Titel B - Het externe optreden van de Unie

Contents

1.

Onderverdeling

1: Beginselen en doelstellingen

  • 1. 
    Het internationale optreden van de Unie berust op [wordt geleid door], en is gericht op de wereldwijde verspreiding van, de beginselen die aan haar oprichting, ontwikkeling en uitbreiding ten grondslag liggen: de democratie, de rechtsstaat, de universaliteit en ondeelbaarheid van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, de eerbiediging van de menselijke waardigheid, de beginselen van gelijkheid en solidariteit en de eerbiediging van het internationale recht overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties. De Unie streeft ernaar betrekkingen te ontwikkelen en partnerschappen aan te gaan met landen en regionale of mondiale organisaties die deze waarden delen. Zij bevordert multilaterale oplossingen voor gemeenschappelijke problemen, met name in het kader van de Verenigde Naties.
  • 2. 
    De Europese Unie bepaalt gemeenschappelijk beleid en optredens van de Unie en voert deze uit, en streeft naar maximale samenwerking op alle gebieden van de internationale betrekkingen, met de volgende doelstellingen:
    • a) 
      bescherming van de waarden van de Unie, de fundamentele belangen, de onafhankelijkheid en de integriteit van de Unie;
    • b) 
      consolidering en ondersteuning van de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationale recht;
    • c) 
      handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid, overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties;
    • d) 
      ondersteuning van de duurzame economische en sociale ontwikkeling van de ontwikkelingslanden met als voornaamste doel de armoede uit te bannen, in het bijzonder in de lage-inkomenslanden;
    • e) 
      aanmoediging van de integratie van alle landen in de wereldeconomie, onder meer door het geleidelijk wegwerken van belemmeringen voor de internationale handel;
    • f) 
      ontwikkeling van internationale maatregelen ter bescherming en verbetering van het milieu en de mondiale natuurlijke rijkdommen, en waarborging van duurzame ontwikkeling;
    • g) 
      hulp aan bevolkingen, landen en regio's die te kampen hebben met door de mens of de natuur veroorzaakte rampen; en
    • h) 
      bevordering van een internationaal stelsel dat gebaseerd is op sterkere multilaterale samenwerking, en van goed mondiaal bestuur.
  • 3. 
    De Unie ziet toe op de samenhang tussen de diverse onderdelen van haar externe optreden. Zij houdt tevens rekening met bovengenoemde beginselen en doelstellingen bij de uitwerking en uitvoering van de externe aspecten van het overige beleid van de Unie.

Commentaar

  • 1. 
    Het ontwerp-artikel over de beginselen en de doelstellingen van het externe optreden van de Unie is opgesteld door werkgroep VII en staat als aanbeveling in het verslag van de werkgroep (CONV 459/02, punt 2, van de aanbevelingen en punten 11 en 12 van het gedetailleerd verslag). De tekst van de werkgroep is in zijn geheel overgenomen, met slechts enkele zeer beperkte redactionele wijzigingen (cursief gedrukt, met de oude tekst tussen haken), waarvan de eerste het gevolg is van het feit dat de originele tekst van het ontwerp-artikel, die in het Engels was gesteld, bepaalde dat het internationale optreden van de Unie "will be guided by", wat sterker is dan de Franse vertaling "s'inspire des". Werkgroep VII heeft ervoor gekozen de beginselen en de doelstellingen van het gehele externe optreden in één artikel onder te brengen, zodat de opsomming van de specifieke doelstellingen van ieder betrokken beleidsterrein in de bestaande artikelen geschrapt kon worden.
  • 2. 
    In het kader van de besprekingen van de werkgroep VII is erop gewezen dat gezorgd moet worden voor samenhang tussen de onderdelen van het externe optreden van de Unie, en tussen het externe optreden en het interne beleid wanneer dit externe gevolgen heeft (CONV 459/02, punt 2, van de aanbevelingen en punt 12 van het gedetailleerd verslag). Een voorstel om een daartoe strekkend derde lid op te nemen in het ontwerp-artikel over de beginselen en de doelstellingen van het externe optreden vond geen meerderheid in de werkgroep, maar toch lijkt aan dit artikel een lid te moeten worden toegevoegd om te vermijden dat voor elk van de terreinen van het externe optreden een tekst in die zin in een artikel moet worden opgenomen. Opgemerkt zij dat het huidige artikel 178 VEG refereert aan de samenhang tussen het overige beleid en de doelstellingen van het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, en dat deze verwijzing in het licht van lid 3 van het artikel over de beginselen en de doelstellingen in de herziene versie van dat artikel geschrapt is.

2: {Opstellen strategische belangen}

  • 1. 
    De Europese Raad stelt de strategische belangen en doelstellingen van de Unie vast op basis van de in artikel 1 van deze titel vermelde beginselen en doelstellingen.

    De besluiten van de Europese Raad over de strategische belangen en doelstellingen van de Unie kunnen betrekking hebben op het buitenlands beleid en op andere onderdelen van het externe optreden van de Unie. Zij kunnen de betrekkingen van de Unie met een land of een regio betreffen, of een thematische aanpak hebben. In die besluiten wordt de geldigheidsduur ervan omschreven, alsmede de middelen die door de Unie en de lidstaten beschikbaar moeten worden gesteld.

    De Europese Raad besluit met eenparigheid van stemmen op voorstel van de Raad. Het voorstel van de Raad wordt door de Raad bij gekwalificeerde meerderheid vastgesteld op basis van aanbevelingen van de minister van Buitenlandse Zaken voor aangelegenheden inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, van aanbevelingen van de Commissie voor andere onderdelen van het externe optreden, of van gezamenlijke aanbevelingen van de minister van Buitenlandse Zaken en van de Commissie. De besluiten van de Europese Raad worden door de Raad uitgevoerd volgens de procedures waarin de Grondwet voorziet.

  • 2. 
    De minister van Buitenlandse Zaken, voor aangelegenheden inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, en de Commissie, voor andere onderdelen van het externe optreden, kunnen gezamenlijke voorstellen bij de Raad indienen. De Raad stelt besluiten over deze gezamenlijke voorstellen met gekwalificeerde meerderheid vast.

Commentaar

  • 1. 
    In deze tekst wordt de tekst van artikel 13, lid 2, VEU over de gemeenschappelijke strategieën ten dele overgenomen, met gewijzigde benaming (besluiten over strategische belangen en doelstellingen), en wordt aanbeveling 3 van werkgroep VII over de rol van de Europese Raad bij de omschrijving van de strategische belangen en doelstellingen overgenomen: "Nadat de algemene beginselen en doelstellingen in het Verdrag zijn vastgelegd, zou de EU strategische doelstellingen en belangen moeten bepalen, alsmede strategieën om deze actief na te streven. De werkgroep beveelt aan dat de Europese Raad strategische doelstellingen en belangen van de EU ten aanzien van een bepaald land/regio, situatie of onderwerp moet bepalen, en parameters moet vaststellen die als leidraad fungeren voor het optreden van de EU en de lidstaten. De Raad Extern Optreden zou belast moeten worden met de verwezenlijking van deze strategische doelstellingen en het bevorderen van deze belangen. Op gezette tijden zou de Europese Raad de vorderingen ter zake moeten bespreken.".

    Het tweede lid is nieuw en heeft tot doel uitdrukkelijk te bepalen dat de besluiten van de Europese Raad zowel betrekking kunnen hebben op het GBVB als op andere onderdelen van het externe optreden. Dat is immers reeds het geval voor de gemeenschappelijke strategieën, zonder dat dit uitdrukkelijk is vastgelegd in titel V VEU. Groep VII heeft gezegd voorstander te zijn van instrumenten met een algemene aanpak die verschillende onderdelen van het extern optreden bestrijken.

    Het derde lid is een aangepaste versie van artikel 13, lid 3, VEU, tweede alinea (tekst VEU: "de Raad doet de Europese Raad aanbevelingen voor gemeenschappelijke strategieën en voert deze uit, met name door het aannemen van gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten.") De wijzigingen die zijn aangebracht, strekken ertoe het volgende te bepalen:

    • a) 
      de Raad besluit op voorstel van de minister of van de Commissie, of op een gezamenlijk voorstel van beide, en
    • b) 
      de uitvoering van een besluit van de Europese Raad dat zowel betrekking heeft op het GBVB als op andere onderdelen van het externe optreden, moet geschieden volgens de voor elk beleidsterrein bepaalde procedures.
  • 2. 
    De Werkgroep VII heeft aanbevolen om in de Grondwet in de mogelijkheid te voorzien dat de minister (voor GBVB-aangelegenheden) en de Commissie (voor andere onderdelen van het externe optreden) gezamenlijk voorstellen bij de Raad kunnen indienen over verschillende onderdelen van het externe optreden. De groep heeft tevens aanbevolen dat de Raad in die gevallen met gekwalificeerde meerderheid besluit.

Toelichting: voornaamste elementen

  • 1. 
    Doel van deze nota is de voorgestelde opzet en inhoud van de artikelen betreffende extern optreden van de Unie te presenteren. In het aangehechte document staan de ontwerpteksten voor de artikelen 29 en 30 van deel I volgens de opzet die gepresenteerd werd op 28 oktober 2002 (CONV 369/02) en de met dit onderwerp samenhangende artikelen voor titel B van deel II van de Grondwet.
  • 2. 
    De artikelen zijn de in voor het constitutioneel verdrag geschikte bewoordingen gegoten aanbevelingen van Werkgroep VII (extern optreden) en van Werkgroep VIII (defensie), die in aan die aanbevelingen gewijde debatten in de Conventie op brede steun onthaald zijn. Daarnaast zijn in die artikelen wijzigingen verwerkt als gevolg van horizontale aangelegenheden waarvoor de Conventie reeds een aanpak heeft gekozen: één rechtspersoonlijkheid en vereenvoudiging van instrumenten en procedures. Ze bevatten ook bepalingen met een "solidariteitsclausule" voor deel I en deel II, nu de plenaire zitting zich voor de opneming van dergelijke bepalingen in de Grondwet heeft uitgesproken.
  • 3. 
    Na uitvoerig beraad op de huidige situatie en op de uit de Irakcrisis te trekken lering huldigt het Praesidium het volgende standpunt: a) men kan er niet omheen dat de ontwikkeling van een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid een proces is dat slechts tot stand kan komen door aanmoediging van convergentie en onderlinge solidariteit, maar b) ter ondersteuning en begeleiding van dat proces moeten in de Grondwet effectievere institutionele regelingen worden opgenomen.

Algehele opzet van de artikelen in deel II

  • 4. 
    In de geldende verdragen zijn de rechtsgrondslagen en de specifieke bepalingen die de diverse aspecten en maatregelen van het externe beleid van de Unie/de Gemeenschap regelen in verschillende delen van de Verdragen ondergebracht. Volgens de aanbeveling van Werkgroep VII zijn al die bepalingen in de nieuwe tekst gegroepeerd in één titel van de Grondwet (titel B van deel II), met een onderverdeling in zes hoofdstukken. Sommige hoofdstukken hebben ook weer onderafdelingen. Met de nieuwe opzet wordt beoogd coherenter uiteen te zetten op welke wijze en op welke terreinen de Unie haar rol op het internationale toneel kan spelen. Dit neemt niet weg dat er voor elk beleidsterrein specifieke voorschriften kunnen gelden. De besluitvormingsprocedure, de instrumenten en de rol van de diverse actoren kunnen per beleidsterrein verschillen.

Horizontale artikelen

  • 5. 
    De twee inleidende artikelen van titel B zijn horizontaal van aard. Het eerste artikel geeft een beschrijving van de onderliggende beginselen en de algemene doelstellingen die het optreden van de Unie op het internationale toneel moeten sturen. De voorgestelde tekst volgt de aanbeveling van de Werkgroep extern optreden. Het tweede artikel, dat in de plaats komt van de vroegere artikelen betreffende gemeenschappelijke strategieën, regelt hoe de Europese Raad de Unie in staat kan stellen zich te voorzien van de nodige instrumenten waarmee zij voor verschillende beleidsterreinen haar strategische benadering ten aanzien van een land, een gebied of een onderwerp kan concretiseren.

De minister van Buitenlandse Zaken

  • 6. 
    Werkgroep VII had in haar aanbeveling geopperd dat het optreden van de Unie aan coherentie en de vertegenwoordiging van de Unie aan helderheid zou kunnen winnen door een "twee petten"-positie te creëren waarbij de functie van hoge vertegenwoordiger en de functie van Commissielid voor externe betrekkingen in één persoon worden verenigd. Hoewel deze aanbeveling volgens sommigen een gevaar van interinstitutionele spanning inhoudt, is zij in de plenaire zitting op brede steun onthaald. Bij de opstelling van de aangehechte artikelen is ervan uitgegaan dat de Conventie voorstander blijft van deze nieuwe regeling, waarbij de drager van de gezamenlijke verantwoordelijkheid, hierna "minister van Buitenlandse Zaken" genoemd, door de Europese Raad zou worden benoemd met de instemming van de voorzitter van de Commissie en zou:
    • - 
      bijdragen tot de opstelling en belast zijn met de uitvoering van het GBVB/EVDB, daartoe gemandateerd door de Raad en zonder te dien aanzien te zijn onderworpen aan het collegialiteitsbeginsel dat voor de Commissie geldt, en
    • - 
      als lid van de Commissie specifieke verantwoordelijkheden dragen inzake externe betrekkingen (de vroegere eerstepijleraangelegenheden). De op deze terreinen binnen de Commissie genomen beslissingen zouden wel onderworpen blijven aan het collegialiteitsbeginsel.
  • 7. 
    Bij de uitoefening van zijn initiatiefrecht op GBVB-terrein zou de minister niettemin steun kunnen zoeken bij de Commissie; op dat terrein kan hij dus met de Commissie gezamenlijke voorstellen aandragen.
  • 8. 
    Daarnaast kunnen de Commissie en de minister aan de Raad en aan de Europese Raad gezamenlijke voorstellen voorleggen die zowel de vroegere eerstepijleraspecten van het externe optreden als het GBVB bestrijken.
  • 9. 
    Wat de onderhandelingen over internationale overeenkomsten betreft, zou de minister uitsluitend of hoofdzakelijk belast zijn met GBVB-overeenkomsten; voor andere overeenkomsten zou de Commissie haar rol behouden. Bij overeenkomsten die beide terreinen bestrijken zou de Raad derhalve de onderhandelaar of het hoofd van het onderhandelingsteam aanwijzen.

Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (hoofdstuk 1.A)

  • 10. 
    Uitgaande van de in punt 3 geschetste benadering worden in hoofdzaak twee reeksen wijzigingen voorgesteld:
    • a) 
      wijzigingen ten gevolge van het instellen van het ambt van EU-minister van Buitenlandse Zaken, die taken zou vervullen welke thans toevallen aan de hoge vertegenwoordiger, het voorzitterschap en de Commissie. De minister heeft, naast de lidstaten, een initiatiefrecht in GBVB-aangelegenheden en een expliciete rol in de formulering en uitvoering van beleidsbeslissingen;
    • b) 
      wijzigingen die gericht zijn op aanmoediging van intensiever overleg vooraf en op onderlinge convergentie van standpunten en solidariteit. Er wordt expliciet voorzien in het bijeenroepen van buitengewone bijeenkomsten van de Europese Raad wanneer internationale ontwikkelingen een gemeenschappelijke EU-aanpak vereisen. Een andere bepaling machtigt de minister zorg te dragen voor de coördinatie van de standpunten van de lidstaten in internationale organisaties.
  • 11. 
    Op voorstel van vele Conventieleden wordt voorzien in uitbreiding van de besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen (BGM). BGM zou van toepassing zijn wanneer de Raad besluit over gezamenlijke voorstellen van de minister en de Commissie, en door middel van een machtigingsclausule zou de Europese Raad het gebruik van BGM in de Raad in GBVB-aangelegenheden kunnen uitbreiden.

Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (hoofdstuk 1.B)

  • 12. 
    In artikel 29 i van deel I en in deel II van de grondwet wordt duidelijk gesteld dat het GVDB een integraal onderdeel is van het GBVB. Verscheidene GVDB-artikelen zijn nieuw en zetten de aanbevelingen van Werkgroep VIII en belangwekkende ontwikkelingen sedert de Europese Raad van Keulen (1999) in verdragsbepalingen om.
  • 13. 
    De Petersberg-taken zijn geactualiseerd en de bepalingen inzake crisisbeheer voorzien in een coherenter gebruik van civiele en militaire instrumenten. Een ander belangrijk element is de invoering van verschillende vormen van flexibiliteit om groepen landen die nauwer willen samenwerken in staat te stellen dat in Unie-verband te doen.
  • 14. 
    Een andere nieuwigheid is de instelling van een Europees bureau voor bewapening en strategisch onderzoek, dat tot taak heeft de verbetering van de militaire vermogens te bevorderen. Het bureau zal ook groepen lidstaten in staat stellen samen te werken in het kader van specifieke programma's, waarbij samenwerkingsvormen die thans buiten Unie-verband vallen, binnen het raamwerk van de Unie worden gebracht.

Financiële bepalingen (hoofdstuk 1.C)

  • 15. 
    Hoofdstuk 1 bevat ook financiële bepalingen; in hoofdzaak zijn hierin de bestaande bepalingen overgenomen. Er zijn echter wel nieuwe bepalingen betreffende de snelle financiering van dringende GBVB-activiteiten, met name de voorbereiding van crisisbeheersingsoperaties.

Handelspolitiek (hoofdstuk 2)

  • 16. 
    In de nieuwe tekst wordt een eenvoudiger versie van de huidige artikelen gepresenteerd. Voorts is de rol van het Europees Parlement vergroot, zowel wat het nemen van autonome maatregelen als wat het sluiten van internationale overeenkomsten betreft.

Samenwerking met derde landen (hoofdstuk 3)

  • 17. 
    In dit hoofdstuk zijn onder drie hoofdrubrieken verschillende vormen van externe hulp en samenwerking bijeengebracht, namelijk:
    • - 
      I : ontwikkelingssamenwerking
    • - 
      II : economische, financiële en technische samenwerking met derde landen,
    • - 
      III : humanitaire hulp.
  • - 
    I: Ontwikkelingssamenwerking
  • 18. 
    In de ontwerpartikelen wordt benadrukt dat de beleidsvormen van de Europese Unie en de lidstaten elkaar aanvullen en wederzijds versterken.
  • - 
    II: Economische, financiële en technische samenwerking met derde landen
  • 19. 
    De voornaamste wijziging die wordt voorgesteld in deze artikelen, waarvan het eerste in Nice is ingevoegd, is de vergroting van de rol van het Europees Parlement. Er wordt een nieuwe rechtsgrondslag voorgesteld voor de aanneming van spoedmaatregelen voor steunverlening met gekwalificeerde meerderheid.
  • - 
    II: Humanitaire hulp
  • 20. 
    Het artikel over humanitaire hulp is nieuw. De bestaande verdragen voorzien niet in een specifieke rechtsgrondslag voor humanitaire acties, maar humanitaire hulp werd in het ontwerp van het Praesidium voor artikel 12, deel I, van de Grondwet als gedeelde bevoegdheid vermeld. In de voorgestelde artikelen worden het specifieke karakter van humanitaire hulp en het daaruit voortvloeiende beginsel van onpartijdigheid erkend. De aandacht wordt erop gevestigd dat het optreden van de Unie en dat van de lidstaten elkaar wederzijds moeten versterken. Voorts is er nog een voorstel om de Unie een vrijwillig "vredeskorps" voor humanitaire hulp te laten oprichten.

Beperkende maatregelen (hoofdstuk 4)

  • 21. 
    Dit hoofdstuk brengt in één artikel de twee artikelen over sancties in de bestaande verdragen samen en breidt hun werkingssfeer uit (maatregelen niet alleen tegen staten maar ook tegen rechtspersonen en natuurlijke personen). Ook wordt een bepaling opgenomen over het informeren van het Europees Parlement.

Internationale overeenkomsten (hoofdstuk 5)

  • 22. 
    Werkgroep VII beval aan om de verschillende over de bestaande verdragen verspreide bepalingen over procedures voor het openen en voeren van onderhandelingen en het sluiten van internationale overeenkomsten in één hoofdstuk samen te brengen, waarin de verschillende soorten overeenkomsten die de Europese Unie kan sluiten worden opgesomd en de procedures daarvoor omschreven; het specifieke karakter van de procedures inzake wisselkoersvraagstukken blijft behouden.

Betrekkingen met internationale organisaties en derde landen - EU-delegaties (hoofdstuk 6)

  • 23. 
    Op basis van aanbevelingen van Werkgroep VII strekt dit hoofdstuk ertoe van de Commissiedelegaties in het buitenland delegaties van de Europese Unie onder het gezag van de minister te maken. De specifieke betrekkingen van de Europese Unie met enkele belangrijke internationale organisaties worden vermeld.