Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie en de Wet van 7 juli 2021 tot wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in verband met beperking van de CO2-emissie (vroegtijdige intrekking productiebeperking, wijziging delegatiegrondslag kolenfonds en drie verbeteringen uitvoering productiebeperking) - Hoofdinhoud
Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 36197 - Intrekken productiebeperking kolencentrales i.
Inhoudsopgave
| Officiële titel | Wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie en de Wet van 7 juli 2021 tot wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in verband met beperking van de CO2-emissie (vroegtijdige intrekking productiebeperking, wijziging delegatiegrondslag kolenfonds en drie verbeteringen uitvoering productiebeperking); Memorie van toelichting; Memorie van toelichting |
|---|---|
| Documentdatum | 20-09-2022 |
| Publicatiedatum | 20-09-2022 |
| Nummer | KST361973 |
| Kenmerk | 36197, nr. 3 |
| Externe link | origineel bericht |
| Originele document in PDF |  |
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 2022-
2023
36 197
Wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie en de Wet van 7 juli 2021 tot wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in verband met beperking van de CO2-emissie (vroegtijdige intrekking productiebeperking, wijziging delegatiegrondslag kolenfonds en drie verbeteringen uitvoering productiebeperking)
MEMORIE VAN TOELICHING I. Algemeen deel 1. Inleiding
Onderhavig wetsvoorstel beoogt de productiebeperking die de kolencentrales is opgelegd met het oog op de vermindering van de CO2-productie met terugwerkende kracht in te trekken. Deze intrekking is noodzakelijk in verband met concrete zorgen over een mogelijke verslechtering van de gasleveringssituatie, met name voor de winter van 2022/2023. In de Kamerbrief van 20 juni 2022 over de afkondiging van een vroegtijdige waarschuwing in Nederland naar aanleiding van de situatie op de Europese gasmarkten (kenmerk: DGKE-E/22263267, nog geen nummering Kamerstukken) is toegelicht dat er vanaf die datum sprake is van het crisisniveau 1 van een vroegtijdige waarschuwing conform het Beschermen Herstelplan Gas. Het intrekken van de productiebeperking wordt voorgesteld om zoveel mogelijk te voorkomen dat op een later moment hogere crisisniveaus moeten worden afgekondigd. Daarnaast wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om de delegatiegrondslag in de Wet verbod op kolen bij de elektriciteitsproductie (hierna: de wet) voor het stellen van regels voor het fonds voor werknemers van een kolencentrale aan te passen om de regeling van details bij ministeriële regeling mogelijk te maken. Ten slotte worden drie verbeteringen van de wettelijke productiebeperking van de kolencentrales voorgesteld. Deze wijzigingen zijn reeds aangekondigd bij brief aan de Eerste en Tweede Kamer (zie: Kamerstukken I 2021/22, 35 668, P en Kamerstukken II 2021/22, 35 668, nr. 60).
Het is wenselijk deze verbeteringen door te voeren ondanks de voorgestelde vervroegde intrekking van de productiebeperking in verband met de periode waarin deze maatregel wel van toepassing was, waarvoor de kolencentrales die door deze maatregel nadeel hebben ondervonden gecompenseerd moeten worden.
kst-36197-3 ISSN 0921 - 7371 's-Gravenhage 2022
Per 1 januari 2022 is de wettelijke productiebeperking voor exploitanten van kolencentrales van kracht. Om te voldoen aan het reductiebevel dat de rechtbank Den Haag aan de Staat heeft opgelegd in de procedure tussen Stichting Urgenda en de Staat (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145), dat onherroepelijk is geworden door verwerping van het cassatieberoep door de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2019:2006), heeft het kabinet ervoor gekozen een forse CO2-reductie te realiseren door de elektriciteitsproductie met kolen substantieel terug te dringen op een wijze dat de kolencentrales in de positie blijven om eventuele leveringszekerheidsrisico's op te vangen (zie: Kamerstukken II 2019/20, 32 813, nr. 496). In de periode van 1 januari 2022 tot en met 20 juni 2022 heeft de productiebeperking mede bijgedragen aan de reductie van CO2.
In het geval de Nederlandse gascentrales de weggevallen stroompro-ductie van de kolencentrales die door de productiebeperking zijn geraakt overnemen, zou er in Nederland naar verwachting tussen de 2,5 en 3 miljard kubieke meter (bcm) gas op jaarbasis extra verbruikt worden.
Het volume aanvullend gasverbruik is afhankelijk van de inschatting hoeveel de kolencentrales zouden draaien zonder de productiebeperking. Dit is onder andere afhankelijk van de productie van zonne- en windenergie. Het totale Nederlandse aardgasverbruik was in 2021 ongeveer 40 bcm. Voor de productie van elektriciteit in Nederlandse gascentrales was dit in 2021 7,5 bcm. Op basis van ramingen van het European Network of Transmission System Operators for Gas (ENTSOG), de verenigde Europese netbeheerders, is de verwachting dat de opslagen voldoende gevuld kunnen worden, zolang de gastoevoer niet langdurig wordt onderbroken. Zie hiertoe pagina 12 van Summer Supply Outlook van European Network of Transition System Operators for Gas (11 april 2022). TenneT is gevraagd te beoordelen of de leveringszekerheid op de elektriciteitsmarkt ook in de volgende winter voldoende op orde is. Uit het onderzoek van TenneT kwam naar voren dat de leveringszekerheid niet in gevaar komt door de maatregelen, uitgaande van voldoende aanbod van gas voor verbranding in de gascentrales. Zie hiertoe de aanvullende analyse productiebeperking kolen 2022 door TenneT (2 maart 2022, op de website van TenneT, https://www.tennet.eu/nl/bedrijf/publicaties/rapport-monitoring-leveringszekerheid).
Op 24 februari 2022 vielen strijdkrachten van de Russische Federatie Oekraïne binnen. Rusland is een grote exporteur van gas naar de Europese Unie. De Nederlandse regering heeft derhalve steeds bewaakt welke gevolgen de geopolitieke situatie heeft voor de leveringszekerheid van gas in zowel Nederland als andere landen in Europa. Omdat Nederlandse en andere Europese gasimporteurs in overeenstemming met bestaande leveringsovereenkomsten en Europese sancties, maar in weerwil van het zogenaamde Russische Roebeldecreet, het Russische gas niet in roebels betaalden, heeft de Russische gasexporteur Gazprom de levering van gas aan deze importeurs gestaakt. Zie hierover onder meer de Kamerbrief van 3 juni 2022 (Kamerstukken II 2021/22, 29 023, nr. 308). Sinds 15 juni 2022 zijn in aanvulling hierop en zonder duidelijke reden de leveringen van gas aan Duitsland via de Nord Stream pijpleiding en aan bepaalde bedrijven in Italië, Frankrijk en Oostenrijk aanzienlijk gedaald.
Het is niet mogelijk te voorspellen of en wanneer de levering van Russisch gas weer naar het normale niveau zal terugkeren. De onbetrouwbaarheid van de Russische gasleveranties onderstreept het belang om de afhankelijkheid van Russisch gas in Europa zo snel mogelijk af te bouwen.
Aanleiding voor de intrekking
De gebeurtenissen sinds 15 juni 2022 hebben er toe geleid dat het Nederlandse kabinet in samenspraak met andere Europese landen heeft besloten om op 20 juni 2022 fase 1 van het Bescherm- en Herstelplan Gas (hierna: BH-G) in te stellen en een vroegtijdige waarschuwing af te geven. Om voorbereid te zijn op de winterperiode en om een verslechtering van de gasleveringszekerheid te voorkomen, heeft het kabinet aangegeven uit voorzorg ook maatregelen uit hogere crisisniveaus voor te stellen. Eén van deze maatregelen betreft het intrekken van de productiebeperking tot 35% die de kolencentrales voor de opwekking van elektriciteit met kolen is opgelegd. Zie hiertoe de eerder aangehaalde Kamerbrief van 20 juni 2022 over het afkondigen van de vroegtijdige waarschuwing in Nederland.
Gelet op de hoogte van de gasprijzen is het aannemelijk dat door het intrekking van de productiebeperking kolencentrales minder elektriciteitsproductie door gascentrales zal plaatsvinden. Een deel van de productie door de gascentrales zal dan worden overgenomen door kolencentrales. Gas dat op deze wijze vrij komt op de markt kan, naast andere doeleinden, worden gebruikt voor het vullen van de gasopslagen. Dit vergroot de gasleveringszekerheid voor huishoudens en bedrijven in het komende winterseizoen van 2022/2023.
De intrekking van de productiebeperking betekent dat de kolencentrales op jaarbasis weer meer elektriciteit kunnen produceren met de stook van kolen. Dit bekent tevens dat de CO2-uitstoot als gevolg hiervan zal toenemen. Hoezeer de intrekking van de productiebeperking ook noodzakelijk is gelet op de gasleveringszekerheid, is de toename van de CO2-uitstoot, als de centrales meer gaan produceren, in het licht van het reductiebevel van het eerder aangehaalde Urgenda-vonnis onwenselijk. Voor het jaar 2022 is het waarschijnlijk dat voor de nakoming van het vonnis de benodigde reductie van CO2 wordt gehaald. Dit komt doordat de winter aan het begin van 2022 bovengemiddeld warm was en door de daling van de uitstoot in onder meer de glastuinbouw en industrie vanwege de hoge energieprijzen die het gevolg zijn van de ontwikkelingen in verband met de oorlog in Oekraïne. Zie hiertoe het artikel «Uitstoot broeikasgassen 11 procent lager in eerste kwartaal 2022» van het Centraal Bureau voor de Statistiek.1 Voor de jaren 2023 en 2024 is dat nog onzeker. Zie hiertoe de Klimaat-en Energieverkenning van het Planbureau voor de Leefomgeving (bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 32 813, nr. 901). Het intrekken van de productiebeperking voor de elektriciteit opgewekt met kolen leidt, gegeven dat alle overige omstandigheden gelijk blijven, de komende tweeëneenhalf jaar tot cumulatief ongeveer 10 Mton aanvullende uitstoot van broeikasgassen. Deze groei dient in de komende jaren tot 2030 in enige vorm gecompenseerd te worden. Deze compensatie wordt bij voorkeur gerealiseerd door structurele maatregelen, zoals door normering en beprijzing van uitstoot, en eventueel met incidentele maatregelen die gefinancierd worden uit het Klimaatfonds of met andere, reeds beschikbare, middelen. Het kabinet bereidt thans alternatieve maatregelen voor ter vermindering van de CO2 in de komende jaren die moeten bijdragen aan de nakoming van het reductiebevel uit het Urgenda-vonnis.
1 D.d. 15 juni 2022, gepubliceerd op de website van het CBS, https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/ 2022/24/uitstoot-broeikasgassen-11-procent-lager-in-eerste-kwartaal-2022.
Wijze van intrekking
De intrekking van de productiebeperking wordt in artikel II, onderdeel B, voorgesteld door de horizonbepaling van de Wet van 7 juli 2021 tot wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in verband met beperking van de CO2-emissie (Stb. 2021, 382-n1) aan te passen. In de desbetreffende horizonbepaling, artikel II, tweede lid, is namelijk de inwerkingtredingsdatum geregeld van het artikel waarbij alle bepalingen die betrekking hebben op de productiebeperking worden ingetrokken.
Deze datum is thans 1 januari 2025. Voorgesteld wordt deze datum te wijzigen in de datum van de dag na de dag waarop het onderhavige wetsvoorstel, indien deze tot wet is verheven, wordt geplaatst in het Staatsblad. Voorgesteld wordt de intrekking van de wettelijke productiebeperking te laten terugwerken tot en met 21 juni 2022, dat is de dag nadat de intrekking van de maatregel is gecommuniceerd aan de Tweede Kamer. Deze terugwerkende kracht is noodzakelijk om het doel van de waarborging van de gasleveringszekerheid te realiseren. Daarvoor is het noodzakelijk dat de kolencentrales elektriciteitsproductie van gascentrales kunnen overnemen. Om dit te realiseren moet de productie van elektriciteit boven het plafond van 35% van de productiebeperking niet meer wordt aangemerkt als een overtreding. De Minister voor Klimaat en Energie heeft daarom ook vooruitlopend op dit wetsvoorstel en de intrekking van de wettelijke productiebeperking laten weten dat de productiebeperking niet meer zal worden gehandhaafd en dat het toezicht op de naleving vanaf die datum door ambtenaren van de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa) niet meer plaats vindt. De terugwerkende kracht is ten slotte gerechtvaardigd omdat een voor de exploitanten van de kolencentrales nadelige maatregel wordt ingetrokken.
Gevolgen voor de nadeelcompensatie
De productiebeperking van kolencentrales betreft regulering van eigendom in zin van artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP EVRM). Op grond van jurisprudentie van de het Europees Hof van de Rechten van de Mens kan de Staat ter borging van een algemeen belang het gebruik van eigendom reguleren en aan beperkingen onderwerpen. Deze inmenging in het eigendomsrecht moet voldoen aan eisen van legaliteit, legitimiteit en evenredigheid. In paragraaf 6 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarin de maatregel is opgenomen (Kamerstukken II 2020/21, 35 668, nr. 3, pp. 9-11) is toegelicht op welke wijze de regulering van eigendom hieraan voldoet. De beoogde vermindering van de CO2 met het oog op het mitigeren van het klimaatprobleem is een doelstelling in het algemene belang die de maatregel legitimiteit verleent. Om de evenredigheid van de maatregel te verzekeren is in artikel 4, tweede tot en met zesde lid, van de wet voorzien in de toekenning van een vergoeding van schade als gevolg van de wettelijke productiebeperking die niet voor rekening van desbetreffende exploitanten behoort te blijven. Uiterlijk 31 maart 2022 konden de exploitanten die door de productiebeperking zijn getroffen een verzoek om nadeelcompensatie indienen. Het is heel goed mogelijk dat exploitanten van de kolencentrales, ondanks de beperkte duur van de maatregel, gedurende de periode waarin de productiebeperking van kracht was hiervan nadeel hebben ondervonden. Op grond van het vereiste van legaliteit van de regulering van eigendom zijn de parameters waaronder de nadeelcompensatie wordt vastgesteld voorafgaand aan de inwerkingtreding ervan bekendgemaakt. Omdat wordt voorgesteld dat de maatregel met terugwerkende kracht wordt ingetrokken, zal de nadeelcompensatie noodzakelijk ex post vastgesteld worden op basis van de ex ante vastgestelde parameters. Het Besluit nadeelcompensatie kolencentrales voorziet hier ook in, doordat in artikel 2, eerste lid, van dit besluit is geregeld dat de nadeelcompensatie wordt berekend voor de periode waarin de productiebeperking van toepassing is. Het betekent wel dat kan worden uitgegaan van daadwerkelijke productiecijfers. Om te verzekeren dat er voldoende rechtsgrondslag bestaat om te besluiten over de nadeelcompensatie, wordt voorgesteld om te voorzien in overgangsrecht. Daartoe wordt in artikel I, onderdeel C, voorgesteld in de wet een nieuw artikel 6a op te nemen. Hierin is geregeld dat de bepalingen inzake de nadeelcompensatie voor de productiebeperking, inclusief het Besluit nadeelcompensatie productiebeperking kolencentrales, van toepassing blijven op het nadeel dat de exploitanten hebben geleden gedurende de periode waarin de productiebeperking van kracht was.
In artikel 4a van de wet is een fonds ingesteld waaruit uitkeringen kunnen worden gedaan aan werknemers van kolencentrales of investeringen voor om- en bijscholing van die werknemers. In artikel I, onderdeel B, wordt voorgesteld om de delegatiegrondslag voor de nadere regeling van dat fonds aan te passen. In de algemene maatregel van bestuur die op grond van artikel 4a tot stand gebracht moet worden, zal bepaald worden in welke situaties uitkeringen kunnen worden verstrekt, en op welke wijze investeringen gedaan kunnen worden in om- en bijscholing.
Omdat niet te voorspellen valt wanneer kolencentrales de activiteiten staken en dit ver in de toekomst kan liggen, is het wenselijk definitieve keuzes met betrekking tot (bijvoorbeeld) de inrichting van de ondersteuning en de keuze voor de uitvoerder pas te maken op het moment dat een staking van kolenactiviteiten daadwerkelijk aan de orde is. Met deze wijziging wordt die flexibiliteit gecreëerd. Daarbij kan dan rekening worden gehouden met de daadwerkelijk beschikbare inrichting van werkzoekendenondersteuning (zoals regionale mobiliteitsteams) en met de arbeidsmarktpositie van bijvoorbeeld werknemers op dat specifieke moment.
Om de mogelijkheid te creëren de nadere uitwerking op een passend moment te regelen, wordt voorgesteld om subdelegatie door de regering mogelijk te maken. Deze wijziging geeft de ruimte om de best mogelijke invulling te geven aan de ondersteuning op het moment dat een staking van de activiteiten daadwerkelijk aan de orde is, vergelijkbaar met de regeling van de Hemwegcentrale.
Achtergrond
Sinds de vaststelling van wettelijke productiebeperking voor kolencentrales is er onduidelijkheid ontstaan over de uitvoering van de maatregel voor de kolencentrale waarin naast elektriciteit ook warmte wordt geproduceerd. Voor de vaststelling welke hoeveelheid CO2 wordt geproduceerd als gevolg van de elektriciteitsproductie met kolen is het noodzakelijk dat voor die centrale aanvullende gegevens worden overgelegd. Deze onduidelijkheid is pas na invoering van de productiebeperking naar voren gekomen, nadat de exploitant van de betrokken centrale contact heeft gezocht met de NEa en de NEa met ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. De omissie is niet bij de publieke consultatie of de handhavings- en uitvoeringstoets naar voren gekomen.
Invoegen indienen activiteitsverslag
In artikel I, onderdeel A, subonderdeel 3, van dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om aan artikel 3 van de wet een zevende lid toe te voegen. In dit lid wordt geregeld dat voor het bepalen van het volume CO2 wordt geproduceerd dat door een kolencentrale die naast elektriciteit tevens warmte levert, gebruik wordt gemaakt van het activiteitsverslag dat de desbetreffende centrale moet inleveren indien deze in aanmerking wil komen voor een herberekening van CO2-emissierechten onder het ETS-systeem. Het betreft het verslag, bedoeld in artikel 3 van Uitvoerings-verordening (EU) 2019/1842 van de Commissie van 31 oktober 2019 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Richtlijn 2003/87/EG i van het Europees Parlement en de Raad wat de verdere regelingen voor de aanpassingen van de kosteloze toewijzing van emissierechten als gevolg van veranderingen in het activiteitsniveau betreft (PbEU 2019, L 282). In het kader van de toewijzing van emissierechten dienen deze gegevens al aan de NEa te worden overgelegd. Zonder een grondslag in de wet kan dit activiteitsverslag evenwel niet door het bestuur van de NEa die namens de Minister voor Klimaat en Energie de handhaving van de productiebeperking uitvoert, worden gebruikt. Daarom is deze aanvullende verplichting noodzakelijk. Door deze wijziging wordt, in overeenstemming met de bedoeling van de maatregel, voorkomen dat CO2 die vrijkomt bij de productie van warmte tot het in artikel 3, tweede lid, van de wet vastgestelde plafond wordt gerekend.
Herformulering van productiebeperking
In artikel I, onderdeel A, subonderdeel 1, van dit wetsvoorstel wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om voor alle zekerheid voor te stellen de maatregel in artikel 3, tweede en vierde lid, van de wet te herformuleren. Thans luidt de maatregel dat een productie-installatie in een kalenderjaar bij het opwekken van elektriciteit met behulp van kolen niet meer dan 35% van het aantal Mton CO2 dat de productie-installatie maximaal kan produceren mag produceren. Zonder dat het de intentie van de maatregel is, kan strikte lezing ertoe leiden dat ook andere brandstoffen, zoals biomassa en brandstoffen uit afvalstromen, meegerekend moeten worden voor het behalen van het plafond uit de maatregel als deze andere brandstoffen gelijktijdig met de stook van kolen worden gebruikt voor de opwekking van elektriciteit. Tevens zou onbedoeld gelezen kunnen worden dat de stook van kolen voor de productie van warmte, als zelfstandig product, die niet wordt gebruikt voor de aandrijving van de generatoren, ook zou moeten worden meegerekend bij de berekening van het plafond als tegelijkertijd kolen worden gestookt voor de productie van elektriciteit en derhalve voor de aandrijving van generatoren. Dat dit niet de bedoeling is blijkt uit de antwoorden op de vragen 18 en 20 in paragraaf 3 van de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2020/21, 35 668, nr. 6), waar expliciet staat dat het om de opwekking van elektriciteit uit kolen gaat en dat bijvoorbeeld de emissies van biomassa (of andere alternatieven) hier buiten vallen. Ook is daarin terug te vinden dat een andere aanwending van de productie-installaties mogelijk blijft, mits dit binnen de vergunning valt. In de parlementaire behandeling van de wet is uitgesproken dat het plafond is vastgesteld voor de uitstoot die vrijkomt bij de verbranding van kolen (zie bijvoorbeeld: Handelingen II 2020/21, nr. 43, pp. 33, 36 en 38). Hieruit wordt duidelijk dat de intentie is dat uitstoot uit andere brandstoffen niet meetelt onder het wettelijke CO2-plafond en dat de beperking ziet op de uitstoot die vrijkomt als gevolg van elektriciteitsopwekking.
De strikte lezing van dit artikel zou tot problemen kunnen leiden bij een centrale bij de verbranding van restproducten van omliggende industrie, die een minimale periode onder hoge temperatuur moeten worden verbrand vanwege wettelijke vereisten, mede in verband met de volksgezondheid. Deze centrale moet daartoe over een jaar gemiddeld 35% op kolen kunnen draaien om de restproducten te kunnen verbranden. Er is geen alternatieve locatie waar deze restproducten op korte termijn kunnen worden verbrand.
Actualisering
In artikel I, onderdeel A, subonderdeel 2, van dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om de verwijzing naar de Europese verordening in artikel 3, vierde lid, van de wet te vervangen. Verordening (EU) Nr. 601/2012 i van de Commissie van 21 juni 2012 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG i van het Europees Parlement en de Raad (PbEU 2012, L 181) is komen te vervallen. De actueel geldende verordening is Uitvoeringsverordening (EU) 2018/2066 van de Commissie van 19 december 2018 inzake de monitoring en rapportage van de emissies van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG i van het Europees Parlement en de Raad en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 601/2012 i van de Commissie (PbEU 2018, L 334). Voorgesteld wordt om daar naar te verwijzen.
Verhouding tot het EVRM
In paragraaf 3 is reeds ingegaan op artikel 1 EP EVRM. Aangegeven is dat op grond van jurisprudentie van de het Europees Hof van de Rechten van de Mens moet inmenging in het eigendomsrecht moet voldoen aan eisen van legaliteit, legitimiteit en evenredigheid.
Voor de legaliteit van de regulering van eigendom dient deze bij wet voorzien te zijn en moet de wettelijke regeling precies, toegankelijk en voorzienbaar zijn.
Uit de memorie van toelichting, de wetsgeschiedenis en de ontwerpfase van de maatregel blijkt dat er geen onduidelijkheid bestaat of heeft bestaan over de reikwijdte van de regulering van eigendom. Het is de bedoeling geweest om de uitstoot van CO2 door de stook van kolen voor de productie van elektriciteit te beperken. Om uitvoering te geven aan deze maatregel in een centrale die naast elektriciteit ook warmte produceert en levert, moet de door de centrale uitgestoten CO2 toegewezen worden. Deze toewijzing gebeurt op een wijze die in de sector gebruikelijk is, op basis van gegevens die reeds bij de NEa aanwezig zijn. In de wet ontbreekt evenwel de rechtsgrondslag om deze gegevens toe te passen. Door de toevoeging van het zevende lid aan artikel 3 van de wet wordt deze omissie verholpen. Deze toevoeging wijzigt de productiebeperking tot 35% van de capaciteit tot uitstoot van CO2 niet, waardoor de legaliteit ervan niet wordt aangetast.
Bij de formulering van de productiebeperking in het eerste lid van artikel 3 is aangesloten bij de terminologie van de wet. Door de omstandigheid dat na de vaststelling van de maatregel naar voren kwam dat een van de kolencentrales niet alleen warmte produceert ter productie van de elektriciteit of als bijproduct, maar deze warmte ook daadwerkelijk levert, kan de maatregel anders worden gelezen dan bedoeld. Om elk risico van misverstanden te vermijden wordt voorgesteld de formulering van de productiebeperking aan te passen, zodat deze niet anders kan worden gelezen dan bedoeld blijkens de toelichting, behandeling in het parlement en de communicatie naar de exploitant.
Artikel III van het wetsvoorstel regelt de inwerkingtreding. In artikel III, eerste lid, wordt voorgesteld om als het voorstel tot wet verheven wordt deze in werking te laten treden met ingang van de dag na de publicatie van de wet in het Staatsblad. Voorgesteld wordt dat artikel I, onderdeel A, terugwerkende kracht heeft tot en met 1 januari 2022. Dit is noodzakelijk om het gewenste effect te realiseren voor de periode waarin de productiebeperking van kracht is geweest. Aan een wettelijke regeling wordt slechts terugwerkende kracht verleend als daartoe een bijzondere reden bestaat.
In het onderhavige geval is terugwerkende kracht gerechtvaardigd doordat op deze manier de rechtszekerheid van de betrokken exploitanten van de centrales wordt verzekerd en er geen nadelige effecten voor exploitanten optreden. Het is niet nodig om de andere bepalingen van het wetsvoorstel terugwerkende kracht te verlenen. De terugwerkende kracht van de intrekking van de productiebeperking wordt met artikel II, onderdeel B, van dit wetsvoorstel geregeld in artikel II van de Wet van 7 juli 2021 tot wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in verband met beperking van de CO2-emissie (Stb. 2021, 382-n1). Genoemd artikel II van die wijzigingswet treedt ook in werking met ingang van de dag na publicatie in het Staatsblad van onderhavig wetsvoorstel nadat dit tot wet is verheven. Doordat de data tot en met wanneer terugwerkende kracht wordt verleend (respectievelijk 1 januari 2022 en 21 juni 2022) verschillen, en doordat de aard van de wijzigingen dit duidelijk maakt, is de volgorde zo dat de technische wijzigingen met artikel I, onderdeel A, van dit wetsvoorstel doorgevoerd vóórdat de desbetreffende bepalingen op grond van artikel II van de wijzigingswet vervallen.
Het wetsvoorstel leidt niet tot additionele regeldrukeffecten. Aangezien in het kader van de toewijzing van emissierechten de aan te leveren gegevens al aan de NEa dienen te worden overgelegd, levert deze aanvullende verplichting voor de betrokken centrale geen aanvullende regeldruk op. Het wetsvoorstel zorgt er immers voor dat hetgeen de centrales al moeten overleggen, nu ook door de NEa voor dit doel kan worden gebruikt.
De overige maatregelen, namelijk de verduidelijking van artikel 3, tweede en vierde, lid en de gewijzigde verwijzing naar de Europese verordening hebben geen effecten op de regeldruk, omdat hierdoor naar zijn aard niets gewijzigd wordt aan de strekking van het oorspronkelijke wetsvoorstel.
Het Adviescollege toetsing heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.
II Artikelsgewijze toelichting
Artikel I, onderdeel A
Artikel I, onderdeel A, betreft de technische wijzigingen in productiebeperking kolencentrales.
Deze wijzigingen zijn toegelicht in paragraaf 5 van deze memorie van toelichting.
Artikel I, onderdeel B
Artikel I, onderdeel B, wijzigt de delegatiegrondslag voor het fonds dat ten behoeve van de werknemers van kolencentrales in artikel 4a van de wet is ingesteld. Deze wijziging is toegelicht in paragraaf 4 van deze memorie van toelichting.
Artikel I, onderdeel C
Artikel I, onderdeel C, betreft de invoeging van een nieuw artikel 6a waarbij voor alle zekerheid overgangsrecht in verband met de nadeelcom-pensatie wordt geïntroduceerd in verband met de intrekking van de productiebeperking kolencentrales. Deze wijziging is toegelicht in paragraaf 3 van deze memorie van toelichting.
Artikel II, onderdeel A
Artikel II, onderdeel A, betreft het vervallen van artikel IB van de eerder aangehaalde Wet van 7 juli 2021 tot wijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in verband met beperking van de CO2-emissie. In dat artikel IB is geregeld dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat een verslag zendt aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid en de effecten van de productiebeperking kolencentrales. Met het vervallen van de productiebeperking, vervalt tevens het belang van desbetreffend artikel.
Artikel II, onderdeel B
Artikel II, onderdeel B, betreft de intrekking van de productiebeperking kolencentrales. Deze wijziging is toegelicht in paragraaf 3 van deze memorie van toelichting.
Artikel III
In artikel III wordt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel, zodra deze tot wet is verheven, geregeld alsmede de terugwerkende kracht met betrekking tot de technische wijzigingen die zijn toegelicht in paragraaf 5 van de toelichting. In paragraaf 6 van deze memorie van toelichting is hierop verder ingegaan.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten
Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 36 197, nr. 3 9