Brief minister over het te voeren beleid inzake de rechter-plaatsvervanger - Contourennota modernisering rechterlijke organisatie - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 3 toegevoegd aan dossier 26352 - Contourennota modernisering rechterlijke organisatie.

Officiële titel	Contourennota modernisering rechterlijke organisatie; Brief minister over het te voeren beleid inzake de rechter-plaatsvervanger
Document­datum	01-02-1999
Publicatie­datum	12-03-2009
Nummer	KST33537
Kenmerk	26352, nr. 3
Van	Justitie
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 1998–1999

26 352

Contourennota modernisering rechterlijke organisatie

Nr. 3

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ’s-Gravenhage, 1 februari 1999

Inleiding

In een brief van 3 november 1997, Kamerstukken II 25 600 VI nr 12, heeft de toenmalige minister van Justitie toegezegd de Tweede Kamer op de hoogte te houden van het te voeren beleid inzake de rechter-plaatsvervanger. In lijn met deze toezegging wil ik dat beleid hieronder toelichten. Ik sluit daarbij aan bij de standpunten die ik innam tijdens de begrotingsbehandeling, waarin de ontwikkelingen die zich de afgelopen maanden rondom de capaciteitsdruk in met name de strafsectoren van gerechten agendabepalend waren. Dat heeft onmiskenbaar invloed gehad op de invulling van het beleid inzake de rechter-plaatsvervanger.

In deze brief zijn de volgende paragrafen opgenomen:

–    Historisch overzicht

–    Resultaten gevoerd beleid

–    Financiën

–    Onderzoek

–    Beleid

–    Gevolgen voorgesteld beleid

–    Benoemingen

Historisch overzicht:

Het instituut rechter-plaatsvervanger staat al van oudsher in de wet. De rechtspraak heeft altijd plaatsvervangers ingezet, maar de afgelopen decennia is dat in toenemende mate het geval. Daar zijn globaal drie redenen voor aan te geven.

In de eerste plaats is de inzet van plaatsvervangers vereist om te voorkomen dat er te grote achterstanden ontstaan in de afdoening van zaken (kwantitatief aspect). In de tweede plaats worden plaatsvervangers ingezet, omdat ze in het bezit zijn van bepaalde specifieke kennis; dit kan een belangrijke inhoudelijke bijdrage leveren aan het oplossen van een bepaalde zaak (kwalitatief aspect). Ook wordt het plaatsvervangerschap gebruikt ter voorbereiding van een definitieve overstap naar de rechterlijke macht (opleidingsaspect).

Als belangrijk voordeel van het rechter-plaatsvervangerschap wordt, naast het bovenstaande, gewezen op het feit dat de rechtsprekende macht (ook) op deze manier contact heeft met de samenleving. Aldus wordt voorkomen dat de rechter in een «ivoren toren» opereert. Tegelijkertijd kleeft hieraan het nadeel dat het onder omstandigheden kan voorkomen dat het gelijktijdig uitoefenen van functies met zich brengt dat de indruk ontstaat dat er sprake is van belangenverstrengeling. De integriteit van de rechterlijke macht is dan in het geding.

De wettelijke regeling over onverenigbaarheden en het kennis geven en registreren van nevenfuncties is opgenomen in artikel 44 Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren. Deze bepaling luidt:

• 1. 

  Rechterlijke ambtenaren – met uitzondering van de plaatsvervangers – en rechterlijke ambtenaren in opleiding gedurende de binnenstage kunnen niet tevens advocaat, procureur of notaris zijn dan wel anderszins van het verlenen van rechtskundige bijstand hun beroep maken.

• 2. 

  Rechterlijke ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding gedurende de binnenstage geven de functionele autoriteit kennis van de betrekkingen die zij buiten hun ambt vervullen. Zo mogelijk geschiedt de kennisgeving zodra het voornemen bestaat tot het gaan vervullen van de betrekking.

• 3. 

  De functionele autoriteit houdt een register bij waarin de in het tweede lid, eerste volzin, bedoelde betrekkingen zijn opgenomen. Het register ligt ter inzage bij het desbetreffende gerecht of parket.

Doelstelling van deze regeling is enerzijds het waarborgen van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht, die door het uitoefenen van de in het eerste lid genoemde beroepen in het geding zou komen. Anderzijds is de mogelijkheid opengelaten om naast het rechterlijke ambt nevenfuncties uit te oefenen, onder meer om het contact met de samenleving niet te verliezen. Wel is dan vereist dat volledige openheid hieromtrent in acht wordt genomen.

Tijdens de vorige kabinetsperiode is, overigens zonder dat concrete misstanden daartoe aanleiding gaven, over de nadelige aspecten van het rechter-plaatsvervangerschap discussie ontstaan (zie voor een beknopt overzicht voornoemde brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 1997). Mijn ambtsvoorganger heeft op verzoek van leden van de Eerste en de Tweede Kamer der Staten-Generaal toegezegd met de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak in overleg te zullen treden over de invoering van een wettelijk verbod voor de advocaat om in het eigen rechtsgebied als rechter-plaatsvervanger op te treden. Vervolgens is een concept-wetsvoorstel opgesteld.

Na intensieve discussie met een aantal instanties over dit conceptwetsvoorstel, is de problematiek in een breder kader geplaatst. In de eerste plaats werd onderkend dat niet alleen advocaten als rechter-plaatsvervanger in specifieke omstandigheden de schijn van partijdigheid kunnen oproepen. Dit geldt voor meerdere functies. Bovendien is de vraag wanneer de schijn van partijdigheid bestaat moeilijk vooraf in het algemeen vast te stellen. De context waarbinnen een concrete zaak zich afspeelt, is daarvoor in het algemeen doorslaggevend. Aldus kon aan één van de doelstellingen die aan het wetsontwerp ten grondslag lag, namelijk het vermijden van integriteitsproblemen, niet voldoende tegemoet worden gekomen.

In de tweede plaats bleek er feitelijk veeleer een kwantiteits- cq. capaciteits- dan een integriteitsprobleem te bestaan. De rechtsprekende macht is in toenemende mate afhankelijk geworden van de inzet van rechters-plaatsvervangers, om binnen redelijke termijn rechtszaken af te doen. Het gaat naar schatting om 10% van de totale capaciteit. Dit betekent dat het totaal aantal zaken niet door de vaste rechters kan worden behandeld. Dat werd gezien als een ongewenste situatie. Het rechter-plaatsvervangerschap is niet bedoeld als structurele voorziening om capaciteitsproblemen op te vangen.

Gezien het bovenstaande werd door mijn ambtsvoorganger een beleid aangekondigd, dat in voornoemde brief van 3 november 1997 aan de Tweede Kamer is uiteengezet. Dit beleid bestond uit twee componenten:

• 1. 

  De rechterlijke macht dient niet structureel afhankelijk te zijn van de inzet van rechters-plaatsvervangers. Het is echter niet nodig daarvoor het instituut van de rechter-plaatsvervanger als zodanig af te schaffen. De inzet van plaatsvervangers moet echter wel worden terug gedrongen. In ieder geval kunnen plaatsvervangers worden ingezet voor specialismen, in geval van ziekte en vakantie en ter voorbereiding van een definitieve overstap naar de zittende magistratuur.

• 2. 

  De (redelijke) schijn van belangenverstrengeling moet worden voorkomen.

Daartoe is onder andere de wettelijke verplichting ingevoerd dat het opnemen van alle (neven)functies van rechters (waaronder de plaatsvervangers) in een openbaar register, dat door derden kan worden geraadpleegd, worden opgenomen.

Integriteitsproblemen kunnen niet alleen worden voorkomen door maatregelen op centraal niveau te nemen. Ook ter voorkoming van problemen in een concrete situatie kunnen extra waarborgen worden ingebouwd.

Naar aanleiding van de discussie over het eerder genoemde conceptwetsvoorstel is door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Nederlandse Orde van Advocatuur een aanzet gegeven voor het opstellen van uitgangspunten die de toedeling van zaken door de president nader reguleren. De presidentenvergaderingen zal worden verzocht aan de hand van deze codes definitieve uitgangspunten te formuleren voor het toedelingsbeleid voor zaken aan rechters. Aldus kunnen in concrete gevallen problemen ten aanzien van de schijn van partijdigheid worden voorkomen.

Het is van groot belang dat iedere individuele rechter zich bewust is van de problemen die zich kunnen voordoen. Het is dan ook (mede) ieders persoonlijke verantwoordelijkheid deze te voorkomen. Ook het voeren van discussie over integriteits- en de daaraan gekoppelde openheidsvraagstukken kan daaraan een bijdrage leveren. Het hieronder nog te bespreken onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en DocumentatieCentrum (WODC) is een goede aanleiding om deze discussie (verder) te voeren.

Resultaten gevoerd beleid

Uit de jaarplannen van een aantal gerechten blijkt dat de inzet van rechters-plaatsvervangers, die grotendeels is geconcentreerd in de strafsector, is teruggebracht. Vergeleken met 1997, het jaar waarin deze problematiek duidelijk voor het voetlicht is getreden, is daadwerkelijk sprake geweest van het minder inschakelen van rechtersplaatsvervangers. De rechtsprekende macht is dus minder afhankelijk geworden van de inzet van plaatsvervangers.

Aan de presidenten is in 1997 (informeel) verzocht voorlopig af te zien van het voordragen van advocaten als rechter-plaatsvervanger in het eigen rechtsgebied. Uit de tot nu toe binnengekomen voordrachten blijkt dat de presidenten dit verzoek hebben gehonoreerd. Wel wordt een uitzondering gemaakt ingeval van opleiding.

De registers waarin de nevenfuncties van rechters(-plaatsvervangers) worden opgenomen zijn sinds de wettelijke invoering per 1 januari 1997 steeds vollediger geworden. De presidenten van de gerechten hebben laten weten dat inmiddels de (neven)functies van de vaste rechters, enkele uitzonderingen daargelaten, zijn geregistreerd. Daardoor is de transparantie van de rechtsprekende macht toegenomen.

Inmiddels is recent door vertegenwoordigers van het openbaar ministerie en de rechtsprekende macht gewezen op acute capaciteitstekorten die zich in de strafrechtketen van een aantal arrondissementen voordoen. Deze problemen hebben geleid tot noodmaatregelen die (tijdelijk) het beleid dat gericht is op het in structurele zin onafhankelijk worden van de inzet van de rechter-plaatsvervanger, vertragen.

Hoewel de problemen zich niet in die omvang voordoen als aanvankelijk werd gedacht, is het onaanvaardbaar dat ernstige strafzaken niet kunnen worden behandeld wegens capaciteitstekorten. Er moet een afweging worden gemaakt tussen twee belangen. Enerzijds het belang van het terugdringen van de afhankelijkheid van de rechtspraak van de inzet van rechters-plaatsvervangers, anderzijds het belang van het tijdig berechten van strafzaken dat leidt tot het extra inzetten van rechtersplaatsvervangers. In geval van acute capaciteitsproblemen moet het laatste belang prevaleren.

Daarom heb ik een aantal noodmaatregelen getroffen om sepot en termijnoverschrijdingen te voorkomen, waaronder het creëren van een «pool» van oud-rechters en andere reeds als zodanig benoemde rechtersplaatsvervangers die tijdelijk als plaatsvervanger zullen optreden. Ook de inzet van advocaten uit het eigen arrondissement is mogelijk. Indien de acute capaciteitsproblemen zijn weggewerkt kan het hieronder te formuleren beleid, gericht op openheid en het vermijden van integriteitsproblemen, en het langzaam verminderen van de afhankelijkheid van de rechtsprekende macht van de inzet van plaatsvervangers, verder worden uitgevoerd.

Financiën

In genoemde brief aan de Tweede Kamer van 3 november 1997 is opgenomen dat met ingang van 1-1-1998 zal worden gestart met de afbouw van de inzet van rechters-plaatsvervangers in de mate dat daarvoor door mij financiële middelen beschikbaar worden gesteld en indien dit organisatorisch en technisch mogelijk is. Indien alle rechters-plaatsvervangers zouden worden vervangen door vaste rechters bedragen volgens de Commissie-Leemhuis de kosten daarvan ongeveer 34 miljoen gulden structureel. In het regeerakkoord is slechts een gedeelte van de Leemhuis-claim gehonoreerd. Na een inventarisatie van alle onderwerpen waaraan ter uitvoering van het regeerakkoord (f 130 miljoen) een financiële impuls dient te worden gegeven is gebleken dat in 1999 en waarschijnlijk ook in de jaren daarna, geen prioriteit aan het afbouwen van de inzet van rechtersplaatsvervangers kan worden gegeven. Het logisch gevolg daarvan is dat slechts in beperkte mate verder uitvoering kan worden gegeven aan de oorspronkelijk plannen. Blijkens de Contourennota modernisering rechterlijke organisatie «Rechtspraak in de 21e eeuw» (Kamerstukken II, 1998/1999, 26 352. nr. 1, 2) is het in het rapport Leemhuis voor volledige afbouw van de inzet van rechters-plaatsvervangers begrote bedrag van f 34 miljoen dan ook niet opgenomen in het budget voor het poject Modernisering ZM.

Wel zal ter uitvoering van de Contourennota vanaf het jaar 1999 de strafsector verder worden versterkt. Dit brengt met zich dat de afhankelijkheid van plaatsvervangers, die in deze sector het grootst is, op termijn toch kan worden verminderd. Afbouw van de inzet van rechters- plaatsvervangers vindt dus nog steeds plaats, zij het in een lager tempo en rekening houdend met acute capaciteitsproblemen die met name in de strafsector voor problemen kunnen zorgen.

Onderzoek

Door of onder verantwoordelijkheid van het WODC zal een onderzoek worden verricht naar onverenigbaarheden bij de rechterlijke macht. Dit onderzoek heeft niet alleen betrekking op de rechter-plaatsvervanger, maar op alle rechters. Door het WODC is inmiddels een startnotitie voor dit onderzoek opgesteld. Vanaf begin 1999 kan met het onderzoek een aanvang worden gemaakt. Waarschijnlijk zal het onderzoek in de zomer van 1999 kunnen worden afgerond. Het onderzoek bestaat uit drie componenten:

• 1. 

  Een feitelijke inventarisatie van alle (neven)functies van rechters (-plaatsvervangers).

• 2. 

  Een onderzoek naar de opvattingen die binnen de rechterlijke macht en bij relevante beroepsgroepen leven over de verenigbaarheid van functies.

• 3. 

  Rechtsvergelijkend onderzoek over de wijze waarop deze problematiek in het buitenland is geregeld. Daarbij wordt met name gedacht aan de Verenigde Staten van Amerika en Duitsland.

De rechterlijke macht zal bij de uitvoering van dit onderzoek worden betrokken. Met de uitkomst van het WODC-onderzoek is het mogelijk, zoals reeds hierboven is uiteengezet, om op een ander niveau mede aan de hand van feitelijke en rechtsvergelijkende gegevens de discussie voort te zetten over integriteitsvraagstukken en, indien wenselijk, tot een aanvulling van het beleid te komen. Met name de tweede en derde component van het onderzoek lenen zich daartoe.

De resultaten van het onderzoek kunnen worden gebruikt voor de volgende doelen:

– het aangeven welke functiecombinaties in absolute zin eventueel niet zijn toegelaten;

– het opstellen van een toetsingskader voor het benoemen van rechters en rechters-plaatsvervangers;

– het opstellen van een toetsingskader voor het inzetten van rechtersplaatsvervangers

– het starten van een discussie binnen de rechterlijke macht voor het opstellen van een integriteitscode.

Beleid

Het beleid dat ik wil voeren bestaat resumerend uit de volgende componenten:

• 1. 

  Het instituut van de rechter-plaatsvervanger wordt niet afgeschaft, mede gezien de voordelen die daaraan verbonden zijn. Hoewel er geen rechtstreekse financiële middelen ter beschikking zijn gesteld, moet toch worden getracht de afhankelijkheid van de rechterlijke macht van de inzet van plaatsvervangers te verminderen. Dit is onder andere mogelijk door de strafsector van de gerechten structureel te versterken.

• 2. 

  Het is van groot belang dat in concreto de schijn van partijdigheid wordt vermeden. Daarom moeten de regelingen die de transparantie van de rechterlijke organisatie reguleren worden nageleefd. Inmiddels is gebleken dat de registers waarin de (neven)functies van de rechterlijke macht zijn geregistreerd, in redelijke mate op orde zijn. Op enige praktische punten wordt gewerkt aan verbetering en uniformering van de melding en registratie. Inmiddels is door de presidentenvergaderingen een leidraad vastgesteld voor een uniforme wijze van registreren.

Als handvat voor de concrete toetsing ben ik voornemens in de wet een algemene bepaling op te nemen waaraan het concrete handelen van een rechter bijvoorbeeld door zijn functionele autoriteit kan worden getoetst. De strekking van deze bepaling is dat door een rechter(plaatsvervanger) geen betrekkingen mogen worden vervuld waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van zijn ambt of op de handhaving van zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin (vergelijk bijvoorbeeld art. 7 van de Wet op de Raad van State). Deze norm is specifieker dan de normen die zijn opgenomen in de artt. 11 en 14 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie. Nu kan slechts aan deze laatstgenoemde normen worden getoetst.

• 3. 

  Voorts verdient het aanbeveling dat binnen de rechterlijke organisatie een discussie wordt gestart over onder meer de vraag welke (neven)-functies naast het rechterschap kunnen worden uitgeoefend en de vraag wanneer er sprake is van een zodanige betrokkenheid bij een bepaalde zaak dat de rechter zich dient te verschonen. Tevens kan aan de hand daarvan een nader integriteitsbeleid en een gedragscode worden ontwikkeld. Het onderzoek dat door het WODC zal worden verricht kan bij het starten van deze discussie behulpzaam zijn.

Gevolgen voorgesteld beleid

Consequentie van het voorgestelde beleid is dat het in de brief van 3-11-1997 aan de Tweede Kamer aangekondigde beleid niet ongeclausuleerd wordt doorgezet en dat aan het concept-wetsvoorstel waarin onder meer een onverenigbaarheid wordt gevestigd voor een rechter-plaatsvervanger die tevens advocaat is in het eigen arrondissement geen vervolg wordt gegeven. In combinatie met de hierboven genoemde maatregelen, kan materieel wel naar de situatie worden toegewerkt dat de afhankelijkheid van de rechtsprekende macht van de inzet van rechtersplaatsvervangers vermindert, en de schijn van partijdigheid en mogelijke integriteitsproblemen worden voorkomen. Aldus kan het doel van het in de brief van 3 november 1997 aangekondigde beleid op langere termijn toch in enige mate worden bereikt.

De huidige wettelijke situatie, die inhoudt dat advocaten ook in het eigen rechtsgebied als plaatsvervanger kunnen worden benoemd, wordt derhalve thans gehandhaafd. Toekomstige voordrachten zullen dan ook worden gehonoreerd

Benoemingen

Gezien het bovenstaande zal het volgende benoemingsbeleid worden gehanteerd.

Aanbevelingen voor de benoeming van een rechter-plaatsvervanger worden in beginsel gehonoreerd; in de aanbeveling moet worden aangegeven waarom iemand als plaatsvervanger wordt voorgedragen. Zodra de capaciteit van de gerechten op orde is en openstaande vacatures voor vaste rechters zijn vervuld, zal een terughoudend benoemingsbeleid worden gehanteerd. Uitzonderingen kunnen worden gemaakt indien (acute) capaciteitstekorten inzet van plaatsvervangers noodzakelijk maken.

De Minister van Justitie, A. H. Korthals