Wat mag een staatsraad wel en wat niet?

Onmiskenbaar is de Raad van State het belangrijkste politiek-bestuurlijke adviesorgaan¹⁾ van de regering, in feite ook van het parlement. Dat betekent wel dat de Raad en zijn leden/staatsraden hun onafhankelijkheid en afstand tot het politieke bedrijf zorgvuldig moeten koesteren.

Als leidraad dienen daartoe de Gedragsregels voor de staatsraden, door de Raad zelf vastgesteld. In regel 3 wordt over het bekleden van nevenfuncties onder meer gezegd, dat deze vóór aanvaarding moeten worden ‘gemeld aan en getoetst door een Commissie van Drie’, te weten de vicepresident, de voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak en de secretaris van de Raad.

In de toelichting wordt opgemerkt, dat zulke nevenfuncties onwenselijk zijn als het risico groot is, dat staatsraden daardoor van advisering moeten afzien. Regel 7 zegt dat een staatsraad zich moet onthouden van ‘externe uitingen die schadelijk kunnen zijn voor de eenheid van de Raad en het in hem of haar gestelde vertrouwen’.

Op papier is het dus allemaal goed geregeld. Ook in werkelijkheid?

Zoals bekend, werd staatsraad Richard van Zwol² gevraagd om op te treden als informateur van het huidige kabinet, samen met oud-Tweede Kamerlid Elbert Dijkgraaf³. Op zichzelf is het niet ongebruikelijk dat staatsraden of de vicepresident worden geroepen tot het ambt van informateur²⁾. Genoemde Gedragsregels staan dat ook uitdrukkelijk toe. Het gaat weliswaar om een riskante nevenfunctie, maar het betreft wel een geaccepteerd risico. Dat wordt echter fors groter, indien daarbij een partij is betrokken met dubieuze opvattingen over de democratische rechtsorde. Als de staatsraad-informateur zich echter inspant om die rechtsorde te doen handhaven, moet zijn optreden worden geaccepteerd.

Hoe moet nu het optreden worden gekenschetst van staatsraad-informateur Richard van Zwol?

Zo ver viel na te gaan, is in zijn geval van een raadpleging van de Commissie van Drie, zoals in de gedragsregels voorgeschreven, geen sprake geweest. De vicepresident schijnt pas te zijn ingelicht, toen Van Zwol al had ingestemd met het informateurschap. Trouwens, ook bij het CDA (waarvan Van Zwol actief lid is) werd niemand van tevoren ingelicht, laat staan geraadpleegd. Niet toevallig ‘baalde’ Henri Bontenbal daar nogal van.

Door diverse critici, zoals Annemarie Kok (Montesquieu Instituut) en Jan Hein Strop (Follow the Money), is Van Zwol verweten als informateur de totstandkoming te hebben verdedigd van het ‘hoofdlijnenakkoord’, waarin een soort ‘staatsnoodrecht’ was bedacht om de vreemdelingenwet te ontwijken en tegelijk de beide Kamers tijdelijk buitenspel te zetten (persmoment, uitgezonden door ‘Nieuwsuur’, 23 april).

Dit ‘noodrecht’ zou bij zijn eigen Raad van State vrijwel zeker geen genade hebben gevonden, zoals bij geen enkele expert. In een interview voor ‘Nieuwsuur’ op 21 december stond hij echter nog steeds achter deze antiparlementaire constructie, hoewel die intussen dankzij NSC al van de agenda was afgevoerd. Hij vond nog steeds dat ‘het juridisch kon’. Dat was geen wonder, want wat de critici tot dan toe niet wisten: Van Zwol was zelf de bedenker van de ‘noodrecht’- constructie.

Onbegrijpelijk optreden om twee redenen. Er was al tijdens de formatie onder deskundigen consensus over dat het hier een constructie betrof die bestuurlijk en juridisch niet deugde, eenvoudig omdat er van een noodsituatie rond asiel geen sprake is. Voorts had Van Zwol als voorzitter van de Staatscommissie demografische ontwikkelingen 2050 een beleid aangeraden dat liet zien dat asielmigratie een deel is – en niet meer dan dat - van de migratieproblematiek die in Nederland moet worden aangepakt.

Hij had dus beter moeten weten en als informateur de onderhandelaars aan een rechtsstatelijk verantwoorde oplossing moeten helpen; hij deed het tegendeel. Als excuus gebruikte hij het motief dat een informateur niet meer is dan een lijdelijke ‘procesbegeleider’. Dat is sowieso onjuist maar zeker hier, gelet op zijn rol als bedenker van de noodrechtconstructie.

Daar bleef het niet bij. Zonder de terughoudendheid die de Gedragsregels van staatsraden vragen, gaf Van Zwol al eerder, op 5 december, een interview aan het radioprogramma ‘Sven op 1’, waarin hij het nieuwe kabinet prees om zijn ‘heel ordelijk’ opereren, afgezien van ‘een beetje struikelen in het begin zoals kabinetten wel vaker gebeurt’.

Het kabinet had een beetje ‘bemoediging’ nodig, zo vond de gewezen informateur en formateur. Speciale hulde was er voor minister Mona Keijzer⁴ en haar inspanningen voor de woningbouw, alsmede voor de nieuwe staatssecretaris Sandra Palmen⁵ (Financiën).

En passant werd oud-premier Rutte gekapitteld, omdat die mevr. Faber een ‘zwak minister’ had genoemd. De oud-premier mocht dus niet wat de staatsraad van zichzelf wel mocht. En nog was het niet genoeg: op 21 december orakelde Van Zwol dat de wegens groepsbelediging veroordeelde Geert Wilders premier had moeten worden.

Sinds wanneer is het gebruik om als staatsraad recensies te leveren van een kabinet, ministers en hun beleid? Hoe kan een staatsraad nog onbevangen en onafhankelijk adviseren, als hij zich al zo zeer bloot heeft gegeven als aanhanger van kabinet en bewindspersonen?

De Gedragsregels waarschuwen voor nevenfuncties die staatsraden ertoe dwingen zich te verschonen van het geven van advies. Van Zwol kan nu al niet meer ‘meedoen’, zegt hij ook zelf, als het gaat om asiel- en migratiewetgeving. Maar, gelet op zijn tevredenheid over concrete bewindslieden moet hij zich evenzeer verschonen als het om volkshuisvesting gaat en eigenlijk ook Financiën. Er blijft zo erg weinig over om naar de eisen van de Wet op de Raad van State en zijn Gedragsregels als staatsraad advieswerk te leveren.

Des te meer verbazing wekt het dat de woordvoerder van de Raad, na het gesprek in ‘Sven op 1’ (weliswaar zuinigjes maar toch) tegen Follow the Money opmerkte: ‘In het algemeen betrachten leden van de afdeling advisering terughoudendheid in publieke reflecties. Staatsraad Van Zwol is van deze gedragslijn niet afgeweken in het vraaggesprek.’ Is dit wat de Raad onder ‘terughoudendheid’ verstaat?

Het is nauwelijks voor te stellen dat de Raad van State dit alles stilzwijgend slikt, tenminste niet als hij hecht aan de wettelijk voorgeschreven ‘goede vervulling van (het) ambt’ en ‘de handhaving van (zijn) onpartijdigheid en onafhankelijkheid en het vertrouwen daarin’. Zo zegt het immers art. 5, lid 4 van de Wet op de Raad van State. Van Zwol zal voorts toch niet in ernst geloven dat hij hiermee, zoals Gedragsregel 7 eist, ‘de eenheid van de Raad’ heeft gediend?

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is emeritus hoogleraar aan de universiteiten van Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel) en oud-lid van de Eerste Kamer.

• 1) 

  Zoals bekend, is de taak van de Raad tweeledig: hij kent een afdeling Advisering en daarnaast een afdeling Bestuursrechtspraak die onafhankelijk van elkaar functioneren. Er is ten slotte, bij wijze van koepel boven deze twee, een grondwettelijke Raad met bijzondere taken waaronder de vervanging van de Koning, als die er niet meer zou zijn en ook in het regentschap niet zou zijn voorzien.
• 2) 

  Denk aan de vicepresidenten die (in)formateur werden, zoals L.J.M. Beel⁶ (1963, 1966 en 1967), W. Scholten⁷ (1982) en H.D. Tjeenk Willink (diverse malen tussen 1995 en 2021) en daarnaast de staatsraden Beel (1958-1959), C.P.M. Romme⁸ (1963). M. Ruppert⁹ (1972-1973), J.A.W. Burger¹⁰ (1973), G.H. Veringa¹¹ (1977), J.P.H. Donner¹² (2002 en 2003) en R.J. Hoekstra¹³ (2003 en 2006/2007).

• 1. 

  Vooraanstaande PvdA-ideoloog die acht jaar de Wiardi Beckman Stichting, de 'denktank' van zijn partij, leidde, en korte tijd fractievoorzitter in de Eerste Kamer was. Was aanvankelijk journalist en daarna wetenschapper in Leiden. Na zijn periode bij de WBS hoogleraar en hoofddirecteur van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Was hoogleraar in Leiden en Maastricht. Leidde diverse adviescommissies en is publicist en columnist. Auctor intellectualis van begrippen als 'de Haagse kaasstolp' en 'het prefab-Kamerlid'.
   
• 2. 

  Richard van Zwol (1965) is sinds 1 oktober 2017 staatsraad bij de afdeling advisering. Hij was 2013-2017 secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In 2007-2011 bekleedde hij die functie op het ministerie van Algemene Zaken en in 2011-2013 op het ministerie van Financiën. Daarvoor was hij ambtenaar op de ministeries van financiën, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Algemene Zaken. Hij was onder meer sociaal-economisch en financieel raadadviseur en raadadviseur staatsrechtelijke-constitutionele zaken. Hij was (in)formateur van het kabinet-Schoof.
   
• 3. 

  Wetenschapper die acht jaar Tweede Kamerlid was voor de SGP. In 1999-2003 was hij voorzitter van de SGP-jongeren. Promoveerde in 2004 op een studie over afvalverwerking. Was daarna onderzoeker aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en verbonden aan daaraan gelieerde onderzoeksinstituten. Bijzonder hoogleraar empirische economie van de publieke sector in Rotterdam. Als Kamerlid hield hij zich onder meer bezig met financiën, sociale zaken, economische zaken, landbouw, defensie, milieu en ontwikkelingssamenwerking. Kon als lid van een kleine fractie het nodige bereiken en genoot van het parlementaire werk, maar zag zich vanwege privéomstandigheden genoodzaakt de politiek te verlaten.
   
• 4. 

  Mona Keijzer (1968) is sinds 2 juli 2024 minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en (vierde) vicepremier in het kabinet-Schoof. Zij was van 6 december 2023 tot 2 juli 2024 Tweede Kamerlid voor BBB. Van 26 oktober 2017 tot en met 25 september 2021 was zij staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat in het kabinet-Rutte III. Mevrouw Keijzer was in de periode 2012-2017 en van 31 maart tot 27 september 2021 Tweede Kamerlid voor het CDA en toen woordvoerder zorg en asiel-, migratie- en integratiebeleid. Tevens was zij vicefractievoorzitter. Zij was tweemaal kandidaat-lijsttrekker van het CDA. Voor zij Kamerlid werd, was mevrouw Keijzer advocaat en mediator en in 2007-2012 wethouder van Purmerend. In de Kamer hield zij namens BBB zich bezig met sociale zaken, asiel, migratie en integratie, binnenlandse zaken, digitale zaken en media.
   
• 5. 

  Sandra Palmen (1972) is sinds 12 december 2024 staatssecretaris van Financiën (herstel en toeslagen) in het kabinet-Schoof. Van 6 december 2023 tot 12 december 2024 was zij Tweede Kamerlid voor NSC. Mevrouw Palmen was strategisch adviseur bij de Rijksoverheid en raadsheer-plaatsvervanger bij de Centrale Raad van Beroep. Zij werd bekend als auteur van het advies 'memo-Palmen' in de toeslagenaffaire, waarin zij onrecht al vroeg signaleerde. Zij was als Kamerlid woordvoerder binnenlandse zaken, versterking democratie, participatie en openbaar bestuur, alsmede rechtsbescherming. Mevrouw Palmen was in 2024 voorzitter van de vaste commissie voor Digitale Zaken.
   
• 6. 

  Katholieke staatsman. Eén van de belangrijkste politici van na 1945. Begon zijn loopbaan als gemeenteambtenaar. In 1945 werd hij minister van Binnenlandse Zaken en als zodanig speelde hij een voorname rol bij de naoorlogse zuiveringen. Was als premier en Hoge Vertegenwoordiger van de Kroon een vooraanstaande figuur in het moeizame proces van dekolonisatie. Voorstander van militair optreden (politionele acties) tegen de Republiek Indonesia. Na terugkeer uit Indië hoogleraar en in 1951 weer minister van Binnenlandse Zaken en in het kabinet-Drees III tevens vicepremier. Had een goede band met Drees. In de jaren vijftig en zestig als (in)formateur betrokken bij de vorming van diverse kabinetten, vooral van centrumrechtse signatuur. Belangrijk adviseur en vertrouweling van koningin Juliana. Gezagvol, inventief en doortastend politicus, die vaak als regelaar en 'bruggenbouwer' fungeerde. Ook een wat dorre formalistische jurist, die als bijnaam 'de Sfinx' had. In de persoonlijke omgang echter veel minzamer.
   
• 7. 

  CHU- en CDA-politicus die vele hoge functies bekleedde. Begon zijn politieke loopbaan als fiscaal specialist van de CHU-Tweede Kamerfractie en werd staatssecretaris van belastingen in de kabinetten-Biesheuvel. Stapte in 1976 over naar de Raad van State, maar keerde na het aftreden van Kruisinga begin 1978 terug als minister van Defensie. Was in die functie medeverantwoordelijk voor het besluit kruisraketten te plaatsen in Nederland. Werd in 1980, zeer tegen de zin van de PvdA, benoemd tot vicepresident van de Raad van State. Speelde als informateur in 1982 een belangrijke rol bij de vorming van het eerste kabinet-Lubbers. Gezaghebbend en integer. Zowel wat politieke als persoonlijke opvattingen betreft behoudend.
   
• 8. 

  Voorman van de KVP die met Drees in de naoorlogse jaren de Nederlandse politiek domineerde. Was voor de Tweede Wereldoorlog als jong Amsterdams gemeenteraadslid al een gedreven katholiek politicus. Na een hoogleraarschap in Tilburg werd hij in 1937 minister van Sociale Zaken in het vierde kabinet-Colijn. Streefde een actievere werkgelegenheidspolitiek na en kreeg bekendheid door zijn spaarregeling voor werklozen ('het kwartje van Romme'). Werd na de oorlog geen minister meer, waarbij mogelijk zijn wat omstreden rol in de oorlog (commissaris van een reclamebedrijf dat ook voor de Duitsers werkte) een rol speelde. Was tot 1961 fractieleider en werd toen staatsraad. Was tevens politiek commentator van De Volkskrant. Begenadigd spreker, die prachtige zinnen maakte. Harde werker: las als enige alle kamerstukken. Politieke peetvader van Klompé en Schmelzer. Bijnaam: 'de Sfinx van Overveen'.
   
• 9. 

  Grote man van de christelijke vakbeweging, die opklom van tuindersknecht tot 'onderkoning' (vicepresident van de Raad van State). Kan worden getypeerd als een zelfverzekerde vakbondsleider, autodidact, die van huis uit vertrouwd was met de christelijke arbeidsbeweging. Was voorzitter van de Christelijke landarbeidersbond en daarna twaalf jaar de dominante voorzitter van het CNV. Uitstekend onderhandelaar. Gebruikte de Eerste Kamer, waarvan hij drie jaar lid was, vooral om zaken te doen met zijn collega-voorzitters van NVV en KAB. IJverig publicist over Luther. Samen met Jaap Burger als (in)formateur architect van het kabinet-Den Uyl.
   
• 10. 

  PvdA-voorman die in het tijdperk-Drees, maar ook nadien, onder meer als formateur, een vooraanstaande politieke rol speelde. Was advocaat in Dordrecht en werd in 1944 als Engelandvaarder opgenomen in het kabinet-Gerbrandy. Een conflict met Gerbrandy over de naoorlogse berechting van 'foute' Nederlanders leidde tot zijn aftreden. In 1945 voor de SDAP lid van het noodparlement en vanaf 1952 als fractievoorzitter naast Drees de voornaamste PvdA-politicus. In 1955 en 1956 succesvol informateur. Verliet in 1962 de Tweede Kamer na kritiek op zijn ongepolijste stijl. Werd daarna senator en in 1970 staatsraad. Mede door zijn directe wijze van uitdrukken en doortastende optreden wist hij in 1973 een wig te drijven in het confessionele kamp en werd hij de architect van het kabinet-Den Uyl. Was behalve PvdA-voorman ook voorzitter van de VARA.
   
• 11. 

  Vriendelijke KVP-voorman, met een jongensachtige uitstraling, die minister van Onderwijs was in het kabinet-De Jong. In 1971 lijsttrekker van zijn partij. Was als criminoloog topambtenaar van het gevangeniswezen en in Nijmegen buitengewoon hoogleraar. Tijdens zijn ministerschap vond onder meer in 1969 de bezetting van het Maagdenhuis (UvA) plaats, die een uiting was van onvrede over de weinig democratische structuur van de universitaire wereld. Kwam aan de wens tot modernisering tegemoet via de Wet Universitaire Bestuurshervorming. Werd in 1971 lijsttrekker van de KVP, omdat hij een progressiever imago had dan De Jong. Moest echter al eind 1971 de politiek verlaten vanwege zijn gezondheid. Werd toen staatsraad. In 1977 (in)formateur tijdens de mislukte formatie van een tweede kabinet-Den Uyl.
   
• 12. 

  Piet Hein Donner (1948) was van 1 februari 2012 tot 1 november 2018 vicepresident van de Raad van State. Hij was van 22 juli 2002 tot 21 september 2006 minister van Justitie, van 22 februari 2007 tot 14 oktober 2010 minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van 14 oktober 2010 tot 16 december 2011 minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Daarvoor was de heer Donner onder meer voorzitter van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en lid van de Raad van State (1998-2002). In 2001-2002 leidde hij een commissie die adviseerde over de WAO-problematiek en in 2002 en 2003 trad hij op als informateur. In de periode november 2006-februari 2007 was hij Tweede Kamerlid voor het CDA. Sinds december 2018 is hij minister van staat.
   
• 13. 

  In Friesland geboren maar in Groningen opgegroeide jurist en topambtenaar. CDA-lid. Begon als advocaat in Rotterdam en werd daarna ambtenaar op Binnenlandse Zaken. Was als adjunct-secretaris en lid betrokken bij twee staatscommissies die zich met staatkundige vernieuwing bezighielden. Op Algemene Zaken adviseur van Den Uyl, Van Agt en Lubbers en vooral onder die laatstgenoemde een ambtelijke spil bij het ondersteunen van de premier. Werd in 1994 lid van de Raad van State en bleef dat ruim tien jaar. Zat in 2006 de Nationale Conventie over bestuurlijke vernieuwing voor. Speelde in 2003 als informateur een belangrijke rol bij de vorming van het tweede kabinet-Balkenende. Bij de formatie van 2006/2007 was hij opnieuw informateur.