Eenheid van kabinetsbeleid: wat houdt dat in? - Hoofdinhoud

In het debat over de regeringsverklaring werden twijfels geuit over de eenheid van het kabinetsbeleid. Dat gebeurde toen vicepremier Fleur Agema i op X had gereageerd op de door premier Dick Schoof i uiteengezette lijn ten aanzien van het door vrouwen dragen van de hijab. De vraag kwam op of Agema (PVV) zich wel kon vinden in die lijn.

Eenheid van kabinetsbeleid is een kernwaarde in het staatsbestel. Ministers moeten met één mond spreken (en daarnaar handelen).

Het beginsel is neergelegd in Grondwet en het reglement van orde van de ministerraad.

Artikel 45, 3e lid van de Grondwet bepaalt dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en de eenheid van dat beleid bevordert. Artikel 12, lid 2 van het reglement van orde van de ministerraad bepaalt dat geen minister tegen besluiten van de ministerraad handelt.

Dat vormt de kern van het sinds 1848 bestaande homogeniteitsbeginsel. Een minister mag in de ministerraad tegen een besluit stemmen, maar kan zich er daarna ofwel bij neerleggen (en loyaal uitvoeren) ofwel opstappen.

De bepalingen lijken zich primair te richten op de ministerraad. Het is dan ook diverse malen voorgekomen dat een minister zich niet kon verenigen met een besluit in de ministerraad en daarna opstapte. Dat was bijvoorbeeld het geval in 1972 toen de DS'70-minister Drees i en De Brauw i tegen de invulling van bezuinigingen keerden en in 1980 toen minister Andriessen i vond dat er meer moest worden bezuinigd.

In 1993 bleven de minister Alders i en d'Ancona i wel aan, hoewel zij tegen een besluit over behoud van vliegveld Zestienhoven (Rotterdam) hadden gestemd. Eerder, in 1947, bleef minister Vos i (PvdA) aan, hoewel hij tegen het besluit had gestemd tot militaire actie in Indonesië.

Toen staatssecretaris van Economische Zaken Mona Keijzer i zich in 2021 keerde tegen een in de ministerraad genomen besluit over het coronatoegangsbewijs stapte zij niet op. Er volgde, na overleg tussen premiers en vicepremiers en de minister van Economische Zaken, echter wel ontslag.

Ook buiten de ministerraad moet sprake zijn van eenheid van beleid en daarbij gaat het niet alleen om concrete besluiten. Uitspraken van ministers kunnen het beeld van een verdeeld kabinet oproepen, zoals in 1959 toen de dat jaar aangetreden premier De Quay een wijziging van het beleid ten aanzien van Nieuw-Guinea leek aan te kondigen. Hij moest zijn woorden terugnemen.

In december 1986 sprak VVD-vicepremier Rudolf de Korte i op een partijbijeenkomst uit dat de VVD tegen een staatsbezoek van koningin Beatrix aan keizer Hirohito van Japan was. Het voornemen daartoe was door premier Lubbers i aan de ministerraad meegedeeld, maar er was nog geen besluit over genomen. De VVD-ministers hadden pas via berichtgeving in De Telegraaf van het plan gehoord.

Premier Lubbers vond dat De Korte voor zijn beurt had gesproken en daarmee de eenheid had doorbroken. Tijdens een debat in de Tweede Kamer op 2 december kapittelde Lubbers De Korte met de woorden: "Dit valt in de categorie: eens maar niet weer".

In 1978 was de eenheid ver te zoeken toen minister Kruisinga i (Defensie) in de Tweede Kamer tijdens een debat over de NAVO de Nederlandse houding ten aanzien van mogelijke ontwikkeling van de Neutronenbom uiteenzette. Kruisinga vond dat Nederland zich daartegen moest keren. Zijn ook aanwezige collega Van der Klaauw (Buitenlandse Zaken) deelde die mening niet en trachtte Kruisinga tevergeefs het kabinetsstandpunt te laten verwoorden. De ministerraad koos niet lang daarna de zijde van Van der Klaauw. Kruisinga trad af.

Zestig jaar eerder maakten twee ministers zelfs 'ruzie' achter de ministerstafel in de Tweede Kamer. Het ging om de uitvoer van kaas naar (oorlogvoerend) Duitsland. Minister van Landbouw Posthuma i had die uitvoer goedgekeurd, maar zijn collega Treub i van Financiën had de douane opdracht gegeven de uitvoer te voorkomen. De ruzie kon worden bijgelegd en beide ministers bleven aan.

De regels over eenheid van beleid zijn op zich helder, zeker waar het kabinetsbesluiten betreft. Het kan nu eenmaal niet zo zijn dat een minister niet meewerkt aan een genomen besluit of er, na een besluit, een afwijkende mening op na houdt.

Dat neemt niet weg dat er toch wel enige ruimte is, zeker in de aanloop van besluitvorming of aan het einde van de kabinetsperiode in de aanloop naar verkiezingen. Niet alles komt bovendien in de ministerraad of leidt tot besluitvorming. Toen (demissionair) minister Nawijn i zich in 2003 vóór invoering van de doodstraf uitsprak, werd hem dat echter wel ernstig kwalijk genomen.

Als ministers elkaar openlijk gaan tegenspreken, dan ligt een conflict op de loer. Dat was het best te zien in een debat tijdens het kabinet-Balkenende IV i over mogelijke verlenging van de vredesmissie in Afghanistan in 2010. Een dag na het debat vergaderde de ministerraad en werd het conflict zichtbaar bij de stemming.

Doorbreking van de eenheid van kabinetsbeleid is vaak de opmaat tot conflict. Of van die doorbreking sprake is, is echter niet altijd helder. Dat geldt ook voor de actie van Agema. Het is echter zeker een grensgeval en die grens kan een volgende keer zo maar worden gepasseerd.