De Conferentie over de Toekomst van Europa (2021-2022)

Bron: Conferentie over de toekomst van Europa

Van 9 mei 2021 tot en met 9 mei 2022 vond de Conferentie over de Toekomst van Europa plaats. Deze had als doel het vaststellen van de prioriteiten van de Europese Unie. Hierin stond de burger centraal. Er zijn bijna 50 voorstellen aangenomen, die zijn uitgewerkt in 325 voorgestelde maatregelen. Enkele opvallende daarvan zijn dat er een einde moet komen aan veto's van lidstaten bij stemprocedures bij de Raad van de EU¹ en de Europese Raad². Verder moet het Europees Parlement³ het recht krijgen om wetsvoorstellen te initiëren, en moeten er transnationale kandidatenlijsten komen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement.

Het debat over de toekomst van de Europese Unie⁴ gaat in grote lijnen over drie vraagstukken. Ten eerste, waarover moet de EU bevoegdheden hebben? Op welke beleidsterreinen zou de EU een rol moeten spelen en hoe groot moet die rol zijn? Ten tweede, hoe moet de Europese besluitvorming tot stand komen? Wie neemt de besluiten en hoe is de democratische controle op die besluitvorming geregeld? Die twee vragen bepalen samen hoeveel soevereiniteit de lidstaten overdragen aan de Unie. De derde vraag is wie mogen lid worden van de Unie? Omdat deze vraag niet gaat over hoe de Unie werkt wordt die discussie vaak apart gevoerd.

Het debat over de toekomst van de EU houdt nooit op, omdat de omstandigheden altijd veranderen. Wat de Unie kan en mag is vastgelegd in de Europese verdragen, maar niet iedere discussie hoeft meteen te leiden tot een aanpassing van die verdragen. Ook binnen de huidige regels is er ruimte voor discussie.

In grote lijnen gaat de discussie over de Toekomst van Europa over:

• - 

  het 'wie?': welke landen mogen deel uitmaken van de EU en in hoeverre kunnen kleinere groepen EU-lidstaten binnen de EU⁵ verder integreren?
• - 

  het 'waarover?': welke besluiten moeten op Europees niveau genomen worden en welke niet? Dit hangt nauw samen met subsidiariteit en proportionaliteit⁶ van beleid.
• - 

  de 'hoe?'-vraag: hoe moet Europese besluitvorming tot stand komen en hoe moet de democratische controle op deze besluitvorming worden geregeld?

Een andere belangrijke vraag gaat over het 'wat?' van het Europese beleid: wat zijn de Europese beleidsprioriteiten? Deze vraag gaat over waar de Europese politiek zich in het dagelijks bestuur over moet buigen. Om deze vraag te stellen moet eerst besloten zijn of een onderwerp wel op Europees niveau thuishoort of dat het beter door de lidstaten zelf geregeld kan worden.

De antwoorden op de eerst drie vragen zijn in veel gevallen terug te leiden op een bepaalde visie over het meest fundamentele vraagstuk van allemaal, namelijk het 'waarom?': wat levert Europese samenwerking eigenlijk op? Dat is moeilijk objectief vast te stellen, voor- en tegenstanders van Europese integratie wegen de voor- en de nadelen heel anders af.

Op 9 mei 2021, de Dag van Europa⁷, was de officiële lancering van de Conferentie over de Toekomst van Europa in Straatsburg. Aan het hoofd van de Conferentie stonden de Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie. Het doel was om zoveel mogelijk burgers uit de hele Europese Unie te betrekken bij een discussie over de prioriteiten van de EU. De deelnemers hebben een eindrapport gepresenteerd en dat moet als richtsnoer dienen voor waar de EU prioriteit aan geeft en wat daarvoor nodig is.

Een belangrijk onderdeel van de Conferentie waren de Europese burgerpanels. In totaal hebben er vier burgerpanels plaatsgevonden die elk uit 200 burgers bestonden. Daarbij is gekeken naar of alle groepen wel eerlijk vertegenwoordigd zijn in dit proces, dus onder andere een goede afspiegeling van mannen en vrouwen, nationaliteit en etniciteit. Ook bestond ten minste een derde van elk panel uit jongeren van 16 tot 25 jaar.

Elk panel hield zich bezig met andere thema's:

• - 

  Burgerpanel 1: sterkere economie, sociale rechtvaardigheid, banen/jeugd, sport, cultuur, en onderwijs/digitale transformatie.
• - 

  Burgerpanel 2: Europese democratie, waarden en rechten, rechtsstaat, en veiligheid.
• - 

  Burgerpanel 3: klimaatverandering, en milieu/gezondheid.
• - 

  Burgerpanel 4: de EU in de wereld, en migratie.

In aanvulling op de Europese burgerpanels hebben de lidstaten ook nationale burgerpanels georganiseerd. De aanbevelingen die uit deze Europese en nationale burgerpanels volgden werden gesproken in de plenaire vergadering. Deelnemers hiervan bestonden uit 108 afgevaardigden van nationale parlementen, 108 Europarlementariërs, 54 leden van regeringen (twee per lidstaat) en drie leden van de Europese Commissie. Ook namen 108 burgers deel om ideeën te bespreken die zijn voortgekomen uit de burgerpanels en uit het digitale platform.

Om ervoor te zorgen dat alle burgers de discussies kunnen volgen, had de EU ook een meertalig en interactief digitaal platform ingericht waarop burgers voorstellen konden indienen, uitkomsten van bijeenkomsten terug te vinden waren en waar in online fora (verder) kon worden gediscussieerd.

Op 9 mei 2022 is het verslag over het eindresultaat van de Conferentie overhandigd aan het voorzitterschap van de drie Europese instellingen. Het plan bevat 49 voorstellen voor verschillende beleidsthema's, die zijn uitgewerkt in 325 voorgestelde maatregelen.

Enkele opvallende voorstellen zijn dat het Europees Parlement het recht moet krijgen om wetsvoorstellen te initiëren, het opstellen van transnationale kandidatenlijsten bij verkiezingen voor het Europees Parlement, en een einde aan de veto's van lidstaten bij stemprocedures van de Raad van de EU en de Europese Raad.

Het plan van de EU was een ambitieus plan om dichter bij de burgers te komen. Er was echter ook kritiek uit verschillende hoeken van de Unie.

Het eerste punt van kritiek is diversiteit. De wens om ervoor te zorgen dat de deelnemers een afspiegeling zijn van de samenleving leek maar deels gehaald. Panelleden verschilden in afkomst en leeftijd, maar het grootste deel bleek hoogopgeleid te zijn. Hiermee hangt samen dat hoogopgeleide mensen vaker positief tegenover de EU staan, wat de vrees dat Eurosceptische perspectieven ondervertegenwoordigd waren vergrootte.

Daarnaast was er onduidelijkheid over wat er zou moeten gebeuren met de aanbevelingen in het eindverslag. Er waren geen concrete plannen om de gedane aanbevelingen te vertalen naar concreet beleid.

Het Nederlandse kabinet steunt de Conferentie en ziet het als een kans om Nederlandse doelen in de EU te agenderen. Om de mening van Nederlandse burgers te verzamelen heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken een nationaal burgerdialoog georganiseerd met de naam Kijk op Europa. Van september tot halverwege november 2021 konden Nederlanders via vragenlijsten en online dialogen hun mening geven over de toekomst van Europa. Ruim 13.000 Nederlanders hebben meegedaan aan Kijk op Europa. Hieruit volgde op 8 maart 2022 een eindrapport waarin de Nederlandse aanbevelingen stonden voor de negen centrale thema's.

De drie thema's waarvan Nederlanders vonden dat de EU daarmee aan de slag moet zijn: klimaatverandering, rechtsstaat en veiligheid, en migratie. Over de rol van de EU in onderwijs zijn Nederlanders terughoudender. Verder stonden klimaatverandering en gezondheidszorg zowel in de top van onderwerpen waarvan Nederlanders vinden dat de EU dit goed aanpakt, als in de top van onderwerpen die de EU beter kan aanpakken. Het eindrapport met de aanbevelingen vormde onderdeel van de agenda voor plenaire vergaderingen.

In de Tweede Kamer waren drie rapporteurs ingesteld die het proces van de Conferentie nauw hebben gevolgd. De rapporteurs, Amhaouch (CDA), Kamminga (VVD) en Sjoerdsma (D66), hebben een burgerconsultatie gehouden die ze gebruikt hebben als inbreng voor plenaire vergaderingen van de Conferentie. Uit de consultatie bleek dat er door burgers veel belang gehecht wordt aan transparantie en openheid. Qua prioriteiten werd klimaat ook hier belangrijk gevonden, maar waren resultaten verder zeer uiteenlopend, van uittreding uit de EU tot EU-uitbreiding en democratie.

Al sinds de oprichting van de eerste voorloper van de EU, de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), wordt het debat over de toekomst van Europa gevoerd. In de loop der jaren werd er steeds meer samengewerkt, maar de vraag over hoe ver deze samenwerking moet gaan blijft altijd belangrijk.

Ook in de recente geschiedenis bleef de toekomst van de Unie een belangrijk onderwerp. Voormalig Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker⁸ had tijdens zijn voorzitterschap verschillende scenario's geschetst over de toekomst van de Unie, om het debat hierover in gang te zetten. Zijn opvolger, Ursula von der Leyen, sprak ook voor haar voorzitterschap al over een conferentie over de toekomst, en dit vormde ook de basis voor de Conferentie zoals die uiteindelijk plaatsvond.

Voordat de Conferentie plaatsvond, vonden er gesprekken plaats tussen de Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie. Hieruit volgde de verklaring waarin vast werd gesteld over welke beleidsonderwerpen werd gesproken. In de verklaring kwam echter geen concrete toezeggingen over wat er met de aanbevelingen zou gebeuren. De Raad wilde niet zo ver gaan, ondanks dat het Europees Parlement hier wel op aandrong.

De Conferentie stond onder het gezag van het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie. Zij traden op als het gezamenlijke voorzitterschap van de Conferentie.

Het gezamenlijk voorzitterschap werd ondersteund door een raad van bestuur, die ook wordt voorgezeten door de drie EU-instellingen. Het ging om:

• - 

  Guy Verhofstadt⁹, lid van het Europees Parlement
• - 

  De staatssecretaris voor EU-aangelegenheden van het land dat voorzitterschap van de Raad heeft
• - 

  Dubravka Šuica¹⁰, vicevoorzitter van de Europese Commissie en belast met Democratie en Demografie

Verder was er ook nog een klein gemeenschappelijk secretariaat waarin de drie instellingen gelijk vertegenwoordigd zijn. Deze ondersteunde het werk van de raad van bestuur.

• 1. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 2. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 3. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 4. 

  De Europese Unie (EU) is het belangrijkste samenwerkingsverband in Europa. De deelnemende landen hebben voor deze Unie een aantal organisaties opgericht waaraan zij een deel van hun eigen bevoegdheden hebben overgedragen. Dit zijn onder meer het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Raad en het Europese Hof van Justitie.
   
• 5. 

  In de Europese Unie kunnen lidstaten besluiten om op bepaalde terreinen nauwer te gaan samenwerken dan in EU-verband gedaan wordt. De EU is daarbij betrokken als lidstaten willen samenwerken op een terrein waar de EU bevoegd is. Zo wordt voorkomen dat initiatieven van groepen lidstaten bestaand EU-beleid doorkruisen of tegenwerken. Er wordt in de praktijk wel gesproken van een 'kopgroep' of van 'Europa van twee snelheden'.
   
• 6. 

  Een belangrijke vraag bij het ontwikkelen van beleid is op welk niveau het beste maatregelen genomen moeten worden, Europees, nationaal, regionaal of lokaal. Om dat te bepalen zijn er twee beginselen waar naar gekeken wordt: het proportionaliteitsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel (voor proportionaliteit wordt ook wel de term 'evenredigheid' gebruikt). Dit betekent dat de EU pas in actie komt wanneer beleid niet naar behoren kan worden ontwikkeld op een lager niveau, en ook niet meer doet dan nodig is.
   
• 7. 

  9 mei is de Dag van Europa. Het is een dag om stil te staan bij het feit dat de Europese Unie ooit is opgericht om de vrede in Europa te bewaren, en om alle burgers in de EU een goede levensstandaard te kunnen garanderen.
   
• 8. 

  Jean-Claude Juncker (1954) was van 1 november 2014 tot 1 december 2019 voorzitter van de Europese Commissie. Hij werd op 15 juli 2014 gekozen. Juncker was in 1995-2013 minister-president van Luxemburg. Eerder was hij staatssecretaris en minister onder meer van financiën. Hij bekleedde daarnaast functies bij de Wereldbank en het IMF. In 2005-2013 was hij voorzitter van de eurogroep. Juncker is lid van de Christelijke Volkspartij en leidde een coalitie van christendemocraten en sociaaldemocraten. Hij is diverse malen onderscheiden met internationale prijzen, zoals de Walter Hallsteinprijs en de Karelsprijs.
   
• 9. 

  Guy Verhofstadt (1953) is voorzitter van de Liberale fractie in het Europees Parlement. Hij was onder meer raadslid in Gent, voorzitter van de Partij voor de Vrijheid en later van Open VLD, de Vlaamse liberale partij. Voorts was Verhofstadt vice-eerste minister en minister van Begroting. In 1999-2008 leidde hij drie kabinetten; de eerste twee daarvan waren 'paarse' kabinetten van liberalen, sociaaldemocraten en groenen. Na de verkiezingen van 2007 leidde hij een half jaar een interim-kabinet.
   
• 10. 

  Dubravka Šuica (1957) is sinds 1 december 2019 lid van de Europese Commissie namens Kroatië. In de Commissie-Von der Leyen heeft zij de portefeuille democratie en demografie. Zij is lid van de christendemocratische partij HDZ en was voor die partij parlementslid (2001-2009). In 2013-2019 was zij lid van het Europees Parlement. Zij studeerde in Zagreb Engels en Duits en was lerares en schooldirecteur. In 2001-2011 was mevrouw Šuica burgemeester van Dubrovnik.
   
• 11. 

  De Europese Unie gaat over verschillende onderwerpen. Dat hebben de lidstaten van de Europese Unie vastgelegd in de Europese verdragen. Per beleidsterrein is aangegeven wat de bevoegdheden van de EU en van de lidstaten zijn. Er zijn grote verschillen: soms neemt de EU het voortouw en mogen de lidstaten niet op eigen gelegenheid beleid maken; op sommige terreinen delen de lidstaten en de EU bevoegdheden en soms ondersteunt de EU de lidstaten, maar mag zij zelf geen beleid maken. Er zijn ook een aantal terreinen waar de EU helemaal geen bevoegdheden heeft.
   
• 12. 

  De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.
   
• 13. 

  Het lidmaatschap van de Europese Unie brengt niet voor ieder lidstaat dezelfde voor- en nadelen met zich mee. De meningen over de voor- en nadelen van het lidmaatschap verschillen niet alleen per lidstaat, ook binnen lidstaten zijn de meningen verdeeld. Door het lidmaatschap van de Europese Unie kunnen de regeringen van de lidstaten niet langer over alle onderwerpen zelf beslissen en zijn er regels waar alle lidstaten zich aan moeten houden. Tegelijkertijd betekent dit dat er allerlei rechten zijn die voor alle burgers van de EU gelden.
   
• 14. 

  Anno 2023 is 80% van de Nederlanders van mening dat het land profiteert van EU-lidmaatschap. EU-breed is die opvatting 72%. Ook is 72% van de Nederlanders optimistisch over de toekomst van Europa. Tegelijk roept de EU maar bij 47% een enthousiast beeld op. Door de jaren heen is er wel het een en ander veranderd aan de opvattingen in Nederland over Europa. Rond 2015 was de stemming bijvoorbeeld eurosceptischer dan tegenwoordig.
   
• 15. 

  Democratie is één van de kernwaarden van de Europese Unie. Niet alleen zijn de lidstaten van de Europese Unie op democratische beginselen gebaseerd, ook de Europese Unie is gegrond op een representatieve democratie. Volwassen EU-burgers hebben het recht zich kandidaat te stellen en te stemmen voor het Europees Parlement. In het Verdrag van Maastricht (1993) staat dat besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger dienen te worden genomen.