Brief regering; Kabinetsreactie rapport “Hoe Tata Steel Nederland te verduurzamen?” en position paper ”Gezondheid Geborgd” - Kabinetsaanpak Klimaatbeleid - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 1369 toegevoegd aan dossier 30196 - Duurzame ontwikkeling en beleid, dossier 32793 - Preventief gezondheidsbeleid en dossier 32813 - Kabinetsaanpak Klimaatbeleid.

Officiële titel	Kabinetsaanpak Klimaatbeleid; Brief regering; Kabinetsreactie rapport “Hoe Tata Steel Nederland te verduurzamen?” en position paper ”Gezondheid Geborgd”
Document­datum	28-03-2024
Publicatie­datum	28-03-2024
Nummer	KST328131369
Kenmerk	32813; 30196; 32793, nr. 1369
Externe link	origineel bericht
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2023-2024

laties gebruik gemaakt worden van aardgas in plaats van steenkool voor de reductie van ijzererts. Naar mate de beschikbaarheid en betaalbaarheid van (groene) waterstof zullen toenemen, zal TSN geleidelijk steeds meer waterstof gaan gebruiken, met als ambitie het maximaliseren van het gebruik van waterstof.

Deze aangepaste plannen zijn de afgelopen periode bestudeerd en kritisch geanalyseerd. Daarbij zijn de mate waarin het bedrijf bijdraagt aan de klimaatdoelen van Nederland en de verbetering van de gezondheid van de leefomgeving leidend, conform de ambities zoals overeengekomen met het bedrijf in de Expression of Principles op 15 juli 2022.¹ De ambitie is om per 2030 een uitstootreductie van 5 Mt CO₂ te realiseren, waarmee TSN significant zou bijdragen aan het totale reductiedoel van Nederland zoals opgenomen in het coalitieakkoord 2021 en de Klimaatwet. Daarnaast heeft het kabinet de ambitie in 2030 een zo groot mogelijke gezondheidswinst te behalen voor de inwoners van de IJmond. Ook na 2030 zullen nog extra stappen nodig zijn en genomen moeten worden om zowel de CO₂-emissie als de gezondheidsimpact van het bedrijf op de leefomgeving te blijven minimaliseren.

Externe adviseurs Wijers/Blom hebben op verzoek van de Minister van Economische Zaken en Klimaat de plannen van TSN gevalideerd door deze af te wegen tegen alternatieven van de Staat.² Zij hebben hun bevindingen gerapporteerd in het rapport «Hoe Tata Steel Nederland te verduurzamen?» (hierna: Rapport Wijers/Blom). Daarnaast heeft de Expertgroep Gezondheid IJmond (hierna: expertgroep), ingesteld³ door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, een position paper «Gezondheid geborgd» geschreven over gezondheidsvraagstukken in de IJmond.

Hierna volgt eerst een beschrijving van de hoofdlijnen van de rapporten. Daarna worden de kabinetsreactie en vervolgstappen beschreven.

Hoofdlijnen rapport Wijers/Blom

Strategisch en economisch belang staalindustrie

Uit het rapport Wijers/Blom blijkt dat de staalindustrie van belang is voor de strategische autonomie van Europa. Dagelijks maken we veel gebruik van staal en het is onmisbaar voor bijvoorbeeld het bouwen van huizen, bruggen en auto's. Controle over de toeleveringsketen van staal, via productie en hergebruik op eigen bodem, is van strategisch belang voor Europa.

Voor de wereldwijde klimaatopgave is het van belang dat er in Europa groen wordt geproduceerd.

Dankzij zijn aantrekkelijke ligging heeft TSN de potentie om binnen Europa een sterke concurrentiepositie te veroveren als producent van groen staal. Haar ligging aan zee, dicht bij een diepzeehaven en nabij een aanlandingsplaats voor wind op zee, beperkt de afhankelijkheid van binnenlands transport van goederen, energie en moleculen. Daarnaast leidt TSN's geïntegreerde site tot proces- en kostenefficiëntie en heeft het een feedstockvoordeel door de eigen pelletfabriek.

Randvoorwaardelijk voor deze sterke concurrentiepositie op lange termijn is volgens Wijers/Blom wel dat Nederland de ambities voor lokale productie van duurzame energie weet te realiseren. Ook vormen de mogelijk in de toekomst hoger uitpakkende kosten van het elektriciteits-netwerk voor industriële spelers in Nederland een risico voor de internationale concurrentiepositie.

De staalindustrie draagt naast Europese open strategische autonomie, ook bij aan de economie en werkgelegenheid. De industrie is, met 12,5% van het bbp, een belangrijk onderdeel van de Nederlandse economie, en draagt bij aan kennis en innovatie. TSN creëert toegevoegde waarde, innovatiekracht (o.a. door hun Innovation Center) en 11.000 directe en tienduizenden indirecte banen in de regio en daarbuiten.

Tegelijkertijd staat TSN voor de uitdaging om de gecreëerde negatieve impact op de leefomgeving snel te beperken en neemt de druk vanuit de maatschappij toe. Een duurzame toekomst voor de staalindustrie vereist de transitie naar groen staal.

Wijers/Blom concluderen dat de overheid zonder een maatwerkafspraak met TSN op korte termijn geen bovenwettelijke maatregelen voor overlast- en emissiereductie kan afdwingen. Dit kan dan alleen via een lange en complexe route van nieuwe wet- en regelgeving.

Mogelijke handelingsperspectieven

Het rapport schetst vijf mogelijke routes en bijbehorende handelingsperspectieven voor de Staat voor de toekomst van TSN:

(i)    een route zonder maatwerk of andere grootschalige interventies;

(ii)    het huidige voorstel dat TSN heeft ingediend als basis voor een maatwerkafspraak, waarbij een van de Hoogovens wordt vervangen door een Direct Reduced Iron Fabriek en Electrische Boogoven;

(iii)    het huidige voorstel van TSN met daarbij een versnelling van de overlastreductie;

(iv)    een maatwerkafspraak waarbij TSN enkel werkt met een elektrische boogoven en de lokale ijzerproductie stopzet;

(v)    een route waarin volledige sluiting van TSN wordt afgedwongen.

Wat de optimale route is, is volgens Wijers/Blom afhankelijk vanuit welk perspectief je naar dit vraagstuk kijkt: CO₂-reductie, lokale impact, toegevoegde waarde voor Nederland, economische levensvatbaarheid, publieke uitgaven en maatschappelijk draagvlak. Deze perspectieven komen in het rapport aan de orde voor elk van de genoemde routes.

Aanbevelingen

In het rapport Wijers/Blom wordt dus niet één route geadviseerd, maar is even goed wel een aantal aanbevelingen opgenomen. In de eerste plaats moet reductie van de overlast en de impact op de gezondheid van omwonenden een centrale plek krijgen in de gekozen verduurzamings-route van TSN.

Snelheid is nu geboden, zowel bij de keuze voor een voorkeursroute als in de uitvoering ervan. Alle belanghebbenden zijn gebaat bij duidelijkheid over de toekomst en een zo snel mogelijke transitie; onzekerheid leidt tot onrust bij het bedrijf, de omwonenden en andere belanghebbenden, en zet de license to operate van TSN onder druk.

Voorts vraagt de concurrentiepositie van TSN, ongeacht de gekozen verduurzamingsroute, en die van andere Nederlandse industriële spelers om additioneel beleid om een competitief energiesysteem te realiseren.

Verder bevelen Wijers/Blom de Staat aan om bij herontwikkeling van de grond die door de verduurzamingsoperatie van TSN vrijkomt, te stimuleren dat bijgedragen wordt aan het invullen van twee belangrijke ruimtebehoeften in de IJmond: energiehoofdinfrastructuur en de ontwikkeling van offshore windenergie.

Technische Briefing

Tezamen met deze brief sturen wij u de openbare versie van het rapport Wijers/Blom. Wij willen de Kamer graag de mogelijkheid bieden om in een vertrouwelijke technische briefing vragen over het rapport te stellen en in te gaan op vertrouwelijke informatie die niet in het met de Kamer gedeelde rapport staat. Beide adviseurs zijn bereid om deze briefing te verzorgen.

Hoofdlijnen position paper Expertgroep Gezondheid IJmond

Samenvattend adviseert de expertgroep om (1) gezondheid systematisch mee te nemen in de afwegingen rond de vergunningverlening van TSN en de te maken maatwerkafspraken. Om gezondheidseffecten een volwaardige plaats te geven in de afwegingen is het advies naast de Milieueffectrapportage ook een integrale Gezondheidseffectrapportage op te stellen. Ook dringt zij aan op (2) significante versnellingsopties zodat ook vóór 2030 duidelijke verbeteringen in luchtkwaliteit en gezondheidseffecten ten gevolge van TSN worden gerealiseerd. Daarnaast bepleit de expertgroep (3) meer transparantie in het meten en monitoren van de effecten van de staalproductie op de gezondheid. De expertgroep doet ook een aantal concrete voorstellen om dit te bereiken. Bijvoorbeeld door de WHO 2021 luchtkwaliteit-advieswaarden als streefwaarden voor de leefomgeving te hanteren en het eerder sluiten van Kooks- en Gasfabriek 2.

Kabinetsreactie

Beide rapporten beschrijven dat de gezondheidsrisico's in de IJmond dermate urgent zijn dat uitstel van actie hierop onverantwoord zou zijn: het onderwerp gezondheid van omwonenden in de IJmond heeft te lang onvoldoende prioriteit gekregen bij de overheid en het bedrijf en daar moet snel verandering in komen.

Het kabinet onderschrijft deze urgentie. We hebben nu de gelegenheid om de onacceptabele situatie voor de bewoners in de IJmond aan te pakken en substantiële CO₂-reductie en vermindering van stikstofuitstoot te realiseren. Het kabinet wil daarom stappen zetten om dit zo snel mogelijk te doen.

Hierna volgt een meer specifieke reactie op de beide adviezen en op een aantal onderwerpen die in beide rapporten terugkomen.

Expertgroep gezondheid IJmond

Het kabinet is blij met het heldere advies van de expertgroep. We delen de ambitie om gezondheid te borgen, maatregelen zoveel mogelijk te versnellen en transparantie te verhogen. Daarmee zijn we er echter niet. Om de adviezen goed op te volgen, is verdere uitwerking nodig. Hier zal in de komende periode aan worden gewerkt, in samenspraak met de expertgroep, omwonenden, het bedrijf, de provincie Noord-Holland en de IJmondgemeenten.

Het kabinet was al van plan om gezondheid een prominente plaats te geven in een eventuele maatwerkafspraak met het staalbedrijf. Dit advies onderstreept de noodzaak hiervan opnieuw. Daarom zal het kabinet, in lijn met het advies, inzetten op het opnemen in een eventuele maatwerkafspraak van een paragraaf over gezondheid, met duidelijk omschreven doelen wat betreft effecten op de gezondheid. Uitgangspunt hierbij moet zijn dat de impact van TSN op de gezondheid van omwonenden, werknemers en oud-werknemers, zowel in termen van schadelijke emissies als hinder, zo snel en zo ver mogelijk wordt geminimaliseerd. Deze vermindering van schadelijke impact moet bovendien goed gemeten en gecontroleerd worden. Ook vindt het kabinet het belangrijk om gezondheidseffecten binnen de vergunningverlening zoveel mogelijk mee te nemen, voor zover dat kan binnen de bestaande (wettelijke) kaders. Het bevoegde gezag, de provincie Noord-Holland, werkt hier op dit moment al aan en geeft dit de komende tijd verder vorm.

Luchtkwaliteit

De expertgroep doet de aanbeveling om toe te werken naar de WHO 2021 advieswaarden voor luchtkwaliteit, in zowel de IJmond als daarbuiten. Het kabinet onderschrijft, in lijn met de Europese ambities, het doel van nul-verontreiniging (zero pollution) in 2050 voor de leefomgeving in den brede, en dus ook voor de luchtkwaliteit en de bijbehorende WHO advieswaarden. Wel is duidelijk dat deze waarden stapsgewijs zullen moeten worden behaald. Een belangrijke stap is de herziening van de Europese luchtkwaliteitsrichtlijn (2008/50/EC) die op dit moment wordt afgerond. Hierover is in februari jl. een voorlopig akkoord bereikt tussen Raad en Europees Parlement. De aanscherping van de luchtkwaliteitsnormen is een eerste stap in de omslag van een normstelsel dat gezondheid bevordert naar een normstelsel dat gezondheid als uitgangspunt neemt en borgt.

Door de WHO zijn op weg naar de 2021 advieswaarden een aantal minder scherpe tussendoelen voorgesteld. Uit onderzoek van het RIVM blijkt dat Nederland goed op weg is om te voldoen aan deze tussenstap in 2030.⁴ Ook zijn deze tussendoelen opgenomen in het bovengenoemde voorlopige akkoord op Europees niveau. Het kabinet zal deze nieuwe eisen, zodra deze definitief zijn, zo snel mogelijk implementeren in Nederlandse regels. Daarmee wordt een belangrijke stap gezet naar een betere luchtkwaliteit in 2030 in de IJmond en daarbuiten.

De WHO 2021 advieswaarden worden momenteel nog lang niet overal in Nederland en Europa behaald.

Voor de verdere verlaging van concentraties van vervuilende stoffen bevat de herziene Richtlijn daarom een mechanisme waarin na 2030 de gemiddelde stedelijk achtergrondconcentraties van stikstofdioxide en PM2.5 met een bepaald tempo verder zullen moeten dalen richting de WHO2021-advieswaarden. Het kabinet zal bekijken hoe ook dit mechanisme in regelgeving moet worden opgenomen. Dit zal een extra inspanning vergen, zowel in Nederland als in andere Europese lidstaten. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) heeft onderzocht wat er nodig zou zijn om al in 2030 aan de WHO2021 advieswaarden te voldoen.⁵ Dit blijkt niet haalbaar zonder bijzonder ingrijpende maatregelen, in Nederland en de buurlanden, in alle sectoren (naast industrie gaat het bijvoorbeeld om in de grote steden alleen nog elektrisch rijden toestaan en een verbod op houtstook).

In aanvulling op het nationale beleid, wil het kabinet in de IJmond een aantal extra stappen zetten om de luchtkwaliteit te verbeteren. Daarom willen we in een eventuele maatwerkafspraak met het bedrijf duidelijke afspraken maken over bovenwettelijke maatregelen ten behoeve van de vermindering van emissies die een negatieve invloed hebben op luchtkwaliteit en gezondheid in de directe leefomgeving, zoals fijnstof.

Ook willen we, samen met de provincie Noord-Holland en de IJmondge-meenten kijken welke andere bronnen en maatregelen kunnen bijdragen aan het verbeteren van de luchtkwaliteit in de IJmond. Te denken valt daarbij aan mobiliteit, scheepvaart of houtstook.

Gezondheidseffecten in beeld

De expertgroep stelt voor om een gezondheidseffectrapportage (GER) op te stellen om daarmee gezondheidseffecten een volwaardige plaats te geven in de afwegingen. Ten eerste wil het kabinet benadrukken dat in de nu voorliggende afweging, én in de inzet voor het maatwerktraject, gezondheid al een volwaardige plaats krijgt. Ook neemt de provincie Noord-Holland gezondheid al zoveel mogelijk mee in de milieueffectrap-portage en het vergunningentraject, voor zover mogelijk binnen de wettelijke kaders. De komende periode willen we in overleg met omwonenden, de expertgroep en het bevoegd gezag bezien of een GER aanvullend hierop meerwaarde heeft. Indien het kabinet besluit om verder te gaan met de maatwerkafspraken met het bedrijf, dan zal hier gezien de urgentie van de problemen ook vaart achter gezet worden. De inzichten uit de GER kunnen dan niet altijd meer worden opgenomen in het onderhandelresultaat. Wel zou een GER ingezet kunnen worden om vast te stellen welke verbeteringen na 2030 nog nodig zijn en kan het de informatiepositie van omwonenden verbeteren.

De expertgroep vraagt ook aandacht voor onzekerheden, zoals de geluidseffecten van de nieuwe installaties, waaronder de vlamboogoven, en de emissies die ontstaan bij het verwerken van schroot. Dit wordt onderzocht in het kader van de milieueffectrapportage in het kader van de vergunningverlening. Daarbij heeft het bevoegd gezag, de provincie Noord-Holland, al aangegeven zo scherp mogelijke eisen te willen opleggen aan de nieuwe installaties.

Ook roept de expertgroep op tot meer transparantie, onder andere door het uitvoeren van meer continue metingen. Bedrijven in Nederland, en dus ook TSN, moeten voldoen aan de wettelijke regels op het gebied van monitoring en rapportage. Het kabinet zal, mede naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid⁶, bezien welke verbeteringen op dit vlak mogelijk zijn. Ook willen we in overleg met het bedrijf, het bevoegd gezag en de omgeving onderzoeken hoe meetgegevens transparant kunnen worden ontsloten. Daarnaast loopt op dit moment, in opdracht van de provincie Noord-Holland, een evaluatie van het luchtmeetnet.

Tot slot zal het kabinet zich bezinnen op welke aanbevelingen van de expert groep een breder belang hebben dan alleen het Tata Steel dossier.

Wijers/Blom

Het rapport Wijers/Blom laat het belang zien van staalproductie voor de strategische autonomie van Europa en laat ook helder zien dat een duurzamere staalproductie in Nederland haalbaar is. Het rapport tekent daarbij wel aan dat een competitieve prijsontwikkeling van duurzame energie onontbeerlijk is voor de industrie in Nederland en dat daar aanvullend beleid voor nodig is. Anderzijds kan TSN door haar rol als grote gebruiker van duurzame energie de ontwikkeling van een duurzaam energiesysteem in Nederland aanjagen. Door zich te committeren aan de afname van groene waterstof en hernieuwbare elektriciteit draagt TSN bij aan de opschaling van de markt voor groene waterstof en de uitrol van wind op zee en de daarvoor benodigde energie infrastructuur.

Wijers/Blom doen een aantal aanbevelingen voor beleidsinterventies om een gezonde prijsontwikkeling voor energie zeker te stellen.

Het kabinet vindt dit bruikbare adviezen en neemt deze mee in de verdere plannen voor de ontwikkeling van een betaalbaar en duurzaam energiesysteem. Ook wordt de impact van de verduurzaming van TSN op het energiesysteem verder in kaart gebracht.

Bij de uitwerking van de vervolgstappen blijven lange termijn competitiviteit en economische levensvatbaarheid essentiële beoordelingscriteria voor het kabinet.

Ook doen Wijers/Blom een aantal waardevolle aanbevelingen over de bijdrage die de herontwikkeling van het TSN terrein kan leveren aan de ruimtelijke opgaves in de IJmond. Het kabinet is voornemens bij de uitwerking van de vervolgstappen oog te hebben voor de ruimtelijke gevolgen en mogelijkheden.

Het rapport Wijers/Blom geeft voorts een duidelijk overzicht van de routes voor de toekomst van TSN voor de eerste fase die in 2030 in bedrijf gaat. Hieruit blijkt dat al deze routes voor- en nadelen hebben:

• • 

  In de route waarin geen maatwerkafspraken gemaakt worden, zullen de gezondheidsproblemen en hinder naar verwachting nog jaren aanhouden en zou ook de beoogde CO₂-reductie in 2030 niet gerealiseerd worden. Hoewel op termijn het bedrijf niet meer levensvatbaar zal zijn en daarom zal moeten sluiten, verwachten Wijers/Blom dat een business model op basis van grijs staal nog jaren levensvatbaar kan zijn. Dat betekent dat het bedrijf voorlopig door zou gaan, met bijbehorende klimaat- en gezondheidsschade, terwijl de investeringen opdrogen.

• • 

  In de route waarbij maatwerkafspraken op basis van het voorstel van TSN worden gemaakt, wordt weliswaar op termijn (vanaf 2030) flinke gezondheidswinst geboekt, maar is die winst op korte termijn (2025-2030) zeer beperkt. In deze route worden wel de CO₂-reductiedoelen voor 2030 behaald en is de verwachting van Wijers/ Blom dat er uiteindelijk een levensvatbaar bedrijf kan ontstaan. Belangrijke randvoorwaarde hiervoor is de realisatie van competitieve elektriciteitsprijzen.

• • 

  Daarnaast is de route maatwerkafspraken op basis van het voorstel van TSN met versnelde overlastreductie uitgewerkt, waarbij een aantal zaken uit het voorstel van TSN versneld worden uitgevoerd, zoals de realisatie van overkappingen. Ook is in deze variant vervroegde sluiting van de Kooks- en Gasfabriek 2 opgenomen. Deze route vergt extra investeringen ten opzichte van het plan van TSN en zou sneller tot gezondheidswinst kunnen leiden.

• • 

  In de route om alleen een elektrische boogoven te realiseren zijn de gezondheids- en hinderwinst onzeker. De gerealiseerde verbeteringen door het sluiten van de productie van ruwijzer worden mogelijk deels tenietgedaan door hinder en gezondheidsrisico's ten gevolge van de import van halffabrikaten en schroot. Bovendien lijkt deze route bedrijfseconomisch moeilijk haalbaar, hetgeen tot een hoge steun-vraag van TSN voor de staat zou leiden. Tenslotte is onzeker of de komende jaren voldoende halffabricaten op de markt beschikbaar zijn om aan de behoefte van het bedrijf te voldoen.

• • 

  In de route van gedwongen sluiting zouden de gezondheidsproblemen in de omgeving flink verminderen. Het is echter zeer onzeker of dit op korte termijn realiseerbaar zou zijn. Bovendien zou het met grote maatschappelijke gevolgen en zeer hoge kosten voor de Staat gepaard gaan, vanwege compensatie voor onteigening, kosten voor de sanering van de vervuilde grond en het sociaal plan voor de werknemers die hun baan verliezen. Ook zou deze route nauwelijks bijdragen aan klimaatverbetering omdat met het verplaatsen van de staalproduc-tie van TSN naar elders ook de CO₂- en andere emissies verplaatst zouden worden. Het draagvlak voor deze route is bovendien zeer laag bij vrijwel alle stakeholders in de IJmond. Ook de expertgroep vindt dit scenario ongewenst.

Vervolgstappen

Beide rapporten beschrijven dat de gezondheidsrisico's in de IJmond en de verduurzamingsopgave dermate urgent zijn dat uitstel van actie hierop onverantwoord zou zijn.

Het kabinet realiseert zich daarom dat het nu tijd is om snel vervolgstappen te zetten.

Bij deze vervolgstappen kijkt het kabinet naar een goede balans in het beleidspakket tussen subsidiërende, normerende en beprijzende maatregelen, zodat wordt geborgd dat de staalproductie met kolen zo snel mogelijk wordt afgebouwd.

Op basis van de hierboven beschreven evaluatie van de verschillende toekomst routes voor TSN, wil het kabinet nu zo snel mogelijk onderzoeken of het haalbaar is om gesprekken te starten met TSN op basis van het voorstel van TSN met versnelde overlastreductie.

Een definitief besluit hierover zal genomen worden in de voorjaarsbesluit-vorming. Wij zullen uw Kamer daarover verder informeren begin mei.

Tot slot

Zowel het rapport van de expertgroep IJmond als het rapport Wijers/Blom laten zien dat het snel realiseren van een duurzame en schone staalindustrie essentieel is voor alle belanghebbenden. Het is in de eerste plaats aan TSN om dat te realiseren. Het kabinet spant zich in om op korte termijn stappen te zetten om hieraan bij te dragen. Graag blijven wij daar met uw Kamer over in gesprek.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,

M.A.M. Adriaansens

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,

V.L.W.A. Heijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 32 813, nr. 1369 8

¹

   Afspraken met Tata Steel Nederland over CO2-reductie en verbetering leefomgeving | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl

²

   Kamerstukken 29 826 en 32 813, nr. 199

³

   wetten.nl - Regeling - Instellingsbesluit Expertgroep Gezondheid IJmond - BWBR0048808 (overheid.nl)

⁴

   Gevolgen van de voorgestelde Europese luchtkwaliteitsrichtlijn voor Nederland (RIVM, 2023)

⁵

   Inventarisatie van benodigde maatregelen om WHO advieswaarden voor luchtkwaliteit in 2030 te realiseren (RIVM)

⁶

Kamerstuk 28 089, nr. 259