Begrotingstekort en staatsschuld Italië

Italië is op financieel en economisch gebied vaak een zorgenkind binnen de EU. De economische groei blijft achter en de werkloosheid ligt ruim boven het Europees gemiddelde. In maart 2020 vroeg premier Conte¹ de EU toestemming om het begrotingstekort met 0,35 procentpunt te laten oplopen vanwege de coronacrisis, die tot veel extra overheidsuitgaven leidde. De Europese Commissie liet weten dat de deze kosten buiten beschouwing worden gelaten bij de beoordeling van het financiële beleid van de Italiaanse regering omdat het een noodsituatie betrof.

De Italiaanse begrotingsplannen voor 2020 voldeden met een voorzien begrotingstekort van 2,2 procent van het bruto binnenlands product (bbp²) aan de Europese norm van maximaal 3 procent. Maar met de hoge staatsschuld van Italië van boven de 130 procent van het bbp bleef het land ver verwijderd van de maximaal 60 procent die volgend de Europese begrotingsregels³ is toegestaan. Ook in eerdere jaren ruzieden Italië en de EU over iedere begroting, omdat de EU vond dat er niet genoeg werd gedaan om de overheidsfinanciën op orde te brengen, en Italië juist meer uitgaven wilde doen om de economie te stimuleren.

In 2018 kwam het tot een harde confrontatie tussen enerzijds de toenmalige regering-Conte¹ en met name Lega-kopman Salvini (destijds minister) en anderzijds de Europese Commissie⁴, die namens de EU toeziet op naleving van de begrotingsregels. Italië wilden 35 miljard aan extra uitgaven doen. De Commissie keurde de begrotingsplannen af, waarop het land weigerde aanpassen te maken. De Commissie dreigde de zogenaamde 'buitensporigtekortprocedure' toe te passen wat tot hoge boetes zou kunnen leiden. Uiteindelijk bond Italië in.

Gevolgen voor beleggers en banken

De Europese Commissie controleert begrotingen van alle EU-landen en heeft voor het eerst sinds de inwerkingtreding van het begrotingspact⁵ een begroting afgewezen. De Italiaanse. Van de EU-landen heeft alleen Griekenland een grotere staatsschuld, namelijk meer dan 180 procent. De Italiaanse staatsschuld van boven de 130 procent van het bbp² lijkt nog verder op te lopen. Die staatsschuld betekent dat het land jaarlijks 65 miljard euro betaalt aan aflossing en rente. Ter vergelijking: dat is net zoveel als het jaarlijkse Italiaanse onderwijsbudget, één van de grootste begrotingsposten.

Extra problematisch is het feit dat een groot deel van deze staatsschuld in handen is van banken en particulieren beleggers via staatsobligaties. De hogere schuld kan zorgen voor een waardedaling van hun belegging. Dit kan banken en particulieren in de problemen brengen. Kredietbeoordelaar Moody's verlaagde de rating van twaalf Italiaanse banken al.

Oplopende spanning

Het verschil tussen de populistische regering en Italië en de technocratisch getypeerde Eurocommissaris Dombrovskis⁶ is groot. Het ging dan ook hard tegen hard: De Europese Commissie eiste een nieuwe begroting en Italië weigerde deze aan te passen. Nadat de Commissie de begrotingsplannen in oktober 2018 afwees, gaf de toenmalige minister Matteo Salvini aan dat Italië geen plannen had de begroting te wijzigen. Hij noemde de Europese begrotingsregels 'dwaas' en benadrukte de soevereiniteit van het land. Eurocommissaris Dombrovskis⁶ bracht daar tegen in dat het onzin is om vrijheid te kopen met meer schulden. Italië paste de begroting uiteindelijk aan en ging van een tekort van 2,4% naar 2,04%. Eind december 2018 ging ook het Italiaanse parlement hiermee akkoord. Deze stap was voldoende om strafprocedures te voorkomen, maar in april 2019 lieten voorjaarsprognoses namelijk zien dat het begrotingstekort zou kunnen oplopen naar 2,5%.

De Italiaanse regering stelde dat het expansieve begrotingsbeleid nodig was om armoede te bestrijden en, na de hangbrugramp in Genua, voor investeringen in infrastructuur. De Commissie vond dat de voorgenomen maatregelen niet de juiste waren om meer groei en welvaart te creëren. En ze wees op de begrotingsregels die de lidstaten met elkaar hebben afgesproken, die stellen dat Italië eigenlijk een staatsschuld zou moeten hebben van onder de 60 procent van het bbp. Hogere schulden kosten Italië alleen maar meer geld. Het land zal volgens de Italiaanse krant La Repubblica zo'n 33 miljard euro moeten bezuinigen. Dit hete hangijzer leverde veel problemen op binnen de Italiaanse coalitie.

De EU dreigde met een boete die kon oplopen tot 3,5 miljard euro als Italië niet serieus werk maakte van het terugdringen van de schuldenlast. Begin juli 2019 stelde de Italiaanse regering de begrotingsplannen bij, waardoor het tekort op 2,04 procent uit zou komen. De Europese Commissie concludeerde dat deze inspanning van de Italiaanse staat om het tekort terug te dringen genoeg was, en begon daarom geen buitensporigtekortprocedure.

De regering

In augustus 2019 bood de Italiaanse minister-president het ontslag van zijn kabinet aan vanwege aanhoudende spanning in de coalitie. Een strijdpunt was de twist over de Italiaanse begroting en de Europese regels. Om nieuwe verkiezingen te voorkomen, werd er begin september een nieuwe regering gevormd. In de nieuwe beleidsplannen wordt voorgesteld de uitgaven aan te zwengelen. Het is nog onduidelijk hoe de beleidsplannen van de nieuwe Italiaanse regering zullen gaan uitpakken voor de financiële situatie van Italië.

Aanvankelijk werd uitgegaan van een begrotingstekort van 2,2 procent van het bbp in 2020. Daarbij was echter nog geen rekening gehouden met de coronacrisis, die leidt tot veel extra overheidsuitgaven. Op 5 maart 2020 vroeg premier Conte de EU toestemming om het begrotingstekort met 0,35 procentpunt te laten oplopen. Het land trekt 7,5 miljard euro uit om de economische gevolgen van de crisis tegen te gaan. Eurocommissarissen Valdis Dombrovskis⁶ en Paolo Gentiloni⁷ lieten weten dat de deze kosten buiten beschouwing werden gelaten bij de beoordeling van het financiële beleid van de Italiaanse regering, omdat het een noodsituatie betrof.

Italië was één van de eurolanden⁸ die in serieuze financiële problemen kwam na het uitbreken van de economische crisis in 2008. In november 2008 werden er een aantal maatregelen genomen om een recessie tegen te gaan, maar de hoge staatsschuld bemoeilijkte het economisch beleid. De rente op Italiaanse staatsobligaties⁹ steeg, waardoor het voor de Italiaanse regering steeds moeilijker werd om geld te lenen. Opeenvolgende regeringen in het land moesten alle zeilen bijzetten om het vertrouwen te herstellen. Dat gebeurde met bezuinigingsprogramma's. In tegenstelling tot landen als Griekenland, Ierland en Cyprus, had Italië geen Europees steunpakket nodig. Wel moest het land instemmen met toezicht door het Internationaal Monetair Fonds¹⁰.

Structurele problemen

Het Mediterrane land ging de crisis in met structurele zwakheden in verschillende sectoren, en die zijn niet afdoende aangepakt. In maart 2014 werd Italië op een lijst gezet van veertien landen die de EU in de gaten hield vanwege macro-economische instabiliteit. De Europese Commissie stelde dat vooral de hoge overheidsschuld een groot probleem vormt. Ook bleef de productiviteit achter, wat niet goed was voor de concurrentiepositie van de Italianen. Het land kreeg nog enkele maanden de tijd om meer duidelijkheid te scheppen over hun begrotingsplannen en zo een boete te ontlopen.

In februari 2015 besloot de Commissie echter het land geen sancties op te leggen omdat het al voldoende inspanningen had geleverd om de uitgaven te beheersen en economische hervormingen door te voeren. De staatsschuld groeide naar ruim 131 procent van het bbp in 2015, en zou in 2016 en 2017 op dat niveau blijven.

Begin 2016 rapporteerde de Europese Commissie⁴ dat deze structurele tekortkomingen de mogelijkheden voor economische groei van Italië aanzienlijk beperkten. Het aantal investeringen en het aandeel in de export van de EU daalden, en langdurige werkloosheid is aanzienlijk toegenomen. Italië kreeg het advies om door te gaan met hervormingen, onder andere wat betreft het belastingsysteem en de publieke sector. Daarnaast stond versterking van het concurrentievermogen van het land hoog op de agenda. Italië werd hard geraakt door de crisis en is er eigenlijk nog steeds niet bovenop.

Het begrotingstekort van Italië bleef beperkt: na het begin van de economische crisis in 2008 lag dat tekort weliswaar enkele jaren boven de grens van 3 procent van het bbp², maar zeker in vergelijking met andere 'probleemlanden' was de overschrijding bescheiden. In 2012 lag het begrotingstekort weer rond de 3 procent om daarna verder te dalen naar ongeveer 2 procent in 2017. In 2019 zou het tekort weer oplopen naar 2,4 procent.

Door de extreme schommelingen op de aandelenmarkten in de zomer van 2016, mede als gevolg van de Brexit¹¹, zijn zwakke banken onder het vergrootglas komen te liggen. Onder andere de Italiaanse Monte dei Paschi di Siena, de oudste bank ter wereld, ging op de beurs onderuit. Bij elkaar hadden de Italiaanse banken in 2016 voor miljarden aan onbetaalde leningen uitstaan.

Bij de eerste stresstest¹² van de Europese Centrale Bank¹³ kwamen Italiaanse banken naar voren als de slechtste in de Eurozone⁸; ook de stresstest van juli 2016, uitgevoerd door de Europese bankentoezichthouder EBA¹⁴, bevestigde dit beeld. Ook in 2018 was de Italiaanse bankensector nog één van de zwakste van de Eurozone.

Er zijn enkele factoren die de Europese Commissie zorgen baarden. Onder andere de zwakke concurrentiepositie van Italiaanse bedrijven op de internationale markten, de lage productiviteit en de werkeloosheidscijfers. Daarnaast was er het complexe belastingstelsel; er was nog altijd sprake van omvangrijke belastingontduiking. Het functioneren van de bankensector was ook in 2016 nog een punt van grote zorg. Zo werd ervan uitgegaan dat relatief veel leningen nooit zullen worden terugbetaald.

Bron: Eurostat

• 1. 

  Giuseppe Conte (1964) was van 1 juni 2018 tot 13 februari 2021 minister-president van Italië, zonder gebonden te zijn aan een partij. Hij leidde tot 2019 een coalitie van de Vijfsterrenbeweging (M5S) en Forza Italia. Na een breuk in de coalitie werd hij premier van een kabinet van sociaaldemocraten en (linkse) populisten. Na zijn vertrek als premier werd hij partijleider van de Vijfsterrenbeweging. Hij was eerder advocaat, eigenaar van een rechtskundig bureau en hoogleraar rechtsgeleerdheid in Florence en Rome.
   
• 2. 

  Het bruto binnenlands product (BBP) is de totale waarde van alle goederen en diensten die binnen de grenzen van een land zijn geproduceerd. Dit is het belangrijkste meetmiddel voor de marktwaarde van een land. De stijgingen en dalingen van het BBP zijn een graadmeter voor de ontwikkeling van de economie. In Nederland houdt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) deze cijfers bij.
   
• 3. 

  In het Stabiliteits- en Groeipact spreken de landen die lid zijn van de Europese Unie af dat hun begrotingen in evenwicht zijn of een overschot hebben. Dat betekent dat de regeringen niet meer geld uitgeven dan ze ontvangen. Dat doel hoeft nog niet meteen bereikt te worden, maar de EU-landen moeten er wel naartoe werken. De afspraken zijn gemaakt in 1997.
   
• 4. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 5. 

  Dit verdrag is in januari 2012 gesloten tussen het merendeel van de lidstaten van de Europese Unie. Lidstaten die de euro als munt hebben moesten dit verdrag ondertekenen, lidstaten zonder de euro konden zich bij het verdrag aansluiten.
   
• 6. 

  Valdis Dombrovskis (1971) is sinds 1 november 2014 lid (en vicevoorzitter) van de Europese Commissie. In de Commissie-Von der Leyen is hij belast met een Economie die werkt voor de mensen en handel. In de Commissie-Juncker was hij belast met euro en sociale dialoog. Sinds 15 juli 2016 was hij tevens belast met de portefeuille financiële stabiliteit, financiële dienstverlening en gezamenlijke kapitaalmarkt, overgenomen van de vertrokken Britse eurocommissaris Hill. Dombrovskis was van 12 maart 2009 tot 22 januari 2014 minister-president van Letland. De econoom en natuurkundige Dombrovskis is lid van de nationalistisch-centrumrechtse partij Jaunais Laiks. Eerder werkte hij bij enkele wetenschappelijke instituten. In 2002-2004 was hij minister van Financiën en daarna tot 2009 lid van het Europees Parlement. Hij leidde vanaf 2009 twee opvolgende centrumrechtse kabinetten.
   
• 7. 

  Paolo Gentiloni (1954) is sinds 1 december 2019 lid van de Europese Commissie. In de Commissie-Von der Leyen is hij belast met economie. De heer Gentilioni was van 12 december 2016 tot 1 juni 2018 minister-president van Italië. Eerder was hij journalist en woordvoerder van de burgemeester van Rome. Namens de Democratische Partij zat hij in het parlement en was hij minister van Communicatie. In het kabinet-Renzi (2014-2016) was hij minister van Buitenlandse Zaken.
   
• 8. 

  De eurozone bestaat uit de 20 EU-lidstaten die de euro hebben ingevoerd als wettig betaalmiddel. Deze lidstaten voeren gezamenlijk het eurobeleid. De landen waar de euro wel als betaalmiddel geaccepteerd wordt maar die geen lid zijn van de EU behoren niet tot de eurozone.
  
   
• 9. 

  Dit staat ook wel bekend als een schuldbewijs. Het is een obligatie die niet op de beurs genoteerd is. Schuldpapieren worden zowel door bedrijven als door overheden uitgegeven en kunnen voor verschillende termijnen lopen. Bij overheden worden deze uitgegeven als staatsobligaties.
   
• 10. 

  Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) is de VN-organisatie die de stabiliteit van het internationale monetaire systeem in de gaten houdt. Om deze stabiliteit te behouden en financiële crises te voorkomen, analyseert het IMF nationale, regionale en mondiale economische en financiële ontwikkelingen. Ook biedt het IMF hulp bij het beteugelen van economische crises.
   
• 11. 

  Het Verenigd Koninkrijk verliet op 31 januari 2020 de Europese Unie. Het is daarmee het eerste land ooit dat uit de Europese Unie stapte. Het vertrek van de Britten ('brexit') was de uitkomst van een referendum over het lidmaatschap van de EU in het Verenigd Koninkrijk in 2016. Nadien volgden lange onderhandelingen over de scheidingsvoorwaarden en de overgangsperiode na de brexit, die op 31 december 2020 afliep. Eind december 2020 bereikten de onderhandelaars van de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk een handels- en samenwerkingsovereenkomst. Die overeenkomst regelt vanaf 1 januari 2021 de relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk.
   
• 12. 

  Een stresstest is een manier om een bankencrisis in de toekomst te voorkomen. De EU-leiders hebben op 17 juni 2010 ingestemd met een voorstel om voor grote financiële instellingen de uitkomst te publiceren van een test die de financiële 'gezondheid' van de instellingen moet bepalen. De openbaarmaking van de financiële situatie van de banken moet zorgen voor meer vertrouwen in de instellingen, en banken die slecht presteren bewegen om hervormingen door te voeren.
   
• 13. 

  De Europese Centrale Bank (ECB) is verantwoordelijk voor het monetaire beleid van de Unie. De basisdoelstelling van de ECB is het handhaven van de prijsstabiliteit binnen de eurozone en daarmee het bewaken van de koopkracht en het beheersen van de inflatie.
   
• 14. 

  De Europese Bankenautoriteit (EBA) is een EU-agentschap dat als zelfstandige EU-autoriteit is belast met het toezicht op de banken in de Europese Unie. Zij is een van de financiële toezichthouders die in 2010 zijn ingesteld naar aanleiding van de economische crisis en de grote begrotingstekorten van een aantal EU-lidstaten.
   
• 15. 

  De besteding van Europese gelden wordt gecontroleerd door de Europese Rekenkamer. De Rekenkamer kijkt of de EU het geld rechtmatig uitgeeft en of dit leidt tot de gewenste resultaten. In Nederland ziet het ministerie van Financiën toe op de Europese uitgaven die via de Nederlandse overheid worden uitbetaald aan ontvangers van Europese gelden.