Hoeveel zetels moet de Tweede Kamer hebben? - Hoofdinhoud

Eind september stemden de Italianen in een referendum voor het kleiner maken van hun parlement. Het Italiaanse Lagerhuis gaat van 630 naar 400 leden en het Hogerhuis van 315 naar 200. Ook in andere landen zijn voorstellen gedaan om het parlement te verkleinen. In het regeerakkoord van VVD en CDA in 2010 werd bijvoorbeeld voorgesteld het aantal Tweede Kamerleden terug te brengen naar 100. In het afgelopen decennium zijn de parlementen van sommige landen verkleind: in 2014 verlaagde Hongarije het aantal parlementariërs van 386 naar 199. Bij dit nieuws komt de vraag: Hoeveel parlementariërs zou een land eigenlijk ‘moeten’ hebben?

Figuur 1

Wet van de Derdemachtswortel

Politicologen hebben, anders dan natuurkundigen, maar weinig wiskundige formules die onder bijna alle situaties een correcte voorspelling geven van de werkelijkheid. Maar één daarvan is de “wet van de derdemachtswortel”. Deze wet stelt dat het aantal leden dat het Lagerhuis of enige huis van een parlement heeft, gelijk is aan de derdemachtswortel van de bevolking. Dat betekent dat in Italië met z’n 60 miljoen inwoners het huis van afgevaardigden 391 leden zou moeten hebben en in Hongarije met z’n 10 miljoen inwoners zou het parlement 215 leden moeten hebben. Dat zijn dan ook de aantallen die in de Hongaarse en Italiaanse hervormingen zijn gekozen.

Deze wet is ontdekt door de Estse politicoloog Rein Taagepera. De theoretische onderbouwing van deze wet is complex: het achterliggende idee is dat bij het ontwerpen van een parlement men zowel streeft naar een zo laag mogelijk aantal burgers per Kamerlid (het liefst heeft iedere burger een eigen Kamerlid dat voor hem of haar optreedt) en een zo laag mogelijk aantal Kamerleden (want als we aan een Kamer met 100 leden een toevoegen, komen er 100 relaties tussen een Kamerlid en een ander Kamerlid bij). Als het aantal Kamerleden de derdemachtswortel van de bevolking volgt, is er volgens Taagepera een ideale balans tussen het minimumaantal Kamerleden per burger en het minimumaantal relaties tussen Kamerleden.

Deze wet heeft een sterke voorspellende kracht. Veel parlementen zijn ongeveer zo groot als je zou verwachten op basis van de wet van de derdemachtswortel. In de figuur hierboven staat de wet van de derdemachtswortel afgebeeld voor de landen die op dit moment lid zijn van de Europese Unie. De meeste landen liggen in de buurt van de lijn: Denemarken heeft 179 parlementariërs en dat is bijna precies de derdemachtswortel van het aantal inwoners (5,743,947). Sommige landen liggen er verder vanaf. De grootste afwijking, op dit moment, is Duitsland. Dat heeft nu 709 Kamerleden in plaats van de 436 die we op basis van het aantal inwoners (83,149,300) zouden mogen verwachten. Dat komt deels door het Duitse kiesstelsel met z’n Überhangmandate. In Duitsland wordt dan nu ook serieus overwogen de kieswet aan te passen om te voorkomen dat er bij de volgende verkiezingen nog veel meer Kamerleden zijn.

Ook Nederland wijkt ook af van deze lijn: de Tweede Kamer heeft 150 Kamerleden, terwijl de derdemachtswortelwet voorspelt dat dat er 259 zouden moeten zijn. Geen land in Europa scoort zo laag onder de voorspelde waarde.

Figuur 2

Nederlandse parlementen

De Nederlandse parlementen zijn altijd kleiner geweest dan men op basis van de wet van de derdemachtswortel zou verwachten. De figuur hierboven geeft het aantal parlementariërs weer van de Bataafse tijd tot nu. We laten de Staten-Generaal van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden buiten beschouwing vanwege twee redenen: ten eerste was de Staten-Generaal in die periode geen parlement maar het was het hoogste orgaan van de republiek dat zowel wetgevende als uitvoerende taken had. Ten tweede was het aantal stemmen en het aantal leden niet hetzelfde: iedere provincie had één stem maar was met een verschillend aantal leden vertegenwoordigd. Van de ongeveer 45 gedeputeerden (leden van de Staten-Generaal) kwamen, er ongeveer 15 uit Holland en maar 3 uit Utrecht. De stem van iedere provincie telde echter even zwaar.

In de chaotische Bataafse tijd volgden allerlei verschillende parlementen van verschillende grootte elkaar op. Geen van deze had meer dan 50 leden, Nederland had toen zo’n twee miljoen inwoners wat neer had moeten komen op meer dan 100 parlementariërs volgens de derdemachtswortelwet. Na de Franse bezetting begon de Staten-Generaal van het Soeverein Vorstendom van de Verenigde Nederlanden met 55 leden. In 1815 kwam België bij Nederland. Daardoor kreeg het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden meer dan vijf miljoen inwoners. Het parlement werd uitgebreid: er kwamen twee kamers. De Tweede Kamer kreeg 110 leden, die was alsnog kleiner dan de 180 die deze volgens de derdemachtswortelwet zou moeten hebben. Toen de Belgische afscheiding grondwettelijk werd erkend kreeg de Tweede Kamer 58. Dat waren er drie meer dan in 1815 omdat er drie Limburgse Kamerleden waren toegevoegd. Met de Grondwet van 1848 kreeg Nederland een variabel aantal Kamerleden: per 45.000 inwoners één Kamerlid. In die periode groeide het aantal Kamerleden gestaag van 68 naar 86; dat is ongeveer de helft van wat je op basis van de derdemachtswortel zou mogen verwachten.

In 1888 werd het aantal Kamerleden vastgezet op 100. Dat blijft het tot 1956. De Tweede Kamer werd dan uitgebreid naar de huidige 150. De redenen voor de uitbreiding was de grote werkdruk van Kamerleden zeker omdat een aantal Tweede Kamerleden dan ook steeds meer internationale, Europese verplichtingen hebben. Zo bestaat het Europees Parlement, dan nog het Gezamenlijke Assemblee geheten, uit leden van de nationale parlementen. Kamerleden moeten dus in Den Haag maar ook in Straatsburg moeten vergaderen. Sindsdien staat het aantal Kamerleden vast.

Meer of minder Kamerleden

Het kabinet Rutte I stelde voor om het aantal Kamerleden te verminderen. De laatste keer dat een partij voorstelde om het parlement groter te maken was in 1977: de PSP stelde voor om de Tweede Kamer te verdubbelen. Dat idee was voor die partij niet raar: die partij had bij de Tweede Kamerverkiezingen van 1972 twee zetels gekregen. Slechts twee Kamerleden om het hele werkterrein van de Kamer moesten overzien en contacten moesten onderhouden met de partij, allerlei maatschappelijke organisaties en burgers. Als het aantal Kamerleden zou verdubbelen zou hun werk halveren.

Dit geldt nog steeds: het Kamerwerk is zwaar met name voor leden van kleinere fracties. Voor kleinere fracties die regeringsverantwoordelijkheid dragen zoals de ChristenUnie, is er heel veel werk te doen: zij moeten bij alle debatten aanwezig zijn, bij alle coalitie-overleggen, bij alle stemmingen en dan nog het land in om de beleidskeuzes uit te leggen. Vanuit dat perspectief is het redelijk om te zeggen dat het aantal Kamerleden groter zou moeten zijn. Als de Tweede Kamer er 100 zetels bij krijgt zou de ChristenUnie acht Kamerleden hebben. Dat betekent dat die ieder van deze Kamerleden de portefeuilles van twee ministers zou moeten ‘doen’.

Daar staat echter tegenover dat grote fracties er nog meer Kamerleden bij zouden krijgen. De VVD zou van 33 naar 55 Kamerleden gaan. We weten van Ybeltje Berckmoes-Duindam dat het Kamerwerk voor ‘backbenchers’ van grote coalitiefracties een stuk minder zwaar is. Het enige wat zij hoefde te doen was stemmen. Wachtend op de stemmingsbel zat ze te netflixen op haar Kamer. Natuurlijk, niet alle backbenchers van coalitiefracties zijn ‘Ybeltjes’: ook Pieter Omtzigt kwam met een lage plaats de Kamer in. Hij besteedde zijn tijd niet aan Netflix maar aan het vasthoudend controleren van de regering en het doorpluizen van technische dossiers, zoals hij heeft laten zien bij de Kinderopvangtoeslagaffaire.

Optimaal aantal Kamerleden

Als je kijkt naar hoe de Kamer opereert, is er niet zoiets per sé als een optimaal aan Kamerleden voor de Kamer als geheel, maar wel een optimaal aan Kamerleden per fractie. Als je een debat kijkt in de Tweede Kamer dan zie je eigenlijk nooit meer woordvoerders dan het aantal fracties. Uiteindelijk draait de Tweede Kamer op commissies. Of het nu een plenair debat is of een Algemeen Overleg, per onderwerp treedt een vaste cast aan Kamerleden op: bij een debat over de toeslagenaffaire spreken de woordvoerders financiën, in de VWS-commissie de zorgwoordvoerders en als het over buitenlandbeleid gaat de buitenlandwoordvoerders.

Het optimaal aantal Kamerleden per fractie ligt daarmee ongeveer rond het aantal vaste Kamercommissies, nu 13. Dat zorgt ervoor dat op alle terreinen er één Kamerlid is dat het woord kan voeren. Als een fractie minder Kamerleden heeft, dan moeten de Kamerleden in meerdere commissies plaats nemen, met meerdere agenda’s rekening houden en op meerdere dossiers de regering volgen en controleren. Als een fractie meer Kamerleden heeft dan moeten de portefeuilles gedeeld worden, terwijl een partij niet per sé meer te zeggen heeft op een terrein dan wat die ene woordvoerder kan.

Met de huidige versplintering van het politieke landschap komen we al dichtbij een Kamer die met name bestaat uit fracties die een bakkersdozijn Kamerleden hebben. Maar we zouden een stap verder kunnen gaan. Geïnspireerd door de Staten-Generaal ten tijde van de Republiek zouden we het aantal zetels dat een fractie heeft en het stemmengewicht dat een fractie heeft kunnen ontkoppelen. We zouden iedere partij die genoeg stemmen heeft gekregen om vertegenwoordiging te winnen dertien zetels kunnen geven, zodat ze in iedere commissie het woord kunnen voeren. Dat betekent dertien SGP Kamerleden en dertien VVD Kamerleden zodat hun staatkundig gereformeerde en hun klassiek-liberale geluid in iedere commissie gehoord kan worden.

Hoe zwaar de stem van iedere fractie telt bij stemmingen in de Kamer over moties, amendementen en wetten, zouden we nog steeds wel afhankelijk kunnen maken van het aantal stemmen. Dat betekent dat de stem van ieder SGP Kamerlid voor drie-dertiende telt en ieder VVD Kamerlid voor drie-en-dertig-dertiende. Kamerleden kunnen nog steeds afwijkend stemmen en als een Kamerlid wil afscheiden dan kan hij of zij als onafhankelijk Kamerlid opereren en zal de fractie het met één woordvoerder minder moeten doen.

150 – 259 – 384 – 13 x 13

De Tweede Kamer is uitzonderlijk klein. Geen enkel Europees parlement is zoveel kleiner dan we zouden verwachten op basis van de derdemachtswortelwet: die zou voorspellen dat Nederland 259 Kamerleden zou moeten hebben. Ook historisch gezien loopt de Kamer uit de pas: als we de Grondwet van Thorbecke nog zouden volgen zou Nederland 384 Kamerleden moeten hebben. De vraag is welk probleem we oplossen als we de Kamer zouden vergroten: voor sommige kleine regeringsfracties zou het een zware last beter verdelen, maar het is de vraag of het toevoegen van drie extra ChristenUnie Kamerleden rechtvaardigt om bijna twee dozijn extra VVD Kamerleden aan te stellen.

Het is misschien dan redelijker om de Kamer te vergroten voor de fracties die dat nodig hebben maar dat niet te doen voor de fracties die dat niet nodig hebben. Dan moeten we wel afstappen van het idee dat het aantal Kamerleden dat een partij vertegenwoordigt gelijk is aan het aantal stemmen dat een fractie heeft.

Simon Otjes is universitair docent Nederlandse politiek aan de Universiteit Leiden.