Eenheid van beleid: een grondwettelijke verplichting

Dat ministers lid zijn van de ministerraad en dus met één mond dienen te spreken, is sinds 1983 een grondwettelijk vereiste. In grondwetsartikel 45² staat immers: “De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid”. Maar, dit ‘homogeniteitsbeginsel’ is al veel ouder. Het werd voor het eerst vastgelegd in artikel 13 van het Reglement van orde voor de ministerraad³ (RVOMR) uit 1850. Daarin stond: “Geen lid zal tegen (een) besluit der meerderheid mogen handelen. Indien een lid het besluit in strijd acht met zijn verantwoordelijkheid, verwittigt hij hiervan den Raad, opdat deze overwege, wat te doen zij”.

Behalve de negentiende-eeuwse formulering is er aan dat homogeniteitsartikel door de jaren heen weinig veranderd. In het huidige RVOMR staat immers in art. 12: “1. Indien een minister een besluit in strijd acht met zijn verantwoordelijkheid, geeft hij daarvan kennis aan de raad. 2. In geen geval handelt een minister of staatssecretaris tegen een besluit van de raad”.

De formulering is vrijwel identiek, de betekenis is sinds 1850 wel veranderd.

Thorbecke formuleerde art. 13 om duidelijk te maken dat de ministers voortaan bij meerderheid van stemmen zouden besluiten en als raad zouden optreden tegenover de Koning, die slechts kon tekenen of niet tekenen. Dat week af van wat tot dan toe gebruikelijk was. Tot 1850 immers leverden de ministers individueel hun oordeel bij de Koning in, zodat deze vrijelijk zou kunnen kiezen voor wat hem het beste leek. Thorbecke⁴ maakte daar een einde aan en verplaatste zodoende het zwaartepunt van de politieke besluitvorming van de Koning naar de verantwoordelijke ministers. De voorgeschreven eenheid was zijns inziens een rechtstreeks gevolg van de introductie (in 1848) van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid.

Intussen dient het artikel niet meer primair om de Koning te beperken, maar veeleer om gestalte te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid in een tijd waarin de meeste besluiten tot stand komen na uitvoerig interdepartementaal overleg. De verantwoordelijkheid daarvoor kunnen ministers pas dragen, als zij weten dat ze het over hun besluiten daadwerkelijk eens zijn.

Het belang van samenhangend beleid werd op een pijnlijke manier gedemonstreerd in 1918, een jaar waarin het kabinet-Cort van der Linden⁵ op zijn laatste benen liep en waarin ministers het voortdurend met elkaar aan de stok kregen, zonder dat de premier nog in staat was hen tot elkaar te brengen.¹⁾

In de Eerste Wereldoorlog was Nederland formeel weliswaar neutraal, maar de ministers hadden sterk verschillende sympathieën die zij ook in hun beleid tot gelding wilden brengen. Export van goederen was aan strenge controle onderworpen om de neutraliteit van de staat niet in gevaar te brengen en om te voorkomen dat het gebrek aan voedsel de bevolking al te zwaar zou treffen.

Zowel de (Duitsgezinde) minister van Landbouw, Nijverheid en Handel, Posthuma⁶, als zijn (Engelsgezinde) collega van Financiën, Treub⁷ beslisten over zulke export. In oktober 1917 wenste Posthuma niet langer te wachten op traag verlopend interdepartementaal overleg en dus gaf hij eigenmachtig toestemming tot verhandelen van een partij kaas aan Duitse afnemers. Dat accepteerde Treub niet en hij liet de kaas dus bij de grens tegenhouden. De twist lekte uit en leidde tot een parlementair debat in 1918, waarin de beide ministers het openlijk oneens bleven. In dit geval koos de Kamer de zijde van Treub, maar zij eiste van de dienstdoende premier Cort van der Linden⁸ dat hij dit soort openlijke onenigheid voortaan zou voorkomen. Cort van der Lindens opvolger, Ruijs de Beerenbrouck⁹, kreeg vervolgens de formele opdracht tot coördinatie van het regeringsbeleid.

Nog steeds kunnen ministers het grondig oneens zijn, maar daarvan mogen zij niets openlijk laten blijken. Lekken van ministeriële eigengereidheid is verboden en tegelijk een teken van incompetentie. De premier moet onenigheid zien aankomen en er zorg voor dragen dat die in de ministerraad niet uit de hand loopt.

Dat vereist wel dat zijn leiding door de ministers wordt erkend en gerespecteerd. Dat lukte Cort van der Linden in 1918 na vier jaar regeren niet meer; het lukt premier Schoof¹⁰ na bijna een jaar nog steeds niet.

Prof. dr. J.Th.J. van den Berg is emeritus-hoogleraar parlementaire geschiedenis en fellow van het Montesquieu Instituut.

• 1) 

  Wie meer wil lezen over het beruchte ‘kaasincident’ kan het beste een van de volgende boeken raadplegen: Paul Moeyes, Buiten schot. Nederland tijdens de Eerste Wereldoorlog 1914 – 1918, Amsterdam: Arbeiderspers z.j. (2000); Diederik Slijkerman, Enfant terrible. Wim Treub (1858 – 1931), Amsterdam: Prometheus 2016.

• 1. 

  Vooraanstaande PvdA-ideoloog die acht jaar de Wiardi Beckman Stichting, de 'denktank' van zijn partij, leidde, en korte tijd fractievoorzitter in de Eerste Kamer was. Was aanvankelijk journalist en daarna wetenschapper in Leiden. Na zijn periode bij de WBS hoogleraar en hoofddirecteur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Was hoogleraar in Leiden en Maastricht. Leidde diverse adviescommissies en is publicist en columnist. Auctor intellectualis van begrippen als 'de Haagse kaasstolp' en 'het prefab-Kamerlid'.
   
• 2. 

  1. De ministers vormen te zamen de ministerraad.
   
• 3. 

  De werkwijze van de ministerraad is vastgelegd in een reglement van orde. In de ministerraad vergaderen en besluiten de ministers onder leiding van de minister-president over het algemene regeringsbeleid. Het reglement bepaalt dat er eenheid van kabinetsbeleid moet zijn.
   
• 4. 

  Liberale staatsman. Hoogleraar in Gent en Leiden, die als voorzitter van de Grondwetscommissie in 1848 grondlegger was van onze parlementaire democratie. Kwam als Tweede Kamerlid al in 1844 met acht medeleden met een voorstel tot herziening van de Grondwet in democratische zin. Werd in 1848 door koning Willem II gevraagd een liberale Grondwet te ontwerpen. Hierdoor kwamen er rechtstreekse verkiezingen en ministeriële verantwoordelijkheid en werden parlementaire rechten uitgebreid. Leidde daarna drie keer een kabinet, waarbij hij onder meer de Kieswet, Gemeentewet en Provincie Wet tot stand bracht. Legde daarmee ook de basis voor de bestuurlijke organisatie met drie bestuurslagen. Zijn tweede kabinet zorgde voor instelling van de HBS en aanleg van de Nieuwe Waterweg. Had niet de sympathie van koning Willem III. Hoewel hij veel medestanders later van zich vervreemdde en soms weerstanden opriep, was hij ongetwijfeld de grootste staatsman van de negentiende eeuw.
   
• 5. 

  Het liberale extraparlementaire kabinet-Cort van der Linden loodste Nederland door de Eerste Wereldoorlog (1914-1918) en bracht de belangrijke Grondwetsherziening van 1917 tot stand. Hierdoor werden de kiesrecht- en schoolstrijd beëindigd. Het meerderheidsstelsel (districtenstelsel) werd vervangen door de evenredige vertegenwoordiging. Onder de negen ministers waren slechts twee oud-Kamerleden.
   
• 6. 

  Minister die tijdens de Eerste Wereldoorlog in het kabinet-Cort van der Linden belast was met de voedseldistributie en die daardoor vele impopulaire maatregelen moest nemen. Was pro-Duits en kwam openlijk in conflict met Treub, die pro-Entente was. Voor en na zijn ministerschap bekleedde hij leidinggevende functies bij verzekeringsmaatschappij 'Centraal Beheer'. Werd in de jaren dertig sympathisant van de NSB en werd in 1943 door Mussert gevraagd als gemachtigde voor landbouw. In dat zelfde jaar werd hij geliquideerd door het verzet.
   
• 7. 

  Vooraanstaand liberaal politicus uit het einde van de negentiende en begin van de twintigste eeuw. Hoogleraar economie in Amsterdam. Behoorde aanvankelijk tot de Radicalen en werd in 1904 Tweede Kamerlid voor de VDB, waarmee hij later echter brak. In 1913 minister in het kabinet-Cort van der Linden. Bezat uitstekende organisatorische kwaliteiten en zorgde tijdens de Eerste Wereldoorlog voor een voortvarend financieel-economisch beleid. Trad in 1916 af vanwege een conflict over het staatspensioen, maar keerde in 1917 weer terug. Werd in 1918 Tweede Kamerlid voor de Economische Bond, een liberale partij die een 'zakelijke' politiek voor stond. Voerde toen een sterk persoonlijke getinte verkiezingscampagne. Was nogal onberekenbaar; productief in denkbeelden, maar weinig resultaatgericht.
   
• 8. 

  Kleine, statige en beheerste geleerde, die door zijn premierschap tijdens de Eerste Wereldoorlog één van de belangrijkste staatsmannen van de twintigste eeuw werd. Progressief denkende Groningse jurist en hoogleraar. Zoon van een Tweede Kamerlid en zelf enige tijd plaatsvervangend griffier. Liberaal, maar geen partijman. Bracht als minister van Justitie in het kabinet-Pierson (1897-1901) belangrijke wetgeving tot stand onder andere over kinderrecht. Zijn kabinet bracht de Grondwetsherziening van 1917 tot stand, waarbij het algemeen mannenkiesrecht, de evenredige vertegenwoordiging en de financiële gelijkstelling van bijzonder en openbaar onderwijs werden geregeld. Stond als premier boven de partijen en had zeer veel gezag. Kreeg vanwege zijn wijze beleid tijdens de Eerste Wereldoorlog nog tijdens zijn ministerschap de titel 'minister van staat'. Was na 1918 tot op hoge leeftijd staatsraad.
   
• 9. 

  Limburgse katholieke staatsman die in het interbellum driemaal minister-president en in twee periodes Tweede Kamervoorzitter was. Na advocaat en ambtenaar van het Openbaar Ministerie te zijn geweest, werd hij in 1905 Tweede Kamerlid. In 1918 volgde hij zijn vader op als Commissaris van de Koningin in Limburg, maar spoedig daarna werd hij kabinetsleider. Zijn eerste kabinet kreeg te maken met problemen die samenhingen met de Eerste Wereldoorlog en de afloop daarvan, zoals voedselschaarste en de vlucht van de Duitse keizer naar Nederland. Beantwoordde in november 1918 Troelstra's revolutiepoging met de aankondiging van hervormingen (achturendag, vrouwenkiesrecht). Tijdens zijn laatste kabinet brak de economische wereldcrisis uit. Hoffelijke edelman en goed teamleider, die ook door niet-geloofsgenoten werd gewaardeerd. Als minister van Binnenlandse Zaken echter niet zo doortastend.
   
• 10. 

  Dick Schoof (1957) is sinds 2 juli 2024 minister-president en minister van Algemene Zaken. Hij is partijloos. De heer Schoof was van 1 maart 2020 tot 29 juni 2024 secretaris-generaal van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Eerder werkte hij onder meer als ambtenaar op het ministerie van Onderwijs en was directeur Politie, hoofddirecteur van de IND, directeur-generaal Openbare Orde en Veiligheid en Politie, Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid en directeur-generaal van de AIVD.