Toelichting bij COM(2006)15 - Overstromingsbeoordeling en -beheer [SEC(2006) 66] - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2006)15 - Overstromingsbeoordeling en -beheer [SEC(2006) 66]. |
|---|---|
| bron | COM(2006)15   |
| datum | 18-01-2006 |
Motivering en bedoeling van het voorstel
Tussen 1998 en 2004 hebben zich in Europa meer dan 100 grote overstromingen voorgedaan, niet zelden met catastrofale gevolgen, zoals in 2002, toen de Donau en de Elbe buiten hun oevers traden. Ten gevolge van deze overstromingen verloren ongeveer 700 mensen het leven en geraakten circa een half miljoen mensen ontheemd; het verzekerde economische verlies bedroeg ten miste 25 miljard euro. De overstromingen tijdens de zomer van 2005 in onder meer Bulgarije, Duitsland, Frankrijk, Oostenrijk en Roemenië hebben deze cijfers nog verder de hoogte ingejaagd. De waarde van de eigendommen waarvoor overstromingsschade dreigt, is in sommige gevallen astronomisch. Men denke hierbij aan particuliere woningen, infrastructuur voor vervoer en openbare diensten, commerciële en industriële bedrijven en landbouwgrond. Ter illustratie: meer dan 10 miljoen mensen wonen in gebieden langs de Rijn die bij extreem hoge waterstanden gevaar lopen, en de potentiële schade door overstromingen wordt geraamd op 165 miljard euro. De totale waarde van de economische activa die zich op een afstand van ten hoogste 500 meter van de Europese kusten bevinden, inclusief stranden, landbouwgrond en industriële installaties, wordt momenteel becijferd op 500 à 1 000 miljard euro[1]. Naast economische en maatschappelijke schade kunnen overstromingen ook ernstige gevolgen veroorzaken voor het milieu, bijvoorbeeld wanneer waterzuiveringsinstallaties of fabrieken waar grote hoeveelheden toxische chemicaliën liggen opgeslagen, onderlopen. Overstromingen kunnen bovendien vochtige biotopen vernielen en de biodiversiteit doen afnemen. Twee trends wijzen op een toename van het overstromingsrisico en van de daarmee gepaard gaande economische schade in Europa. Ten eerste zal zowel de omvang als de frequentie van de overstromingen in de toekomst waarschijnlijk toenemen ten gevolge van de verandering van het klimaat, inadequaat rivierbeheer en bouwwerkzaamheden in overstromingsgevoelige gebieden. Ten tweede zijn de gebieden met een overstromingsrisico aanzienlijk kwetsbaarder geworden vanwege het aantal inwoners en de economische activa die er gevestigd zijn. De richtlijn moet ervoor zorgen dat overstromingsgerelateerde risico's voor de gezondheid van de mens, het milieu, de infrastructuur en de eigendom worden verminderd en beheerd.
Algemene context
Overstromingen zijn natuurverschijnselen die niet kunnen worden voorkomen. Wel dragen menselijke activiteiten ertoe bij dat de kans op overstromingen en de omvang van de daardoor veroorzaakte schade toenemen. Aangezien de meeste stroomgebieden in Europa meerdere landen bestrijken, zou gecoördineerde actie op communautair niveau tot een aanzienlijke meerwaarde en een betere algemene bescherming tegen overstromingen leiden. Gezien het potentieel levensbedreigende karakter van overstromingen en de schade die ze aan de economische activa en het milieu kunnen toebrengen, kan Europa niet anders dan tot maatregelen overgaan, wil het zijn verbintenis tot een duurzame ontwikkeling gestand doen. Hoewel de Gemeenschap reeds lange tijd actief is op het gebied van milieuwetgeving over waterkwaliteit, is het probleem van overstromingen en de gevolgen van de klimaatverandering voor het overstromingsgevaar tot dusverre niet in behandeling genomen. In de kaderrichtlijn water 2000/60/EG[2] is met het oog op een goed kwaliteitsniveau voor alle wateren weliswaar het beginsel van de grensoverschrijdende coördinatie binnen stroomgebieden ingevoerd, maar wordt geen doelstelling voor het beheer van het overstromingsrisico vastgesteld. De Commissie heeft in haar mededeling over overstromingsrisicobeheer[3] een analyse gepresenteerd en voorgesteld tot gecoördineerde communautaire actie over te gaan. Het onderhavige voorstel vormt één onderdeel van die actie.
Bestaande bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied
Er bestaan momenteel geen bepalingen op het door het voorstel bestreken gebied.
Samenhang met de andere beleidsonderdelen en doelstellingen van de Unie
In het kader van de opeenvolgende communautaire kaderprogramma's is sinds begin jaren 80 steun verleend voor onderzoek naar verschillende aspecten van het beheer van het overstromingsrisico. Op grond van het zesde kaderprogramma wordt steun ter beschikking gesteld voor FLOODsite[4], het meest grootschalige communautaire onderzoeksproject inzake overstromingen, waarin geïntegreerde methoden voor de analyse en het beheer van het overstromingsrisico worden ontwikkeld. In het voorgestelde zevende kaderprogramma zal de steun voor onderzoek naar de beoordeling en het beheer van het overstromingsrisico worden voortgezet. Uit hoofde van het Europees regionaal beleid (in het bijzonder de structuurfondsen en het cohesiefonds) zijn investeringen in onder meer overstromingsgerelateerde maatregelen gefinancierd. Uit het Solidariteitsfonds worden dan weer middelen geput voor de financiering van noodmaatregelen in het kader van grote rampen. Krachtens de voorgestelde verordeningen voor het cohesiebeleid in de periode 2007-2013 zullen overstromingsgerelateerde maatregelen als onderdeel van risicopreventie in aanmerking komen voor steun. Bovendien zal het hervormde gemeenschappelijk landbouwbeleid, met zijn ontkoppelde steun en randvoorwaarden, een positieve bijdrage leveren tot de bescherming tegen overstromingen. Overeenkomstig de verordening over plattelandsontwikkeling uit 2005[5] maken maatregelen inzake overstromingen (voorbereiding en planning, plus operationele maatregelen) deel uit van de subsidiabele acties.
Inhoudsopgave
Raadpleging van belanghebbenden
Wijze van raadpleging, belangrijkste geraadpleegde sectoren en algemeen profiel van de respondenten
Na de overstromingen van 2002 hebben de Commissie, de lidstaten, de kandidaat-lidstaten en andere belanghebbenden een technisch document over beste praktijken opgesteld, dat in 2003 is afgerond. Na de mededeling van juli 2004 over overstromingsrisicobeheer en de positieve conclusies van de Raad van oktober 2004, waarin de Commissie werd verzocht een passend voorstel in te dienen, heeft de Commissie een raadgevend forum van deskundigen samengeroepen dat bestond uit experts uit de lidstaten, Europese koepelorganisaties, het bedrijfsleven, NGO's, wetenschappers die betrokken zijn bij grote onderzoeksprojecten en andere belanghebbenden. De drie vergaderingen van dit forum die in de loop van 2005 hebben plaatsgehad, vormden de kern van de raadpleging, die nog werd aangevuld met een raadpleging via internet.
Samenvatting van de reacties en hoe daarmee rekening is gehouden
Tijdens het raadplegingsproces bleek dat er brede steun bestond voor de aanpak die voor het actieprogramma werd voorgesteld op het gebied van werkingssfeer, coördinatie op stroomgebiedniveau en te behandelen essentiële aspecten. Er werden nuttige bijdragen geleverd over de afbakening van de werkingssfeer (waarbij een voorlopige risicobeoordeling moet voorkomen dat er inspanningen worden geleverd in gebieden zonder significant overstromingsrisico), de erkenning van bestaande overstromingsrisico-beheerplannen (om dubbel werk te voorkomen) en het opstellen van overstromingsrisicokaarten en overstromingsrisico-beheerplannen. Meer informatie over het raadplegingsproces is te vinden in de bijgevoegde effectbeoordeling (SEC(2006) 66 van 18.01.2006). De documenten die in dat proces zijn opgesteld en besproken, evenals de resultaten van de raadpleging via internet zijn beschikbaar op: europa.eu.int/comm/environment/water/flood_risk
Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Betrokken wetenschaps- en kennisgebieden
De raadpleging van deskundigen uit de lidstaten, belanghebbenden en leden van consortia die werken aan grote overstromingsgerelateerde onderzoeksprojecten, vond plaats in het kader van een raadgevend forum van deskundigen uit alle sectoren die voor deze problematiek van belang zijn, gaande van hydrologen en geologen, over lokale en regionale overheden tot de verzekeringsbranche.
Gebruikte methode
Tussen 2003 en 2005 is een aantal vergaderingen gehouden.
Belangrijkste geraadpleegde organisaties/deskundigen
Deskundigen uit alle lidstaten, kandidaat-lidstaten en EVA-landen; internationale commissies voor rivierbescherming; Europese belanghebbenden, organisaties en NGO's; de volledige lijst is opgenomen in de effectbeoordeling.
Samenvatting van de ingewonnen en benutte adviezen
Het bestaan van potentieel ernstige risico's met onomkeerbare gevolgen werd door alle geraadpleegde partijen erkend. Over de toegevoegde waarde van actie op communautair niveau bestond eveneens overeenstemming.
Men is het erover eens dat overstromingen weliswaar niet volledig kunnen worden afgewend, maar dat het gevaar voor mensenlevens, milieu en economische activa wel kan worden verminderd. Er werd een grote mate van overeenstemming bereikt over de noodzaak van maatregelen op Gemeenschapsniveau, met dien verstande dat een en ander flexibel wordt aangepakt en daarbij rekening wordt gehouden met het reeds op nationaal en lokaal niveau verrichte werk. Voorts spraken een groot aantal partijen zich tijdens het raadplegingsproces uit voor een stapsgewijze benadering waarbij eerst een voorlopige beoordeling van het overstromingsrisico wordt opgesteld die, wanneer dat gerechtvaardigd blijkt, wordt gevolgd door het karteren van het overstromingsrisico en vervolgens door het opstellen en ten uitvoer leggen van overstromingsrisico-beheerplannen. Kortom: de ondubbelzinnige conclusie van het raadplegingsproces luidde dat het beheer van het overstromingsrisico moet worden aangepakt op het niveau van de Gemeenschap, de lidstaten en de regio's/stroomgebieden.
Wijze waarop het deskundigenadvies beschikbaar is gemaakt voor het publiek
De documenten over de beste praktijken en de resultaten van de raadpleging via internet zijn beschikbaar op de website van de Commissie.
Samenvatting van de voorgestelde maatregel
De richtlijn moet ervoor zorgen dat overstromingsgerelateerde risico's voor de gezondheid van de mens, het milieu, de infrastructuur en de eigendom worden verminderd en beheerd aan de hand van het karteren van alle gebieden met een significant overstromingsrisico, het coördineren van maatregelen voor grensoverschrijdende stroomgebieden en het opstellen van overstromingsrisico-beheerplannen in het kader van een breed inspraakproces. Gezien de diverse geografische, hydrologische en vestigingspatronen in de EU krijgen de lidstaten krachtens de voorgestelde richtlijn een grote mate van vrijheid om het vereiste beschermingsniveau vast te stellen en om te bepalen welke maatregelen met het oog daarop moeten worden getroffen en binnen welke termijn de overstromingsrisico-beheerplannen ten uitvoer moeten worden gelegd. De voorgestelde richtlijn en de maatregelen voor de tenuitvoerlegging ervan zijn nauw verweven met de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn water. De Commissie stelt daarom voor om de organisatorische en institutionele aspecten, alsmede het tijdschema van beide richtlijnen volledig op elkaar af te stemmen, uitgaande van de stroomgebiedsdistricten, het comité en de bevoegde autoriteiten die op grond van de kaderrichtlijn water zijn ingesteld. De volledig gelijklopende tijdschema's[6] zullen bovendien borg staan voor een strak gecoördineerde publieke inspraak. Wanneer de richtlijn inzake overstromingen eenmaal is vastgesteld, zal de tenuitvoerlegging van de twee richtlijnen, met elkaar aanvullende doelstellingen, nauwgezet moeten worden gecoördineerd. Bovendien wordt de rapportage door de lidstaten aan de Commissie volledig gesynchroniseerd en mogen de lidstaten de overstromingsrisico-beheerplannen integreren in de plannen voor het beheer van de stroomgebieden. Dit betekent dat een aantal bepalingen van de kaderrichtlijn water, met name in de artikelen 4, 11 en 13, gevolgen zullen hebben voor de invulling van de overstromingsrisicokaarten en overstromingsrisico-beheerplannen.
Rechtsgrond
Artikel 175, lid 1, van het EG-Verdrag is de juiste rechtsgrond; deze is in overeenstemming met soortgelijke instrumenten voor risicopreventie en stroomgebiedbeheer, met name de Seveso-richtlijn (96/82/EG) en de kaderrichtlijn water (2000/60/EG).
Subsidiariteitsbeginsel
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing in de mate dat het voorstel niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
De doelstellingen van het voorstel kunnen om de onderstaande redenen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Rivieren en regionale zeeën zijn niet gebonden aan bestaande geopolitieke grenzen. Integendeel: de meeste stroom- en kustgebieden bestrijken meerdere landen. In dergelijke omstandigheden is een puur nationale benadering van overstromingsrisicobeheer technisch noch economisch haalbaar.
Geïsoleerd optreden van verschillende lidstaten apart kan leiden tot verschillende en zelfs tegenstrijdige benaderingen en bijgevolg tot vertragingen bij de oplossing van overstromingsrisicoproblemen en een inadequaat gebruik van beperkte middelen.
Het voorstel heeft tot doel een gemeenschappelijk kader voor de oplossing van grensoverschrijdende problemen te creëren en gemeenschappelijke benaderingen van overstromingsrisicobeheer vast te stellen. Dankzij de gecoördineerde planning en uitvoering van maatregelen in stroomgebieden en deelstroomgebieden zullen de belangen van alle betrokken partners naar behoren in aanmerking worden genomen én zullen de beschikbare middelen optimaal worden ingezet. Dit soort samenwerking tussen landen is al opgestart onder toezicht van internationale riviercommissies, zoals die voor stroomgebieden van de Donau, de Oder, de Elbe, de Rijn, de Maas en de Schelde Op EU-niveau zullen geen gedetailleerde maatregelen inzake overstromingsbescherming worden vastgesteld, evenmin als maatregelen die het beste geschikt zijn om de doelstellingen en termijnen te halen.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel.
Evenredigheidsbeginsel
Het voorstel is om de onderstaande reden(en) in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Uit recente ervaringen met overstromingsgerelateerde schade aan privé-eigendom, infrastructuur, bedrijven en het milieu is gebleken dat de potentiële schade die in de toekomst kan worden verwacht als gevolg van het achterwege blijven van maatregelen, apert groter is dan de kosten voor bijvoorbeeld overstromingskartering, overstromingsvoorspellingssystemen en vroegtijdige waarschuwingssystemen, zoals overigens ook wordt aangetoond in de effectbeoordeling. Tegelijkertijd kunnen stroomgebieden, deelstroomgebieden en regio's zonder een significant overstromingsrisico worden vrijgesteld van maatregelen in het kader van de richtlijn. Hetzelfde geldt voor stroomgebieden, deelstroomgebieden en regio's waar reeds maatregelen zijn getroffen die in overeenstemming zijn met de bepalingen over de overstromingskartering en/of de overstromingsrisico-beheerplannen. Het besluit of er al dan niet sprake is van een 'significant risico', zal afhangen van de lokale en regionale omstandigheden en wordt, onverminderd het beginsel van coördinatie per stroomgebied/deelstroomgebied, niet op Gemeenschapsniveau genomen.
Keuze van instrumenten
Voorgesteld instrument: richtlijn.
Andere instrumenten zouden om de onderstaande redenen ongeschikt zijn. De keuze voor een verordening impliceert dat voor het besluit over het niveau van de overstromingsbescherming en over de maatregelen en termijnen voor alle regio's van de Gemeenschap Gemeenschapswetgeving moet worden vastgesteld: een dergelijke aanpak wordt zowel vanuit politiek als vanuit technisch oogpunt als niet-haalbaar beschouwd. Gezien de reeds beschikbare technische documenten en richtsnoeren over de beste praktijken, is het instrument van de aanbeveling ontoereikend om de nodige coördinatie over de bestuursrechtelijke en politieke grenzen heen te garanderen. Een richtlijn voorziet in het vereiste regelgevingskader voor de beginselen en structuren die bij de beoordeling en de besluitvorming in acht moeten worden genomen, en laat een aantal aspecten die essentieel zijn om de doelstelling te bereiken, zoals de vaststelling van het beschermingsniveau en de keuze en bundeling van maatregelen en termijnen, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel over aan de lidstaten.
Niettegenstaande de financiering en de uitvoering van het milieubeleid normaliter een recht en een plicht van de lidstaten is (artikel 175, lid 4, van het EG-Verdrag), beschikt de Gemeenschap over een reeks financieringsmechanismen waarvan gebruik kan worden gemaakt om de overstromingsbescherming te bevorderen, bijvoorbeeld in het kader van het onderzoeks-, cohesie- en landbouwbeleid (plattelandsontwikkeling). Initiatieven en maatregelen met betrekking tot overstromingen komen in aanmerking voor financiering op grond van de wetgeving die voor de hierboven genoemde beleidsgebieden van kracht is en op grond van wetgeving die voor de periode 2007-2013 is voorgesteld. Dit voorstel heeft evenwel geen gevolgen voor de begroting die verder gaan dan de reeds door de Commissie vastgestelde voorstellen.
Vereenvoudiging
Krachtens het voorstel worden administratieve procedures die door openbare overheden (op Gemeenschaps- of nationaal niveau) en particulieren moeten worden gevolgd, vereenvoudigd, met name wat de synchronisatie en coördinatie met de kaderrichtlijn water betreft.
Overstromingsrisicobeheer en waterkwaliteitbeheer maken deel uit van een geïntegreerd stroomgebiedbeheer. De twee componenten hebben betrekking op dezelfde stroomgebieden, dezelfde regio's en dezelfde lokale gemeenschappen en belanghebbenden. Er bestaat bijgevolg een zeer nauw verband tussen het werk inzake waterkwaliteitbeheer dat op grond van de kaderrichtlijn water reeds wordt uitgevoerd, en de maatregelen inzake overstromingsrisicobeheer die in de onderhavige tekst worden voorgesteld. Volgens de Commissie is het raadzaam de tenuitvoerleggingscyclus van maatregelen uit hoofde van de kaderrichtlijn water en de cyclus die in het onderhavige voorstel wordt voorzien, op elkaar af te stemmen en te integreren, en dit met betrekking tot stroomgebiedsdistricten, bevoegde autoriteiten, termijnen voor tenuitvoerlegging en toetsing, rapportagemechanismen, openbare inspraak en het betrokken comité.
Particuliere partijen zullen via openbare inspraak ten volle bij het planningsproces worden betrokken en van de synergieën kunnen profiteren.
Evaluatie-/herzienings-/vervalbepaling
De voorstel bevat geen herzieningsbepaling.
Concordantietabel
De lidstaten dienen de Commissie de tekst van de nationale bepalingen tot omzetting van de richtlijn mee te delen, alsmede een tabel ter weergave van het verband tussen die bepalingen en deze richtlijn.
Europese Economische Ruimte
Dit voorstel is relevant voor de EER en moet daarom eveneens van toepassing zijn op de Europese Economische Ruimte.
Het voorstel nader bekeken
Artikel 1 (onderwerp): De voorgestelde richtlijn moet ervoor zorgen dat overstromingsgerelateerde risico's voor de gezondheid van de mens, het milieu en de economische bedrijvigheid worden verminderd. Het voorstel heeft betrekking op het hele grondgebied van de Gemeenschap en geldt bijgevolg voor het beheer van het overstromingsrisico in zowel rivier- als kustgebieden. Artikel 2 (definities): Voor de toepassing van de richtlijn gelden de in de kaderrichtlijn water gedefinieerde begrippen, alsmede de in de onderhavige tekst voorgestelde definities van 'overstroming' en overstromingsrisico". In artikel 3 (coördinatie binnen de stroomgebiedsdistricten) wordt de benadering van artikel 3 van de kaderrichtlijn water overgenomen: het stroomgebiedsdistrict wordt eens te meer als beheerseenheid gebruikt en voor de toepassing van de voorgestelde richtlijn wordt eveneens gebruik gemaakt van de bevoegde autoriteiten die uit hoofde van de kaderrichtlijn water zijn aangewezen. Naast de stroomgebieden en de deelstroomgebieden die deel uitmaken van die stroomgebiedsdistricten, worden ook alle kuststroken bij de desbetreffende stroomgebiedsdistricten ingedeeld, en vallen zij derhalve ook onder deze richtlijn. In de hoofdstukken II, III en IV wordt een transparante benadering uiteengezet die bestaat in de volgende stappen: de aanwijzing van gebieden met een potentieel significant overstromingsrisico (hoofdstuk II, artikelen 4, 5 en 6); de voorbereiding van overstromingsrisicokaarten voor gebieden met een potentieel significant overstromingsrisico (hoofdstuk III, artikelen 7 en 8, bijlage); de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van overstromingsrisico-beheerplannen in kwetsbare stroomgebieden en kustgebieden, alsmede de mechanismen voor de coördinatie van de beheerplannen binnen de stroomgebiedsdistricten (hoofdstuk IV, artikelen 9, 10, 11 en 12). De tijdschema's voor de hoofdstukken III en VI zijn volledig afgestemd op die voor de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn water, met inbegrip van de tussenperiode van zes jaar voor de toetsing. Bovendien is voorzien in coördinatie met de in die kaderrichtlijn vastgestelde processen en cycli voor de karakterisering van de stroomgebiedsdistricten (met als tegenhanger de overstromingsrisicokartering) en stroomgebiedbeheerplannen (met als tegenhanger de overstromingsrisico-beheerplannen). Voorts wordt de lidstaten de mogelijkheid geboden de overstromingsrisico-beheerplannen en de in de kaderrichtlijn water bedoelde stroomgebiedbeheerplannen te integreren. Krachtens artikel 14 (publieke voorlichting en inspraak) moet het publiek inspraak krijgen in de ontwikkeling en toetsing van de overstromingsrisico-beheerplannen. Dit proces dient eveneens te worden afgestemd op de overeenkomstige bepalingen van de kaderrichtlijn water. Overeenkomstig de artikelen 15 en 16 (technische aanpassingen en het comité) kunnen aan bepaalde artikelen en de bijlage technische aanpassingen worden aangebracht, en kunnen technische opmaakvoorschriften voor de transmissie en verwerking van de - onder meer statistische en cartografische - gegevens worden vastgesteld. Voor de toepassing van de onderhavige richtlijn wordt gebruik gemaakt van het op grond van de kaderrichtlijn water opgerichte comité. Artikel 17 heeft betrekking op de rapportage. De daarin vastgestelde bepalingen en de voorschriften inzake het verslag van de Commissie over de tenuitvoerlegging van de voorgestelde richtlijn (artikel 18) worden eveneens afgestemd op het in de kaderrichtlijn water bedoelde tijdschema. De artikelen 19, 20 en 21 betreffen de omzetting en inwerkingtreding van de richtlijn en de partijen tot wie zij is gericht.
1. 2006/0005 (COD)