agree to disagree»: «McKinsey kwam namelijk met een standpunt dat de NS bepaald ongevallig moet zijn geweest. Het bureau schatte de goederenstroom per spoor in oost-westrichting in het jaar 2015 op maximaal 38 miljoen ton, die dan vervoerd zou moeten worden in 206 treinen per dag. Het bestaande net zou dit net aankunnen, aldus McKinsey, mits de al geplande verbeteringen daaraan tijdig werden uitgevoerd en het net ± door een betere planning ± aanzienlijk efficiënter gebruikt zou worden.»

De heer Hermans bevestigt in 2004deze lezing, zij het dat in zijn herinnering de bijeenkomst resulteerde in een gezamenlijk standpunt.

De heer Hermans: Wij gingen ervan uit dat professionals het toch eens zouden moeten kunnen worden over een aantal uitgangspunten. Als ik me niet vergis, ging het om het aantal treinpaden dat gelet op de veiligheidsrisico's mogelijk zou zijn, en om de positie van het personenvervoer tegenover die van het goederenvervoer. (...) Wij zijn daar toen bijeen geweest onder het motto: deur dicht en wij moeten nu op basis van onze professionaliteit en deskundigheid toch echt komen tot een eenduidig verhaal waar eenieder zijn handtekening onder kan zetten. Niemand moest zich gedwongen voelen om naar links of naar rechts te gaan; nee, het ging erom, de zaak uit te spreken, opdat er geen twee verschillende rapporten op basis van verschillende benaderingen zouden zijn die misschien weer tot allerlei discussies zouden leiden, met grote problemen voor de besluitvorming. Er is uiteindelijk ook één verhaal uit voortgekomen, waarbij ik mij steeds op het standpunt gesteld heb dat je van een professionele organisatie als McKinsey mag verwachten dat ze daar een bijdrage aan levert op basis van haar deskundigheid en met behoud van haar onafhankelijkheid.

¹⁷⁴  Verslag van de zesde vergadering commissie Betuweroute, d.d. 5 januari 1995, verslag vergadering van Werkgroep 3, d.d. 6 januari 1995, verslag Commissie Betuweroute, d.d. 11 januari 1995.

¹⁷⁵  Boom & Metze (1997).

De heer Paauwe kan zich het gesprek niet herinneren, maar volgens hem is het duidelijk dat Railned en McKinsey hoe dan ook niet tot een gezamenlijk standpunt zijn gekomen, anders dan «to agree to disagree».

De heer Paauwe: Wij hebben sessies met Railned gehad. Als dit soort sessies er al zijn geweest ± los van de mogelijke aanwezigheid van de heer Hermans daarbij ± hebben wij geen volledige overeenstemming bereikt over de methodiek, over hoe je het moest doen.

Wij hadden een iets andere, een iets optimistischer kijk dan Railned, die daarin wat conservatiever was; dit was wellicht terecht vanuit hun achtergrond. Het is dus niet zo dat er een gemeenschappelijk document is. Onze bijlage ± ik weet niet of wij die naar al die jaren nog boven water kunnen krijgen ± is niet per definitie volledig gelijk aan hoe Railned de capaciteitsplanning aanpakte. Men had daarbij een iets andere benadering. Ik weet niet met zekerheid wie er verder bij zijn geweest. Wij kunnen ons een tweede sessie met de heer Hermans in ieder geval niet herinneren.

Ook mevrouw Cramer en mevrouw Jorritsma kunnen geen uitsluitsel bieden over wat er nu precies gebeurd is op die dag.

Mevrouw Cramer: (...) ik was niet degene die zich daarin verdiept heeft. Ik heb gedacht: op een gegeven moment komt daar wel een capaciteit uit en daar moeten wij mee gaan rekenen. Ik kan dit niet gedetailleerd vertellen. Ik heb die rapporten niet meer op mijn netvlies staan.

De heer Koopmans: U weet dan ook niets van het gesprek dat toen heeft plaatsgevonden?

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Inderdaad, helemaal niets. (...) Ik zou dat hebben moeten weten, maar dat zit nu niet in mijn geheugen. Het is nu inmiddels al meer dan tien jaar geleden. Er zijn ook geen verslagen van te vinden op het ministerie, ik heb ze althans niet gezien.

De belangrijkste vraag is of er professionele overeenstemming is bereikt tussen alle partijen over de capaciteit van het bestaande spoor en afgeleid daarvan over de mate, waarin er behoefte is aan nieuwe spoorcapaciteit. Het voorgaande wijst erop dat die overeenstemming er niet was. Dit is belangrijk, omdat een gebrek aan overeenstemming de commissie voor een dilemma stelt: kiezen voor de berekeningen van Railned, die de mogelijkheden op bestaand spoor vrij conservatief schatten, of de berekeningen van McKinsey, als uitgangspunt hanteren.

6.5.5 De commissie Hermans oordeelt

Capaciteit bestaand spoor

De commissie Hermans kiest uiteindelijk voor de berekeningen van Railned. In haar rapport merkt de commissie op dat McKinsey uitgaat van 206 treinen per dag per richting, bij een vervoersvolume van 31 miljoen ton, maar dat bij dit aantal nog extra capaciteit worden opgeteld voor onderhoud. «Voorts is het van belang vast te stellen dat deze berekening nogal optimistisch is, omdat er geen rekening is gehouden met bijvoorbeeld een tegenvallende beladingsgraad, seizoensinvloeden en nodige reservecapaciteit.»

De conclusie van Railned (en NS Railinfrabeheer) is dat het technisch mogelijk is 31 miljoen ton op het bestaande spoor af te wikkelen, maar dat ± rekening houdend met dezelfde geluids- en veiligheidsnormen die gelden voor de Betuweroute ± het aantal beschikbare treinpaden 's avonds en vooral 's nachts «buitengewoon sterk» daalt. Er is dan slechts capaciteit voor 97 treinen, in plaats van voor 206 treinen. «Nadrukkelijk zij opgemerkt dat in deze berekening nog geen rekening is gehouden met de capaciteit die gereserveerd moet worden voor onderhoud van het net en dat het hier gaat om de in technische zin op het bestaande net beschikbare capaciteit.»

De milieucapaciteit is dus slechts 15 miljoen ton. Om die hinder terug te brengen (en de milieucapaciteit dus te vergroten) zijn volgens de commissie investeringen nodig die «in dezelfde orde van grootte liggen als de gehele Betuweroute». De commissie Hermans concludeert op grond daarvan dat het gebruik van het bestaande net geen reële optie is voor het vervoer van de geraamde 31 miljoen ton.

De heer Hermans: Mijn interpretatie was dat gebruik maken van de capaciteit die het bestaande spoor nog had, zou leiden tot een zodanige vermenging van personen-en goederenvervoer, tot zulk intensief treinverkeer, dag en nacht, dat er geen muis meer tussen zou kunnen. Bovendien was mijn conclusie dat er gigantische voorzieningen nodig zouden zijn om het bestaande spoor op het milieuniveau van de Betuweroute te brengen. Wij hebben in de commissie, maar ook in het overleg met McKinsey, meen ik, hele discussies gevoerd (...). In ieder geval zou de capaciteit volledig gebruikt moeten worden, de nacht zou er helemaal mee gevuld worden. Met de normen voor milieubelasting die voor de Betuweroute golden, zouden er geweldige investeringen gedaan moeten worden. Waarschijnlijk zou het aantal treinpaden ook flink moeten worden verminderd, waarmee de capaciteit te klein zou worden.

Faseringsopties

De commissie Hermans concludeert op basis van het onderzoek van Twijnstra Gudde en DHV dat met een bedrag variërend van f 5,3 miljard tot f 7 miljard een capaciteit op de oost-west as kan worden gerealiseerd van tussen de 20 miljoen ton en 38 miljoen ton. Aan deze optie kleven volgens de commissie nog wel wat nadelen. Zij concludeert uiteindelijk «dat het voorgestelde tracé van de Betuweroute ± bij een noodzakelijk te verwerken capaciteit op de oost-west as van meer dan 20 miljoen ton ± met name door milieuoverwegingen ten aanzien van het bestaande gebied, hoger scoort dan een gedeeltelijke aanleg met verder gebruikmaking van het bestaande net, en ook de grootste capaciteit geeft en dus het beste kansen biedt voor een beleid dat gericht is op terugdringing van het wegvervoer». Kort gezegd, aanleg van alleen het deel van de Betuweroute tot Geldermalsen vergroot de capaciteit aanzienlijk, maar gaat gepaard met relatief hoge kosten en milieuhinder in het bestaand stedelijk gebied.

6.5.6 Terugblik op het capaciteitsdebat

De vraag die opkomt, is of de gang van zaken de besluitvorming in negatieve zin heeft beïnvloed. Stevige kritiek op de gebruikte beleidsinformatie is later gearticuleerd door het CPB¹⁷⁶ en de Algemene Rekenka-mer.¹⁷⁷ Beide instellingen menen dat de technische en milieucapaciteit van het spoor te laag zijn geschat en dat met technologische vernieuwingen onvoldoende rekening is gehouden.

De heer Van Hoek: Er kan wat worden gedaan aan de dienstregeling van de Nederlandse Spoorwegen, om eens wat te noemen. Op tal van punten was nog een optimalisering mogelijk. Het rapport van McKinsey gaf dat aan. Dat bureau had berekeningen gemaakt die uitkwamen op vijftien miljoen ton, zonder integrale viersporigheid tussen Utrecht en Arnhem. Nam je die mee, dan kwam je op 22 of 23 miljoen ton uit, 50 procent hoger. Bovendien was dat nog gebaseerd op buitengewoon conservatieve veronderstellingen over de benutting van het bestaande spoor. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

¹⁷⁶  Centraal Planbureau, Werkdocument 75, april 1995.

¹⁷⁷  TK, 1999±2000, 27 195, nr. 2.

De Algemene Rekenkamer merkt op dat in het geheel geen rekening is gehouden met bekende maatregelen die er zijn om het spoorwegnet beter

¹⁷⁸ Dijkstra, A. Mogelijkheden voor meer goederenvervoer over bestaande spoorlijnen. Een vooronderzoek, OTB-Werkdocument 94±06, Delft, 1994.

te benutten. Daarbij verwijst ze naar een onderzoek van de TU Delft, in samenwerking met de NS, waaruit blijkt dat binnen een termijn van vijf jaar maatregelen zijn door te voeren die «een aanzienlijke capaciteitswinst opleveren».¹⁷⁸ Ook zou geen aandacht zijn besteed aan aslastenprogram-ma's waardoor meer tonnage per trein vervoerd kan worden, wat een capaciteitsverhogend effect heeft. Het CPB merkt op dat technologische vernieuwing er «wel heel mager afkomt». «Terwijl in het geval van de Betuweroute steevast van nieuwe concepten, sterke logistiek en hoogwaardig management wordt uitgegaan, blijft bij het benutten van de infrastructuur alles bij het oude.» Het CPB heeft het dan nota bene over de berekeningen van McKinsey en niet eens over de berekeningen van Railned.

Daarnaast is er naar de mening van zowel CPB als de Algemene Rekenkamer sprake van onderschatting van de milieucapaciteit. Wanneer uitgegaan zou zijn van integrale viersporigheid van het baanvak Rotterdam±Utrecht, dan zou de capaciteit niet op 15 miljoen ton, maar op 22 miljoen ton zijn uitgekomen. De Algemene Rekenkamer voegt daaraan toe dat de milieucapaciteit verder is onderschat, doordat met een hogere snelheid van goederentreinen is gerekend, waardoor de geluidhinder hoger uitkomt.

Het CPB concludeert: «Al met al is de 22 miljoen ton op te vatten als een conservatieve raming van de capaciteit, waarbij zeer stringente uitgangspunten zijn gehanteerd. De suggestie van de commissie Hermans (...) dat het hier om een maximale technische capaciteit gaat, is dan ook moeilijk te plaatsen.»

De heer Paauwe vindt dat er niet de wil en de bereidheid was om echt naar de alternatieven van bestaande capaciteit en fasering te kijken.

De heer Paauwe: (...) Fasering is misschien een soort eufemisme geworden voor uitstel, maar in mijn beleving moet je, als je denkt dat je voorlopig nog een heleboel kan, dan alleen datgene aanleggen wat nodig is ± de Havenspoorlijn ± en moet je verder wachten tot je er meer zicht op hebt of het volume inderdaad gaat groeien, of de spoorwegen hun product voor elkaar krijgen et cetera. En dan heb ik het nog niet over het hele debat over de geluidhinder en de maatregelen terzake die ook geld zouden kosten. Een en ander is echter niet uitputtend onderzocht. Wij hebben de knelpunten wel geïdentificeerd, maar hebben niet de kans gehad om bijvoorbeeld de kosten van extra maatregelen om die knelpunten op te lossen, in kaart te brengen. (...) Als alle brainpower en analytische power was ingezet om aan te geven hoe er 38 miljoen ton over het spoor vervoerd kon worden, dan geloof ik zeker dat wij een heel eind verder hadden kunnen komen met die analyse. Dan was het misschien geen 38 geweest, maar slechts 20 en dan hadden wij ook met het geluid gezeten en de vraag wat dit zou betekenen, of daar geen maatregelen voor zouden zijn en of er in het buitenland niet met stillere wielen of geluidsschermen zou worden gewerkt. Dan moet je echter de bereidheid, de tijd en ook het geld hebben om dat nog eens goed te bekijken. Die tijd en/of bereidheid waren er niet.

Alles bijeengenomen zijn er sterke aanwijzingen dat de conclusie van de commissie Hermans, dat het bestaande spoor geen oplossing biedt, onvoldoende onderbouwd is. Hoogstwaarschijnlijk was de werkelijke milieucapaciteit van het bestaande spoornet groter dan waar de commissie Hermans van uitging.

Dit roept vragen op over de betrokkenheid van de diverse NS-onderdelen, zoals Railned, Railinfrabeheer en NS Cargo. De commissie Hermans

179

steunt uiteindelijk in haar oordeelsvorming op gegevens die door deze NS-dochters zijn aangeleverd, terwijl NS zelf een belanghebbende is. Om dit te illustreren: op het moment dat NS-onderdelen, die over sommige gegevens als enige beschikken, met McKinsey een strijd voeren over de uitgangspunten voor capaciteitsberekeingen, pleit de Raad van Bestuur van de NS in een brief aan de commissie Hermans voor aanleg van de Betuweroute.

Het is in dit licht tot slot nog van belang om op te merken dat een hogere inschatting van de bestaande capaciteit fasering uit kostenoogpunt aantrekkelijker zou zijn. Er zouden dan minder (grote) investeringen nodig zijn geweest om de milieucapaciteit te vergroten. Het CPB heeft na verschijning van het rapport van de commissie Hermans een dergelijke berekening gemaakt (zie paragraaf 6.7). Met dat CPB-rapport zou de discussie over een gefaseerde aanleg pas ook een publiek debat worden.

6.6 Een debat tussen economen

Het besluit om de Betuweroute aan te leggen, wordt door het kabinet Lubbers III onderbouwd met de macro-economische berekeningen van Knight Wendling en het CPB. Het rapport van Knight Wendling en de CPB-bevindingen zijn «richtinggevend zijn voor de noodzaak van de Betuweroute», aldus minister Maij-Weggen in haar reactie op het onderzoek van Twijnstra Gudde (zie hoofdstuk 5).¹⁷⁹

De commissie Hermans doet opvallend genoeg géén uitspraken over de omvang van de macro-economische effecten van de Betuweroute. Dit terwijl, zowel voor als na publicatie van het rapport van de commissie Hermans, de discussie over de macro-economische effecten weer opwelt. Na de publicatie komt het tot zelfs een openbare discussie tussen Hermans en directeur Don van het CPB.

6.6.1 CPB versus Muller

Een signaal

Op verzoek van de informateurs berekent het CPB in het voorjaar van 1994

de gevolgen voor de macro-economische rentabiliteit van de Betuweroute

wanneer wordt uitgegaan «van een hoger investeringsbedrag dan ten

tijde van werkdocument 52 werd verondersteld».¹⁸⁰ Het gaat om een extra

investeringsbedrag van f 3 miljard bovenop de al gereserveerde f 6,3

miljard.

Tot dan toe was de conclusie van het CPB dat de Betuweroute zich nog laat terugverdienen binnen de gekozen terugverdientermijn, maar dat dit uiteraard niet zegt dat «de Betuweroute daarmee tot de meest rendabele overheidsinvesteringen behoort. Alternatieven zijn niet onderzocht en er konden geen uitspraken worden gedaan omtrent de relatieve rentabiliteit van de Betuweroute». Als er nog eens f 3 miljard extra voor de Betuweroute zou worden uitgetrokken, dan verandert de conclusie. «De Betuweroute kan onder omstandigheden weliswaar nog steeds een rendabel project zijn, maar er zijn nu meerdere situaties waarin het denkbaar is dat de thans hogere investering zich in de beschouwde periode (tot 2025) niet laat terugverdienen. (...) Het wordt met andere woorden meer waarschijnlijk dat er andere projecten zijn te vinden met een gelijkwaardig of hoger maatschappelijk rendement dan de Betuweroute. Voor de goede

TK, 1993±1994, 22 589, nr. 13. _{180 Notitie van het Centraal Planbureau aan de} orde zij opgemerkt dat het strategisch belang van de Betuweroute

informateurs, nummer 95, d.d. 13 juni 1994.

uiteraard niet aan betekenis inboet door de hogere uitgaven.» Deze CPB-notitie is destijds niet openbaar gemaakt.

De Betuweroute getoetst

In het najaar van 1994buigt de econoom Muller van de Erasmus Universiteit Rotterdam zich uit professionele nieuwsgierigheid over de rentabiliteit van de Betuweroute. Zijn rapport «De Betuwe Route getoetst» verschijnt in september 1994, vlak voor de start van de commissie

Hermans.¹⁸¹

Muller concludeert dat aanleg van de Betuweroute tot aanzienlijk verlies voor Nederland zal leiden. De totale investeringskosten (privaat en publiek) zullen in de tientallen miljarden guldens lopen. Hij komt op een bedrag van f 36,7 miljard. Daarbij gaat Muller uit van investeringen in de Noord- en Zuidtak van f 10 miljard. Punten die Muller in de discussie brengt:

± de mate waarin er terecht kosten en baten aan de Betuweroute worden toegeschreven. Bij berekening van de baten wordt wel uitgegaan van aanleg van de noordtak, maar de kosten ervan worden niet meegenomen; ± de soorten effecten die de aanleg van de Betuweroute genereert. «Het gevaar is immers groot dat men allerlei activiteiten die zich reeds ontwikkelden plotseling aan de Betuwe Route gaat toeschrijven. Op deze wijze wordt een groot deel van de Nederlandse economie opgehangen aan een container die in Rotterdam binnenkomt, en die we zo snel mogelijk weer over de grens zien te brengen», en; ± de onterecht hoge inschatting van de omvang van die effecten, waar Muller vooral Knight Wendling van beschuldigt.

De heer Muller over dat laatste punt:

De heer Muller: Ik heb met multipliers, ook de regionale multipliers en de multipliers in de transportsector, heel veel ervaring. Ik dacht: dit ligt hoger dan het maximaal mogelijke. (...) Wat betekent dat nu? Mensen die op zichzelf vrij redelijk overzichten verschaffen in de kostenstructuur van die bedrijfstakken, doen op zichzelf prima werk. Maar zij moeten er niet zelf mee gaan rekenen, want dat kunnen zij niet. Dan heb je echt een goed economisch model nodig. Daar moet je verstand van hebben (...) Er ontstaat als het ware een soort winstverdubbelaar: je vermenigvuldigt alles met 2 en tel uit je winst. Bron: openbare hoorzittingen, 2 september 2004.

Muller is zeer kritisch op de rol die het CPB heeft vervuld in het dit proces. Hij vindt het een «ongelofelijke blunder», dat het CPB niet alle investeringskosten heeft meegenomen en de door Knight Wendling geleverde gegevens niet of nauwelijks heeft gecontroleerd.

¹⁸¹  Muller, F., De Betuwe Route getoetst, Rotterdam Erasmus Universiteit, september 1994.

¹⁸²  «Betuwelijn onrendabel», in: Trouw, d.d. 12 oktober 1994.

¹⁸³  «Conclusie CPB over Betuwelijn is ten onrechte getrokken», in: Trouw, d.d. 14okto-ber 1994.

Het dagblad Trouw besteedt in oktober 1994veel aandacht aan het rapport van Muller. In een artikel op 12 oktober 1994erkent de heer Eijgenraam van het CPB dat de berekeningen van het CPB voor verbetering vatbaar zijn.¹⁸² «Wij hebben alleen gekeken naar wat de Betuwelijn oplevert vanaf het moment dat hij in gebruik wordt genomen. De kosten stonden niet centraal, die staan in andere onderzoeken.» Twee dagen later wordt Eijgenraam weer geciteerd in Trouw.¹⁸³ In het rapport uit 1993 had nooit mogen staan dat dit project economisch rendabel was. «Zinnetjes van die strekking zijn helaas in ons werkdocument en in het persbericht daarover terecht gekomen. Dat had niet gemogen, want zulke beweringen worden door het rapport niet gestaafd.»

Over het rapport van Muller en de opmerkelijke reactie van Eijgenraam krijgt minister Jorritsma vragen voorgelegd van de heer Stellingwerf (RPF).¹⁸⁴ Hij wil van de minister weten hoe zij oordeelt over deze berichtgeving en de waarde van de desbetreffende CPB-prognoses. Minister Jorritsma zegt toe het rapport aan de commissie Hermans te sturen en een inhoudelijke reactie te zullen geven. Ze uit alvast het vermoeden dat het een discussie is tussen economen die elk vanuit hun eigen invalshoek naar het onderwerp kijken.

De minister leest vervolgens een fax voor die zij van het CPB heeft ontvangen. «Het CPB acht de benadering gekozen in werkdocument 53 nog steeds zinvol en staat derhalve nog steeds achter de daar, vaak voorwaardelijk, weergegeven conclusies. Door Muller is de discussie over operationalisatie van het begrip »macro-economische rentabiliteit aangezwengeld. Hoe worden kosten van particuliere investeringen in het kader van zo'n project in de beschouwing betrokken? De methodologische discussie (...) wil het CPB graag aangaan.» De reactie van het CPB geeft minister Jorritsma geen reden te twijfelen aan de kwaliteit van de CPB-berekeningen.

Op 26 oktober 1994reageren Van den Berg, Van Hoek en Eijgenraam (allen CPB) in Trouw nogmaals op de kritiek van Muller.¹⁸⁵ Ten principale zijn de schrijvers het erover eens dat alle investeringskosten in de beschouwing moeten worden betrokken. Zij stellen echter ook dat het CPB de neerwaartse risico's van de berekeningen heeft onderzocht met gevoeligheidsanalyses. «Wij hebben er tevens op gewezen dat er nogal wat randvoorwaarden zijn waaraan moet worden voldaan om de becijferde baten te genereren (...) De randvoorwaarden hebben een geringe rol gespeeld in de discussie, maar ze zijn door ons nadrukkelijk genoemd. De uiteindelijke conclusie van het CPB is geweest, dat de investering in de Betuweroute ook bij een vrij conservatieve inschatting van de belangrijkste invoergegevens economisch verantwoord lijkt».¹⁸⁶ Het CPB ziet geen reden afstand te nemen van de vaak, voorwaardelijk geformuleerde, uitspraken in het werkdocument 52, maar bekeken zal worden of er methodologische verbeteringen mogelijk zijn.

Op één lijn

In 2004blikken de heren Muller en Van Hoek terug op de gang van zaken.

De heer Van Hoek: Ik meen mij te herinneren dat de heer Muller drie kritiekpunten had. Die zijn in werkdocument nr. 73 geadresseerd aan de commissie-Hermans. De eerste twee punten gingen uit van een misverstand. (...) Het derde kritiekpunt had betrekking op een fout in een tabel. De heer Muller kon niet weten dat dat een fout was. Hij had een aantal berekeningen gecontroleerd en geconstateerd dat er iets niet klopte. Daar had hij gelijk in, maar het ging hierbij om een verkeerd cijfer in een tabel. Het cijfer moest niet 42, maar 47 zijn. Deze fout had echter ook geen inhoudelijke consequenties. We hebben de fout overigens meteen gecorrigeerd. Zij was niet meer dan een tikfout. Materieel had dit dus niet zoveel te betekenen. Wel hadden wij wat zorgvuldiger kunnen zijn.

¹⁸⁴  TK, 1994±1995, Handelingen 11, 463±467.

¹⁸⁵  «CPB en Betuwelijn: geen sprake van blunderen», in Trouw: 26 oktober 1994.

¹⁸⁶  In werkdocument 52 valt te lezen dat de investering bij een vrij conservatieve inschatting economische verantwoord is, pag. 15.

Voor Muller is het van essentieel belang geweest dat het CPB toegegeven heeft dat alle investeringskosten, publiek en privaat, meegenomen moeten worden in de rentabiliteitsberekeningen.

De heer Muller: Er is toen een discussie geweest in het dagblad Trouw. Het CPB heeft toen binnen twee weken toegegeven: wij zijn het ten principale eens met de heer Muller dat alle investeringskosten moeten worden meegenomen. Binnen no time, twee weken, was er 100 procent overeenstemming tussen het CPB en mij (...)

Muller en het CPB zitten eind oktober 1994zo goed als op één lijn waar het de uitgangspunten van macro-economische berekeningen betreft.

Een hogere investering

Principiëler is dat Muller ervan overtuigd is dat van meet af aan gerekend had moeten worden met een investeringsbedrag van f 10 miljard waar het de Betuweroute zelf betreft, nog los van de publieke investeringen in de Noord- en Zuidtak en het Knooppunt Arnhem±Nijmegen.

De heer Koopmans: In de eerste plaats zegt u dat de raming waarvan het CPB uitgaat net geen 7 miljard, maar 10 miljard zou moeten zijn.

De heer Muller: Ja, meteen vanaf de aanvang.

Later ziet hij zich hierin gesterkt, als hij de CPB-notitie van juni 1994onder ogen krijgt. Zijn interpretatie is dat betrokkenen toen al wisten dat de kosten van de Betuweroute ook werkelijk hoger zouden uitkomen.

De heer Muller: (...) Het CPB zegt: «wanneer nieuwe aanpassingen ter grootte van f 3 miljard worden doorgevoerd». In deze notitie staat niet welke aanpassingen dat zijn, maar ik denk dat u die net zo goed kunt bedenken als ik. Die f 3 miljard was natuurlijk bedoeld om de knelpunten op te lossen. Daar had het kabinet kennelijk f 3 miljard voor over. Dat was toen al bekend, maar het mocht niet naar buiten komen. Er ontstaat vanaf dat tijdstip een dubbele boekhouding. Er is een boekhouding met cijfers die naar buiten gaan en waarbij men angstvallig blijft vasthouden aan het oorspronkelijke investeringsbedrag, dat veel lager uitkomt. En er is een interne boekhouding met een schaduwproject waarin die kosten wel worden meegenomen. Ik noem dat «kiekeboe».

In de ogen van de heer Muller krijgt de Tweede Kamer in 1993 berekeningen voorgelegd, die een verkeerd beeld geven van de werkelijkheid. Muller spreekt van «kiekeboe».

De heer Koopmans: Met kiekeboe bedoelt u vooral dat ten tijde van het besluit van het kabinet in mei 1993 de voorziene meerkosten onvoldoende zijn meegenomen?

De heer Muller: Ik bedoel niet zozeer dat ze niet zijn meegenomen, maar dat ze niet bekend worden. Dat is veel erger dan niet meenemen. Als je het niet meeneemt, kan iedereen het zien en controleren. Maar als het niet bekend is (...) Er worden cijfers gepresenteerd op basis waarvan de Kamer in mijn ogen verschrikkelijk belangrijke besluiten moet nemen, maar de Kamer wordt voor de Bühne geïnformeerd.

Muller meent voorts dat de notitie aan informateurs, waarover hij beschikt, opgevat moet worden als een waarschuwing van het CPB aan het kabinet: de hogere kosten zetten de rentabiliteit van de Betuweroute onder druk.

De heer Muller: (...) Toen al kwam het CPB tot de conclusie dat het niet meer in alle gevallen een rendabele investering was. Dat was een waarschuwing aan het kabinet, toen al. Daarna is dat alleen maar sterker geworden.

Het CPB geeft met haar notitie een signaal af. De conclusie dat de Betuweroute rendabel is, zal door extra investeringen steeds verder onder druk komen te staan. In juni 1994gaat het om een verkenning van de informateurs om te zien of het mogelijk is om tussen de PvdA, VVD en D66 een akkoord over de Betuweroute te bereiken door extra aanpassingen aan te brengen in het tracé. In de formatie wordt uiteindelijk besloten tot een integrale heroverweging, niet om f 3 miljard extra te investeren. Pas na de heroverweging stijgen de kosten met f 820 miljoen, met expliciete instemming van de Tweede Kamer.

6.6.2 Willekeurige parameters?

Gezamenlijke visie

Het «dispuut» tussen Muller en het CPB loopt op zijn einde als de commissie Hermans start. Het CPB meent niettemin dat het goed is nadere aanvullende informatie te geven over de cijfermatige aansluiting van haar berekeningen (Werkdocument 52) op die van Knight Wendling (1992). Het CPB schrijft daartoe een notitie die zij de commissie Hermans en het NEI doet toekomen. Het NEI had zich bij de toets van PKB 3 in 1993 immers kritisch uitgelaten over de gehanteerde veronderstellingen en de gebruikte methodologie. Volgens het NEI was niet zonder meer de conclusie te trekken dat sprake is van een (macro-economisch) positief saldo.

Het CPB schrijft in de notitie onder meer dat de kosten van de Noordtak niet zijn opgenomen in de berekeningen, omdat alle opties nog openstaan. Duidelijk is wel dat extra kosten meegenomen zullen moeten worden, omdat in PKB 3 ervan uitgegaan is dat het verkeer via de Noordtak op het bestaande net kan worden verwerkt. Een les uit het Betuwerouteproject is het voor het CPB dat het zich intensiever met de projectfase zal proberen bezig te houden. Vlak voor de publicatie van het rapport van de commissie Hermans past het CPB deze notitie nog op enkele punten aan.¹⁸⁷

¹⁸⁷  Notitie van het Centraal Planbureau. Een macro-economische benadering van de welvaartsverandering door aanleg en gebruik van de Betuweroute, Den Haag (CPB) 19 janauri, kenmerk 95/5.

¹⁸⁸  Notitie van het Centraal Planbureau 2994, De economische effecten van de Betuwelijn, Den Haag (CPB) 23 december 1994.

¹⁸⁹  Centraal Planbureau, Werkdocument 73. Toelichting op de CBP-berekeningen over de Betuweroute, Den Haag, januari 1995.

Op verzoek van de commissie Hermans buigt het NEI zich over de notitie van het CPB. Er volgt een aantal gesprekken tussen het NEI en het CPB. Gezamenlijk stellen zij vervolgens een notitie op, waarin ze een visie presenteren op de wijze waarop de economische effecten van het gebruik van de Betuweroute moeten worden berekend. De notitie wordt in december 1994aan de commissie Hermans gestuurd.¹⁸⁸ Beide notities worden direct na verschijning door het CPB gepubliceerd in werkdocument 73.¹⁸⁹

In de gezamenlijke notitie brengen het CBP en het NEI aan de hand van de zeven centrale vragen een aantal zaken voor het voetlicht. Ook het CBP en het NEI zitten daarmee op één lijn.

De visie van het CPB en het NEI

De centrale conclusies van het CPB en het NEI:

± de rentabiliteit van de Betuweroute wordt voornamelijk bepaald door de projecteffecten.;

± de veronderstellingen van Knight Wendling «de extra vervoersstromen die de Betuweroute kan genereren voor de Nederlandse economie (in afwijking van het gespecificeerde nulalternatief) zijn cruciaal voor het resultaat.»;

± de macro-economische doorrekening is «gegeven de beschikbare informatie, goed verdedigbaar en zinvol.»;

± alternatieven doorrekenen vereist dat alternatieve investeringsprojecten direct in de beschouwing worden betrokken. «Het nulalternatief had overigens wel een royalere invulling kunnen krijgen dan door Knight Wendling is geformuleerd.» Indien deze veronderstelling te restrictief zou blijken, zal het break-even point hierdoor hoger komen te liggen;

± het CPB heeft geen dubbeltellingen gehanteerd en evenmin een te positieve benadering gehanteerd tegenover de Betuwelijn. «Voor zover de uitkomsten van de CPB-berekenin-gen te optimistisch zijn, vloeien deze voort uit de uitkomsten van de projectfase.»;

± het realiseren van de randvoorwaarden is niet vanzelfsprekend. Deze behoren in de discussie te worden betrokken. Het betreft de voorwaarden dat er voldoende capaciteit op het spoor is tot 2000, het Knooppunt Arnhem ± Nijmegen zeer rendabel is, Europese spoorwegen zeer efficiënt en zeer goed samenwerken en er een sterke kostendaling in het spoorvervoer optreedt.;

± de berekende netto baten moeten tegen de overheidsinvesteringen worden afgezet. «In de huidige situatie moet rekening worden gehouden met tenminste twee (mogelijke) kostenverhogende elementen. De kosten voortvloeiende uit beoogde trajectaanpassingen die zijn aangegeven door de Tweede Kamer en de (eventuele) kosten van de aftakkingen. Het effect van deze aanpassingen is uiteraard dat het moeilijker wordt om de investering binnen de beoogde periode terug te verdienen, c.q. de kans groter wordt dat er alternatieve projecten zijn die een hogere rentabiliteit hebben.»

Geen scheidsrechter

De commissie Hermans heeft expliciet vastgelegd geen «scheidsrechter te zijn in deze discussie over methodologie en veronderstellingen, die voor velen niet meer te volgen is.» Nieuwe macro-economische berekeningen heeft de commissie Hermans niet laten uitvoeren. De heer Hermans motiveert het standpunt van de commissie als volgt.

De heer Koopmans: U baseerde uw conclusie dus meer op een strategische visie dan op economische berekeningen.

De heer Hermans: Twee mensen in de commissie, niet de eersten de besten, zeiden: je kunt blijven berekenen wat je wilt. De kernvraag was: wil je het of wil je het niet? Dat is een politieke keus. Moesten wij weer nieuwe berekeningen maken? Wat zou er dan moeten worden veranderd in de parameters? Heeft dat echt zin? Komt het niet neer op willekeurig wat parameters veranderen? (...) De berekening van het economische effect bleef volgens de leden Koopmans en Van Duijn van onze commissie altijd een slag in de lucht: wanneer bereik je het punt dat? Een andere vraag die speelde, was: tot aan welk jaar bereken je de effecten? Tot 2015, 2020 of 2040? Wij waren van mening dat je bij de aanleg van een spoorlijn misschien wel naar een periode van 100 jaar moest kijken. In dat licht kan er een heel andere rentabiliteitsberekening worden uitgevoerd. De parameters die je hanteert, zijn van belang voor de vraag in hoeverre het interessant is.

De commissie Hermans wil zich niet wil baseren op (nieuwe) berekeningen, omdat de waarde daarvan beperkt is en elke berekening een slag in

de lucht is. Ondertussen is er echter tussen de economen consensus ontstaan, zoals ook de heer Muller verwoordt.

De heer Muller: Ik lees dan het rapport-Hermans: «De commissie wil zich niet gaan opwerpen als scheidsrechter in deze discussie over methodologie en vooronderstellingen, die voor velen ook niet meer te volgen is.» Tot dusver begreep ik het, maar toen ik dit had gelezen begreep ik het niet meer. Het klopt helemaal niet. Wij hebben geen scheidsrechter nodig. De vrede is lang daarvoor al getekend. Wij hebben overeenstemming op dit belangrijke theoretische punt. De heer Hermans doet net alsof wij bij wijze van spreken nu nog daarover van mening verschillen.

6.6.3 Verschillende zienswijzen

Dat de commissie Hermans inhoudelijk geen aandacht besteedt aan de macro-economische effecten van de Betuweroute, ontgaat directeur Don van het Centraal Planbureau niet. «Verbazend», noemt hij de gang van zaken.¹⁹⁰ «De discussie over de rentabiliteit is door de commissie wel wat gemakkelijk aan de kant geschoven. De commissie Hermans doet de discussie af als een over rekenmodellen, die voor niemand meer te volgen is.»

De heer Van Hoek schetst de achtergrond van de opmerkingen van Don.

De heer Van Hoek: Er stonden enkele passages in het rapport van de commissieHermans die je zo zou kunnen opvatten dat dit soort rentabiliteitsberekeningen toch maar beperkte waarde hebben. Eigenlijk zou de heer Don zelf moeten zeggen wat hij precies heeft bedoeld. Ik vermoed dat hij heeft willen aangeven dat de rentabiliteitsdiscussie als zodanig buitengewoon belangrijk is. Het gaat hier om heel veel geld en om fundamentele beslissingen. Bovendien geldt: waarom doe je het uiteindelijk?

In de media verschijnt het bericht dat het investeringsbedrag van f 7,4 miljard opzettelijk te laag is weergegeven. Bij het investeringsbedrag zouden miljarden moeten worden opgeteld. De bevindingen van het CPB op dit punt zouden zijn achtergehouden. Hermans ontkent dit. De commissie Hermans heeft kennis genomen van de CPB-bevindingen, maar presenteert geen cijfers over de economische effecten met als argument: «Pas nu op met het noemen van bedragen hebben wij gezegd. Want straks gaat iedereen je daar aan ophangen. En bovendien: als je zo gaat rekenen dan kun je in dit land helemaal geen infrastructuur meer van

de grond krijgen».¹⁹¹

Wederom ziet Tweede Kamerlid Stellingwerf aanleiding minister Jorritsma een aantal vragen voor te leggen. Hij wil weten of de minister de opvatting van directeur Don van het CPB onderschrijft. Minister Jorritsma laat daarop weten dat de commissie Hermans «adequaat, zij het enigszins relativerend aandacht heeft gegeven aan de rentabiliteit en daarover een helder standpunt heeft ingenomen».

¹⁹⁰  «Commissie-Hermans negeerde CPB-rapport over Betuwelijn» in Trouw, d.d. 10 februari 1995.

¹⁹¹  «Zo krijg je niks van de grond», in Trouw, d.d. 10 februari 1995.

¹⁹²  Bomhoff, E. J., Met de spade op de schouder, Breukelen (Nyenrode Forum for Economic Research) maart 1995.

Met de spade op de schouder

Enige tijd later verschijnt het rapport van het nieuwe onderzoeksinstituut Nyfer, dat is opgericht door de econoom Bomhoff.¹⁹² Met behulp van «moderne benaderingen» komt Bomhoff tot de conclusie dat de investering van f 9 miljard in de Betuweroute een positieve uitwerking heeft op de Nederlandse economie. Het rendement van de investering zou ongeveer 600 procent zijn. «Het CPB was in 1993 veel te behoudend», schrijft Bomhoff. De berekeningen van het CPB zouden teveel gedomi-

neerd worden «door vermeende loonopdrijvende effecten», waardoor het rendement veel lager uitvalt.

Met de spade op de schouder

In het voorwoord geeft de heer Bomhoff twee redenen voor nog een studie over de Betuweroute. Ten eerste vanwege de behoefte aan contra-expertise van de bekende analyses van het CPB. Bomhoff wil aantonen dat de CPB-aanpak in een internationaal isolement staat. In de tweede plaats «om modelmatig in te gaan op vóórs en tegens van uitstel van de beslissing». Met behulp van «moderne benaderingen» komt Bomhoff tot de conclusie dat de investering van f 9 miljard in de Betuweroute een positieve uitwerking heeft op de Nederlandse economie. De contante waarde van de toename van het bbp komt uit op f 52,1 miljard. De berekeningen van het CPB zouden teveel gedomineerd worden «door vermeende loonopdrijvende effecten», waardoor het rendement veel lager uitvalt. Uitstel van de beslissing is volgens Bomhoff alleen rationeel, indien het gestaag afkalvende marktaandeel ook zonder de aanleg van de Betuweroute stopt of andere sectoren van de Nederlandse economie in staat zijn minstens zoveel extra inkomen en banen te creëren. Voor het eerste zijn geen rationele argumenten aangevoerd, zo constateert Bomhoff. Het tweede is mogelijk, maar er heerst geen consensus over de vraag welke sector(en) die rol van de transportsector zo snel kan overnemen.

Het CPB reageert in april 1995 zeer kritisch op het rapport van Bomhoff. In de inleiding van Werkdocument 75: «Tot slot wordt nog kort ingegaan op een zeer recent verschenen onderzoek van E. J. Bomhoff. De reden dat hierop wordt ingegaan is dat de resultaten van het onderzoek in verband zijn gebracht met de wenselijkheid en rentabiliteit van de Betuweroute. Hiertoe ontbreekt elke reden. Het onderzoek van Bomhoff heeft geen betrekking op de Betuweroute en is niet geschikt voor het prioriteren van infrastructuurprojecten of het doen van uitspraken over individuele projecten. Het is hooguit een aanbeveling om in het algemeen forse publieke investeringen te verrichten. Het door Bomhoff verrichte onderzoek levert geen bijdrage aan verhoogd inzicht in de economische effecten van de Betuweroute.»

Ook de heer Muller wenst niet veel woorden te wijden aan het rapport van Bomhoff.

De heer Koopmans: Kunt u nog een of twee zinnen wijden aan het rapport-Bomhoff?

De heer Muller: Bomhoff moet u niet serieus nemen. Ik heb in Bomhoff nog nooit een econoom gezien. Dat zijn twee zinnen.

Radio 1, Tros Aktua, d.d. 31 maart 1995.

Hoewel kritisch bejegend in de wetenschappelijke wereld vindt het rapport van Bomhoff zijn weg in Den Haag. Minister Jorritsma toont zich blij met het rapport.¹⁹³ «Ja, ik vind het interessant. Het zegt overigens iets over wat mijn stelling ook altijd is geweest: je moet dit soort zaken macro bekijken. Ik weet nooit zo goed (...) of je helemaal op de cent af kan berekenen wat dat uiteindelijk oplevert. Ik vind het op zich terecht dat de vergelijking getrokken wordt met in het verleden gedane investeringen in grote infrastructuur. Dat is op zich een juiste manier van werken.» Ook in de kritiek van Bomhoff op het CPB kan minister Jorritsma zich vinden: «(...) Ik denk alleen dat je moet zeggen dat de modellen van het CPB ook niet gehanteerd kunnen worden in een meer macro-economisch perspectief wat minder statisch is. In die zin ben ik het wel met Bomhoff eens dat daar wat problemen zitten in de modellen van het CPB.»

193

Mevrouw Jorritsma zet voor de TCI uiteen wat ze hiermee bedoelde:

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Een persoonlijke opvatting. (...) Er liggen gewoon tien rapporten en ieder heeft zo zijn eigen methode om iets uit te rekenen. Daarna probeert de politiek volstrekt zelfstandig al die gegevens te gebruiken om tot een volstrekt zelfstandige beslissing te komen. Het is toch niet zo dat wij dan proberen om die rapporten te veranderen? Die rapporten liggen er. Die gebruiken modellen. Je bent min of meer kritisch over de rapporten, de gebruikte modellen en de uitkomsten daarvan. Vervolgens vind ik nog steeds dat je een eigen verantwoordelijkheid voor je standpunt hebt. Je moet niet zeggen: als het CPB het een beetje anders had opgeschreven of een ander modelletje had gebruikt, hadden zij misschien wel een andere uitkomst laten zien. Nee. Het CPB heeft een model en berekent daar zaken op. Nyfer had een model en heeft daarop zelf berekeningen gemaakt. Het valt mij wel op dat die wel altijd bijna heel erg positief waren. Daar kun je dus ook van alles over zeggen. Het is heus niet zo dat ik nu direct helemaal achter Nyfer aanliep. Ik vond dat daar ook elementen in zaten waar je best eens met elkaar over zou kunnen discussiëren. Ik heb die discussie met het CPB niet gevoerd.

Deze positieve ontvangst van het rapport-Bomhoff verbaast de heer Hermans.

De heer Hermans: Het was opvallend dat toen ons rapport uitkwam, de reacties nogal lauw waren. De Kamer ± dat geldt met name voor de partijen die niet zo voor de aanleg waren zoals de VVD ± riep niet meteen: dit is het, wij doen het. Vervolgens kwam Bomhoff met een rapport, dat niet eens specifiek over de Betuweroute ging maar over infrastructuur en rendement in het algemeen. Hij kwam met een andere redenering dan die van het CPB. Partijen in de Kamer gingen toen opeens om; dat heeft mij zeer verbaasd.

Terugkijkend op de discussie valt op, dat de commissie Hermans als enige de mening schijnt te zijn toegedaan dat het rentabiliteitsvraagstuk «voer voor economen» is.

6.7 Voor eens en voor altijd

Nadat de commissie Hermans met haar advies naar buiten komt, is snel duidelijk wat het standpunt van het kabinet zal zijn: de Betuweroute moet er komen.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ik denk dat u gelijk heeft als u zegt dat toen het advies er eenmaal lag er niet lang gediscussieerd is over het doorgaan met de Betuweroute. Het was ook zo'n politiek hot item in een kabinet met drie verschillende opinies. Het was duidelijk dat wij door zouden moeten gaan.

6.7.1 Het creëren van draagvlak

Het kabinet staat voor de taak meer maatschappelijk draagvlak te creëren voor de Betuweroute. Het verzet tegen de Betuweroute in de regio's is nog steeds groot.

Oud-minister Jorritsma schetst de situatie als volgt.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Het advies van de commissie wilde nog niet zeggen dat er automatisch een bestuurlijk draagvlak voor zou komen. Dat was er echter in het geheel niet. Geen enkele gemeente of provincie langs de lijn was ervoor, behalve dan dat Barendrecht bereid was om er met de minister over te gaan onderhandelen. Wij moesten dus weer het land in op te proberen dat draagvlak te krijgen. Ik realiseer mij heel goed dat

194

dit draagvlak zo gering was vanwege het proces ervoor, maar het was wel een feit. Vervolgens ben ik dus het land in gegaan om te proberen om met een zo klein mogelijk extra budget zoveel mogelijk bestuurlijke steun te krijgen voor de Betuweroute, omdat wij anders wel een positief besluit hadden maar niet konden gaan aanleggen.

De minister gaat het land in met «een zo klein mogelijk extra budget». Dat er extra geld beschikbaar moet komen voor het oplossen van knelpunten, lijkt onvermijdelijk.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) Gezien de geschiedenis en de samenstelling van het kabinet was dat vrijwel onvermijdelijk.

Positiebepaling

Met het oog op het te voeren bestuurlijke overleg dient het kabinet eerst intern overeenstemming te bereiken over de vraag wat «een zo klein mogelijk extra budget» is. Er wordt afgesproken dat er op 3 februari 1995 een ICES-overleg tussen de meest betrokken ministers is. Minister Zalm wordt hier door zijn ambtenaren over geïnformeerd: «Volgens Verkeer en Waterstaat [is] het overleg van morgen bedoeld om te bezien in hoeverre en in welke mate D66 en VDD veranderingen wensen te zien in het tracé voor de Betuweroute, teneinde het besluit aan de «achterban» te kunnen verkopen. Over andere zaken uit het rapport Hermans zal in een later stadium worden gesproken (flankerend beleid, private financiering, economische rentabiliteit, etc.).»¹⁹⁴

Drie pakketten met maatregelen liggen op tafel:

± pakket A ± f 280 miljoen ± om de problematiek op lokaal niveau te

verlichten; ± pakket B ± f 4 00 miljoen ± toepassen van het M-baanconcept om de

omgevingseffecten van een spoorbaan te beperken; ± pakket C ± f 1200 miljoen ± aanbrengen van verbeteringsmaatregelen

in een vijftal aandachtsgebieden (kosten: f 1,12 miljard).

Pakket A is eigenlijk al ingediend door de vorige coalitiepartijen (CDA en PvdA) bij de behandeling van de PKB 3 in de Tweede Kamer. Pakket B is nieuw. Ambtelijk Financiën voorziet dat dit «hoogstwaarschijnlijk onvoldoende is om D66 en de VVD aan boord te krijgen.» Pakket C betreft in de woorden van Financiën «een aantal tamelijk willekeurig gekozen voorstellen die een matige dan wel geen oplossing bieden voor de door lokaal bestuur en bevolking gesignaleerde problemen.» De ambtenaren van Financiën werpen de vraag op of het geld voor dergelijke verbeteringen niet beter elders voor infrastructuurknelpunten kan worden aangewend en of het project nog wel economisch rendabel is.

Ook op Algemene Zaken wordt nagedacht over de pakketten die op tafel liggen. Bij een «symbolisch gebaar» naar natuur en landschap zou naar pakket C moeten worden gekeken, zo krijgt de minister-president te horen. Wanneer het kabinet kiest voor het verminderen van de hinder voor de burger, dan komen pakketen A en B meer in zicht. In de richting van de minister-president wordt opgemerkt dat pakket A wel de minste symboolwerking heeft.

De draai

Terwijl in het kabinet de verschillende pakketten worden voorbereid,

_{2 fe}^N_br^o_u^t_a^it_rⁱ_i^e₁^a₉^a₉ⁿ_5,^d_k^e_e^m_nmⁱⁿ_e^is_rk^te_n^r _r^v_. ^a₃ⁿ_0/^F_Vⁱ_eⁿ_n^a_W^nc_.^{iën, d.d.} bereiden VVD en D66 zich in de Tweede Kamer voor op een «draai».

Oud-fractiewoordvoerder van de VVD, de heer Blaauw, die in het najaar 1994er al van overtuigd was dat de Betuweroute er hoe dan ook zal komen:

De heer Blaauw: Ik heb toen ruimte moeten maken voor de bocht die eraan kwam. Het was duidelijk dat de VVD-fractie om moest, mijn fractie was gebonden aan het regeerakkoord.

Voor D66 ligt de situatie een stuk eenvoudiger. Over de vijf knelpunten die de commissie Hermans signaleert zegt de heer Wolffensperger, fractievoorzitter van D66: «Van die vijf knelpunten heeft D66 in december 1993 gezegd: hierin moet minimaal worden voorzien, wil het tracé voor ons aanvaardbaar zijn. Nu noemt ook de commissie-Hermans deze knelpunten. Er is een troost: Maij becijferde de oplossing ervan op ruim f 2 miljard, Hermans komt uit op f 1,2 miljard. Dat is aanzienlijk goedkoper.»

Mevrouw Versnel-Schmitz: Het was een methode om het speelvlak weer open te gooien. Natuurlijk krijg je dan een situatie waarin iedereen overal alles uitpikt wat hem goed in de kraam te pas komt, dat is duidelijk. Voor ons gold echter nog steeds het principe: De Betuweroute zal duurzaam zijn of hij zal niet zijn.

Schippersoog

De heer Wolffensperger heeft het speelveld begin februari 1995 publiekelijk opengegooid. Minister-president Kok laat op 18 februari 1995 weten dat er hooguit enkele honderden miljoenen guldens, maximaal een half miljard, beschikbaar is om knelpunten op te lossen.¹⁹⁵ «De Betuwelijn is in het proces van overleg met de Tweede Kamer een stuk duurder geworden. Er zit ook een stuk private financiering bij. Dat alles maakt het buitengewoon onwaarschijnlijk dat er voor de oplossing van knelpunten langs de Betuwelijn nog bedragen bij zouden kunnen komen die in de orde van grootte van meer dan een miljard zouden liggen. We praten eerder over een bandbreedte van enkele honderden miljoenen, op weg naar een half miljard. Volgens mij moet dat het ongeveer zijn. Dat is een uitspraak die ik doe met een schippersoog en vanuit de globale beoordeling van wat we aan prioriteiten hebben de komende jaren en op langere termijn. En dan nog gaat zo'n half miljard ten koste van andere dingen die je er ook voor zou kunnen doen.»

In de regio

Het bestuurlijk overleg verloopt in diezelfde periode boven verwachting soepel. De verhoudingen zijn niet meer zo gepolariseerd, als twee jaar eerder. Van de kant van de rijksoverheid zitten er andere spelers om de tafel en er is geld beschikbaar.

Wat een half jaar eerder het ijs heeft gebroken, is dat het kabinet een juridisch novum uit de kast haalde. Er werd een Voorontwerp Tracébesluit uitgebracht, waarover de decentrale overheden werden geconsulteerd en dat ter inzage werd gelegd. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat voerde die gesprekken zelf.¹⁹⁶ Met het oog op de heroverweging is dit proces stilgelegd, maar het lijstje van knelpunten en verlangens dat daarvoor door de decentrale overheden is opgesteld, vormde input voor de commissie Hermans én voor de gesprekken daarna tussen kabinet en decentrale overheden.

¹⁹⁵  De Volkskrant, d.d. 18 februari 1995.

¹⁹⁶  Pestman (2001).

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) voordat wij het kabinetsbesluit namen, ben ik al met al die bestuurders uit die regio's gaan praten. Toen hadden wij overigens voor het grootste deel de medewerking binnen, behalve van de provincie Gelderland en een aantal gemeenten daarin. Die hadden daar altijd samen een opinie over. (...) De wensen waren nog vele malen groter dan wat er uiteindelijk is besloten. De uiteindelijk gekozen invulling heeft te maken met bestuurlijk overleg met de gemeenten en de provincies waarover het ging. Met vrijwel iedereen zijn wij er toen, in die ronde, uitgekomen. (...) Wij hadden toen gelukkig wel een soort budget afgesproken.

Overeenstemming

Na het bestuurlijk overleg besluit het kabinet f 490 miljoen vrij te maken voor het hoog-laag-pakket en voor een groot aantal inpassingswensen van de decentrale overheden. Daarnaast wordt overeenstemming bereikt over de aanpassing van de passage bij Tiel/Kerk-Avezaath en de ondertunneling van de Giessen, wat een extra kostenpost betekent van f 180 miljoen. Twee van de vijf grote knelpunten zijn daarmee opgelost. Ten slotte wordt er f 50 miljoen vrijgemaakt voor extra landschappelijke inpassing.¹⁹⁷ De totale kosten van het pakket komen uit op f 820 miljoen.

De Rijksplanologische Commissie (RPC) is overwegend positief over het voorstel.¹⁹⁸ Tijdens de vergadering sluit de vertegenwoordiger van het ministerie van Algemene Zaken niet uit dat het kabinet het overeengekomen pakket «niet of niet helemaal overneemt, dan wel tot een ander voorstel komt. (...) Het is mogelijk dat er bewindslieden zijn die vinden dat MV&W (de minister van Verkeer en Waterstaat) in het bestuurlijk overleg te ver is gegaan of die een «ander» pakket voorstaan.» ¹⁹⁹ Hoofdmoot van de vergadering zijn de drie resterende grote knelpunten in het tracé en de oplossing die het kabinet daarvoor kiest.

Geen integrale afweging

Op het ministerie van Financiën is men in die periode niet te spreken over het voornemen om f 820 miljoen extra uit te trekken, omdat er «nu al vraagtekens worden gesteld bij de macro-economische rentabiliteit en (het gehanteerde model van) private financiering van de Betuweroute.»²⁰⁰ Indien toch besloten zou worden meer geld uit te trekken voor inpassingen «dan adviseren wij hier, gegeven de al belegde ruimte in het FES, inpassing in het MIT te bepleiten.»²⁰¹ Dit is precies wat er gebeurt. Minister Jorritsma krijgt de opdracht de meerkosten in te passen in het MIT, wat betekent dat andere projecten uitgesteld/afgeblazen moeten worden.

¹⁹⁷  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 6 april 1995, kenmerk AFEP/322.

¹⁹⁸  RPC 1995, advies aan minister van VROM inzake de tracering van de Betuweroute, Den Haag (RPC) 6 april 1995.

¹⁹⁹  Verslag van de extra vergadering van de RPC op 4april 1995.

²⁰⁰  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 9 maart 1995, kenmerk AFEP/232.

²⁰¹  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 24maart 1995, kenmerk IRF 87/VenW.

Daarmee zijn de extra investeringen, tegen het advies van de commissie Hermans in, niet expliciet afgewogen tegen andere projecten. Die afweging wordt doorgeschoven tot de volgende begrotingsbehandeling. Later toont oud-minister Jorritsma zich hier niet ongelukkig mee, al vindt ze dat de afweging over investeringen aan het begin van het besluitvormingsproces wel integraler van karakter zou mogen zijn.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Dat andere projecten daardoor gingen schuiven was helder. Die zijn niet benoemd. Dat klopt ook. (...) Ik was daar niet ongelukkig mee, eerlijk gezegd. (...) Ik zou heel graag willen dat dit soort afwegingen vaker plaatsvonden, maar dan graag in een veel vroegere fase, namelijk op het moment dat je een besluit neemt over een project. Hier ging het slechts over de laatste eindjes. Het gaat natuurlijk nog wel

over waanzinnig veel geld, maar goed. Dat gaat het bij dit soort grote projecten altijd. Als je het aan een concreet project koppelde op dat moment, weet ik een ding: de discussie gaat vervolgens alleen maar over dat project.

Zij is van mening dat dit geen belemmering hoeft te vormen voor de afweging die de Tweede Kamer vervolgens moet maken.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ik vind dat de Kamer daar een eigen verantwoordelijkheid heeft. De Kamer kent toch ook het MIT en het Infrafonds en weet precies welke bedragen er beschikbaar zijn? Er wordt gemeld: wij gaan het dus gewoon verwerken en de Kamer weet, de meerderheid of wie er ook maar voor is, dat er dus projecten gaan schuiven. Dat kan niet anders. Het komt altijd uit de lengte of de breedte. Die verantwoordelijkheid neem je op het moment dat je dat besluit neemt. (...) Dat deel van het regeerakkoord is blijkbaar tot ieders genoegen niet ingevuld. Ik sta daar niet bij te juichen. Eigenlijk zou je dat dus altijd moeten doen, maar dan graag over het gehele project en niet over dit soort laatste eindjes.

Volgens de oud-minister is het ook zeer moeilijk om vooraf aan te geven welke specifieke projecten in een dergelijke situatie zullen worden uitgesteld of afgeblazen.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Ik heb de verantwoordelijkheid op mij genomen en de toezegging gedaan aan de minister van Financiën dat ik het keurig ga inpassen, wetende overigens dat projecten soms vertragen of versnellen. Je kan dat niet een-op-een zo even zeggen. Het hangt overigens nog steeds af van het moment waarop je werkelijk kunt gaan starten met de bouw en hoe snel je dan aan de slag kunt. Daar zit altijd het punt. Op dat moment ga je het pas feitelijk in het MIT in de jaartranches inpassen.

6.7.2 «De halfzwangere variant van het CPB»

Het kabinet stevent af op een positief oordeel over de Betuweroute. Toch klinkt er in Den Haag in die periode ook nog een kritisch geluid. Het CPB komt met nieuwe berekeningen van de macro-economische effecten van het gebruik van de Betuweroute en probeert de gefaseerde aanleg weer op de agenda te zetten.

Onvolkomen, onvolledig en omstreden

Op 2 maart 1995 stuurt het CPB een eerste notitie naar de ICES. De conclusie is dat het «zonder meer dubieus is geworden of de hoge prioritering van de Betuweroute gerechtvaardigd is.»²⁰² Het CPB baseert haar conclusie op het feit dat de investeringen steeds verder opwaarts zijn bijgesteld en de omstandigheid dat de capaciteit op het bestaande net beduidend hoger ligt dan in 1993 werd verondersteld. Door de combinatie van hogere investeringen en meer capaciteit op het bestaande net komen de break-even-points ± het vervoersvolume dat nodig is voor een maatschappelijk rendabele Betuweroute ± een stuk hoger uit dan in 1993. «Door het sterk oplopen van de break-even-points neemt de kans aanzienlijk toe, dat alternatieve infrastructuurinvesteringen beter voor de economie uitpakken. (...) Op basis van het bovenstaande moet worden vastgesteld dat de centrale conclusies uit WD-52, dat de Betuweroute ook bij een conservatieve inschatting een economisch verantwoorde investering lijkt, op basis van geactualiseerde informatie niet langer opgaat.»

²⁰² Notitie van het Centraal Planbureau aan de ICES, d.d. 2 maart 1995, kenmerk 95/18.

Op het ministerie van Financiën melden ambtenaren minister Zalm dat de eerste conceptconclusies van het CPB «ronduit negatief» zijn.²⁰³ Ministerpresident Kok krijgt schriftelijk teruggekoppeld dat er in de ICES een zeer onvolkomen, onvolledig en omstreden rapport van het CPB voorlag, dat door de ministeries van Verkeer en Waterstaat, VROM en Economische Zaken is voorzien van stevige kanttekeningen.

Toch een gefaseerde aanleg?

Na verschijning van het rapport van de commissie Hermans verdiept het CPB zich in de mogelijkheden van een gefaseerde aanleg. Het CPB komt tot de conclusie dat de bestaande capaciteit op de oost-west as groter is dan wordt verondersteld.

De heer Van Hoek: Ons viel snel op dat de commissie Hermans te snel had geconcludeerd dat er geen capaciteit in zat. Er zat wel degelijk een hoop capaciteit naar onze taxatie, als er maar enig beleid op gevoerd werd en als de integrale viersporigheid tussen Utrecht en Arnhem gerealiseerd zou worden. Naar verwachting kon je dan lange tijd vooruit. Er was dus een evident alternatief.

Van Hoek geeft aan wat de voordelen zijn, indien de Betuweroute gefaseerd zou kunnen worden aangelegd.

De heer Van Hoek: Ten eerste waren er de miljardeninvesteringen. De kostenramingen voor de totale Betuweroute waren ongeveer 7,5 miljard, in guldens. Daarvan was ongeveer 2,5 miljard voor de Havenspoorlijn en 5 miljard voor het resterende stuk. Het betekende dat je een uitgave van f 5 miljard misschien wel tien of twintig jaar in de tijd vooruit kon schuiven. Dat leverde een miljardenbesparing op, alleen al op bespaarde bouwrente.

Ten behoeve van de ICES-vergadering van 21 maart 1995 stelt het CPB een tweede versie van de notitie op. Minister-president Kok wordt via een notitie geïnformeerd over het verloop van de ICES-vergadering. De ICES zou deze versie van het CPB-rapport zeer tendentieus vinden. Het CBP-rapport wordt in de notitie omschreven als zeer gevaarlijk. Tegenstanders zouden het stuk direct omarmen. De hoop wordt uitgesproken dat het stuk nog ingrijpend bijgesteld en genuanceerd wordt. Bij Financiën is men ook niet overtuigd van het voorstel van het CPB: «Conclusie is dat de faseringsvariant welke het CPB voorstelt politiek een aardig compromis lijkt te zijn, maar dat de werkelijkheid een dergelijk besluit snel kan achterhalen.»

De heer Van Hoek vertelt hoe hij destijds de sfeer in de ICES heeft ervaren:

De heer Hermans: U zei dat uw bevindingen in de ICES niet met applaus werden ontvangen. Daar zitten echter ook vertegenwoordigers van Financiën en Economische Zaken. Ik kan mij voorstellen dat die vanuit een financieel perspectief naar uw werk zouden moeten kijken. Waren er verschillen?

De heer Van Hoek: Ik heb niet zoveel behoefte om de precieze posities van de departementen daarin te belichten. In de kern zagen de meest betrokken departementen er niets

203

Notitie aan de minister van Financiën, d.d.

9 maart 1995, kenmerk AFEP/232.

in. De voorzitter van de ICES, de heer Geelhoed, zei dat het studeerkameronzin was. Datwas ongeveer de kwalificatie die daar aan de orde was. Er werd over de gefaseerde aanleg gesproken als over de halfzwangere variant van het CPB.

Deze sfeer en de wijze waarop de diverse ministers vanuit hun departement worden geïnformeerd, duidt erop dat de departementen niet zitten te wachten op een heropening van de Betuweroute-discussie, die net door de commissie Hermans is beslecht. Het CPB komt met zijn variant op een moment, dat men geen nieuwe variant meer wil.

Volgens de heer Van Hoek zijn de inhoudelijke argumenten die naar voren zijn gebracht, door het CPB weerlegd of bieden in de ogen van het CPB weinig voordelen ten opzichte van de gefaseerde aanleg.

De heer Van Hoek: Wij hebben diverse punten uitgezocht. Ik loop de argumenten die werden genoemd even langs. Er zou niet genoeg fysieke capaciteit zijn. Je kunt simpel berekenen dat die er wel was. Toen werd er gezegd dat er niet genoeg milieucapaciteit was. Dat bleek ook onjuist, want de capaciteitsberekeningen voldeden aan het Besluit Geluidshinder Spoorwegen en daarmee aan de vigerende milieuwetgeving. Vervolgens werd gezegd dat het alternatief onaanvaardbare gevolgen bij Arnhem zou hebben. Wij hebben het DHV-rapport, dat daarop betrekking had, erop nageslagen. Daarin wordt de variant van de Havenspoorlijn met het bestaande net bekeken. Die komt er helemaal niet slecht af ten opzichte van de Betuweroute. (...) Ten slotte werd als argument genoemd dat de Betuweroute milieutechnisch gunstiger was dan het bestaande net. (...) Dat leverde onzes inziens niet heel veel argumenten op om een bedrag van miljarden niet uit te sparen. Uiteindelijk was het argument in de ICES vooral dat het politiek-bestuurlijk niet zou kunnen. Daarvan hebben wij gezegd dat wij dat niet konden beoordelen. Als men het politiek-bestuurlijk niet wil, niet kan of te riskant vindt, is dat inderdaad een nadeel. Dat hebben wij keurig opgeschreven. De andere punten die ik heb verwoord kan men keurig in de rapportage terugvinden.

De heer Westerduin meent dat de heer van Hoek een argument overslaat:

De heer Westerduin: Ik heb even naar de heer Van Hoek geluisterd. Hij zei dat al zijn argumenten van tafel werden geveegd, maar één argument, dat nogal speelde, noemde hij niet, te weten het vervoer van gevaarlijke stoffen dwars door Brabantse steden. Wij zaten met het probleem dat bij de faseringsvariant maatregelen getroffen moesten worden in die steden, zoals geluidsmaatregelen en bescherming tegen gevaarlijke stoffen. Het was niet helder wanneer de omslag zou plaatsvinden naar de andere fase. Er was een aantal argumenten om te zeggen: laten wij dat toch maar niet doen. Dat is een kabinetsbeslissing.

²⁰⁴ Brief aan de minister van Economische Zaken, d.d. 6 april 1995, kenmerk ES/RBM/BOI 95026665.b57 en brief aan de minister van Economische Zaken, d.d. 12 april 1995, kenmerk ES/RBM/BOI 95027576.b57.

Op 6 april 1995 vergadert de ICES wederom, waarbij de faseringsvariant definitief wordt afgeschreven.²⁰⁴ Argumenten tegen gefaseerde aanleg: ± de vertraging die optreedt door het doorlopen van nieuwe procedures; ± belanghebbende derden zullen gefaseerde aanleg zien als een negatief

besluit. Dit heeft «vertrouwenseffecten op investeerders binnen en

buiten de transportsector»; ± problemen met Duitsland, dat de aansluiting op Duitsland naar

verwachting niet zal regelen als Nederland gefaseerd aanlegt. Kortom, drie politiek-bestuurlijke argumenten en niet het veiligheidsar-gument, dat Westerduin noemt.

Werkdocument 75

Het CPB publiceert haar bevindingen uiteindelijk zelfstandig in werkdocument 75, waarbij het planbureau uitgebreid ingaat op de nieuwe berekeningen, de risico's en randvoorwaarden en de mogelijkheid van de gefaseerde aanleg. Ook zet het CPB de relatieve performance van de ongefaseerde Betuweroute én de gefaseerde Betuweroute (de Havenspoorlijn) af tegen twee andere grote investeringsprojecten: de HSL-Zuid en Schiphol. «De rentabiliteit van de Betuweroute blijft over de gehele beschouwde periode duidelijk achter bij die van de andere twee projecten. In ieder geval blijkt daaruit dat de Betuweroute een project is met een relatief groot financieel risico, zowel door het verloop van de kosten als de baten: een grote, eenmalige investering aan het begin van het traject en vrij lage opbrengsten over de eerste tien à twintig jaar na de ingebruikname. De Havenspoorlijn scoort in ieder geval in termen van risico aanzienlijk gunstiger dan de totale Betuweroute.»

Oud-minister Jorritsma legt uit waarom de faseringsvariant voor het kabinet geen aanleiding vormt om haar standpunt te wijzigen.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: (...) het is voor ons geen reden geweest om tot een andere conclusie te komen. Het is voor de Kamer ook niet een reden geweest om tot een andere conclusie te komen. Dat had ook gekund. Ik moet u ook zeggen dat ik vond dat gefaseerde aanleg volgens mij niet-aanleg betekende. Volgens mij beslis je dan om alleen de Havenspoorlijn aan te leggen. Dat is ooit wel eens in discussie geweest. Naar mijn gevoel zou dat met name het meest kwetsbare deel, namelijk het deel waarmee wij eindelijk Brabant en Utrecht konden ontlasten, raken. Dat is voor een deel een capaciteitsprobleem en deels een leefbaarheidprobleem. Ik denk eerlijk gezegd dat politiek gezien ook om die reden het advies van de Commissie-Hermans de meeste politieke partijen niet zo heel erg slecht uitkwam. Het is natuurlijk deels een capaciteitsvraag. Het had ook wel degelijk iets te maken met het feit dat er treinen met gevaarlijke stoffen door grote steden rijden. Dat heeft niet zo veel met de capaciteit te maken, maar gewoon met de leefbaarheidvraag, de milieuvraag, de risico's en dat soort zaken.

6.7.3 De laatste discussiepunten

Met het ICES-advies van 6 april 1995 komt de ambtelijke voorbereiding ten einde. Ook ten aanzien van twee «probleemdossiers» blijkt de ICES tot een eensluidend advies aan het kabinet te komen. Het gaat om de private financiering en het flankerende beleid.

Private financiering

De commissie Hermans ziet niets in private medefinanciering van de Betuweroute: «gedeeltelijke private financiering is niet iets waarvan de zin de commissie heeft kunnen overtuigen». De ICES adviseert om «de private financiering niet vòòraf te effectueren». Tegelijkertijd ziet de ICES mogelijkheden om door middel van het inschakelen van strategische investeerders «een dynamiserend effect» te bewerkstelligen op het gebruik van de Betuweroute. Alles overwegende is de ICES van mening dat het verantwoord is rekening te blijven houden met een bedrag van f 1,5 miljard aan private financiering. «Zij merkt wel op dat er risico's zijn ten aanzien van het tijdstip en de omvang van dit bedrag. Over de afdekking van dit risico zijn geen afspraken gemaakt.» In hoofdstuk 8 wordt het dossier private financiering aan een nadere beschouwing onderworpen.

Flankerend beleid

De commissie Hermans hecht veel belang aan flankerend beleid. Zonder

205

Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 9 maart 1995, kenmerk AFEP/232. ²⁰⁶ TK, 1994±1995, 22 589, nr. 71.

zeer forse heffingen op het vrachtverkeer heeft het geen zin de Betuweroute aan te leggen. In eerste instantie is er interdepartementaal een groot verschil van mening. «V&W stelt dat op dit moment de efficiencyverbetering in het spoorvervoer veel sneller verloopt dan de commissie Hermans heeft verondersteld. Zij stelt dat een actief heffingenbeleid niet meer noodzakelijk is (...) VROM is het hier absoluut niet mee eens (...) en wil reeds in dit kabinetsbesluit concrete maatregelen van de overheid genomen zien».²⁰⁵ De uitkomst van de discussie verwoordt de ICES als volgt. «Afgaande op de percepties en verwachtingen in de andere Europese hoofdsteden, verwacht de ICES dat het Europese transportbeleid in de komende jaren ten gunste van het spoorvervoer zal uitvallen. In vrijwel alle Europese landen staat de terugdringing van het wegvervoer en de stimulering van het spoorvervoer immers hoog op de politieke agenda. Ook tegen deze achtergrond is een actieve opstelling van Nederland echter essentieel.»

6.7.4 Het kabinetsstandpunt

Het kabinetsstandpunt

De ministerraad spreekt in april 1995 twee maal over de Betuweroute. Op

7 april 1995 vindt een verkennend vooroverleg plaats en op 13 april wordt

een definitief standpunt ingenomen. Het kabinetsstandpunt Betuweroute

verschijnt op 21 april 1995.²⁰⁶ De hoofdpunten van het kabinetsstandpunt

zijn:

± het kabinet volgt ten aanzien van de noodzaak van de Betuweroute geheel de redenering van de commissie Hermans, die uitmondt in de conclusie dat de Betuweroute moet worden aangelegd vanwege het strategische belang voor milieu en economie.

± de nieuwste CPB-berekeningen vormen voor het kabinet geen aanleiding het besluit om de Betuweroute aan te leggen, terug te draaien. Het kabinet merkt daarbij op dat sommige economen, zoals professor Bomhoff, de omvang van de effecten veel groter schatten.

± het kabinet geeft aan een actief flankerend beleid te gaan voeren om het milieurendement ten volle te kunnen benutten. De regering geeft daarbij aan dat heffingen vooral in Europees verband zullen moeten worden afgesproken.

± het kabinet stelt voor de grote en kleine verbeteringen in het tracé in totaal f 820 miljoen ter beschikking. Met de extra investeringen komt het totale budget op f 8 094miljoen (prijspeil 1994), die worden gedekt door het FES.

± het kabinet blijft voorstander van private inbreng, «omdat dit de commerciële exploitatie bevordert, het gebruik van de Betuweroute stimuleert en op die manier tot meer vervoer over het spoor leidt». Het kabinet meent dat het beter is de concessie pas te verkopen wanneer de meeste politieke risico's zijn opgelost en de markt voor railgoederen-vervoer verder is ontwikkeld. Het kabinet kondigt een actieve benadering aan, gericht op het bevorderen van marktwerking.

6.8 Behandeling in de Tweede Kamer

Wanneer de Tweede Kamer zich voorbereidt op de behandeling van het kabinetsstandpunt, is duidelijk dat de VVD-fractie «een bocht» moet maken, om met de woorden van de heer Blaauw te spreken. Het debat in de Tweede Kamer zelf gaat in de eerste plaats over de vraag of er een tunnel onder het Pannerdensch Kanaal moet komen. Het GBO Gelderland probeert hiervoor de nodige steun te krijgen. Daarnaast is het de vraag

hoe de Tweede Kamer aankijkt tegen de wijze waarop het kabinet invulling geeft aan het flankerend beleid.

Aanvullende informatie

Bij de schriftelijke voorbereiding worden veel vragen gesteld over de suggestie van het CPB om over te gaan tot een gefaseerde aanleg. Het kabinet antwoordt dat, ondanks een daling van de prognoses, een ongefaseerde aanleg nog steeds de voorkeur heeft met de argumenten, zoals door de ICES aangedragen.

Om zich nader in de materie van gefaseerde aanleg te verdiepen, organiseert de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat een openbare hoorzitting. Daarvoor is ook het Centraal Planbureau uitgenodigd. De heer Van Hoek hierover:

De heer Van Hoek: Wij hebben alle fractiespecialisten het vraagstuk van de Havenspoor-lijn en de mogelijkheid van gefaseerde aanleg met nadruk onder de aandacht gebracht. De informatie was dus nadrukkelijk bekend aan de Kamer, nog afgezien van allerlei berichten in de media. (...) Ik moet zeggen dat ook daar de sfeer er een van grote terughoudendheid was. De Havenspoorlijn werd daar met buitengewoon weinig enthousiasme ontvangen. Dat was blijkbaar heel breed aan de hand.

De voorzitter: Wat is de magie? Hebt u daar een verklaring voor?

De heer Van Hoek: Ik weet het niet. Het is een beetje speculeren, maar ik denk dat het er iets mee te maken had dat veel mensen vonden dat het al zo lang had geduurd. Er moest nu maar eens een besluit komen. Alleen de Havenspoorlijn was toch maar een beperkt besluit. Er werd met buitengewoon veel emotie en felheid op het idee gereageerd, terwijl wij het zagen als een andere vormgeving van het oorspronkelijke idee, maar alleen een stuk slimmer. Dat leverde blijkbaar heel veel emotie op.

De observatie van de heer Van Hoek, dat er in de Tweede Kamer bij de grote fracties op zijn zachtst gezegd weinig animo is voor de mogelijkheid van de gefaseerde aanleg, past in het beeld dat het rentabiliteitscriterium in de Tweede Kamer wordt gerelativeerd.

De heer Blaauw: Ook ik vind dat rentabiliteit niet moet worden meegewogen bij dit soort zaken, het komt er toch nooit uit. Ik ben zeer gelukkig wanneer de exploitatiekosten van de Betuwelijn worden gedekt.

Mevrouw Versnel-Schmitz: (...) in zoverre dat het er van af hangt welk tijdsperspectief je kiest. Mijn perspectief was dat die lijn er voor ten minste 100 jaar zou liggen. Daarom vond ik ook dat die lijn goed moest zijn, want je moest er 100 jaar mee door en je kon niet in 2025 zeggen: het bevalt ons niet zo erg, laten wij er maar mee ophouden, want het is niet meer houdbaar op dit moment.

De bocht

De heer Blaauw bereidt zich ondertussen voor op de bocht, die hij moet

nemen.

De heer Blaauw: (...) Je zit in een behoorlijk politiek dilemma. En dan geldt het bekende «stilzitten als je geschoren wordt».(...) Er moest duidelijk een andere positie worden ingenomen op dat moment. In de fractie was sprake van het verschuiven van standpunten. Mijn aanvankelijke meerderheid werd gaandeweg kleiner. De fractievoorzitter bracht het negatieve standpunt over de Betuwelijn minder geprononceerd; die had zijn handtekening ook onder het regeerakkoord gezet. De minister van eigen huize gaf aan dat

zij snel met de Betuwelijn aan de slag wilde. Je kunt dan wel gaan doordrammen, maar in die politieke situatie moet je op een gegeven moment je verlies nemen, je knopen tellen en zeggen: het zij zo.

De heer Blaauw benadrukt dat in zijn ogen er ook wel een inhoudelijke reden voor het nieuw in te nemen standpunt valt te ontdekken.

De heer Blaauw: In mijn fractie, ná de verkiezingen, heb ik gezegd dat met het pact een duidelijke, en de eerste echte, strategische onderbouwing van de Betuwelijn was ontstaan, namelijk dat Rotterdam via de Noordtak zou worden verbonden met de Noord-Duitse Laagvlakte, in de achtertuin van Hamburg concurrentie kon leveren en via het Duitse net, via Berlijn en Warschau, aansluiting kreeg met het Oosten. Daarmee zou Rotterdam een verkorting in veel tijd en kilometers krijgen voor de logistieke stroom die we wilden dirigeren. Over het water kon dat niet, dat werd geblokkeerd door de Duitsers omdat die weigerden om de koppeling naar het Mittelland-kanaal te maken, wat voor het watertransport een grote verkorting zou zijn geweest en grote mogelijkheden had gegeven om de Nederlandse binnenvaart veel beter aan te sluiten op het Duitse waterwegennet. De Noordtak van de Betuwelijn zou een opening zijn en Rotterdam een zeer goede koppeling geven naar een nieuw, zich ontwikkelend gebied in Duitsland met een fantastische infrastructuur, een van zijn economische groeiplekken. (...) In mijn fractie heb ik dat aangevoerd als een belangrijke overweging.

Bezien vanuit de problemen waarvoor de heer Blaauw zichzelf geplaatst ziet, komt het rapport van de Rotterdamse econoom Bomhoff, die pleit voor strategische investeringen als de Betuweroute, op een goed moment. Blaauw hierover:

De heer Blaauw: Het heeft meegespeeld. (...) Meer om de strategische gedachte dan de berekeningen die erin stonden. Naast die berekeningen waren er immers vele andere en als je maar iets de aan input veranderde, dan veranderde het hele plaatje.

De heer Slob: Het heeft meegespeeld? U heeft het in die tijd wel anders geformuleerd.

De heer Blaauw: Je formuleert het zo omdat we in de fractie ook bezig waren met andere dingen. Het was een strategische keuze. (...) Bomhoff zei dat je met dit soort loodzware procedures nooit ergens toe komt, dat je zo nooit een strategisch creatieve invulling van de overheidstaak krijgt. Dit is mijn selectie en dit zijn mijn eigen woorden.

Het debat over het Pannerdensch Kanaal

Als de Tweede Kamer op 19 juni 1995 debatteert, spitst de discussie zich toe op de situatie rond het Pannerdensch Kanaal. Het Gebundeld Bestuurlijk Overleg (GBO) Gelderland hecht veel waarde aan die tunnel en in de Tweede Kamer maakt de coalitie zich er sterk voor. Het kabinet houdt vast aan een brug. De heer De Bondt licht toe waarom voor Gelderland de tunnel belangrijk is.

De heer De Bondt: Het is een stiltegebied, er komt heel veel beschermde flora en fauna voor en wij moeten ons vooral blijven realiseren dat Zevenaar opgesloten ligt tussen infrastructuur. Ik bedoel daar niet het Pannerdensch Kanaal mee, maar aan de ene kant ligt rijksweg 12 en de Noordtak zou er aan de noordkant langs moeten. Bovendien had je nog de Betuweroute zelf, het bestaande spoor en de HSL. Kortom: Zevenaar lag op een eiland tussen infrastructuur. Daarom hebben wij het alternatief ontwikkeld om er wat verder van Zevenaar af onderdoor te gaan. Toen dat niet werd gehonoreerd kwam voor mij als een duveltje uit een doosje de tunnelbak bij Zevenaar. Dat loste het probleem direct aan de spoorlijn op, althans voor wat betreft de Betuweroute en niet voor het bestaande spoor,

maar de brug over het Pannerdensch Kanaal bleef een probleem. Dit zou een enorme ingreep betekenen in dat, bijna maagdelijke, landschap en een aantasting zijn van het stiltegebied.

In de voorbereiding op het kabinetsstandpunt is de tunnel maar net buiten de boot gevallen. De RPC concludeerde dat op dit knelpunt ± in vergelijking met de twee andere resterende knelpunten in het tracé waarvoor geen extra maatregelen zijn getroffen ± nog het meeste kon worden verbeterd door een tunnel in plaats van een brug op te nemen.

Minister Jorritsma vreest echter een «sneeuwbaleffect». Als Gelderland zijn zin zou krijgen, dan zou ook Zuid-Holland een tunnel bij Gorinchem willen.²⁰⁷ In het debat stelt ze dat niemand voor 100 procent tevreden gesteld kan worden en dat de huidige oplossing van de situatie bij het Pannerdensch Kanaal buitengewoon goed is. In tweede termijn dient mevrouw Versnel-Schmitz (D66), mede namens coalitiegenoten de heer Crone (PvdA) en de heer Blaauw (VVD), een motie in om de regering te verzoeken de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal alsnog aan te

leggen.²⁰⁸

Mevrouw Versnel-Schmitz: Er kwam een tunnel onder de Giessen en er was voorzien in een aantal aanpassingen met dat hoog-/laagpakket en nog zo wat. Toen kwamen wij op de tunnel onder het Pannerdensch Kanaal. Die zat er niet in; er zat een brug in en geen tunnel. Toen zijn wij gaan sprokkelen met allerlei geld dat wij ergens vandaan konden halen, waardoor er uiteindelijk wel een tunnel kon worden aangelegd.

Zover is het dan nog niet. Mede namens een aantal oppositiepartijen dient de heer Leers (CDA) ook een motie in. De strekking van deze motie is dat, indien er een tunnel onder het Pannerdensch Kanaal komt, de meerkosten niet ten koste mogen gaan van de door het kabinet voorgestelde voorzieningen in het Gelders-Poortgebied.²⁰⁹ De minister blijft in tweede termijn op het standpunt staan dat het voorstel van het kabinet ± een brug in plaats van een tunnel ± beter is. Bovendien zou de dekking van de kosten, die gepaard gaan met de aanleg van een tunnel onder het Pannerdensch Kanaal, een probleem blijven.

Op 23 juni 1995 stuurt de minister de Tweede Kamer een brief over onder meer de ondertunneling van het Pannerdensch Kanaal. ²¹⁰ De minister bericht dat de meerkosten van de tunnel f 250 miljoen bedragen, indien deze «haaks» op het kanaal komt te liggen. Is dit niet het geval, dan zullen de kosten hoger uitvallen. Drie dagen later stuurt de minister de Tweede Kamer een aanvullende brief over dit onderwerp, waarin ze al enigszins bijdraait.²¹¹ In de brief staat dat het kabinet zich de afgelopen dagen nogmaals grondig heeft verdiept in de mogelijkheid om aan de wens van de Tweede Kamer tegemoet te komen, binnen het vastgestelde maximale budget voor de Betuweroute. De benodigde meerkosten moeten binnen het budget worden gevonden. Probleem is dat vanuit de Tweede Kamer «slechts» voor in totaal f 233 miljoen aan dekkingsmaatregelen is voorgesteld: f 17 miljoen te weinig. Voor aanvullende dekking zal in dat geval, aldus minister Jorritsma, een beroep moeten worden gedaan op de provincie Gelderland voor een bijdrage.

²⁰⁷  Boom en Metze, 1997.

²⁰⁸  TK, 1994±1995, 22 589, nr. 83.

²⁰⁹  TK, 1994±1995, 22 589, nr. 77.

²¹⁰  TK, 1994±1995, 22 589, nr. 92.

²¹¹  TK, 1994±1995, 22 589, nr. 93.

Dekkingsmaatregelen ondertunneling Pannerdensch Kanaal

De dekking van f 233 miljoen is als volgt tot stand gebracht:

± f 100 miljoen van de M-baan-toepassing;

± f 50 miljoen van de extra Structuurschema Groene Ruimte-gelden;

± f 50 miljoen van de inpassing in het Rijnstrangen-gebied («motie 60»);

± f 8 miljoen als gevolg van de tracéverschuiving bij Boerenhoek;

± f 25 miljoen van de verbindingsbogen bij Elst.

Ook wijst de minister op de gevolgen voor de planning. De tunnel betekent volgens minister Jorritsma automatisch uitstel van de gereedkoming van de Betuweroute met minimaal 1 jaar. «Mede tegen deze achtergrond acht het Kabinet de keuze voor een brug alleszins verdedigbaar.» Op 28 en 29 juni 1995 volgt de plenaire afronding van het debat over de Betuweroute.²¹² Ook daarin staat de tunnel onder het Panner-densch kanaal centraal. Concreet concentreert de discussie zich op de financiële dekking, de gevolgen voor de rest van de lijn en de bijdrage van f 17 miljoen door Gelderland. Minister De Boer laat al snel weten dat als de Kamer de tunnel wil, het kabinet hier «geen grote politieke problemen» van zal maken. De Tweede Kamer neemt uiteindelijk de motie Versnel-Schmitz aan. De heer De Bondt, Gedeputeerde van de provincie Gelderland blijkt bereid te zijn met het gevraagde geld over de brug te komen.

De heer De Bondt: (...). Er was een tekort van f 17 miljoen in de berekening van Verkeer en Waterstaat op een project dat inmiddels meer dan 10 miljard heeft gekost. Overigens hadden wij zelf berekend dat dit gat f 8 miljoen bedroeg. Ik hoef u niet te vertellen dat debatten soms raar kunnen lopen. Uiteindelijk ging het om dat bedrag van 17 miljoen. Als Gelderland die 17 miljoen zou betalen, zou die tunnel gerealiseerd worden. Dat was uiteindelijk de uitkomst van dat debat. In Gelderland hebben wij toen gezegd: dan betalen wij die 17 miljoen, want zo'n verbinding ligt er voor minstens 100 jaar.

Niet iedereen in de Tweede Kamer aanvaardt de f 820 miljoen. De heer Leers (CDA) betitelt deze in eerste termijn als smeergeld en vraagt zich retorisch af of de aanleg van de Betuweroute daarmee niet ten koste zal gaan van projecten die op dat moment in SVV en MIT staan. De Tweede Kamer stemt desalniettemin zonder veel tegenstemmen in met de maatregelen ter waarde van f 820 miljoen, die niet zijn afgewogen tegen andere investeringen, zoals mevrouw Versnel-Schmitz opmerkt:

Mevrouw Versnel-Schmitz: Het werd niet afgewogen, voordien niet en nadien ook niet. Ik herinner mij wel dat een fractiegenoot van mij die Sociale Zaken deed, tegen mij zei: Oh, jij met dat geld, dat zou ik wel eens in mijn portefeuille in de sociale sector erbij willen krijgen. Ik heb toen gewezen op het verschil tussen een investering en lopende bedragen. Bij het Rijk is dat misschien niet zo'n verschil, maar in wezen natuurlijk wel.

Flankerend beleid

In het debat wordt ook aandacht besteed aan het flankerend beleid. Veel fracties onderschrijven het belang daarvan. De VVD ondersteunt het duidelijkst het kabinetsstandpunt om in Europees verband te opereren. De meeste oppositiepartijen bekritiseren het kabinet op dit punt. De heer Van den Berg (SGP) is hierin het meest uitgesproken. Hij meent dat het besluit over het flankerende beleid is doorgeschoven. Dit is voor hem een van de

TK, 1994±1995, Handelingen 93, 5613±5660.

redenen het besluit om de Betuweroute aan te leggen, «absoluut» niet te steunen.

In haar reactie wijst minister Jorritsma op de noodzaak voor het voeren van flankerend beleid, wat volgens haar niet betekent «vrachtautootje pesten» (...) «Integendeel het kabinet staat voor ogen een vervoersmodaliteit te gebruiken op trajecten waar zij het meeste tot haar recht komt.»

Uiteindelijk zien het kabinet en de meerderheid van de Tweede Kamer in 1995 in tegenstelling tot de commissie Hermans niets in forse heffingen op het wegvervoer. Dit conflicteert met het advies van de commissie Hermans. Mevrouw Jorritsma hierover:

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Waar ik het niet met de commissie-Hermans eens was ± laat ik dat ook maar helder zeggen ± is dat het heffingenbeleid onmiddellijk ingevoerd moest worden. Dat was mijn persoonlijke opvatting, om de doodeenvoudige reden dat de spoorlijn er ook nog lang niet lag. (...) Het was ook niet zo noodzakelijk om het heel snel te doen, vanwege het feit dat het eigenlijk wel goed ging met de groei van het goederenvervoer. Sterker nog, als ik het mij goed herinner, heb ik op enig moment maatregelen moeten nemen om in Brabant bepaalde personentreinen eruit te gooien ten gunste van het goederenvervoer omdat de capaciteit onvoldoende was. Wij zeiden wel: het zou toch raar zijn als wij aan de ene kant bezig zijn om een beslissing te nemen over een Betuweroute en om de markt te laten groeien, en wij aan de andere kant zeggen: voorlopig maar even geen groeiend goederenvervoer op het spoor omdat de bestaande capaciteit vol zit.

Bovendien was het volgens mevrouw Jorritsma internationaal op dat moment politiek niet haalbaar om een dergelijk heffingenbeleid snel van de grond te krijgen.

Mevrouw Jorritsma-Lebbink: Het kon niet nationaal, maar het moest Europees. Dat staat overigens ook in het standpunt van Hermans. Wij konden het in Europa ook helemaal niet zo snel doen. Er waren heel verschillende opvattingen over. Er waren landen die er fel tegen waren. In Nederland was het overigens ook niet allemaal pais en vree op dit onderwerp. De meningen waren ook zeer verdeeld.

Volgens mevrouw Cramer, lid van de commissie Hermans, was het aanpakken van het wegverkeer (middels flankerend beleid) wel dé reden voor haar om een handtekening onder het «ja, mits»-advies van de commissie Hermans te zetten.

Mevrouw Cramer: (...) Ter voorbereiding op dit gesprek heb ik dat nog eens nagekeken in een van onze laatste notulen. Bij alle commissieleden staat: dit gaat alleen maar lukken als er forse maatregelen van de kant van de overheid tegenover worden gezet. Wij hebben niet gesproken over de vraag hoe ver die maatregelen dan gaan. (...) Wij zeiden dat, als je werkelijk een trendbreuk in Nederland wilt en een vervoerbeleid wil opzetten dat ook in het kader van duurzame ontwikkeling kan worden ingepast, de overheid forse maatregelen moet durven nemen.

Achteraf constateert mevrouw Cramer dat de politiek nog niet rijp was voor een strikt flankerend beleid.

Mevrouw Cramer: In zoverre dat er in Nederland toen al gesproken werd over de noodzaak van een prijsbeleid om het vervoerbeleid in goede banen te leiden. De politieke moed om dat daadwerkelijk te doen ontbrak toen nog.

Zij trekt echter hier niet de conclusie uit dat «nee, tenzij» beter zou zijn geweest.

Mevrouw Cramer: Dat had gekund, maar de hele commissie zei dat wij zelf moesten durven kiezen. Als het een «nee, mits» zou zijn geworden, zou de situatie van dat moment voor de toekomst niet zijn veranderd. Het had ermee te maken dat wij na vele overwegingen de combinatie van zaken die wij voorstelden het meest vonden passen in een trendbreuk en een werkelijke oplossing van het goederenvervoerprobleem bood. Als je meent dat dit binnen de gegeven omstandigheden de beste oplossing is, dan ga je naar een «ja» en niet naar een «neen».

Achteraf meent mevrouw Cramer dat de politiek alleen het «ja» van de commissie Hermans heeft gebruikt en niet het «mits».

Mevrouw Cramer: [ik ben] nog steeds van mening [..] dat de politiek het «ja, mits» had moeten uitvoeren. Dat is echter niet gebeurd, althans, tot nu toe niet. Ik houd nog steeds vol dat ons advies hout snijdt, ook in het licht van pogingen om tot een duurzame economische ontwikkeling te komen. Ik betwijfel of er voldoende politieke durf is om daadwerkelijk het goederenvervoer te accommoderen en ervoor te zorgen dat dit op een manier gebeurt waarbij in de toekomst een duurzame, veilige en economisch verantwoorde vervoerontwikkeling ontstaat.

De heer Hermans: Moet je eigenlijk een dergelijk ingrijpend flankerend beleid in Europees perspectief laten plaatsvinden?

Mevrouw Cramer: Nee, je kunt limiteren. Nederland kan ervoor zorgen dat de stroom containers vanaf de haven op een boot of op het spoor wordt gezet. Het heffingenbeleid is Europees, maar er zijn varianten te bedenken waardoor meer mogelijk wordt dan nu.

De heer Hermans: Moeten wij concluderen dat van het advies van de commissie Hermans alleen het «ja» gebruikt is en niet het «mits»?

Mevrouw Cramer: Ja.

6.9 Bevindingen

In dit hoofdstuk staat de heroverweging van de aanleg van de Betuweroute centraal. Dit proces begint met de formatie van het eerste Paarse kabinet in het voorjaar van 1994en loopt via de advisering door de commissie Hermans tot de parlementaire behandeling van het kabinetsstandpunt Betuweroute in het voorjaar van 1995. Relevante punten in dit hoofdstuk zijn:

• 1. 

  Het besluit tot heroverweging.

• 2. 

  De capaciteit op het bestaande spoor.

• 3. 

  De faseringsvariant van het CPB.

• 4. 

  Het «ja, mits» advies van de Commissie Hermans.

1. Het besluit tot heroverweging: instelling van de commissie Hermans De discussie over nut en noodzaak van de aanleg van de Betuweroute wordt vanaf het moment van agendering telkens vooruitgeschoven en is daardoor nooit werkelijk gevoerd in het kabinet en de Tweede Kamer. Als er in 1994een nieuwe coalitie komt, is het onvermijdelijk dat de kwestie weer naar boven komt. Tijdens de formatie van het eerste Paarse kabinet besluiten PvdA, VVD en D66 de aanleg van de Betuweroute te heroverwegen. Dit besluit wordt vastgelegd in het regeerakkoord. Een onafhankelijke commissie wordt ingesteld, die bestaat uit kwalitatief hoogwaardige

leden met een onafhankelijk secretariaat, dat zonder bemoeienis van het ministerie van Verkeer en Waterstaat kan functioneren.

2. Capaciteit bestaand spoor

De commissie Hermans moet in drie maanden tot een oordeel komen, dat in de perceptie van de leden zelf een Salomon's oordeel is. Voor de vervulling van haar taak is het voor de commissie Hermans cruciaal om vast te stellen wat de capaciteit van het bestaande spoornet is. Dit is bepalend voor de vraag of aanleg van de Betuweroute nodig is en of fasering van de aanleg wel of niet een optie is. McKinsey voert in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat op dit punt een onderzoek uit, waarin het van gegevens dient te worden voorzien door Railned. Het rapport van McKinsey speelt een centrale rol in de gang van zaken rondom het thema gefaseerde aanleg. Hierover kan het volgende worden vastgesteld:

• 1. 

  McKinsey heeft in het najaar van 1994de opdracht drie vragen te beantwoorden:

• a. 

  Wat zijn de toekomstige vervoersvolumina voor goederenvervoer per spoor?

• b. 

  Hoeveel treinpaden zijn nodig om dit volume te accommoderen?

• c. 

  Welke knelpunten zitten er in de capaciteit van het bestaande spoor en welke mogelijkheden zijn er om die knelpunten op te heffen?

• 2. 

  Railned is contractueel verplicht tot het leveren van informatie aan McKinsey. Dit ligt vast in een contract tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en Railned. Railned bemoeilijkt het onderzoek van McKinsey door capaciteitsgegevens niet of heel laat aan McKinsey ter beschikking te stellen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft niet of niet voldoende geïntervenieerd om zodanige medewerking van Railned te bewerkstelligen dat McKinsey haar opdracht succesvol en binnen de tijd kon afronden.

• 3. 

  De commissie Hermans is op de hoogte van het onderzoek van McKinsey en wil aanvankelijk wachten op de resultaten van McKinsey. De commissie Hermans wil voorkomen dat na publicatie van het eindadvies van de commissie een rapport verschijnt, dat de discussie opnieuw doet oplaaien. Op 21 december 1995 meldt voorzitter Hermans aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat dat het eindadvies later beschikbaar zal komen door de vertraging in het onderzoek van McKinsey.

• 4. 

  Voordat McKinsey het onderzoek naar de capaciteitsvraag kan afronden, zet de minister in de laatste dagen van december 1994het onderzoek van McKinsey stop, omdat zij uitstel van het advies van de Commissie Hermans niet acceptabel vindt.

• 5. 

  De eerste twee fasen van het onderzoek van McKinsey zijn dan afgerond. Hierover rapporteert McKinsey aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De cruciale derde fase is dan nog niet afgerond. McKinsey besluit het materiaal en de bevindingen die er op dat moment zijn te bundelen in een «werkbijlage», die eveneens aan de opdrachtgever (het ministerie) ter beschikking wordt gesteld. Deze werkbijlage is anno 2004bij geen van de betrokken partijen meer beschikbaar.

• 6. 

  De projectleider Betuweroute van het ministerie van Verkeer en Waterstaat stelt op 29 december 1994een brief aan de commissie Hermans op, die wordt ondertekend door de directeur-generaal Vervoer, namens de minister. Daarin worden kanttekeningen geplaatst bij de dan beschikbare resultaten van het onderzoek van McKinsey. Het door McKinsey gepresenteerde maximumvolume kan onder gunstige omstandigheden ook als «ondergrens» worden beschouwd. Over één

van de uitgangspunten die McKinsey bij het berekenen van de capaciteit hanteert, merkt de directeur-generaal Vervoer op: «Volgens McKinsey zouden met name de nachtelijke uren beter benut kunnen worden. Hierbij past de kanttekening dezerzijds, dat de Nederlandse Spoorwegen, met inbegrip van NS Cargo, op het punt van benutting van de spoorwegcapaciteit op Europees niveau hoog scoort.»

• 7. 

  De commissie Hermans is verdeeld over het advies. In het op

10 januari 1995 voorliggende conceptrapport wordt gewerkt met twee varianten. Investeren in de aanleg van de Betuweroute, «al dan niet in fasen uitgevoerd», is alleen gerechtvaardigd als goed zicht bestaat op het bereiken van de doelstellingen die met de Betuweroute worden beoogd.

• 8. 

  In een poging McKinsey en Railned op één lijn te krijgen, doet de commissie Hermans het klemmende verzoek aan de minister een gesprek te arrangeren tussen alle betrokkenen. Over het doel en het resultaat van deze niet-genotuleerde bijeenkomst bestaan verschillende lezingen, die de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten niet heeft kunnen verifiëren.

• 9. 

  De commissie Hermans adviseert op 23 januari 1995 de Betuweroute in zijn geheel aan te leggen.

3. Gefaseerde aanleg revisited

Wat de commissie Hermans wil voorkomen, gebeurt toch. Er ontstaat discussie over het feit dat de commissie Hermans heeft afgezien van het maken van macro-economische berekeningen. Naar aanleiding hiervan vraagt het kabinet het CPB alsnog macro-economische berekeningen te maken. Het CPB beveelt aan nog eens goed te kijken naar gefaseerde aanleg van de Betuweroute. Het CPB baseert zich daarbij op de werk-bijlage van McKinsey, die het CPB nota bene aanmerkt als conservatief. Op ambtelijk niveau wordt het rapport in de ICES scherp bekritiseerd. Voor de minister, die gefaseerde aanleg beschouwt als niet-aanleg, komt het rapport zeer ongelegen. Ook de Tweede Kamer ziet niets in het advies. Op een hoorzitting van de vaste commissie van Verkeer en Waterstaat wordt het CPB uiterst kritisch bejegend. Daarmee is de gefaseerde aanleg weer van de agenda afgevoerd.

4.  «Ja, mits»

In het advies van de commissie Hermans wordt de aanleg van de Betuweroute («ja») gekoppeld aan een aantal randvoorwaarden («mits»). De belangrijkste voorwaarde is het voeren van een flankerend beleid om het vrachtvervoer over de weg te ontmoedigen en het vervoer per water en spoor te stimuleren. Het belangrijkste element in het flankerend beleid, zoals de commissie Hermans het voorstelt, is de introductie op korte termijn van heffingen, al dan niet in Europees verband, voor het vrachtvervoer. Deze heffingen zouden fors moeten zijn om de «modal split» substantieel te kunnen beïnvloeden.

De commissie Hermans concludeert dat het ontwerp van de Betuweroute verantwoord en evenwichtig is. Toch meent zij dat er wel «aandachtsgebieden voor verbetering» zijn, maar eventuele investeringen hierin dienen expliciet te worden afgewogen tegen verbeteringen elders «in het Nederlandse transportsysteem». Concreet noemt de commissie vijf knelpunten die bij deze afweging betrokken kunnen worden. Met deze knelpunten is een bedrag van f 820 miljoen gemoeid.

De regering gaat bij het voorbereiden van het kabinetsstandpunt voornamelijk door met de «ja» van de commissie Hermans. Het flanke-

rend beleid wordt in het kabinetsstandpunt wel overgenomen, maar de invoering van met name de heffingen wordt niet op korte termijn voorzien. Voor de inpassing maakt het kabinet f 820 miljoen vrij om de door de commissie Hermans genoemde knelpunten op te lossen en zo tegemoet te komen aan de inpassingwensen van D66 en de VVD. Op geen enkele wijze, in het kabinet noch in de Tweede Kamer, heeft de door de commissie Hermans gevraagde afweging omtrent de meerkosten plaatsgevonden.

7 UITVOERING EN BEHEERSING (1995–HEDEN)

7.1  Inleiding

Na de woelige jaren van besluitvorming, en de heroverweging daarvan, kan het project door naar de uitvoering.

De beheersing van het project blijkt de nodige problemen op te leveren. Direct vanaf de start van de uitvoeringsfase is er sprake van een grote spanning tussen de actuele kostenraming en het beschikbare budget. Vanaf 1995 worden er steeds weer nieuwe pogingen gedaan om hier grip op te krijgen. Markante momenten in dit proces zijn: ± het «Malle Jan»-akkoord uit 1998, waarbij in het gelijknamige

horeca-etablissement het ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS

Railinfrabeheer een akkoord sluiten over het in de hand houden van de

kosten; ± de beheersmaatregelen die de minister in 2000 treft als gevolg van

gerezen problemen; ± de audits die het bureau AT Kearney in 1999 en 2001 uitvoert; en ± de totstandkoming van de risicoreservering in 2002.

Daarnaast beheersen in deze periode een aantal inhoudelijke dossiers het debat over de Betuweroute. In de besluitvormingsfase zijn deze vraagstukken blijven liggen, over het hoofd gezien, dan wel bewust doorgeschoven naar een later moment. Het gaat hierbij onder meer om de private financiering en de noordoostelijke verbinding van de Betuweroute. In 1998 wordt de Betuweroute bovendien weer integraal ter discussie gesteld. Ook de jaren daarna zijn er de nodige momenten waarop die principiële discussie opspeelt, onder meer naar aanleiding van nieuwe informatie over de milieueffecten van de Betuweroute en het rapport van de Algemene Rekenkamer in 2000.

In de periode van acht jaar die in dit hoofdstuk wordt beschreven, vindt driemaal een kabinetswisseling plaats.²¹³ De opeenvolgende ministers van Verkeer en Waterstaat zijn mevrouw Jorritsma (1994±1998), mevrouw Netelenbos (1998±2002), de heer De Boer (2002±2003) en mevrouw Peijs (2003±heden).

7.2  In de steigers

²¹³  Het hoofdstuk loopt van de afronding van de commissie Hermans tot de zomer van 2003. Deze eindhorizon is vastgelegd in de onderzoeksopdracht, die de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat heeft geformuleerd.

²¹⁴  TK, 1995±1996, 22 589, nr. 106.

De realisatiefase van het project Betuweroute start formeel nadat het parlement in het voorjaar van 1994instemt met de PKB Betuweroute. Tijdens de heroverweging worden de activiteiten tijdelijk gestaakt. De uitvoering wordt medio 1995 weer ter hand genomen. De departementale projectorganisatie wordt in de steigers gezet en de Tweede Kamer ontvangt in november 1995 de Projectbeschrijving Betuweroute, die als basis moet dienen voor de toekomstige voortgangsrapporten.²¹⁴ De Projectbeschrijving geeft de Tweede Kamer op hoofdlijnen inzicht in de activiteiten die in het kader van het project moeten worden ontplooid, de opzet van de projectorganisatie en de kaders waarbinnen het project gerealiseerd moet worden.

²¹⁵  De MgBr is feitelijk een zelfstandige dienst binnen NS Railinfrabeheer. MgBr geldt als aanspreekpunt voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Bij de aanbesteding handelt MgBr in naam van de rechtspersoon RIB.

²¹⁶  «Sporen voor straks. Advies over de toekomstige relatie tussen overheid en Nederlandse Spoorwegen», commissie Wijffels, Den Haag, 5 juni 1992.

Voortgangsrapporten aan de Tweede Kamer

De Tweede Kamer wordt in het kader van de Procedureregeling Grote Projecten vanaf juni 1996 geïnformeerd over de voortgang van het project door middel van halfjaarlijkse voortgangsrapporten. Tussen juni 1996 en oktober 2004zijn zestien voortgangsrapporten verschenen. De voortgangsrapporten bevatten meer of minder gedetailleerde informatie over de ontwikkelingen in de scope, de organisatie, de planning en het budget van de Betuweroute.

7.2.1 De projectorganisatie

NS Railinfrabeheer

De NS-dochter Railinfrabeheer is in 1995 als taakorganisatie belast met de

realisatie van de spoorinfrastructuur. Binnen NS Railinfrabeheer vormt de

Managementgroep Betuweroute (MgBr) al vanaf 1990 de organisatorische

eenheid die de verantwoordelijkheid voor het project draagt.²¹⁵ Tot 1995

was de MgBr onderdeel van moedermaatschappij de NV Nederlandse

Spoorwegen.

De Projectdirectie Betuweroute

Binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat is er tot 1994geen aparte organisatorische eenheid voor de Betuweroute. De NS doet al het werk dat gepaard gaat met de inpassing, het ontwerp en de technische aspecten van het project. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat beperkt zich tot de beleidsmatige aspecten en de politieke afstemming. Er is wel een projectteam Betuweroute binnen het directoraat-generaal Vervoer, maar dit team vormt geen zelfstandige eenheid binnen het directoraat-generaal. Wanneer het parlement met de PKB Betuweroute instemt, verandert dit. Er wordt dan een aparte directie ingericht voor de aansturing van NS Railinfrabeheer. Dit is de projectdirectie Betuweroute.

Ontvlechting en uitplaatsing

De relatie tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en NS Railinfrabeheer kan niet los worden gezien van de verzelfstandiging van de NS, die ook in 1995 zijn beslag krijgt. Tot 1995 is aanleg, beheer en exploitatie van het spoor een exclusieve NS-aangelegenheid. De afdeling Infrabeheer is binnen de NS belast met aanleg, beheer en onderhoud van de spoorweginfrastructuur. Mede naar aanleiding van het advies van de Commissie-Wijffels (1992) besluit het kabinet de NS-onderneming te ontvlechten.²¹⁶ Er wordt een aparte organisatie gevormd voor beheer en onderhoud van de railinfrastructurele voorzieningen: NS Railinfrabeheer. De aandelen in NS Railinfrabeheer blijven in eerste instantie in handen van de NS en gaan in 2003 over naar het Rijk, waarmee ook de uitplaatsing van NS Railinfrabeheer een feit is.

Commissie Wijffels (1992)

Op 5 juni 1992 biedt de Commissie Wijffels haar advies aan minister Maij-Weggen aan. De commissie constateert dat de NS in staat moet worden gesteld om zich meer als zelfstandige onderneming te kunnen opstellen. De toenmalige complexe relatie tussen de overheid en de NS bemoeilijkte dit proces en verkleinde de kans op succes bij het realiseren van de geformuleerde doelstellingen. «Daarom stellen wij voor de samenwerkingsvorm tussen de overheid en de NS te veranderen. Het doel van die veranderingen is om de NS in staat te stellen om alert, flexibel en effectief in te spelen op de ontwikkelingen in een veranderende, concurrerende markt.»

Binnen de huidige NS onderscheidt de commissie een viertal kernfuncties: 1) exploitatie van reizigersvervoer; 2) exploitatie van goederenvervoer; 3) aanleg en instandhouding van infrastructuur; 4) capaciteitsmanagement (het toedelen van de schaarse infrastructuurcapaciteit aan de verschillende gebruikers). «In de bestaande organisatiestructuur zijn deze functies vrij sterk met elkaar vervlochten. Vanuit de in het voorgaande weergegeven visie en gelet op de komende veranderingen bevelen wij aan deze functies binnen de NS te onderscheiden en onder te brengen in aparte bedrijfseenheden. Hierbij moet de relatie tussen de overheid en de NS op een nieuwe leest worden geschoeid en worden gedifferentieerd naar de verschillende functies binnen de NS. (...) De activiteiten met betrekking tot aanleg en instandhouding van de infrastructuur vallen uiteen in twee delen. Met betrekking tot de (strategische) langere-termijn planning van het netwerk zal de overheid een meer proactieve en integrerende rol moeten gaan spelen. Voor de planning op de korte termijn en voor de organisatie en het beheer van de uitvoering van werken en onderhoud wordt een aparte, door de overheid te bekostigen organisatorische eenheid gevormd. Deze kan zich in beginsel binnen of buiten de NS bevinden. Voor de korte en middellange termijn hebben wij een voorkeur voor het behoud van deze eenheid binnen de NS. Deze organisatorische eenheid besteedt het werk uit op contractbasis of voert het ± in voorkomende gevallen ± zelf uit. De overheid en de NS regelen de bekostiging van aanleg-en instandhoudingswerkzaamheden door middel van contracten. Een in te voeren heffing op het gebruik van de infrastructuur wordt eerst op nul gesteld maar kan later worden verhoogd als de rentabiliteit van de gebruikers dit toelaat.»

Een belangrijk neveneffect van de verzelfstandiging van de NS is, dat het vanaf 1995 geen vanzelfsprekendheid meer is dat NS RIB de verantwoordelijkheid krijgt voor de realisatie van een groot spoorproject. In de MOVER-overeenkomst, waarin de staat en de NS de verzelfstandiging regelen, wordt bepaald dat NS Railinfrabeheer op de korte en middellange termijn in opdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat de zorg krijgt voor de uitvoering van infrastructurele werken (spoor), maar voor complexe projecten als de Betuweroute en de HSL-Zuid wordt een uitzondering gemaakt. Aan de uitvoering ervan kunnen bijzondere voorwaarden worden gesteld. Indien, naar het oordeel van de minister, de taakorganisatie dit maatwerk niet kan of wil leveren, kan de minister besluiten van de normale gang van zaken af te wijken. Voor de Betuweroute is (impliciet of expliciet) de keuze gemaakt om NS Railinfrabeheer met de aanleg en het onderhoud van de Betuweroute te belasten.

Taakverdeling

In de projectbeschrijving gaat minister Jorritsma richting de Tweede Kamer in op de taakverdeling tussen NS en Verkeer en Waterstaat. Zo geeft de minister de relaties tussen de verschillende niveaus binnen haar ministerie en NS Railinfrabeheer als volgt schematisch weer:

Figuur 7.1 De organisatie van het project

Politiek niveau

Minister van V&W

Beleidsniveau

DG Vervoer

Coördinatieniveau

Projectdirecteur DGV

Uitvoeringsniveau

Projectmanager NS Railinfrabeheer BV

In de MOVER-overeenkomst wordt afgesproken dat de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de staat, de NS en NS Railinfra-beheer ook ten opzichte van elkaar, zullen worden vastgelegd. Pas ver na het jaar 2000 gebeurt dat in de Spoorwegwet. Hierdoor is de relatie tussen projectdirectie en NS Railinfrabeheer anno 1995 formeel niet geregeld. Minister Jorritsma meldt echter dat de condities waaronder beide organisaties (samen)werken, in een protocol zullen worden vastgelegd.

Auditbureau

De projectdirectie Betuweroute steekt qua omvang schril af tegen de uitvoeringsorganisatie van de NS, waar alle uitvoerende werkzaamheden (ramingen, ontwerp, conditionering etc.) worden uitgevoerd. Om grip te houden op die uitvoeringsorganisatie, zo is de idee, zal de projectdirectie met behulp van externe audits de producten van NS Railinfrabeheer (programma van eisen etc.) toetsen. In 1996 zal het ministerie van Verkeer en Waterstaat besluiten om een permanente auditfunctie te creëren. Nadien worden overigens nog geregeld externe audits uitgevoerd.

7.2.2 Het mandaat van het kabinet

Bij de besluitvorming over de PKB Betuweroute en het kabinetsstandpunt Betuweroute zijn de grenzen bepaald waarbinnen het project Betuweroute in principe gerealiseerd moet worden. Deze grenzen hebben betrekking op de functionele eisen (en randvoorwaarden), de kosten en de tijd.

Het programma van eisen

Het programma van eisen wordt beschreven in termen van randvoorwaarden en functionele eisen. De randvoorwaarden zijn de wettelijke en/of externe eisen die aan de Betuweroute worden gesteld en die ontleend zijn aan de PKB Betuweroute. Te denken valt aan de voorwaarde

dat het geluidsniveau de voorkeursgrenswaarde van 57 dB (A) niet mag overschrijden. De functionele eisen zijn de prestaties, functies en eigenschappen waaraan de Betuweroute moet voldoen. Een voorbeeld hiervan is de eis van dubbelsporigheid. In 1995 is een eerste programma van eisen beschikbaar, dat door derden is getoetst. Daarna duurt het nog jaren, voordat een definitief programma van eisen tot stand wordt gebracht. Hierdoor fungeert het programma van eisen niet als programma, waaraan de Tweede Kamer of anderen kunnen toetsen of de Betuweroute aan de gestelde eisen voldoet.

Het budget

Naar aanleiding van de heroverweging hebben het kabinet en de Tweede Kamer extra geld vrijgemaakt (f 820 miljoen) voor het oplossen van knelpunten in de tracering van de Betuweroute. Ten opzichte van de PKB 1 is het budget bij de aanvang van de realisatiefase toegenomen van ruim f 5 miljard tot f 8,2 miljard. In figuur 7.2 wordt de budgetontwikkeling van 1992 tot 1995 weergegeven. Tot 1 juli 1995 is in totaal ruim f 200 miljoen

uitgegeven aan voorbereidingskosten.²¹⁷

Figuur 7.2 Budgetontwikkeling Betuweroute 1992-1995 (in lopende prijzen

Budget (min. guldens)

9.000

8.000

7.000

6.000

5.000

4.000

3.000

PKB 1

PKB 3                            PKB 4

Besluitvormingsmomenten

Cie. Hermans

Het budget van f 8,2 miljard (prijspeil 1995) vormt het financiële kader voor de Projectdirectie. Indien zich geen mee- of tegenvallers of scopewijzigingen voordoen, is dit het budget waarvoor de Betuweroute gerealiseerd moet worden. Daarbij tekent de minister aan dat: ± de personeels- en apparaatskosten van de Projectdirectie geen

onderdeel uitmaken van het budget; ± het begrote bedrag een onzekerheidsmarge kent van 20 procent.

De laatste opmerking is opvallend, omdat tot PKB 3 gesproken wordt over een onzekerheidsmarge van 15 procent. Het kabinet heeft indertijd de raming verhoogd naar aanleiding van een kostenaudit door Lloyd's Register en de Bouwdienst Rijkswaterstaat. Deze nieuwe kostenraming had een onzekerheidsmarge van 15 procent in plaats van de 20 procent, die de minister nu meldt. Daarnaast is een onzekerheidsmarge alleen zinvolle informatie, als deze wordt voorzien van een overschrijdingskans. De werkelijke kosten kunnen ook 3, 54of 191 procent hoger of (lager) uitvallen. De kans dat je er 3 procent naast zit, in geval van een degelijke raming, is vele malen groter dan de kans dat de kosten uiteindelijk een afwijking vertonen van 191 procent.

²¹⁷ Voortgangsignaal nummer 1 van projectdirectie aan DGV, d.d. 7 september 1995.

Blijkens het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de risicoreservering Betuweroute en HSL-Zuid is de Tweede Kamer tot 2003

slechts éénmaal is geïnformeerd over de overschrijdingskans van het budget in combinatie met een onzekerheidsmarge. Dit was in 1993 in de rapportage van de departementale accountantsdienst van Verkeer en Waterstaat bij de PKB 3 Betuweroute.²¹⁸ Op dat moment was de kans 70 procent dat het project uitgevoerd zou kunnen worden binnen de marge van 15 procent.

Post onvoorzien en onzekerheidsmarge

De verschillende ramingstechnische begrippen geven vaak aanleiding tot verwarring. Een belangrijk onderscheid is het verschil tussen de post onvoorzien en de onzekerheidsmarge.

De post onvoorzien is een voorziening voor zaken die op voorhand niet exact zijn te ramen en te benoemen, maar zich naar alle waarschijnlijkheid in de loop van het project wel zullen manifesteren en per saldo zullen tegenvallen. De minister noemt in dit verband als voorbeelden: foutieve aannames van het werkvolume, onvolkomenheden in het bepalen van hoeveelheden materiaal en eenheidsprijzen, menselijke fouten, onvolkomenheden in de ontwerpfase en contractuele eisen in aannemingscontracten. De post onvoorzien maakt deel uit van de totale raming van het projectbudget en zal ± onder normale omstandigheden ± gedurende het voortschrijden van het project opgesoupeerd worden. In het geval van de Betuweroute is de post onvoorzien op 10 procent van de totale bouwsom vastgesteld. De raming van deze post bij aanvang van de realisatiefase was f 720 miljoen.

De onzekerheidsmarge is een statistisch cijfer dat inzicht geeft in de spreiding rond de projectbegroting (inclusief de post onvoorzien). Het gaat om meetonzekerheid. Naarmate het project vordert en de verplichtingen vast komen te liggen, neemt doorgaans de onzekerheidsmarge af. In tegenstelling tot de post onvoorzien is de onzekerheidsmarge niet begroot. De begroting is gebaseerd op een mediane (punt)schatting van de kosten.

De planning en activiteiten

Het project Betuweroute is in 1995 opgedeeld in twee deelprojecten.²¹⁹

• 1. 

  Het realiseren van de Havenspoorlijn: het tracédeel Maasvlakte tot en met Kijfhoek. Dit project omvat vier tracédelen:

• a. 

  de bestaande Havenspoorlijn;

• b. 

  de verlegde Havenspoorlijn;

• c. 

  de passage Barendrecht;

• d. 

  het rangeerterrein Kijfhoek.

• 2. 

  Het realiseren van de A-15-lijn: het tracédeel vanaf Kijfhoek tot en met Duitse grens. Dit project omvat twee tracédelen:

• a. 

  Kijfhoek/Zevenaar-Oost;

• b. 

  Zevenaar-Oost/Duitse grens.

Voor beide deelprojecten (en de onderliggende tracédelen) geldt een aparte planning ten aanzien van de te nemen tracébesluiten, de planologische inpassing, de grondverwerving en de bouw. In 1995 voorziet het kabinet de realisatie van de gehele Havenspoorlijn voor medio 2004. Afronding van de bouw van de A15-lijn is voorzien voor medio 2005.

²¹⁸ TK, 1993±1994, 22 589, nr. 15.

²¹⁹ TK, 1995±1996, 22 589, nr. 106.

De deelprojecten

• 1. 

  Havenspoorlijn:

• a. 

  de bestaande Havenspoorlijn wordt verdubbeld en geëlektrificeerd. Tevens vinden aanpassingen en uitbreidingen plaats op de emplacementen Maasvlakte-West, Maasvlakte, Europoort, Botlek, Pernis en Waalhaven-Zuid;

• b. 

  vanaf de Waalhaven-Zuid tot de aansluiting op de spoorlijn Rotterdam±Dordrecht wordt de bestaande Havenspoorlijn verlegd en vervangen door een nieuw geëlektrificeerd tracé, waarbij inbegrepen de aanleg van de Kortsluitroute;

• c. 

  dit tracégedeelte loopt vanaf de samenvoeging met de spoorlijn Rotterdam±Dordrecht tot Kijfhoek. Bij Barendrecht komen drie railinfraprojecten samen: de verbreding van het tracé Rotterdam Dordrecht met twee sporen, de HSL-Zuid en de Betuweroute;

• d. 

  de aankomst-, verdeel- en vertreksporen op het rangeerterrein Kijfhoek moeten worden aangepast en verplaatst. De capaciteit zal worden vergroot. Het doorgaande spoor richting Dordrecht moet aan de westzijde worden gelegd.

• 2. 

  A15-lijn

• a. 

  vanaf Kijfhoek tot aan Zevenaar-Oost wordt een nieuwe spoorlijn aangelegd. Het realiseren van het CUP maakt onderdeel uit van dit deelproject;

• b. 

  ten oosten van Zevenaar sluit de Betuweroute aan op de bestaande internationale spoorweg Arnhem±Oberhausen. Aanpassingen moeten daartoe worden doorgevoerd.

7.3 Spanning tussen raming en budget

7.3.1 Een grijs gebied

Nog voor het verschijnen van de Projectbeschrijving in november 1995 is sprake van een situatie waarin er een verschil bestaat tussen: ± het budget dat in de rijksbegroting op dat moment is gereserveerd en dat in de voortgangsrapporten als het projectbudget wordt gepresenteerd; en ± de meest actuele raming van het project.

Het budget is de beschikbare som geld en de raming de benodigde som geld om het project daadwerkelijk te kunnen voltooien. Een verschil tussen beide wordt in de stukken vaak aangeduid als «de spanning tussen raming en budget». Dit lijkt een eufemisme te zijn voor «tekort». Binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat is een spanning echter ook iets wat in de toekomst nog oplosbaar is binnen het budget, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van het geleverde. Een daadwerkelijk «tekort» is er pas als er een onoplosbaar probleem is, waarvoor alleen een budgetverhoging of versobering van het project nog een uitkomst kan bieden. Cruciaal is de vraag wanneer een spanning tussen raming en budget nog redelijkerwijs oplosbaar is en wanneer er een niet meer op te vangen tekort is. De voormalig directeur FEZ van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de heer Lambarts, hierover:

De heer Hermans: Wij merken ook dat spanning een heel ruim begrip wordt. Er zijn geen gradaties in spanning. Is het niet gewoon een eufemisme voor «tekort op de begroting»?

De heer Lambarts: Niet helemaal. Op het moment dat het zeker is dat het bedrag nodig is, spreek je niet meer over spanning. Omdat het hier echter gaat over inschattingen, over berichten die uit de organisatie komen en die niet hard zijn, wordt er gesproken over spanning. Het gaat erom dat de projectorganisatie méér geld nodig denkt te hebben voor de projectrealisatie dan wat er in de begroting is opgenomen.

Hoe «hard» een spanning tussen raming en budget is, vormt een grijs gebied dat loopt van mogelijke, toekomstige dreiging tot keiharde, onvermijdelijke tegenvaller.

De heer Hermans: Is uw eerste vraag aan zo'n projectorganisatie dan welk gedeelte er hard is?

De heer Lambarts: Ja, absoluut.(...) Als iemand een probleem aandraagt, vraag je vanuit FEZ altijd: mag ik even weten hoe u dat onderbouwd hebt, hoe komt u ertoe, wat zijn de feiten die eronder liggen en hoe kunt u dat plausibel maken? Je kunt niet tot in het oneindige bewijzen, maar er moet wel een vertrouwenwekkend verhaal zijn.

7.3.2 Oplopende spanning

Tabel 7.1 geeft een overzicht van de budgettaire stand van zaken, zoals die in de eerste jaren aan de Tweede Kamer wordt gerapporteerd.

Tabel 7.1 Budgetontwikkeling project Betuweroute 1995–1998

VGR 3

17±09±97

8 890

4034

Mutatie 520 miljoen:

• 1. 

  Meerkosten voor twee tunnels voor double stack: 150 miljoen

• 2. 

  Prijspeil: 290 miljoen

• 3. 

  Extra studie en onderzoekskosten, administratieve verwerking: 79 miljoen

VGR 419±03±98

9 120

138

• 1. 

  Prijspeil: 230 miljoen

VGR 5

06±11±98

9 350

4243

• 1. 

  Prijspeil: 230 miljoen

Het budget voor de realisatie van de Betuweroute is in 1995 vastgesteld op f 8 250 miljoen. Meteen in 1995 is er al is een spanning tussen raming en budget, die vervolgens snel oploopt.

NS Railinfrabeheer meldt de projectdirectie in oktober 1995 dat er een spanning bestaat tussen raming en budget van f 550 miljoen.²²⁰ Minister Jorritsma weet hiervan als dezelfde maand nog deze spanning ter sprake komt in het overleg over de concept-projectbeschrijving Betuweroute.²²¹ Besloten wordt de spanning, op dat moment niet aan de Tweede Kamer te melden.

²²⁰  Voortgangssignaal 1 van de projectdirecteur aan DGV, d.d. 7 september 1995.

²²¹  Notitie aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 9 oktober 1996, kenmerk

De heer Hermans: Weet u wie de minister heeft geadviseerd om dit niet aan de Kamer te melden?

De heer Lambarts: Nee, het spijt me.(...) Ik weet wel dat wij in de beginjaren ± dat blijkt later ook uit de voortgangsrapportages ± melding gemaakt hebben van dit type spanning. Daarbij ging het erom dat er een risico was dat het meer zou worden, maar dat wij het op dat moment ± ik meen zelfs dat wij dat hebben geschreven ± in die fase van het project verantwoord vonden om die spanning te laten bestaan. Ik kan dus mij alleen voorstellen dat het in dezelfde geest is geweest: het is niet voldoende hard om daar nu iets mee te

DGV/PDBR/n96±145.HA.

doen. Alleen is op dat moment kennelijk niet die passage in de voortgangsrapportage opgenomen die u later wel aantreft.

²²²  Tweede Kamer, 1995±1996, 24752, nr. 2.

²²³  Kwartaalrapportage Betuweroute van projectmanager NS Railinfrabeheer aan projectdirectie, eerste kwartaal 1996 en Voortgangssignaal 3 van de projectdirecteur aan DGV, d.d. 15 maart 1996.

Eisen aan de informatievoorziening

In de Procedureregeling Grote Projecten zijn spelregels vastgelegd met betrekking tot de wijze waarop de Tweede Kamer geïnformeerd moet worden over een door haar aangewezen groot project.²²² Het betreft eisen met betrekking tot de voorbereidingsfase als ook de uitvoeringsfase van het project. Ook de rol van de accountant komt daarin aan de orde. In artikel 4en 5 van de regeling wordt verwezen naar de bijlagen A en B waar de aanwijzingen voor informatievoorziening uiteengezet worden: (letterlijke tekst)

A.  Aanwijzingen voor de informatievoorziening in de fase van voorbereiding en besluitvorming

De informatievoorziening omvat in ieder geval:

• 7. 

  een rapport van de departementale accountantsdienst of van een openbaar accountantskantoor over in ieder geval:

• a. 

  de toegepaste calculatiemethoden en risicoanalyses;

• b. 

  het realiteitsgehalte van de financiering en de budgettaire inpassing;

• c. 

  de toereikendheid van de organisatie, die bij de voorbereiding functioneert of heeft gefunctioneerd;

• d. 

  de toereikendheid van de organisatie die voor de uitvoering ingericht is of zal worden.

B.  Aanwijzingen voor de informatievoorziening in de fase van de Projectuitvoering

• 2. 

  Bij (dreigende) kostenoverschrijdingen moet een tussentijdse rapportage worden uitgebracht, met inbegrip van voorstellen voor vermijding dan wel beperking van overschrijdingen en de eventuele budgettaire inpassing ervan.

• 3. 

  Bij de voortgangsrapportages wordt periodiek (op basis van een nader te bepalen frequentie) een rapport gevoegd met een oordeel over de kwaliteit en volledigheid van de informatie in de voortgangsrapportages en over de toereikendheid van de projectorganisatie (in het bijzonder met betrekking tot de administratieve organisatie en de interne controle van het project). Dit rapport wordt opgesteld door de departementale accountantsdienst of door een openbaar accountantskantoor. Bijlage 3 bevat de hele Procedureregeling Grote Projecten.

De spanning loopt vervolgens verder op en bereikt in april 1996 een hoogte van f 938 miljoen.²²³ De spanning wordt veroorzaakt door:

• 1. 

  Nog niet verwerkte prijspeilaanpassingen à f 283 miljoen.

• 2. 

  Nog niet geaccordeerde wijzigingen in het Programma van Eisen voor in totaal f 479 miljoen.

• 3. 

  Stelposten à f 126 miljoen.

• 4. 

  Goedgekeurde scopewijzigingen à f 50 miljoen.

Een verschil van f 938 miljoen

Ten aanzien van de prijspeilaanpassingen is afgesproken dat afwijkingen tussen de reële vergoeding voor loon- en prijscompensatie, zoals die wordt opgenomen in de met aannemers te sluiten contracten, en de Index Bruto Overheidsinvesteringen binnen het Infrastructuurfonds opgelost zullen worden. Dit betekent dus een prijsstijging boven de BOI-index mogelijk is én niet gedekt is.

De nog niet geaccordeerde wijzigingen in het programma van eisen betreffen:

± onderhoudskosten; na-onderhoud en life cycle cost management (f 129 miljoen);

± niet eerder voorziene aanpassingen op rangeerterrein Kijfhoek (f 69 miljoen);

± niet eerder voorziene aanpassingen op emplacementen Pernis, Botlek en Maasvlakte

(f 68 miljoen); ± extra studie- en onderzoekskosten als gevolg van vertragingen in de besluitvorming,

zoals de Commissie Hermans (f 39 miljoen); ± nieuwe beveiligingstechnieken ATBNG (f 38 miljoen); ± diverse «kleine» wijzigingsvoorstellen welke op dat moment nog ter beoordeling bij

PDBR liggen.

Voor de stelposten bodemsanering en archeologisch onderzoek is meer geld nodig dat was voorzien. Bij de bodemsanering is f 82 miljoen meer nodig dan begroot (dit was f 100 miljoen), voor archeologisch onderzoek is f 44 miljoen meer nodig.

De goedgekeurde scopewijzigingen betreft de overkapping bij Barendrecht en de tunnel bij Zevenaar. Na het besluit om alle sporen bij Barendrecht te overkappen en de tunnel bij Zevenaar op te nemen in de projectdefinitie, heeft NS RIB de kosten geraamd, met een onzekerheidsmarge van 40 procent. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat reageert hierop met een taakstellend budget, dat f 50 miljoen onder de raming ligt. «Bij het uitwerken van het ontwerp bleek het niet mogelijk te zijn om aan het taakstellende budget invulling te geven», zo meldt Railinfrabeheer later.

Op 14juni 1996 ± als de actuele spanning rond de f 1 miljard schommelt ± meldt minister Jorritsma de Tweede Kamer in het eerste voortgangsrapport dat er een verschil is tussen raming en budget:²²⁴ «Er is een verschil tussen de door Verkeer en Waterstaat in de begroting gereserveerde middelen en de kostenraming van NS-RIB voor de aanleg van de Betuweroute.» In de omvang van het verschil wordt geen inzicht geboden. De minister geeft aan vooralsnog vast te houden «aan de in de begroting opgenomen middelen, temeer daar deze valt binnen de onzekerheidsmarges die horen bij het begrotingsbedrag dat Verkeer en Waterstaat hanteert.»

Dat laatste lijkt rekenkundig juist (als wordt uitgegaan van een onzekerheidsmarge van 15 of 20 procent). Gerealiseerde kostenstijgingen, administratieve overboekingen en stelposten hebben echter niet direct van doen met de onzekerheidsmarge waarop de minister doelt.

Minister Jorritsma meldt voorts dat een nadere beoordeling van het verschil tussen het budget en de kostenraming van NS-RIB onder meer afhankelijk is van het goedgekeurde Programma van Eisen, de uitkomsten van de kostenaudit van Lloyd's Register en de Bouwdienst Rijkswaterstaat en van de resultaten van de eerste aanbestedingen. Feit is dat de resultaten van de kostenaudit dan al bekend zijn. De minister meldt in het voortgangsrapport dat deze op 13 februari 1996 is afgerond. Op dat moment is al duidelijk dat NS Railinfrabeheer geen aanleiding ziet om de

raming te herzien.²²⁵

²²⁴  TK, 1996±1997, 22 589, nr. 109.

²²⁵  Kwartaalrapportage Betuweroute van projectmanager NS Railinfrabeheer, juni 1996 aan projectdirectie, eerste kwartaal 1996.

²²⁶  Notitie aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 9 oktober 1996, kenmerk DGV/PDBR/n96±145.HA.

7.3.3. Minder spanning?

Informeren in 1998

In oktober 1996 adviseert de projectdirectie minister Jorritsma over de wijze waarop zij kan omgaan met de spanning en de wijze waarop de minister van Financiën en de Tweede Kamer daarover geïnformeerd kunnen worden.²²⁶ De spanning is zo omvangrijk «omdat er tussen 1992

en 1996 geen audits op zowel de kostenraming als programma van eisen zijn geweest en vanwege de grote aandacht voor het hectische politieke proces.» De projectdirectie ziet drie oplossingen:

• 1. 

  Op het programma van eisen bezuinigen.

• 2. 

  Een additionele budgetaanvraag doen.

• 3. 

  In 1998 een definitieve oplossingsrichting bepalen «met dien verstande dat een aantal zaken in afstemming met FEZ reeds nu binnen het Infrafonds opgelost zullen worden.»

De laatste optie heeft volgens de projectdirectie de voorkeur omdat eventuele problemen zich niet voor 1999 zullen voordoen: de eerste aanbestedingen voor de A15-lijn zijn pas voorzien voor eind 1998/begin 1999 én de huidige raming valt binnen de onzekerheidsmarge. Tegen die tijd zullen ook de eerste effecten van de aanbestedingsstrategie (Haven-spoorlijn) bekend zijn. Alleen de prijspeilaanpassingen vergen actie op korte termijn. Per saldo zal in 1998 een gat resteren van f 531 miljoen, want «ook stelposten zijn elementen die tijdens de realisatie van het project zullen worden opgelost.»

Bezuinigingsmogelijkheden

De projectdirectie heeft al wel verkend welke bezuinigingen mogelijk zijn, indien de

minister besluit de spanning verder te reduceren. «Overwogen kan worden om de

volgende posten op de raming in mindering te brengen»:

± de onderhoudskosten;

± de investering in het CUP;

± de elektrificatie van de A15-lijn;

± de toekomstige investeringen op Kijfhoek.

Onderhoudskosten uit de netto investeringsraming weghalen

NS RIB heeft in haar raming een afweging gemaakt tussen aanlegkosten en onderhoudskosten. Dit houdt in dat NS RIB in haar raming posten voor na-onderhoud heeft opgenomen. «Binnen DGV bestaat onduidelijkheid over het feit of onderhoudskosten al of niet tot de projectkosten behoren. Deze kosten kunnen uit de netto investeringsraming worden gehaald en middels reguliere onderhoudscontracten met NS RIB worden gefinancierd». Mogelijke besparing is f 69 miljoen.

De investering in het CUP achterwege laten

Het gaat hier om een bedrag van f 120 miljoen: «Nut en noodzaak van deze investering in relatie tot de toekomstige herkomst en bestemming van goederenstromen, toekomstige logistieke concepten en de investeringen in overige emplacementen kunnen aanleiding geven om bij de afweging van de investeringen op het A15-tracé deze investering achterwege te laten. Daarnaast is een zeer belangrijk element het feit dat er nog geen visie is op de uitbreiding van het CUP tot een Rail Service Centrum, in samenwerking met de ontwikkeling van het knooppunt Arnhem/Nijmegen». Als nadeel wordt genoemd dat hierdoor de samenwerking met de regio onder zware druk wordt gezet.

Elektrificatie A15-lijn weglaten uit de projectdefinitie

Dit zou een besparing opleveren van f 350 miljoen. Verkeer en Waterstaat en NS voeren samen een studie uit naar de inzet van en investeringen in locomotieven. NS heeft laten weten f 150 miljoen nodig te hebben voor de ombouw naar 25 kV. V&W is van mening dat geen extra investeringen nodig zijn zolang de voorgenomen investeringen in locomotieven worden gebruikt voor de aanschaf van multicourante locomotieven.

Investering Kijfhoek niet naar voren halen

In de raming zit een bedrag van f 52 miljoen voor het naar voren halen van toekomstige investeringen op het rangeerterrein te Kijfhoek. Deze investering zou opnieuw beoordeeld kunnen worden.

Prijspeilproblematiek

Op 29 oktober 1996 overlegt minister Jorritsma met de projectdirectie over de te kiezen strategie. De minister neemt de aanbeveling over om op korte termijn een deel van de problematiek op te lossen. Het projectbudget zal worden opgehoogd gelet op «reëele kostenontwikkelingen in het verleden», extra studie- en onderzoekskosten en de administratieve verwerking van een aantal posten. Het gaat om een bedrag van f 360 miljoen. Deze prijsbijstelling is niet slechts het logische gevolg van inflatie, maar een tegenvaller, omdat de reële kostenstijging in de bouwsector boven de geraamde index voor overheidsinvesteringen, de zogenaamde BOI-index, uitgaat. Het budget zal binnen het Infrastructuurfonds worden gevonden; binnen de budgetten van railgoederen- en personenvervoer. Dit betekent dus dat er per saldo minder geld beschikbaar is voor andere projecten.²²⁷

Prijspeilproblematiek in retrospectief

Terwijl de interne spanningen over de kasritmeproblematiek in het voorjaar van 1999 op hun hoogtepunt zijn (zie paragraaf 7.7) komt de directie FEZ van het ministerie van Verkeer en Waterstaat tot het inzicht dat de in 1997 verleende aanvullende prijscompensatie voor de jaren t/m 1995 feitelijk niet als prijsontwikkeling gezien mag worden, maar als tegenvaller moet worden bestempeld.²²⁸ «FEZ is van mening dat deze compensatie, ter dekking van het verschil tussen de BOI en de reële prijspeilcorrectie, op onjuiste gronden is verstrekt. FEZ heeft hier destijds te veel meegedacht om het probleem tussen de geraamde kosten van de Betuweroute en NS-RIB op te lossen». De directie FEZ stelt voor de reële prijsstijging voortaan tot uitdrukking te laten komen in de contracten die NS-RIB met de aannemers sluit. Verschillen tussen deze prijsstijging en de BOI-index, op grond waarvan alle infrastructuurprojecten opgehoogd worden, moeten als mee- of tegenvallers op aanbestedingen worden geboekt. Onderzoek van de Algemene Rekenkamer (2001) heeft uitgewezen dat er in totaal voor f 431 miljoen extra kosten bovenop de prijsindex (BOI) is beschikt aan NS RIB in de periode 1992 tot en met 1997, zonder dat de Algemene Rekenkamer een formele argumentatie hiervoor heeft aangetroffen.²²⁹

Het idee om pas in 1998 een definitieve oplossing te bedenken voor het resterende verschil van f 531 miljoen kan bij de controllers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat op weinig sympathie rekenen. Slechts een verschil van f 150 miljoen zou acceptabel zijn. «Hiermee wordt druk uitgeoefend op uitvoeringsorganisatie om scherper te ramen en aan

te besteden.»²³⁰

²²⁷  De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat het in de periode tot en met 1997 om een bedrag gaat van in totaal f 431 miljoen. TK, 2001±2002, 28 070, nrs 1±2.

²²⁸  Notitie aan de secretaris-generaal, d.d. 11 maart 1999, kenmerk FEZ/99/672.

²²⁹  Algemene Rekenkamer, Aanleg Betuweroute Projectbeheersing en Financiering, 28 070, nrs. 1±2, p. 27.

²³⁰  Nota aan de minister, d.d. 16 december 1996, kenmerk FEZ/96/7391.

²³¹  Nota aan de minister, d.d. 12 december 1996, kenmerk DGV/PDBR 96±189.

Bodemsanering

In december 1996 blijkt het niet mogelijk te zijn om de spanning terug te brengen tot f 150 miljoen. Dan wordt besloten om de geschatte benodigde verhoging van de stelpost bodemsanering en nog niet geaccordeerde wijzigingen van het programma van eisen uit de raming te halen. «Na aanpassing van de raming met voornoemde posten (...) resteert een saldobedrag van f 8,9 miljard.» Hierdoor komt het verschil tussen raming en budget uit op f 300 miljoen. Dit vinden zowel de directie FEZ als de projectdirectie acceptabel: «De aanwezigheid van een dergelijk verschil tussen raming en begroting in deze fase van een project, is geen abnormaal verschijnsel bij grote infrastructurele investeringsprojecten.»

De motivatie om de verhoging van de post bodemsanering uit de raming te halen: «Deze post kent nog grote onzekerheden, over de nadere invulling van deze stelpost is pas voldoende inzicht in 1998.»²³¹ De kosten voor bodemsanering zijn op dat moment al zeer sterk opgelopen. In de

derde kwartaalrapportage aan de projectdirectie komt NS Railinfrabeheer op f 272 miljoen,²³² terwijl in de oorspronkelijke raming met f 100 miljoen rekening is gehouden.

Eind december 1996 bespreekt de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat in de Tweede Kamer het eerste voortgangsrapport van de Betuweroute. De minister meldt daarin dat het verschil in kostenraming tussen departement en NS Railinfrabeheer binnen de marges van onzekerheid zit. «De eerste aanbestedingen moeten uitwijzen wie gelijk heeft.» De gekozen oplossingsrichting wordt nog niet gecommuniceerd. Dit gebeurt pas ± na aandringen van de directie FEZ ± in de aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer bij het tweede voortgangsrapport in maart 1997.²³³ «Wanneer e.e.a. niet helder wordt in de aanbiedingsbrief bij de Voortgangsrapportage 2, loopt U o.i. het risico door de Kamer te worden verweten dat zij niet volledig is ingelicht over de financiële gang van zaken bij de Betuweroute.»²³⁴ Dit schrijft de directeur FEZ in februari 1997 aan de minister. Uit het tweede voortgangsrapport zelf blijkt dat het budget per 1 januari 1997 is verhoogd met f 120 miljoen als gevolg van reguliere loon- en prijsstijgingen. Het budget bedraagt dan f 8,37 miljard.

Op 21 mei 1997 voert de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat wederom overleg met de minister van Verkeer en Waterstaat. Dit keer over het tweede voortgangsrapport.²³⁵ Vanuit de commissie worden er vragen gesteld over de kosten die gepaard gaan met de bodemsanering. Minister Jorritsma laat weten de kosten vooralsnog te ramen op f 160 miljoen, f 60 miljoen meer dan begroot. De minister meldt dat zij vermoedt dat dit «binnen het budget is op te vangen». Over de wijze waarop dit opgevangen zal worden, laat zij zich niet uit.

360 miljoen erbij

De aanpassing van het budget met f 360 miljoen vindt plaats in het najaar

van 1997. Daarnaast meldt de minister een scopewijziging van f 150

miljoen: twee van de vijf tunnels in het tracé worden geschikt gemaakt

voor «double stack» vervoer. In het derde voortgangsrapport van

17 september 1997 is het budget gestegen tot f 8,9 miljard.²³⁶

²³²  Derde kwartaalrapportage 1996 van NS Railinfrabeheer aan de Projectdirectie, d.d. oktober 1996.

²³³  TK, 1996±1997, 22 589, nr. 116.

²³⁴  Nota aan de minister, d.d. 27 februari 1997, kenmerk FEZ/97/492.

²³⁵  TK, 1996±1997, 22 589, nr. 119.

²³⁶  TK, 1997±1998, 22 589, nr. 122.

²³⁷  TK, 1997±1998, 22 589, nr. 122.

Double stack

In 1997 besluiten kabinet en Tweede Kamer om twee van de vijf tunnels geschikt te maken voor eventueel «double stack»-vervoer. Dat betekent dat de tunnels een groter profiel moeten krijgen. Hier is een bedrag mee gemoeid van f 150 miljoen. Dit bedrag maakt onderdeel uit van de nieuwe begroting van f 8,9 miljard. Een soortgelijk besluit ten aanzien van de andere tunnels is nog niet genomen. Men zal proberen, ook aan de resterende tunnels een groter profiel toe te kennen. Als binnen het budget de prijs nauwelijks verschilt tussen een kleinere en een grotere tunnel, «moet men dit natuurlijk doen», zo meldt minister Jorritsma de Tweede Kamer in het overleg van december 1997. NB. In het derde voortgangsrapport staat te lezen dat een eerste inschatting is dat het om een aanzienlijk bedrag zou gaan: f 120 miljoen. In het geval dat werkelijk voor double stack vervoer wordt gekozen, moet ook de spoorlijn zelf worden aangepast. Dit zal f één miljard extra gaan kosten, zo laat de minister de Tweede Kamer in datzelfde overleg ook nog

weten.²³⁷

Minister Jorritsma herhaalt dat medio 1998 de balans zal worden opgemaakt van de financiële ontwikkelingen. «Op basis van de inzichten kan worden beoordeeld of en zo ja welke maatregelen nodig zijn, zoals een bezuiniging binnen het project dan wel een budgetaanpassing binnen

het Infrastructuurfonds.» Voor minister Jorritsma staan beide opties nog open. In het overleg tussen Tweede Kamer en minister Jorritsma over het derde voortgangsrapport in december 1997 komt het onderwerp niet aan

de orde.²³⁸

Terugblik

In de Procedureregeling Grote Projecten is vastgesteld dat bij (dreigende) kostenoverschrijdingen een tussentijdse rapportage moet worden uitgebracht, met inbegrip van voorstellen voor vermijding dan wel beperking van overschrijdingen en de eventuele budgettaire inpassing ervan. De Tweede Kamer wordt niet direct door de minister geïnformeerd over de (omvang van de) spanning, terwijl een deel van die spanning gewoon hard was. Dit geldt zeker voor de reële prijspeilontwikkelingen in het verleden, daarover waren al afspraken gemaakt. De Tweede Kamer is ook niet geïnformeerd over mogelijke maatregelen. De minister besluit eventuele maatregelen pas in 1998 te treffen.

Het duurt anderhalf jaar voordat de Tweede Kamer wordt geïnformeerd over de omvang van de spanning. Dit betreft echter het verschil tussen raming en budget, exclusief de stelpost bodemsanering. Dit is inconsequent. Als in het geval van ramingen altijd onzekerheid bestaat over de hardheid van de posten ± dit is immers ook de reden dat het budget voor de andere posten niet direct hoeft te worden bijgesteld ± dan was het logisch geweest de omvang van die post ook gewoon te vermelden. Er waren immers wel inschattingen voorhanden. In het overleg met de Tweede Kamer heeft de minister overigens wel een bedrag genoemd van f 60 miljoen. Onduidelijk is waarop de minister zich hierbij baseert. Voor zover nagegaan kan worden, ging de meest recente raming uit van een meervoud daarvan.

Belangrijk is tot slot te constateren dat de prijsbijstelling als gevolg van reële prijspeilontwikkelingen in het verleden de facto als tegenvaller moet worden beschouwd.

7.4 Van 300 naar 800 naar 0

Minister Jorritsma heeft toegezegd dat medio 1998 de financiële balans wordt opgemaakt. Projectdirectie en NS Railinfrabeheer treffen hier begin 1998 de eerste voorbereidingen voor. In het najaar sluiten projectdirectie en NS Railinfrabeheer het vermaarde «Malle Jan»-akkoord, waarin raming en budget weer met elkaar in evenwicht worden gebracht.

7.4.1 Actieplan Projectbeheersing

²³⁸  TK, 1997±1998, 22 589, nr. 125.

²³⁹  Kwartaalrapportage Betuweroute van Managementgroep Betuweroute aan Projectdirectie Betuweroute, 4e kwartaal 1997, januari 1998.

Begin 1998 zetten projectdirectie en NS Railinfrabeheer een traject in om halverwege 1998 een voorlopig oordeel mogelijk te maken over de actuele raming in relatie tot het beschikbare budget. Hiertoe moet de uitvoeringsorganisatie een analyse maken van een aantal «informatiecomponen-ten».²³⁹ Het betreft: ± het programma van eisen;

± de aanbestedingsresultaten bij de uitvoering van de Havenspoorlijn; ± de uitgevoerde risicoanalyses met betrekking tot de aspecten tijd en

geld geprojecteerd op de realisatiefase; ± de master- en beschikkingsplanning MgBr; ± de audits op de kostenraming en het programma van eisen, die op dat

moment lopen.

Nieuwe signalen

Het inmiddels opgerichte Auditbureau Betuweroute oordeelt in maart 1998 zeer kritisch over het kostenramingsproces. «De beheersing is sterk gericht op vastlegging en verantwoording achteraf en niet zozeer op een kritische, tijdens het ontwerpproces uitgevoerde toets van het ontwerp en bijbehorende raming. De toetsingen van de aangeleverde kostenramingen zijn veelal niet geregistreerd en derhalve niet aantoonbaar. Mede daarom is de voorgeschreven sturingsmethodiek [...] niet traceerbaar. Zodoende is onduidelijk of het in een vroeg stadium op basis van de mediane kosten gekozen ontwerp, tijdens de volgende ontwerpfase vertaald wordt in een ontwerp met een zo laag mogelijk kostenniveau.»²⁴⁰

In april 1998 komen de eerste resultaten van de herijkingoperatie beschikbaar. De spanning tussen raming en budget blijkt weer verder opgelopen te zijn. De oorzaken zijn gelegen in voorziene kostenstijgingen, scopewijzigingen en hogere reële prijspeilontwikkelingen. De raming ± inclusief de post bodemsanering ± komt in het tweede kwartaal van 1998 uit op een bedrag van f 9,93 miljard. Dit bedrag is inclusief de eerste gunningsresultaten en het saldo van mogelijke mee- en tegenvallers.²⁴¹

Een risicoanalyse laat bovendien zien dat de raming, indien hierbij tevens de kans op bijzondere gebeurtenissen wordt betrokken, stijgt tot f 10,89 miljard. Het budget is dan inmiddels gecorrigeerd voor reguliere prijspeilontwikkelingen en bedraagt f 9 120 miljoen.²⁴² De spanning bedraagt op dat moment dus weer meer dan f 800 miljoen.

Voor de projectdirectie zijn deze signalen aanleiding om in april en mei 1998 met Railinfrabeheer om de tafel te gaan zitten.²⁴³ Gezamenlijk besluiten ze om een Actieplan Projectbeheersing te maken. De belangrijkste acties die worden geformuleerd, zijn het afronden van het programma van eisen en het starten van een versoberingoperatie. NS Railinfrabeheer dient al voor de zomer resultaten te boeken.

²⁴⁰  Auditbureau Betuweroute, Tussenrapportage audit kostenraming Betuweroute, maart 1998.

²⁴¹  Kwartaalrapportage Betuweroute van Managementgroep Betuweroute aan Projectdirectie Betuweroute, 2e kwartaal 1998, juli 1998.

²⁴²  Vierde voortgangsrapport Betuweroute, maart 1998. TK, 1997±1998, 22 589, nr. 126.

²⁴³  Verslagen van 38e en 39e voortgangs-overleg tussen de Projectdirectie Betuweroute en Managementgroep Betuweroute, d.d. 15 april en 13 mei 1998.

²⁴⁴  In 1997 is het «oude» directoraat-generaal Vervoer gesplitst in twee aparte DG's: een voor personenvervoer DGP (HSL-Zuid) en één voor goederenvervoer DGG (Betuweroute).

²⁴⁵  Notitie aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 11 juni 1998, kenmerk PDBR/n98.55.HA.

De plaatsvervangend directeur-generaal Goederenvervoer²⁴⁴ informeert in juni 1998 demissionair minister Jorritsma over de stand van zaken.²⁴⁵ Hij schrijft dat de projectdirectie «zijn ernstige zorgen heeft uitgesproken over de totale projectbeheersing en de ontwikkeling naar boven van de raming». Maar de gesprekken, die hebben geleid tot het Actieplan, hebben «vertrouwen gegeven dat de gehele projectorganisatie op uiterst serieuze wijze aan de problematiek werkt.». Wat de minister kan verwachten is: «een vastgesteld PvE (...) met een daarbij behorende raming op basis van de uitgewerkte ontwerpen binnen het taakstellend budget van f 9,12 miljard (prijspeil 1997) en nadere afspraken tussen MgBr en PDBR over de projectbeheersing.»

7.4.2 Meer regie

De secretaris-generaal wil inzicht in de risico's

Terwijl de projectdirectie en NS Railinfrabeheer zich buigen over het concrete probleem van de spanning tussen raming en budget (en de aspecten die daarbij een rol spelen), bekruipt de directeur Financieel Economische Zaken (FEZ) en de directeur departementale accountantsdienst (DAD) het gevoel dat ze onvoldoende zicht hebben op wat er bij de grote projecten HSL-Zuid en Betuweroute gebeurt. De zorgen over de wijze waarop deze projectdirecties het project beheersen en de wijze waarop de projectdirecties zijn verankerd, groeien.

Gealarmeerd door de directie FEZ en DAD wil de secretaris-generaal meer inzicht in het reilen en zeilen van de lopende grote projecten. In een nota van 22 juni 1998 verzoekt de secretaris-generaal de beide verantwoordelijke directeuren-generaal om de risico's in de projectbeheersing «in de

volle breedte» te inventariseren.²⁴⁶

De directeur FEZ stuurt enige tijd later een nota aan de secretaris-generaal met «een aantal aandachtspunten inzake het toezicht op en de beheersing van de grote projecten».²⁴⁷ Hierin schrijft hij, mede namens de directeur AD: «Uitgangspunt is dat de organisatie van de projecten dusdanig wordt ingericht binnen het betreffende directoraat dat deze aandachtspunten (...) worden gewaarborgd.»

Concreet gaat het om:

± een adequate administratieve organisatie;

± een goede invulling van de begrotingsuitvoering en -verantwoording;

± juiste vertaling van het programma van eisen en waarborgen van de

kwaliteit van de functionaliteit; ± onafhankelijke interne toetsing van de aspecten tijd, geld, scope,

kwaliteit, organisatie en communicatie; ± externe toetsingen op regelmatige basis.

September 1998: directeur FEZ zeer kritisch

De rapportages die vervolgens uit de dienst komen, zijn voor de directie FEZ en de DAD reden om stevige kritiek te leveren. Op 9 september 1998 stuurt de directeur FEZ, mede namens de directeur van de DAD een brief aan secretaris-generaal Pans.²⁴⁸ Voor de directeur FEZ, de heer Lambarts, is de maat vol.

De heer Hermans: Op 9 september 1998 heeft u een brief daarover geschreven. Kunt u aangeven wat er zich tussen 1996 en 1998 heeft afgespeeld? (...) Is er mondeling overleg geweest, hebben er gesprekken plaatsgevonden, wat is er in die twee jaar gebeurd?

De heer Lambarts: Zo'n brief als die van 9 september 1998 komt natuurlijk niet zomaar uit de lucht vallen. Er heeft eerst overleg plaatsgevonden, er zijn gesprekken gevoerd en er zijn interne nota's gewisseld. Op een gegeven moment moest ik concluderen dat er te weinig vooruitgang was. Ik heb toen de SG geschreven dat ik vond dat er op een andere manier door externen naar gekeken moest worden. Dat gebeurde daarvoor ook wel, maar die onderzoeken waren veelal specifiek gericht op de bepaalde onderwerpen c.q. elementen. Er waren wel technische en financiële audits, maar ik meende dat de gehele projectbeheersing een keertje doorgelicht moest worden. Na een aantal gesprekken en notawisselingen leidde dit tot die brief aan de SG. Ik heb dat ook afgestemd met de directeur van de accountantsdienst want die zou op een zeker moment moeten controleren. Ik heb hem gezegd dat ik niet het gevoel had dat men het goed in de vingers had en dat ik vond dat er breed gekeken diende te worden of de projectbeheersing op orde was. Bron: openbare hoorzittingen, 28 augustus 2004.

²⁴⁶  «Beheersing grote projecten», notitie van de secretaris-generaal aan directeur-generaal Goederenvervoer en directeur-generaal Personenvervoer, d.d. 22 juni 1998, kenmerk FEZ/98±1303

²⁴⁷  Notitie aan de secretaris-generaal, d.d. 26 juni 1998, kenmerk FEZ/98/1307.

²⁴⁸  «Beheersing grote projecten», notitie van de directeur FEZ aan de secretaris-generaal, d.d. 9 september 1998, kenmerk FEZ/98/1340.

De conclusie van de brief verwoordt zijn taxatie van dat moment: «De Betuweroute heeft zijn huiswerk nog niet af. Er is nog steeds niet helder wat de concrete risico's zijn en welke acties hiertoe zijn uitgezet dan wel worden uitgezet om deze te beheersen. Ook hier blijft dus de vraag in hoeverre kan worden gesproken van een beheerste uitvoeringsorganisatie.» Hij constateert verder dat «de herijking langzamerhand wel als oplossing voor van alles [wordt] genoemd.»

De brief van 9 september

De directeur FEZ constateert dat de rapportages zijn opgesteld door de projectdirecteuren, maar niet door de directeuren-generaal aan wie het verzoek tot rapporteren was gericht. Hun oordeel ontbreekt. Voorts stelt hij vast dat in de rapportages veel problemen worden onderkend, maar dat deze niet adequaat worden aangepakt. Ten aanzien van de Betuweroute constateert de directeur FEZ dat: ± risico's worden opgesomd die voor een deel door het topmanagement zouden moeten

worden beheerst, en niet door de projectdirectie; ± er nu onvoldoende basis is voor een goede beheersing voor de risico's binnen de scope van het project. De Projectdirectie verwijst naar de lopende acties in het kader van de herijking, maar dit «zowel FEZ als AD achten het niet geloofwaardig dat met de herijking alle gesignaleerde t.a.v. de beheersing op deze aspecten worden weggenomen»; ± er wordt niet aangegeven welke specifiek te verwachten risico's vanuit maatschappij en

politiek zijn te verwachten; ± ten aanzien van de risico's buiten de scope van het project concludeert de Projectdirectie dat deze door het topmanagement zullen worden beheerst. Hier ziet de directeur FEZ echter wel een rol voor de Projectdirectie weggelegd. Dit geldt voor de aansturingsrelatie met NS Railinfrabeheer.

De directeur ziet parallellen tussen de projectorganisatie HSL-Zuid en Betuweroute: «Uit dit soort analyses en aanbevelingen kan worden afgeleid dat de projectdirectie onvoldoende erkent dat ze niet op een eiland zitten, maar onderdeel uitmaken van een groter geheel, waar niet alleen de belangen van HSL spelen, maar ook andere. (...) De neiging bestaat de kop in het zand te steken (of verongelijkt te reageren) en vervolgens de aandacht te richten op de zaken die zij wel zelf kan beheersen (...) Analoge problemen spelen trouwens ook bij de Projectdirectie Betuweroute!»

Op basis van de brief besluit de secretaris-generaal om een externe audit te laten uitvoeren naar de beheersing van de grote projecten Betuweroute, HSL-Oost en HSL-Zuid. Deze wordt uitgevoerd door het bureau AT Kearney, dat op 21 april 1999 haar conceptrapport zal publiceren (zie

paragraaf 7.6).²⁴⁹

7.4.3 Taakstellend budget

Een nieuwe minister

Terwijl er volop over projectbeheersing wordt gediscussieerd, volgt minister Netelenbos minister Jorritsma op in augustus 1998. In dit dossier is een van de eerste opgaven om de financiële balans op te maken, zoals toegezegd door haar ambtsvoorganger. Bij de overdracht wordt ze niet geïnformeerd over de aanwezige spanning tussen raming en budget.

De heer Slob: Welke zaken kreeg u concreet overgedragen bij uw aantreden op

3 augustus? Ik neem aan dat u toen ook een gesprek heeft gehad met uw voorgangster op

het departement, mevrouw Jorritsma. Wat werd u gemeld over deze grote projecten?

Mevrouw Netelenbos: Nou, niet zoveel. U herinnert zich wellicht het beeld nog dat ik van mijn voorgangster een miniatuurautobus kreeg. Er waren toen heel veel belangrijke thema's aan de orde, waaronder het openbaar vervoer. (...)

²⁴⁹ «Audit grote projecten», concept eindrapportage HSL-Zuid, AT Kearney, Den Haag 21 april 1999.

De heer Slob: Is u bij die overdracht ook gemeld dat er op dat moment wat betreft de Betuweroute een behoorlijke spanning was tussen raming en budget, waarvan wij weten dat die bij uw aantreden f 810 miljoen was?

Mevrouw Netelenbos: Nee, daar is toen helemaal niet over gesproken.

Zij blijkt vervolgens niet onder de indruk te zijn van de budgettaire spanning, waarmee zij wordt geconfronteerd.

Mevrouw Netelenbos: Nee, ik ging heel anders om met spanningen. Spanningen in de aanleg van in dit geval een spoorlijn, laten zich heel vaak oplossen (...)De dynamiek van het aanleggen van zo'n spoorlijn maakt dat er bij wijze van spreken iedere dag nieuwe spanningen ontstaan. Ik verwacht van mijn medewerkers dat ze iedere dag die spanningen weer onder controle krijgen.

Minister Netelenbos wijt terugblikkend de budgettaire spanning voor een deel aan de heersende cultuur bij het ministerie en de NS. De zorg over geld was niet groot.

Mevrouw Netelenbos: Je vraagt natuurlijk ook wel hoe het heeft kunnen gebeuren. Wij hebben het dan over de tweede helft van 1998. Dat werd vooral verklaard vanuit de manier van werken tot dan toe op het departement. Er was een «ongoing concern» bij het bouwen van tal van projecten. De zorg over geld was niet eens zo groot, want dat geld kwam ieder jaar wel binnen. Men richtte zich vooral op het project. Dat moest mooi zijn en dat moest er goed uitzien. Dat was eigenlijk de ingenieursinteresse voor het bouwen van mooie dingen. En het budget was er altijd wel. Dat was ook de situatie bij Verkeer en Waterstaat en bij Rijkswaterstaat. Bij de spoorwegen was dat nog een graadje erger. De spoorwegen waren uitgeplaatst zonder regelgeving en zonder contractuele verhouding. Dat maakte dus ook dat men daar al in een enorme worsteling zat; je kan wel iets vinden op het departement en zeggen dat iets een resultaatverplichting is, maar vervolgens vindt RIB dat het geen resultaatverplichting is maar een inspanningsverplichting. Dat was de manier waarop het toen ging. Er was een trendbreuk in 1998 door de stappen die de nieuwe SG en de nieuwe minister hadden ingezet. U kunt zich voorstellen dat dit een hele verandering was. Daar hebben wij dus aan gewerkt.

Sturingsfilosofie

Om de heersende cultuur te veranderen, introduceert minister Netelenbos de sturingsfilosofie «sturen op taakstellend budget». Dit houdt in dat per project en per projectonderdeel een budgetplafond wordt vastgesteld, waarbinnen het project(onderdeel) ± de taak ± uitgevoerd dient te worden. Indien de actuele raming op enig moment hoger uitvalt en er dus een tekort dreigt, wordt in deze sturingsfilosofie de begroting in beginsel niet aangepast. Door middel van beheersmaatregelen moet de uitvoeringsorganisatie ervoor zorgen dat de raming en het (taakstellende) budget weer in evenwicht komen. Door de introductie van het taakstellend budget was het totaalbudget voor het infrastructuurprogramma, het MIT, voor haar een vast gegeven. Sindsdien wordt ook wel gesproken over het «betonnen MIT».

Mevrouw Netelenbos: (...) Uiteindelijk zijn wij gekomen tot de invulling van dat budget. Dat heette dus het betonnen MIT. Het betekende dat al het geld dat er was, was toegewezen aan projecten. Het hield tevens in dat er geen ruimte was voor tegenvallers of nieuwigheden. (...) Als dat wel aan de orde was, moest je dat betonnen MIT gaan wijzigen en moest je opnieuw gaan onderhandelen. Dus dat maakte dat er voor de minister en voor de Tweede Kamer een geheel nieuwe trend ontstond. Wij zaten met z'n allen in een financieel harnas met afspraken over de infrastructuur tot 2010. Dat was voor het departement een trendbreuk, waardoor wij later veel ongemak hebben gekregen, omdat de een dat gewend was en de ander niet. De trendbreuk hield in dat wij gingen sturen op taakstellend budget. Iedere medewerker die aan een project werkte, kreeg een taakstellend budget waarmee hij of zij het dan vervolgens moest doen. Wanneer er onverwachts tegenvallers ontstonden, moest men die binnen het project oplossen, aangezien het anders ten koste zou gaan van een ander project. Dat sturen op taakstellend budget verklaart ook hoe wij vervolgens omgingen met spanningen. Met andere woorden: u moet het zelf oplossen en als u dat echt niet lukt, dan komt u maar bij mij terug en dan zullen wij naar de minister van Financiën moeten.»

Aan de Tweede Kamer is deze filosofie gemeld in het MIT: ± MIT 1999±2003 (p. 53): «Nog meer dan voorheen wordt in de werkwijze van Verkeer en Waterstaat en de overige betrokkenen afgestemd op het beperken van het verschijnsel kostenstijgingen. (...) Om die reden dienen de bedragen die nu zijn opgenomen in de realisatiefase als taakstellend te worden beschouwd. Dit geldt eveneens voor de projecten uit de categorie 1, waarvoor eerder een tracébesluit is genomen.» ± MIT 2000±2004(p. 21): «Voor de projecten in de realisatiefase en de projecten waarvoor reeds een tracébesluit is genomen, gelden sinds het vorige MIT taakstellende budgetten. Dit betekent dat kostenstijgingen binnen een bepaald project dienen te worden gecompenseerd door een versobering binnen het desbetreffende project, dan wel door het goedkoper uitvoeren of eventueel schrappen van een ander project.»

Voordelen en risico’s van het sturen op taakstellend budget

Mogelijke voordelen van het sturen op taakstellend budget:

± budgettaire transparantie: door uit te gaan van taakstellende budgetten is de budgettaire totaalsituatie overzichtelijk;

± budgettaire rust: voortdurende aanpassing van de begroting aan de nieuwste ramingen is niet meer nodig, want dreigende problemen worden opgelost binnen het vastgestelde taakstellend budget;

± doelmatigheid: taakstellend budget geeft voor de uitvoerders «druk op de ketel». Het dwingt tot doelmatigheid omdat steeds op zoek gegaan moet worden naar de meest doelmatige oplossing (door optimalisaties en versoberingen) om binnen het taakstellende budget te blijven.

Een belangrijke randvoorwaarde is daarbij dat de taakstellende budgetten gebaseerd zijn

op een realistische raming. Indien dit niet het geval is, kunnen voordelen omslaan in

nadelen.

Mogelijke nadelen van het sturen op taakstellend budget:

± budgetbeheersing wordt schijnwerkelijkheid: Er ontstaat een vertekend beeld van de feitelijke budgettaire situatie, indien deze gebaseerd wordt op taakstellende budgetten die niet haalbaar en realistisch meer zijn. Niet de werkelijkheid van de actuele raming, maar de fictie van een taakstellend budget wordt dan leidend;

± budgettaire rust wordt vooruitschuiven van problemen: Het voorgaande leidt ertoe dat het projectbudget (c.q. de begroting) niet wordt aangepast en reële budgettaire problemen vooruitschuiven en cumuleren;

± doelmatigheid wordt ondoelmatigheid: Indien binnen een taakstellend budget alle reële besparingsmogelijkheden zijn uitgeput, geeft dit een verkeerde prikkel aan uitvoerders. Zij gaan noodgedwongen op zoek naar «boekhoudkundige oplossingen» (bijvoorbeeld inboeken van toekomstige meevallers), verkapte scopewijzigingen of zelfs ondoelmatige oplossingen (bijv. risico's aanvaarden in ruil voor lagere prijs). In zo'n situatie is het taakstellend budget verabsoluteerd en is het van middel tot doel verheven.

7.4.4 Het «Malle Jan»-akkoord

In het licht van de nieuwe sturingsfilosofie houdt de nieuwe minister de projectdirectie aan de afspraak om de Betuweroute binnen het vastgestelde budget ± op dat moment f 9,12 miljard te realiseren. Dit betekent dat de raming naar beneden moet worden bijgesteld. Op 23 oktober 1998 komen de projectdirectie en Railinfrabeheer tot een akkoord dat budget en raming in evenwicht brengt:²⁵⁰ «Uitkomst van de herijking is dat de raming van het project binnen de budgetafspraken valt. (...) Deze uitkomst is verkregen door aan de ene kant eertijds gemaakte budgetafspraken te effectueren op basis van prijspeil 1997. Aan de andere kant werden het ontwerp en de raming getoetst aan de projectscope (PKB/Tracébesluit) en overeenkomstig aangepast. Ook zijn binnen de functionaliteit versoberingen in het ontwerp toegepast».

²⁵⁰  Nota aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 23 oktober 1998, DGG/PDBR/ N98±127.

²⁵¹  TK, 1998±1999, 22 589, nr. 130.

²⁵²  TK, 1998±1999, 22 589, nr. 131.

²⁵³  De raming komt officieel zelfs lager uit als gevolg van het verdisconteren van potentiële aanbestedingsresultaten. Notitie aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d.

23 oktober 1998, kenmerk DGG/PDBR/N98±27.

Dit akkoord krijgt bekendheid als het «Malle Jan»-akkoord, genoemd naar het restaurant waar het akkoord is gesloten. Op 6 november 1998 meldt de minister het bereikte resultaat aan de Tweede Kamer.²⁵¹ Zij verzekert dat het project «binnen vastgestelde grenzen van inhoud (scope), tijd en geld worden gerealiseerd», hetgeen zij op 12 november 1998 tijdens een Algemeen Overleg over de vierde en vijfde voortgangsrapportage mondeling herhaalt.²⁵² Het budget wordt overigens eind 1998 wel verhoogd tot f 9,35 miljard. De stijging van f 230 miljoen is het resultaat van een budgetophoging in verband met reguliere prijspeilaanpassin-gen.²⁵³

Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2001²⁵⁴ en een audit van

AT Kearney uit 2001²⁵⁵ blijkt dat in het «Malle Jan»-akkoord afspraken zijn

gemaakt over besparingen op de volgende posten:

± het rangeerterrein Kijfhoek (f 200 miljoen);

± de kosten voor naonderhoud (f 69 miljoen);

± de verlegde Havenspoorlijn (f 30 miljoen);

± het aanpassen van het CUP (f 55 miljoen);

± de beveiliging van tunnels (f 60 miljoen).

Daarnaast is overeengekomen de kosten voor «engineering, apparaat en

toezicht (EAT), ofwel de overheadkosten, te fixeren op f 1200 miljoen en

de post onvoorzien op f 720 miljoen. Hierna wordt ingegaan op de

hardheid van een aantal van deze posten.

Kijfhoek

De grootste besparing wordt gerealiseerd door uit te gaan van aanpassingen in het ontwerp van het rangeerterrein Kijfhoek. Projectdirecteur Buck van NS Railinfrabeheer zet uiteen wat deze besparing inhoudt.

De heer Buck: De aanpassing van Kijfhoek betekende dat er een vermindering plaatsvond van de capaciteit van het aantal te hanteren wagons per etmaal. Dat was gebaseerd op nieuwe inzichten. Wij zouden de capaciteit van Kijfhoek volgens de oorspronkelijke plannen uitbreiden tot 4000 wagons per etmaal. Het dagelijkse gebruik lag rond de 1500. Wij vonden dat een dermate drastische uitbreiding, dat het minder kon. Het lag ook niet in de lijn der verwachting, gezien de veranderingen in het soort goederenvervoer. Er gingen steeds meer shuttletreinen rijden en er werden veel minder treinen samengesteld. Die bezuiniging was echt functioneel, een aanpassing van het ontwerp. Wij hebben een andere bezuiniging tot stand gebracht in de aanpassing van de geluidsschermen, van gebogen geluidsschermen naar rechte geluidsschermen. Vervolgens zijn wij nog eens heel kritisch door het ontwerp gegaan om alle randjes vet uit het project te snijden zonder het project functioneel aan te tasten.

De besparing op Kijfhoek is dus deels tot stand gebracht door de capaciteit van het rangeerterrein te beperken. Dit is een wijziging van de scope van het project.

De heer Koopmans: Zo'n aanpassing bij Kijfhoek, zou je dat ook een scopewijziging kunnen noemen?

De heer Buck: De aanpassing bij Kijfhoek is een scopewijziging.

²⁵⁴  TK, 2001±2002, 28 070, nrs. 1±2.

²⁵⁵  «Tussenrapportage aan SG/FEZ», AT Kearney, d.d. 3 juli 2001.

²⁵⁶  Kwartaalrapportage Betuweroute van Managementgroep Betuweroute aan Projectdirectie Betuweroute, 3e kwartaal 1998, 6 november 1998.

²⁵⁷  Verslag van het 49^ste voortgangsoverleg tussen MgBr en de Projectdirectie, d.d. 8 december 1998.

De kwartaalrapportage van NS Railinfrabeheer aan de projectdirectie over het derde kwartaal van 1998 bevestigt dit.²⁵⁶ «De scope van Kijfhoek wordt in het kader van de besluitvorming over het Actieplan Projectbeheer-sing opnieuw bezien.» Uit het voortgangsoverleg tussen de projectdirectie en Railinfrabeheer van 8 december 1998 blijkt dat met deze scopewijziging een besparing van f 139 miljoen gerealiseerd kan worden: «Buck geeft een korte toelichting op de notitie en meldt dat in principe een versobering van f 139 miljoen op Kijfhoek mogelijk is, indien het functionele uitgangspunt van het aantal te behandelen wagons per dag neerwaarts wordt

bijgesteld (...).»²⁵⁷

De heer Buck ging ervan uit dat deze scopewijziging ook aan de Tweede Kamer als zodanig was gemeld.

De heer Buck: De scopewijziging van Kijfhoek was met Verkeer en Waterstaat overeengekomen. Wij hebben daarvoor een projectmutatie ingediend die door Verkeer en Waterstaat is goedgekeurd. Ik neem aan dat dat in een voortgangsrapportage is gemeld. Het is een belangrijke wijziging geweest.

Over wijziging van de scope en de specifieke afspraken die door projectdirectie en Railinfrabeheer zijn gemaakt ± verminderde capaciteit van het rangeerterrein bij Kijfhoek ± is de Tweede Kamer echter niet op de hoogte gesteld. De minister heeft de Tweede Kamer, per brief van 6 november 1998 en in het Algemeen Overleg van 12 november 1998, er juist van verzekerd dat het project binnen de afgesproken scope kan worden gerealiseerd. Hoewel toen nog niet was vastgesteld hoeveel er exact bezuinigd zou worden, gingen NS Railinfrabeheer en projectdirectie er wel al vanuit dat deze scopewijziging zeer veel geld «in het botje» zou brengen (f 200 miljoen). Mevrouw Netelenbos kan zich niet herinneren waarom ze deze scopewijziging niet aan de Tweede Kamer heeft gemeld.

Mevrouw Netelenbos: Ik ben mij er niet van bewust dat daar iets niet is gemeld. (...) Dat weet ik werkelijk niet. Kijfhoek als thema hebben wij een aantal keren besproken. Ik heb het niet opnieuw nagelezen, maar ...

De heer Koopmans: U meldt eigenlijk het tegenovergestelde. U zegt dat het project binnen de scope wordt gerealiseerd. «Binnen de scope» is Haagse taal voor: zoals met de Kamer afgesproken.

Mevrouw Netelenbos: Hier is geen sprake van een bewuste strategie; ik ben mij nergens van bewust. Misschien wist ik het zelf ook niet; dat sluit ik niet uit.

De garantie dat er achter de andere versoberingen in het tracé geen scopewijzigingen schuil gaan, kan de oud-minister niet geven.

De heer Koopmans: Er zitten andere versoberingen in het Malle Jan-akkoord. Er zitten aanpassingen in de havenspoorlijn, het CUP en de tunnelbeveiliging. Hoe kan de Kamer bij het sluiten van zo'n akkoord weten dat het gaat om scopewijzigingen?

Mevrouw Netelenbos: Ik geloof niet dat daar echt sprake was van scopewijziging. Ik keer terug naar de relatie tussen de uitvoerder van het werk en het departement van Verkeer en Waterstaat en dus de minister. Die relatie is heel lastig. De minister is niet rechtstreeks verantwoordelijk voor de uitvoering. Er zit een laag tussen, namelijk RIB. De relatie tussen het departement en Railinfrabeheer was in 1995 niet geregeld. Er waren grote culturele verschillen. Railinfrabeheer was echt een ouderwetse organisatie.

De voorzitter: Het gaat om een simpele vraag. De Kamer wordt geïnformeerd.

Mevrouw Netelenbos: Ik wilde uitleggen dat de minister ook niet alles weet.

Kosten voor na-onderhoud

De projectiedirectie en NS Railinfrabeheer komen ook overeen de kosten voor na-onderhoud van de Betuweroute uit het projectbudget te halen. Hier is een bedrag van f 69 miljoen mee gemoeid. Deze optie is al in het najaar van 1996 door de projectdirectie geopperd (zie paragraaf 7.3.2). De projectdirectie acht deze maatregel billijk omdat het «strikt genomen» de taakopdracht van Railinfrabeheer is om de Betuweroute te realiseren en

niet te onderhouden. «De kosten voor het na-onderhoud moeten gefinancierd worden uit andere onderdelen van de V&W-begroting».²⁵⁸

Engineering, Apparaat, Toezicht

Bij het begroten van infrastructuurprojecten wordt in het Infrastructuurfonds gerekend met een vast percentage van 16 procent voor EAT-kosten, waarbij een kostenstijging als gevolg van scopewijzigingen dus automatisch leidt tot een proportionele stijging van de EAT-kosten. Bij de Betuweroute wordt gerekend met een percentage van vijftien procent.²⁵⁹ Bij een investeringsbedrag van f 8 miljard leidt dat tot een budget voor EAT-kosten ter grootte van f 1200 miljoen. In het Malle Jan-akkoord wordt afgesproken om dit bedrag te fixeren. Bij een stijging van het budget, zelfs wanneer het om scopewijzigingen gaat, blijft de post EAT dan ongewijzigd (in reële termen).

De heer Buck: Mijn voorganger had een afspraak gemaakt met de heer Visser [directeur projectdirectie Betuweroute, red] . Hij zou de ambitieuze inspanning doen om de EAT-kosten te beperken tot 15 procent van de bouwkosten. In 1996 heeft hij daar een brief over geschreven. Hij citeert daarin de heer Lambarts, die dat een heel ambitieuze opgave vindt. (...) Die ambitieuze afgesproken 15 procent EAT was gebaseerd op de theorie dat bij zo'n heel groot project repeteereffecten zouden optreden.

Dat de repeteereffecten niet optreden blijkt in latere jaren. In 2004is de stand f 1640 miljoen, wat zelfs met reguliere prijsbijstellingen een aanzienlijke overschrijding van het budget is. Bij het sluiten van het Malle Jan-akkoord plaatst NS Railinfrabeheer de opmerking dat ze nog niet weet hoe deze afspraak gerealiseerd kan worden.

De heer Buck: Ik heb daar toen een kanttekening bij geplaatst. Op het moment van het sluiten van het Malle Jan-akkoord had ik daarvoor geen maakbaar plan. Ik had niet het besef dat ik het zonder aanpassingen voor f 1200 miljoen zou kunnen doen. Wij zouden het wel gaan proberen. (...) Dat maakbaar plan heb ik ook nooit gekregen. (...) In het Malle Jan-akkoord heb ik beloofd dat ik mij zou inspannen om te kijken of het zou lukken. Dat is mijn handtekening waard.

De minister ziet dit anders. Er was wel degelijk een harde afspraak.

Mevrouw Netelenbos: Als een opdrachtgever het fixeert, kan ik mij geen uitvoerder voor de geest halen die zegt: goed idee. Met de fixatie als zodanig was men het eens. Dat men er maanden later op terug wilde komen, heb ik ook geconstateerd. Dat geeft ook de ongemakkelijke relatie weer tussen Verkeer en Waterstaat en de taakorganisatie van de NS. Ik weet wel dat op mijn departement men nogal geschrokken was van het feit dat er een afspraak gemaakt was, die er vervolgens niet was. Het was de ervaring die wij met de NS wel vaker hadden.

²⁵⁸  Verslag van het 46ste voortgangsoverleg tussen MgBr en de Projectdirectie, d.d. 30 september 1998.

²⁵⁹  TK, 1996±1997, 22 589, nr. 109.

Uit het verslag van het voortgangsoverleg tussen de projectdirectie en NS Railinfrabeheer blijkt dat Railinfrabeheer bij monde van Buck in september 1998 heeft laten weten dat de fixatie van de EAT-kosten moeilijk haalbaar is. «Buck geeft aan dat hij zich in ieder geval sterk wil maken voor het gefixeerde bedrag van f 1317 miljoen (waarvan f 77 miljoen bijdragen van derden) en dat een extra inspanning van f 40 miljoen volgens hem moeilijk haalbaar is.»

7.5 Nut en noodzaak opnieuw op de agenda

Naast de problemen op het gebied van projectbeheersing laait in het najaar van 1998 ook het debat over nut en noodzaak van de Betuweroute weer op. Een kritische brief van acht hoogleraren is hier mede de oorzaak van. Het kabinet wil van een tweede heroverweging niets weten.

7.5.1 Kritiek van hoogleraren

Het eerste signaal dat de principiële discussie rond de Betuweroute nog niet is beëindigd, is de voorstudie «Internationale concurrentiekracht en mainportstrategie», die professor Pols, hoogleraar planning aan de TU Delft, in 1997 verricht in opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).²⁶⁰ Pols zet zich al sinds 1993 in om het kabinet en de Tweede Kamer ervan te overtuigen, dat de aanleg van de Betuweroute een onverstandige beslissing is (zie hoofdstuk 5).

De aanleg van de Havenspoorlijn is volgens Pols wel nodig, maar «omdat containerdiensten tot aan Bazel en Wenen goed kunnen varen zou multimodaal vervoer over water en over het bestaande spoorwegnet, de Betuweroute tot ver in 21e eeuw overbodig maken (...) Uitstel levert aanzienlijke besparingen op (...).» De Betuweroute zou gefaseerd aangelegd moeten worden en de binnenvaart zou een belangrijk deel van het vervoer voor haar rekening kunnen nemen. In antwoord op vragen uit de Tweede Kamer laat minister Jorritsma weten dat zij de opvattingen van Pols «al uit een ver verleden» kent. «Zijn opvattingen zijn voldoende weerlegd door berekeningen van het CPB».²⁶¹

De heer Hermans: Hoe kwalificeert u deze uitlating?

De heer Pols: Deze is pertinent onjuist. Mijn opvattingen strookten met de latere berekeningen van het Centraal Planbureau (Noot: Pols doelt hier Werkdocument 75). (...) De boodschap is heel goed overgekomen. Overigens moet ik wel zeggen dat, afgezien van de opmerking van de minister, er nooit, op welk onderdeel dan ook, door wetenschappers kritiek is geweest op delen van mijn nota. Dit is de enige kritiek die ik ooit heb gehoord en die wordt niet ondersteund door uitspraken van andere wetenschappers die mij bekend zijn.

Tot een politieke discussie leidt de voorstudie in 1997 niet. Dat verandert als de economen Van Gent en Verhoef in september 1998 een nieuwe impuls geven aan de discussie met een artikel getiteld «Betuwelijn is heroverweging waard».²⁶² In navolging van Pols, bepleiten Van Gent en Verhoef een gefaseerde aanleg van de Betuweroute in combinatie met versterking van de binnenvaart.

²⁶⁰  Pols, A. A. J., Internationale concurrentiekracht en mainportstrategie: Votalisering in de economie: voorstues en achtergronden/Gelok, M. F., Jong, W. M., (red.) Den haag, SDU.

²⁶¹  TK, Aanhangsel Handelingen II, 1996±1997, nr. 1437.

²⁶²  «Betuwelijn is heroverweging waard», in NRC Handelsblad, d.d. 26 september 1998.

De twee economen openen het artikel met de stelling dat de Nederlandse overheid met de aanleg van de Betuwelijn een historische vergissing begaat. De aanlegkosten zouden nooit terugverdiend kunnen worden, er zouden forse exploitatietekorten ontstaan en het is «volkomen onduidelijk» of de lijn, gelet op de prijs- en kostenverhoudingen van de diverse modaliteiten, wel zal worden gebruikt. Daarvoor zijn ± net als de commissie Hermans concludeerde ± stevige heffingen op het wegvervoer nodig. En gezien de complexiteit van deze materie valt het niet te verwachten dat in Europees verband hierover overeenstemming wordt bereikt. Economisch is dit ook niet verantwoord volgens beiden, omdat het wegvervoer veruit het meeste bijdraagt aan onze economie. Na het

belasten van het wegvervoer zouden verladers bovendien eerder kiezen voor de binnenvaart.

Van Gent en Verhoef menen dat het verstandig is als «de politiek vooralsnog afziet van de aanleg van de Betuwelijn.» In plaats daarvan moet de minister van Verkeer en Waterstaat zich sterk maken in EU-krin-gen voor doorbelasting van externe kosten van het goederenvervoer over de weg. In de tussentijd moet onderzoek worden gedaan naar de capaciteit van de binnenvaart en moeten de meest prangende knelpunten daarin worden opgelost. Mocht de EU besluiten tot het doorbelasten van externe kosten, dan moet worden bezien of de groei in het railgoederen-vervoer zich doorzet en of deze met de binnenvaart kan worden geaccommodeerd. «Voor de korte termijn is nog een win-win-situatie denkbaar: de aanleg van een goede spoorverbinding tussen de Maasvlakte en Kijfhoek. Samen met de genoemde verbeteringen ten bate van de binnenvaart is Nederland voor een fractie van de f 10 miljard klaar.»

«Inhoudelijk zijn wij het eens met de conclusie van Gent en Verhoef: voorlopig zou uitsluitend de Havenspoorlijn (tracé Maasvlakte±Kijfhoek) aangelegd moeten worden». Tot deze opmerkelijke conclusie komen ambtenaren van het ministerie van Financiën in een notitie aan minister Zalm naar aanleiding van dit artikel.²⁶³ Desondanks, zo constateren de ambtenaren van Financiën in de richting van hun minister «is de politieke realiteit dat minister Netelenbos verklaard heeft dat de aanleg van de Betuweroute niet ter discussie staat.»

Op het ministerie van Verkeer en Waterstaat voorziet men dat minister Netelenbos in de ministerraad van 2 oktober 1998 wel eens vragen zou kunnen krijgen over de Betuweroute.²⁶⁴ Ter voorbereiding krijgt minister Netelenbos een aantal gegevens mee, waar zij in de discussie gebruik van kan maken:

± heroverweging van de Betuweroute is niet aan de orde: «De Betuweroute is voor u geen discussie. De argumenten voor de Betuweroute die we hadden in 1993 en in 1995 gelden nog steeds»; ± de aanleg is in volle gang en wordt binnen de planning en het budget gerealiseerd: «Over de exploitatie hebben wij goede ideeën waarover de Kamer conform afspraak volgend voorjaar wordt geïnformeerd. Problemen dat andere projecten niet ± of niet op tijd ± kunnen worden gerealiseerd kunnen niet op de Betuweroute afgewenteld worden»; ± temporiseren van A15-gedeelte is onaanvaardbaar: «Om de groei van het goederenvervoer op verantwoorde wijze op te vangen had de Betuweroute al eerder klaar moeten zijn; 2005 is in dit opzicht al een te laat tijdstip voor ingebruikneming;» ± stoppen bij rangeerterrein Kijfhoek is zinloos. «Stoppen met de bouw bij Kijfhoek betekent dat het railgoederenvervoer kansloos is.» Dit zou, samengevat, betekenen dat de bodem onder het goederenvervoer-beleid, als verwoord in de nota Transport in Balans wegvalt (zie box) en dat per saldo de bestuurlijke geloofwaardigheid van de regering inzake ingezet beleid, zowel nationaal als internationaal, ernstig wordt aangetast.

²⁶³  Notitie aan de minister van Financiën, d.d. 28 september 1998, kenmerk AFEP 98/1885.

²⁶⁴  Notitie aan de minister van Verkeer en Waterstaat, d.d. 1 oktober 1998, kenmerk DGG/PDBR/N98±111.HK.

Transport in Balans (1996)²⁶⁵

In de nota Transport in Balans verwoordt het kabinet haar visie op het goederenvervoer-beleid. Het kabinet hecht veel waarde aan het tot stand brengen van de modal shift. Het streven is er onder meer op gericht een modal shift te bewerkstelligen van circa 50 miljoenn. ton. Hiervan zal circa 20 miljoen naar het spoor gaan (een volume van ruim 30 miljoen ton over de Betuweroute in 2015 kan zonder meer gehaald worden), circa 20 miljoen naar de binnenvaart, circa 11 miljoen naar de shortsea en ook de buisleidingen zullen waarschijnlijk een groei te zien geven. Bij het stimuleren van de modal shift zet het kabinet primair in op het verbeteren van de prijs/kwaliteitverhouding (de concurrentiepositie) van het vervoer per spoor, over water en via buisleidingen. «We kiezen uitdrukkelijk niet voor een drastische verhoging van de kosten of voor een limitering van het wegvervoer, zoals wel is bepleit (onder meer door de commissie Hermans). Wel wil het kabinet zich in Europees verband, door verhoging van de variabele kosten in het wegvervoer en, op langere termijn, door rekening rijden, de relatieve positie van alternatieve vervoersdragers geleidelijk sterker maken.»

Afwikkeling via andere modaliteiten, modal shift, is het krachtigste middel, maar dit is lang niet altijd een afdoende alternatief volgens het kabinet. «Daarom moeten we er ook voor zorgen dat er zo min mogelijk «lege» kilometers gereden worden en dat de voertuigen zo min mogelijk milieubelasting veroorzaken. Efficiënter en schoner wegvervoer dus. Daarnaast is optimaler gebruik en aanpassing van de infrastructuur een mogelijkheid om de capaciteit te vergroten en de doorstroming te verbeteren.» De inspanning van de overheid zal onder meer bestaan uit: bevorderen van schonere vervoermiddelen, vooral door regelgeving in Europees verband, bevorderen van efficiënter wegvervoer: minder gereden kilometers voor dezelfde logistieke prestatie, stimuleren van de ontwikkeling van systemen en technologie voor transport en logistiek, ten behoeve van doelmatige goed-renstromen en gerichte verbetering van de infrastructuur door uitbreiding en betere benutting.

Verder meldt het kabinet onder andere dat:

± de liberalisatie van het goederenvervoer in de Unie nog moet worden afgerond. «De eerste helft van 1997, tijdens het Nederlandse voorzitterschap, maar ook daarvoor en daarna, zal de minister van Verkeer en Waterstaat zich inzetten om de laatste obstakels voor een volledig vrije Europese vervoersmarkt te helpen opruimen»;

± prijsbeleid een geschikt middel kan zijn om de goederenstromen in de gewenste

richting te beïnvloeden, maar «we willen er overigens voor waken dat de komende jaren binnen de Europese Unie wildgroei gaat ontstaan van verschillende systemen voor rekening rijden, waardoor de doorgang van het verkeer en de interne markt zouden worden gehinderd.»;

± een verhoging van het Eurovignet zeer ongewenst is omdat hiermee de vaste en niet de variabele kosten voor het wegvervoer omhoog gaan.;

± harmonisatie van de heffingen in Europees verband van groot belang is uit het oogpunt van het tegengaan van concurrentievervalsing in het wegvervoer.

²⁶⁵ «Transport in balans», Ministerie van Verkeer en Waterstaat, september 1996.

De brief van de acht hoogleraren

Op 9 oktober 1998 sturen acht hoogleraren, waaronder Pols, Heertje, Van Gent en Verhoef, gezamenlijk een brief aan de Tweede Kamer, waarin ze pleiten voor stopzetting van de aanleg van de Betuweroute, of op zijn minst uitstel van het gedeelte na Kijfhoek. Volgens de hoogleraren dreigt de aanleg van de Betuweroute andere, meer urgente en productieve, investeringen te vertragen of te verdringen. Dit zou onder meer te wijten te zijn aan de langzame ontwikkeling van goederenvervoer per spoor en het uitblijven van de private financiering. Het alternatief ± de binnenvaart ± zou tot dusver onvoldoende onderkend en benut worden. Zij schrijven onder meer: «Voorkomen moet worden dat de Betuweroute tot een

bestuurs-en planningsramp leidt: een infrastructuurproject dat in België tot de «Grands Travaux Inutiles» gerekend zou worden. Gewijzigde omstandigheden geven aanleiding tot bezinning en heroverweging. De bereidheid tot heroverweging zou, naar onze overtuiging, het vertrouwen in politieke besluitvorming ten goede komen».

De heer Pols: Er waren twee aanleidingen ... Voor de rest van de Betuweroute, vanaf Kijfhoek naar Zevenaar, was er nog ruimte voor heroverweging. Op dat moment begon duidelijk te worden hoe groot het beslag van de Betuweroute op de begroting werd. De kosten bleven namelijk stijgen. Bij de PKB lag het tegen de f 7 miljard en inmiddels begon het f 9 à f 10 miljard te worden. Het beslag op de begroting was dus groter dan verwacht. Er was nog steeds geen enkel uitzicht op private financiering (...) Bovendien werd toen voor het eerst in zijn volle omvang duidelijk dat de Betuweroute ten koste ging van andere, mogelijk meer urgente en productieve investeringen. Dat was eigenlijk nooit doorgedrongen; er heerste een soort én-én-denken, alsof het geld niet opkon, ook bij politici. Dat was dus een nieuw moment. Inmiddels werd ook steeds duidelijker dat er nieuwe ontwikkelingen waren. Er was aanleiding tot heroverweging en het was een goed moment van heroverweging.

Geen onderzoek, maar een notitie

In een eerste reactie suggereren ambtenaren van het ministerie van Financiën aan hun minister nader onderzoek: «Indien de wenselijkheid van de Betuweroute thans reeds in de RROM/MICES aan de orde zou komen (...) kan overigens het aspect van opknippen/uitstel/gedeeltelijke afstel worden meegenomen (als dat tenminste nog op een fatsoenlijke manier mogelijk is; onderzoek zou dat moeten uitwijzen).»²⁶⁶

In de RROM van 13 oktober 1998 komt de Betuweroute ter sprake. Door ambtelijk Verkeer en Waterstaat wordt aan minister Netelenbos gemeld dat de naar verwachting ministers Pronk, hoewel dit «bij ambtelijk VROM niet of nauwelijks leeft»; en Zalm zich hard zullen maken voor nader onderzoek. Minister Jorritsma van Economische Zaken zou niet voor een heroverweging zijn. De door haar voorgestane «opportuniteitstoets voor grote projecten» zou niet meer voor de Betuweroute gelden.²⁶⁷ Onder leiding van de minister-president, die de RROM voorzit, wordt besloten dat er geen aanleiding is om het aanlegbesluit te overwegen. Wel zal er een notitie aan de Tweede Kamer worden voorbereid over de stand van zaken, de nieuwste inzichten en prognoses. Op het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt «tijdens de herfstvakantie» de notitie «geforceerd geproduceerd.»²⁶⁸ De werktitel luidt: «De Betuweroute is meer dan ooit nodig.»