Instemmingsprocedure (AVC;APP)

Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures¹ die in de Europese Unie gebruikt worden. De instemmingsprocedure wordt bij enkele belangrijke besluiten gebruikt, en voor een aantal zaken waar de lidstaten meer controle over willen houden. Het woord instemming slaat op de rol van het Europees Parlement². Dat moet een voorstel goed- of afkeuren, maar mag geen wijzigingen aanbrengen.

De instemmingsprocedure verschilt per onderwerp waarop deze van toepassing is. Wat alle varianten gemeen hebben is de rol die het Europees Parlement speelt in de besluitvorming.

Stap 1: initiatief

De Europese Commissie³ stuurt een voorstel naar de Raad van Ministers⁴ en naar het Europees Parlement.

Stap 2: aannemen voorstel

Het Europees Parlement (EP) keurt het voorstel goed of af. Het EP mag het voorstel niet aanpassen . Het EP neemt besluiten met een meerderheid van uitgebrachte stemmen⁵.

Als het EP een voorstel heeft goedgekeurd, gaat het naar de Raad van Ministers. Die neemt het voorstel aan of niet. De Raad mag het voorstel niet aanpassen. De Raad neemt besluiten met eenparigheid van stemmen⁶.

Bij besluiten over de uitvoering van eerder genomen voorstellen over het systeem van het verkrijgen van eigen middelen door de Europese Unie, beslist de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen⁷.

Varianten voor specifieke gevallen

Deze procedure kent ook een aantal varianten voor zeldzame maar wel belangrijke besluiten. Dit zijn:

• - 

  het kiezen van de voorzitter van de Europese Commissie⁸ en de overige leden van de Europese Commissie⁹
• - 

  de toe- en uittreding van nieuwe lidstaten¹⁰
• - 

  maatregelen wanneer een lidstaat de waarden van de Europese Unie schendt

Benoemen voorzitter Europese Commissie & Europese Commissie

Stap 1: kandidaatstelling Commissievoorzitter

Na intensief overleg tussen alle betrokken partijen draagt de Europese Raad, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen¹¹, een kandidaat-voorzitter voor.

Stap 2: benoeming Commissievoorzitter

Het Europees Parlement keurt de benoeming van een kandidaat-voorzitter met meerderheid van de leden¹² goed of af.

Stap 3: kandidaatstelling Europese Commissie

De Raad van Ministers en de nieuw gekozen voorzitter van de Commissie dragen de voltallige Commissie voor.

Stap 4: benoeming Europese Commissie

Het Europees Parlement besluit met meerderheid van haar leden over de benoeming van de gehele Commissie.

NB Bij tussentijdse vervanging van individuele leden van de Europese Commissie hoeft het Europees Parlement alleen geraadpleegd¹³ te worden.

Na instemming van het EP neemt de Europese Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een besluit.

Toetreden lidstaat

Stap 1: aanvraag lidmaatschap

Elk Europees land dat zich aan de kernwaarden van de Europese Unie houdt of daaraan werkt, kan een verzoek neerleggen bij de Raad van Ministers om lid te mogen worden van de EU. Het Europees Parlement en nationale parlementen worden geïnformeerd over het verzoek.

Stap 2: in behandeling nemen aanvraag

De Raad van Ministers overlegt met de Europese Commissie. Dan besluit de Raad, met eenparigheid van stemmen, of ze een verzoek in behandeling neemt. Het Europees Parlement besluit met een meerderheid van de leden over het verzoek.

Stap 3: toetreding

Honoreren Raad en EP het verzoek, dan beginnen de toetredingsonderhandelingen¹⁴. Na de onderhandelingen over toetreding tot de Europese Unie moeten alle lidstaten van de Europese Unie een verdrag voor toetreding van de nieuwe lidstaat (of lidstaten) goedkeuren. Keurt niet iedere lidstaat dat verdrag goed, dan kan het verzoekende land niet toetreden tot de EU.

Uittreden lidstaat

Stap 1: initiatief

Een lidstaat die uit de Europese Unie wil stappen, meldt dit aan de Europese Raad¹⁵.

Stap 2: akkoord voor uittreding

De onderhandelingen over het akkoord tussen de EU en het uittredende land worden uitgevoerd volgens de akkoordprocedure¹⁶.

Het Europees Parlement besluit met meerderheid van de uitgebrachte stemmen over het akkoord. De Raad van Ministers stemt met gekwalificeerde meerderheid van stemmen over het akkoord.

Bij alle stemmingen in de Raad of Europese Raad stemt de uittredende lidstaat niet mee.

Sancties voor het schenden van de waarden van de Unie

Variant Raad, stap 1: schending vaststellen

De Europese Commissie, het Europees Parlement of één derde van de lidstaten van de Europese Unie¹⁰ kunnen de Raad van Ministers verzoeken om te kijken naar mogelijke schending van de kernwaarden van de Europese Unie door een lidstaat.

Het verzoek wordt eerst ingediend bij het Europees Parlement. Dat kan, met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen:

• - 

  het verzoeken afkeuren
• - 

  het verzoek tot nader onderzoek naar mogelijk schending van de kernwaarden van de Unie goedkeuren

Bij goedkeuring gaat dan naar de Raad van Ministers. Alvorens een besluit te nemen hoort de Raad de lidstaat die de schending mogelijk begaat. De Raad van Ministers kan dan, met vier vijfde van haar leden¹⁷:

• - 

  vaststellen dat er geen sprake is van een mogelijk schending van de kernwaarden van de Unie
• - 

  vaststellen dat er wel sprake is van een mogelijke schending

Indien de Raad van Ministers stelt dat er sprake is van een mogelijke schending is de Raad verplicht regelmatig na te gaan of de situatie voortduurt, is verbeterd of is verslechterd.

Tevens kan de Raad, met instemming van vier vijfde van haar leden, aanbevelingen doen waarmee de lidstaat die onderzocht wordt de zorgen omtrent mogelijk schending van de kernwaarden van de Unie zou kunnen wegnemen.

Variant Europese Raad, stap 1: schending vaststellen

De Europese Commissie of één derde van de lidstaten van de Europese Unie¹⁰ kunnen de Europese Raad verzoeken om te kijken naar mogelijke schending van de kernwaarden van de Europese Unie door een lidstaat. De Europese Raad zal de betrokken lidstaat verzoeken om opheldering te geven over een mogelijke schending van de kernwaarden van de EU.

De Europese Raad kan het verzoek verder in behandeling nemen.

Het verzoek wordt eerst ingediend bij het Europees Parlement. Dat kan, met een meerderheid van de uitgebrachte stemmen:

• - 

  het verzoeken afkeuren
• - 

  het verzoek tot nader onderzoek naar mogelijk schending van de kernwaarden van de Unie goedkeuren

Bij goedkeuring kan de Europese Raad, met eenparigheid van stemmen¹⁸:

• - 

  vaststellen dat er geen sprake is van een mogelijk schending van de kernwaarden van de Unie
• - 

  vaststellen dat er wel sprake is van een mogelijke schending

Variant Europese Raad, stap 2: sancties instellen

Indien de Europese Raad een voortdurende schending heeft vastgesteld kan de Raad van Ministers besluiten de lidstaat in kwestie bepaalde rechten die deze op basis van Europese verdragen heeft, te ontnemen. Het belangrijkste van die rechten is het stemrecht in de Raad van Ministers en de Europese Raad. De Raad van Ministers besluit hierover met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Variant Europese Raad, stap 3: sancties intrekken

Indien de situatie in de lidstaat in kwestie verbetert of er niet langer sprake is van mogelijke schending van de kernwaarden van de Unie kan de Raad van Ministers besluiten de sancties op te heffen. De Raad van Ministers besluit hierover met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Bij alle stemmingen in de Raad van Ministers of Europese Raad mag de lidstaat waar het over gaat, zelf niet meestemmen.

Voordat deze procedure wordt doorlopen wordt in principe eerst gebruik gemaakt van de procedure schending rechtsstaat door EU-lidstaten¹⁹.

De instemmingsprocedure wordt - naast de hierboven aangegeven varianten voor heel specifieke zaken - op een aantal beleidsterreinen gebruikt, te weten:

• - 

  de bestrijding van alle vormen van discriminatie
• - 

  het versterken van enkele burgerrechten: de vrijheid van vestiging, het recht om verzoekschriften in te dienen bij overheden, stemrecht bij verkiezingen voor gemeenteraden en het Europees Parlement, consulaire hulp van andere lidstaten buiten het grondgebied van de EU
• - 

  het instellen van minimumvoorschriften bij zwaardere soorten misdaden, en het vaststellen welke vormen van criminaliteit onder dergelijke bepalingen zouden kunnen vallen
• - 

  het instellen van een onderzoek door het Europees Openbaar Ministerie bij gevallen waar de Europese Unie financieel benadeeld is
• - 

  het opstellen van het meerjarig financieel kader (in de praktijk speelt de Europese Raad hier een beslissende rol)
• - 

  uitvoeringsbesluiten over het systeem van eigen middelen
• - 

  het nemen van maatregelen waartoe de EU volgens de verdragen niet toe bevoegd is, maar die nodig zijn om de doelen van het Europees beleid te realiseren

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon²⁰ is op een aantal terreinen de instemmingsprocedure vervangen door de raadplegingsprocedure¹³ of de gewone wetgevingsprocedure. De procedure heeft dus aan belang ingeboet. Daarnaast is het aantal varianten van de procedure met het Verdrag van Lissabon toegenomen.

De instemmingsprocedure vindt zijn basis in het Verdrag betreffende de Europese Unie²¹ en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie²². Per beleidsterrein staat beschreven of deze procedure op dat terrein of een deel ervan van toepassing is. Voor de specifieke gevallen:

• - 

  benoeming voorzitter Europese Commissie en de Europese Commissie: VEU titel III art. 17²³ lid 7
• - 

  toe- en uittreding lidstaten: VEU titel VI art. 49²⁴, 50²⁵
• - 

  schending grondrechten: VEU titel I art. 7²⁶

• 1. 

  De bijzondere wetgevingsprocedure is een verzamelterm voor een groot aantal besluitvormingsprocedures in de Europese Unie. Wat al die besluitvormingsprocedures gemeen hebben is dat ze een uitzondering zijn op de gewone wetgevingsprocedure. Per bijzondere wetgevingsprocedure wordt aangegeven welke rol de verschillende Europese instellingen hebben in de besluitvorming; wie voorstellen mogen doen, wie er over mogen meebeslissen, en hoe er over voorstellen gestemd wordt.
   
• 2. 

  Het Europees Parlement (EP) vertegenwoordigt ruim 450 miljoen Europeanen en bestaat momenteel uit 720 afgevaardigden (inclusief voorzitter). Nederland heeft 31 zetels in het Europees Parlement. Het Europees Parlement wordt geacht een stem te geven aan de volkeren van de 27 landen die aan de Unie deelnemen, en vooral te letten op het belang van de Unie in zijn geheel.
   
• 3. 

  Deze instelling van de Europese Unie kan worden beschouwd als het 'dagelijks bestuur' van de EU. De leden van de Europese Commissie worden 'Eurocommissarissen' genoemd. Elke Eurocommissaris is verantwoordelijk voor één of meerdere beleidsgebieden.
   
• 4. 

  In deze instelling van de Europese Unie (kortweg 'de Raad van Ministers' of nog korter 'de Raad' genoemd) zijn de regeringen van de 27 lidstaten van de EU vertegenwoordigd. De Raad oefent samen met het Europees Parlement de wetgevings- en begrotingstaak uit.
   
• 5. 

  Het Europees Parlement neemt een voorstel aan als de helft plus één van alle uitgebrachte stemmen vóór het voorstel zijn. Het gaat hier alleen om de uitgebrachte stemmen, niet om het aantal leden van het Europees Parlement.
   
• 6. 

  Eenparigheid van stemmen wil zeggen dat een voorstel alleen aangenomen kan worden wanneer geen enkele lidstaat tegen het voorstel stemt, én alle lidstaten een stem uitbrengen. Dit wordt ook wel unanimiteit genoemd. Bij afwezigheid van een lidstaat kan een voorstel niet worden aangenomen.
   
• 7. 

  De Raad van Ministers kan met gekwalificeerde meerderheid een voorstel aannemen wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen. Met het huidige aantal lidstaten (27) betekent 55% dat minimaal vijftien lidstaten voor moeten stemmen.
   
• 8. 

  Deze functie wordt sinds 1 december 2019 vervuld door de Duitse Ursula von der Leyen. Zij is de opvolger van de Luxemburger Jean-Claude Juncker.
   
• 9. 

  Een Eurocommissaris is één van de 27 leden van de Europese Commissie en heeft als taak het behartigen van het algemeen belang van de Europese Unie. Iedere commissaris heeft een eigen portefeuille. Een aantal Eurocommissarissen zijn tevens vicevoorzitter van de Commissie.
   
• 10. 

  Momenteel zijn 27 landen lid van de Europese Unie. De meest recente uitbreiding van de Unie vond plaats op 1 juli 2013, met de toetreding van Kroatië. Er wordt verder over uitbreiding gesproken met verschillende landen in Oost-Europa. Het Verenigd Koninkrijk is sinds 31 januari 2020 middernacht geen lid meer van de Europese Unie. Dat was het eerste land dat de EU verliet.
   
• 11. 

  De Europese Raad neemt een voorstel aan wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien, vóór stemt. Ook moet in de lidstaten die voor zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de Europese Unie wonen.
   
• 12. 

  Het Europees Parlement neemt een voorstel aan wanneer de helft plus één van het totaal aantal Europarlementariërs vóór het voorstel stemt. Dat betekent dat elk voorstel minimaal 353 stemmen vóór moet halen. Dat houdt ook in dat tenminste de helft plus één van het aantal leden van het Europees Parlement een stem uit moet brengen, wil een voorstel aangenomen kunnen worden.
   
• 13. 

  Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De raadplegingsprocedure wordt vooral gebruikt voor politiek gevoelige zaken waar de verantwoordelijkheid voor beleid vooral bij de lidstaten zelf ligt, en waar de lidstaten het bij Europese besluitvorming unaniem eens over moeten zijn.
   
• 14. 

  Met landen die willen toetreden tot de Europese Unie worden toetredingsonderhandelingen gevoerd. Die gaan over het toepassen van Europese regelgeving in de kandidaat-lidstaat op de datum van toetreding. Daarnaast wordt er onderhandeld over de steun die de Europese Unie verleent om de hervormingen binnen de wetgeving te vergemakkelijken: de zogenaamde pre-toetredingssteun. Met elk land voert de Europese Unie afzonderlijke onderhandelingen.
   
• 15. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 16. 

  Deze procedure is één van de bijzondere wetgevingsprocedures die in de Europese Unie gebruikt worden. De akkoordprocedure wordt gebruikt bij het sluiten van veel internationale overeenkomsten. De akkoordprocedure slaat op de rol die de wetgevende instellingen van de EU, het Europees Parlement en de Raad van Ministers, spelen; die keuren een overeenkomst goed of af, maar hebben verder geen invloed op hoe een overeenkomst er uiteindelijk uit komt te zien.
   
• 17. 

  Wanneer vier vijfde van alle lidstaten van de Europese Unie vóór stemt wordt het voorstel aangenomen.
   
• 18. 

  Eenparigheid van stemmen wil zeggen dat een voorstel alleen aangenomen kan worden wanneer geen enkele lidstaat tegen het voorstel stemt, én alle lidstaten een stem uitbrengen. Bij afwezigheid van een lidstaat kan een voorstel niet worden aangenomen.
   
• 19. 

  De rechtsstaat is een belangrijke waarde waarop de Europese Unie is gebaseerd, en dit is vastgelegd in Artikel 2 van Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). In een rechtsstaat worden burgers tegen de macht van de staat en tegen medeburgers beschermd. De rechtsstaat is essentieel voor het vertrouwen van de burgers in de
  overheidsinstellingen maar ook voor wederzijds vertrouwen tussen lidstaten. De lidstaten van de Europese Unie mogen de rechtsstaat in eigen land daarom niet in gevaar brengen. De Europese Commissie ziet erop toe dat de lidstaten de waarden van de Unie naleven.
   
• 20. 

  Dit Europese verdrag voerde een aantal hervormingen door om de Europese Unie democratischer en beter bestuurbaar te maken nadat in 2004 en 2007 twaalf nieuwe landen lid zijn geworden van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon is op 1 december 2009 in werking getreden.
   
• 21. 

  In dit verdrag staan de waarden waar de Europese Unie en alle lidstaten zich aan moeten houden, en de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 22. 

  Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) is een gewijzigde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG). De gewijzigde versie is in 2009 van kracht geworden. In het VwEU staat wat de bevoegdheden zijn van de Europese Unie, en op welke manier de Europese Unie die bevoegdheden kan uitoefenen. Dit verdrag vormt samen met het Verdrag betreffende de Europese Unie de basis van de Europese Unie.
   
• 23. 

  1. De Commissie bevordert het algemeen belang van de Unie en neemt daartoe passende initiatieven. Zij ziet toe op de toepassing van zowel de Verdragen als de maatregelen die de instellingen krachtens deze Verdragen vaststellen. Onder de controle van het Hof van Justitie van de Europese Unie ziet zij toe op de toepassing van het recht van de Unie. Zij voert de begroting uit en beheert de programma's. Zij oefent onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden coördinerende, uitvoerende en beheerstaken uit. Zij zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie, behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de andere bij de Verdragen bepaalde gevallen. Zij neemt de initiatieven tot de jaarlijkse en meerjarige programmering van de Unie om interinstitutionele akkoorden tot stand te brengen.
   
• 24. 

  Elke Europese staat die de in artikel 2 bedoelde waarden eerbiedigt en zich ertoe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie. Het Europees Parlement en de nationale parlementen worden van dit verzoek in kennis gesteld. De verzoekende staat richt zijn verzoek tot de Raad, die zich met eenparigheid van stemmen uitspreekt na de Commissie te hebben geraadpleegd en na goedkeuring van het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn leden. Er wordt rekening gehouden met de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding.
   
• 25. 

  1. Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.
   
• 26. 

  1. Op een met redenen omkleed voorstel van eenderde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie kan de Raad, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2, bedoelde waarden door een lidstaat. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure aanbevelingen doen.
   
• 27. 

  De Europese Unie kent verschillende procedures om besluiten te nemen. Naast de gewone wetgevingsprocedure gelden er voor een aantal onderwerpen bijzondere wetgevingsprocedures. Daarnaast zijn er een aantal aparte procedures voor het vaststellen van afgeleide regelgeving.