Wat mag een staatsraad wel en wat niet? - Hoofdinhoud

Onmiskenbaar is de Raad van State het belangrijkste politiek-bestuurlijke adviesorgaan¹⁾ van de regering, in feite ook van het parlement. Dat betekent wel dat de Raad en zijn leden/staatsraden hun onafhankelijkheid en afstand tot het politieke bedrijf zorgvuldig moeten koesteren.

Als leidraad dienen daartoe de Gedragsregels voor de staatsraden, door de Raad zelf vastgesteld. In regel 3 wordt over het bekleden van nevenfuncties onder meer gezegd, dat deze vóór aanvaarding moeten worden ‘gemeld aan en getoetst door een Commissie van Drie’, te weten de vicepresident, de voorzitter van de afdeling bestuursrechtspraak en de secretaris van de Raad.

In de toelichting wordt opgemerkt, dat zulke nevenfuncties onwenselijk zijn als het risico groot is, dat staatsraden daardoor van advisering moeten afzien. Regel 7 zegt dat een staatsraad zich moet onthouden van ‘externe uitingen die schadelijk kunnen zijn voor de eenheid van de Raad en het in hem of haar gestelde vertrouwen’.

Op papier is het dus allemaal goed geregeld. Ook in werkelijkheid?

Zoals bekend, werd staatsraad Richard van Zwol i gevraagd om op te treden als informateur van het huidige kabinet, samen met oud-Tweede Kamerlid Elbert Dijkgraaf i. Op zichzelf is het niet ongebruikelijk dat staatsraden of de vicepresident worden geroepen tot het ambt van informateur²⁾. Genoemde Gedragsregels staan dat ook uitdrukkelijk toe. Het gaat weliswaar om een riskante nevenfunctie, maar het betreft wel een geaccepteerd risico. Dat wordt echter fors groter, indien daarbij een partij is betrokken met dubieuze opvattingen over de democratische rechtsorde. Als de staatsraad-informateur zich echter inspant om die rechtsorde te doen handhaven, moet zijn optreden worden geaccepteerd.

Hoe moet nu het optreden worden gekenschetst van staatsraad-informateur Richard van Zwol?

Zo ver viel na te gaan, is in zijn geval van een raadpleging van de Commissie van Drie, zoals in de gedragsregels voorgeschreven, geen sprake geweest. De vicepresident schijnt pas te zijn ingelicht, toen Van Zwol al had ingestemd met het informateurschap. Trouwens, ook bij het CDA (waarvan Van Zwol actief lid is) werd niemand van tevoren ingelicht, laat staan geraadpleegd. Niet toevallig ‘baalde’ Henri Bontenbal daar nogal van.

Door diverse critici, zoals Annemarie Kok (Montesquieu Instituut) en Jan Hein Strop (Follow the Money), is Van Zwol verweten als informateur de totstandkoming te hebben verdedigd van het ‘hoofdlijnenakkoord’, waarin een soort ‘staatsnoodrecht’ was bedacht om de vreemdelingenwet te ontwijken en tegelijk de beide Kamers tijdelijk buitenspel te zetten (persmoment, uitgezonden door ‘Nieuwsuur’, 23 april).

Dit ‘noodrecht’ zou bij zijn eigen Raad van State vrijwel zeker geen genade hebben gevonden, zoals bij geen enkele expert. In een interview voor ‘Nieuwsuur’ op 21 december stond hij echter nog steeds achter deze antiparlementaire constructie, hoewel die intussen dankzij NSC al van de agenda was afgevoerd. Hij vond nog steeds dat ‘het juridisch kon’. Dat was geen wonder, want wat de critici tot dan toe niet wisten: Van Zwol was zelf de bedenker van de ‘noodrecht’- constructie.

Onbegrijpelijk optreden om twee redenen. Er was al tijdens de formatie onder deskundigen consensus over dat het hier een constructie betrof die bestuurlijk en juridisch niet deugde, eenvoudig omdat er van een noodsituatie rond asiel geen sprake is. Voorts had Van Zwol als voorzitter van de Staatscommissie demografische ontwikkelingen 2050 een beleid aangeraden dat liet zien dat asielmigratie een deel is – en niet meer dan dat - van de migratieproblematiek die in Nederland moet worden aangepakt.

Hij had dus beter moeten weten en als informateur de onderhandelaars aan een rechtsstatelijk verantwoorde oplossing moeten helpen; hij deed het tegendeel. Als excuus gebruikte hij het motief dat een informateur niet meer is dan een lijdelijke ‘procesbegeleider’. Dat is sowieso onjuist maar zeker hier, gelet op zijn rol als bedenker van de noodrechtconstructie.

Daar bleef het niet bij. Zonder de terughoudendheid die de Gedragsregels van staatsraden vragen, gaf Van Zwol al eerder, op 5 december, een interview aan het radioprogramma ‘Sven op 1’, waarin hij het nieuwe kabinet prees om zijn ‘heel ordelijk’ opereren, afgezien van ‘een beetje struikelen in het begin zoals kabinetten wel vaker gebeurt’.

Het kabinet had een beetje ‘bemoediging’ nodig, zo vond de gewezen informateur en formateur. Speciale hulde was er voor minister Mona Keijzer i en haar inspanningen voor de woningbouw, alsmede voor de nieuwe staatssecretaris Sandra Palmen i (Financiën).

En passant werd oud-premier Rutte gekapitteld, omdat die mevr. Faber een ‘zwak minister’ had genoemd. De oud-premier mocht dus niet wat de staatsraad van zichzelf wel mocht. En nog was het niet genoeg: op 21 december orakelde Van Zwol dat de wegens groepsbelediging veroordeelde Geert Wilders premier had moeten worden.

Sinds wanneer is het gebruik om als staatsraad recensies te leveren van een kabinet, ministers en hun beleid? Hoe kan een staatsraad nog onbevangen en onafhankelijk adviseren, als hij zich al zo zeer bloot heeft gegeven als aanhanger van kabinet en bewindspersonen?

De Gedragsregels waarschuwen voor nevenfuncties die staatsraden ertoe dwingen zich te verschonen van het geven van advies. Van Zwol kan nu al niet meer ‘meedoen’, zegt hij ook zelf, als het gaat om asiel- en migratiewetgeving. Maar, gelet op zijn tevredenheid over concrete bewindslieden moet hij zich evenzeer verschonen als het om volkshuisvesting gaat en eigenlijk ook Financiën. Er blijft zo erg weinig over om naar de eisen van de Wet op de Raad van State en zijn Gedragsregels als staatsraad advieswerk te leveren.

Des te meer verbazing wekt het dat de woordvoerder van de Raad, na het gesprek in ‘Sven op 1’ (weliswaar zuinigjes maar toch) tegen Follow the Money opmerkte: ‘In het algemeen betrachten leden van de afdeling advisering terughoudendheid in publieke reflecties. Staatsraad Van Zwol is van deze gedragslijn niet afgeweken in het vraaggesprek.’ Is dit wat de Raad onder ‘terughoudendheid’ verstaat?

Het is nauwelijks voor te stellen dat de Raad van State dit alles stilzwijgend slikt, tenminste niet als hij hecht aan de wettelijk voorgeschreven ‘goede vervulling van (het) ambt’ en ‘de handhaving van (zijn) onpartijdigheid en onafhankelijkheid en het vertrouwen daarin’. Zo zegt het immers art. 5, lid 4 van de Wet op de Raad van State. Van Zwol zal voorts toch niet in ernst geloven dat hij hiermee, zoals Gedragsregel 7 eist, ‘de eenheid van de Raad’ heeft gediend?

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is emeritus hoogleraar aan de universiteiten van Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel) en oud-lid van de Eerste Kamer.

• 1) 

  Zoals bekend, is de taak van de Raad tweeledig: hij kent een afdeling Advisering en daarnaast een afdeling Bestuursrechtspraak die onafhankelijk van elkaar functioneren. Er is ten slotte, bij wijze van koepel boven deze twee, een grondwettelijke Raad met bijzondere taken waaronder de vervanging van de Koning, als die er niet meer zou zijn en ook in het regentschap niet zou zijn voorzien.
• 2) 

  Denk aan de vicepresidenten die (in)formateur werden, zoals L.J.M. Beel i (1963, 1966 en 1967), W. Scholten i (1982) en H.D. Tjeenk Willink (diverse malen tussen 1995 en 2021) en daarnaast de staatsraden Beel (1958-1959), C.P.M. Romme i (1963). M. Ruppert i (1972-1973), J.A.W. Burger i (1973), G.H. Veringa i (1977), J.P.H. Donner i (2002 en 2003) en R.J. Hoekstra i (2003 en 2006/2007).