Novelle

Een novelle is een wetsvoorstel tot wijziging van een wetsvoorstel dat nog aanhangig is bij de Eerste Kamer¹. Een novelle wordt door de regering² ingediend als tijdens de behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer blijkt dat er een fout in dat voorstel zit. Daarnaast kan via een novelle tegemoet worden gekomen aan bezwaren van de Eerste Kamer tegen een bepaald onderdeel van het wetsvoorstel. De Eerste Kamer stelt de regering dan voor de keuze: wij verwerpen het wetsvoorstel, tenzij het alsnog wordt gewijzigd.

Aangezien de Eerste Kamer niet het recht van amendement³ heeft, kan een wijziging in een wetsvoorstel alleen via nieuw wetsvoorstel (de novelle) tot stand komen. De novelle volgt de normale gang van het wetsvoorstel⁴, en wordt - als het door de Tweede Kamer⁵ is aangenomen - tegelijkertijd met het oorspronkelijke wetsvoorstel door de Eerste Kamer afgehandeld.

Over de rechtmatigheid van het indienen van een novelle bestaat enige discussie. Indien de regering namelijk tegemoet komt aan een verzoek van de Eerste Kamer om een novelle in te dienen, wordt die Kamer feitelijk het recht van amendement gegeven (er is ook wel sprake van een verkapt amendementsrecht). Formeel heeft de Eerste Kamer alleen het recht om te oordelen over een wetsvoorstel zoals dat na behandeling in de Tweede Kamer luidt.

Aangezien het echter de regering is, die uiteindelijk bepaalt of er wel of geen novelle wordt ingediend, wordt aan dit bezwaar niet zo veel waarde gehecht. De Raad van State heeft in 1974 in een advies uitgesproken dat het indienen van een novelle is toegestaan, mits dat niet te vaak gebeurt.

De novelle-procedure heeft als voordeel dat op vrij eenvoudige wijze een fout in een nog niet aangenomen wetsvoorstel kan worden hersteld. Daardoor hoeft niet de gehele behandeling opnieuw te geschieden.

Als via een novelle echter inhoudelijke wijzigingen worden aangebracht op een wetsvoorstel dat al door de Tweede Kamer was aangenomen, dan zijn er meer bezwaren. Op die wijze worden zowel de regering als de Tweede Kamer onder druk gezet.

Formeel kan de regering besluiten geen novelle in te dienen, en de Tweede Kamer kan de novelle afwijzen, maar dan bestaat het gevaar dat het oorspronkelijke wetsvoorstel alsnog door de Eerste Kamer wordt verworpen. Zowel de regering als de Tweede Kamer worden zo dus onder druk gezet. Op die wijze wordt het politieke primaat van de Tweede Kamer ondergraven.

Praktisch gesproken is verwerping, intrekking of een novelle overigens 'lood-om-oud-ijzer'. Ook als de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt of de regering zich genoodzaakt ziet het wetsvoorstel in te trekken, wordt later vaak een nieuw gewijzigd wetsvoorstel ingediend. En op die wijze wordt dan alsnog tegemoet gekomen aan de bezwaren van de Eerste Kamer.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot herindeling van Twente bestonden in de Eerste Kamer onoverkomelijke bezwaren tegen de samenvoeging van Hengelo en Enschede. De regering zag zich toen gedwongen het gehele voorstel in trekken. Korte tijd later diende de regering een nieuw wetsvoorstel in, waaruit het omstreden onderdeel was weggelaten.

Een novelle had hetzelfde kunnen bewerkstelligen, maar om wetstechnische redenen werd besloten om het gehele voorstel te herzien.

Het aantal novelles is relatief beperkt. Per vergaderjaar zijn dat er over het algemeen niet meer dan twee of drie. Neem contact op met de redactie van PDC voor een volledig overzicht.

Recent afdwongen door de Eerste Kamer

In 2020 werd, nadat de Raad van State op verzoek van de Eerste Kamer had geadviseerd, een wijziging van de Mediawet via een novelle aangepast. Een aangenomen amendement van VVD en CDA over de onverenigbaarheid van omroepfuncties en politieke functies werd daardoor 'teruggedraaid'.

In 2015 leidde onderhandelingen met oppositiepartijen tot novelle op het belastingplan. Zo werd de arbeidskorting pas later geleidelijk afgeschaft en kwam er meer geld voor de ouderenkorting. Daarmee verzekerde het kabinet zich van een meerderheid in beide Kamers.

Eerdere voorbeelden

In 2014 drong de Eerste Kamer met succes aan op een novelle op het initiatiefwetsvoorstel over klokkenluiders. De Eerste Kamer meende onder meer in meerderheid dat het onderbrengen van het voorgestelde "Huis voor de klokkenluiders" bij de Nationale ombudsman ongrondwettig was. Met de novelle wordt dit veranderd door instelling van een zelfstandig bestuursorgaan. Ook op andere punten werd tegemoetgekomen aan kritiekpunten vanuit de Eerste Kamer.

In 1999 dwong de Eerste Kamer een bredere werking af van een wetsvoorstel over regels voor gemeentelijke herindeling. In het oorspronkelijke voorstel stond dat een wettelijke regeling bij een herindeling verplicht was als daarbij 15 procent van het inwonertal van de gemeenten was betrokken. De Eerste Kamer verlaagde dat tot 10 procent.

Een voorbeeld van een technische novelle was een wijziging van het wetsvoorstel tot regeling van de leer-werktrajecten in het VMBO. Ten onrechte was daarin bepaald dat elke schoolweek in het derde en vierde leerjaar zowel binnenschools onderricht als buitenschools praktijkonderwijs zou omvatten. Bedoeld was te regelen dat elke schoolweek in die beide leerjaren in elk geval binnenschools onderricht omvat. De novelle verbeterde het oorspronkelijke wetsvoorstel.

Meer over

• 1. 

  De Eerste Kamer is deel van de volksvertegenwoordiging en heeft met name een rol op wetgevend gebied. Over een wetsvoorstel moet, als de Tweede Kamer het heeft aangenomen, ook door de Eerste Kamer worden gestemd. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel nog tegenhouden.
   
• 2. 

  De regering is het centrale bestuur van ons land en bestaat uit de Koning en de ministers. Omdat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn, wordt het kabinet, (ministers en de staatssecretarissen) in de praktijk ook vaak regering genoemd, bijvoorbeeld de regering-Rutte. Staatsrechtelijk gezien is dat onjuist.
   
• 3. 

  De Tweede Kamer heeft sinds de Grondwetsherziening van 1848 het recht van amendement, dat wil zeggen de mogelijkheid wijzigingen (verbeteringen) aan te brengen in een voorliggend wetsvoorstel. Ieder Kamerlid heeft het recht amendementen in te dienen. Een amendement kan worden ingediend zodra een wetsvoorstel in handen van een commissie is gesteld tot aan het moment dat het voorstel wordt aangenomen of verworpen.
   
• 4. 

  Een wet kan ingrijpende gevolgen hebben voor burgers. Gedrag kan bijvoorbeeld strafbaar worden gesteld, belastingen kunnen worden verhoogd of de verkiezingsprocedure kan worden veranderd. Omdat dit gevoelige zaken zijn, is er een uitgebreid stappenplan dat moet worden doorlopen voordat een voorstel wet wordt. Op die manier wordt voorkomen dat wetgeving lichtzinnig tot stand komt.
   
• 5. 

  De Tweede Kamer is deel van de volksvertegen­woor­di­ging. Zij speelt een belangrijke rol bij de totstandkoming van wetten, controleert de regering en beslist over de vraag of een kabinet (of bewindspersoon) genoeg vertrouwen heeft.
   
• 6. 

  De Eerste Kamer speelt, net als de Tweede Kamer, een belangrijke rol bij de wetgeving. De Eerste Kamer stemt als laatste over alle wetsvoorstellen. Bovendien kunnen door de regering tijdens de behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer nog toezeggingen worden gedaan, die van belang zijn voor de uitvoering van de wet.