Brief regering; Voorjaarsnota 2022 - Voorjaarsnota 2022 - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 1 toegevoegd aan dossier 36120 - Voorjaarsnota 2022.

Officiële titel	Voorjaarsnota 2022; Brief regering; Voorjaarsnota 2022
Document­datum	20-05-2022
Publicatie­datum	20-05-2022
Nummer	KST361201
Kenmerk	36120, nr. 1
Commissie(s)	Financiën (FIN)
Externe link	origineel bericht
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2021

2022

36 120

Voorjaarsnota 2022

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Ontvangen 20 mei 2022

1 INLEIDING

Deze eerste Voorjaarsnota van dit kabinet verschijnt in een onrustige tijd met veel onzekerheden. Terwijl de wereld herstellende is van de jaren waarin corona het leven domineerde, heeft zich op ons continent een volgende ingrijpende crisis aangediend. De oorlog in Oekraïne veroorzaakt onnoemelijk menselijk leed en heeft wereldwijd enorme impact. Ook in Nederland worden we hierdoor geraakt.

De afschuwelijke oorlog komt na een periode van twee jaar waarin we op en af met contactbeperkende maatregelen te maken hadden. Die heeft het kabinet inmiddels allemaal kunnen loslaten. Dat betekent niet dat corona voorbij is. Zeker niet in het leven van mensen die een dierbare hebben verloren, zelf te kampen hebben met de gevolgen van de ziekte, of die zich zorgen maken over de toekomst van hun bedrijf. Het coronavirus is nog steeds onder ons en het is onzeker of nieuwe virusvarianten opnieuw zullen leiden tot maatregelen.

Dat laat onverlet dat het herstel van de Nederlandse economie krachtig is, mede door extra overheidssteun. Ook valt op dat de impact van achtereenvolgende lockdowns op de macro-economie afneemt: de groeivertraging is beperkter en de economie herstelt sneller. Zo begint ook het moment om terug te kijken en lessen te trekken uit de coronacrisis. Er moest zeer snel gehandeld worden met historisch grote steunpakketten, waarbij soms genoegen genomen moest worden met een minder nauwkeurige uitwerking dan gewoonlijk. Het is belangrijk om weer terug te gaan naar het reguliere besluitvormingsproces, waarin integrale afwegingen worden gemaakt.

Deze Voorjaarsnota heeft een ander karakter dan eerdere jaren. Naast de wijzigingen van de begrotingen van het lopende jaar ten opzichte van de Miljoenennota 2022 bevat de Voorjaarsnota ook de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming en schetst het een meerjarig beeld voor zowel de uitgaven als de hoofdlijnen van de inkomsten. Tot slot worden de financiële kaders (de uitgavenplafonds en het inkomstenkader) definitief vastgesteld op basis van de CEP-ramingen van het CPB en uitvoeringsinformatie, zoals aangekondigd in de Startnota.

Naast de grote uitdagingen van dit moment kijkt het kabinet ook vooruit naar de toekomst. Het kabinet heeft gekozen voor een ambitieuze investe-ringsagenda, onder andere op het terrein van klimaat, stikstof en onderwijs. Hier liggen grote uitdagingen die vragen om investeringen voor de toekomst. Het kabinet investeert op deze gebieden in brede welvaart en het welzijn van mensen. Hiermee werkt het kabinet aan een duurzaam, welvarend land voor de huidige en toekomstige generaties, waarin alle inwoners naar vermogen mee kunnen doen. Omdat deze extra uitgaven op korte termijn leiden tot een verslechtering van de overheidsfinanciën, vindt het kabinet het belangrijk de financiële afspraken te respecteren en zo de ontwikkeling van het EMU-saldo en de staatsschuld te beheersen.

De oorlog in Oekraïne heeft gevolgen voor onze economie vanwege de aanhoudende onzekerheid en de daaraan gekoppelde economische risico's, onder andere door een daling van consumentenvertrouwen en onrust op de financiële markten. Door het open karakter van onze economie wordt Nederland naar verwachting harder geraakt dan de economie van de eurozone als geheel. Deze Voorjaarsnota is, zoals gebruikelijk, gebaseerd op het economisch beeld uit het Centraal Economisch Plan (CEP) van het

Centraal Planbureau (CPB) uit maart 2022. Macro-economische ontwikkelingen sindsdien, zoals de ontwikkeling van inflatie en rente, zullen worden meegenomen in de Miljoenennota 2023 op basis van de Macro Economische Verkenning in september 2022. Het grootste effect voor Nederland is op dit moment de stijging van de energieprijzen, wat resulteert in hogere inflatie en een verslechtering van de koopkracht. In deze Voorjaarsnota wordt een overzicht gegeven van de op dit moment geraamde uitgaven direct gerelateerd aan Oekraïne en wordt inzichtelijk gemaakt hoe deze verwerkt worden in de begrotingen.

Het kabinet onderkent dat de grenzen van wat budgettair verantwoord is met het coalitieakkoord zijn bereikt. Dit voorjaar stond in het teken van de uitwerking van de ambities in het coalitieakkoord. Het kabinet hecht eraan dat de budgettaire kaders leidend zijn en daarmee dat nieuw beleid wordt gedekt. Voor additionele beleidswensen was in beginsel geen ruimte. De Voorjaarsnota bevat maatregelen voor Box 3, AOW, defensie en het verhogen van het wettelijk minimumloon (WML) die structureel gedekt worden. Het kabinet zal daarnaast in augustus nog specifiek naar de koopkrachtontwikkeling kijken en hierbij ook bezien hoe de lasten op arbeid kunnen worden verlaagd ten laste van de lasten op vermogen.

Na verwerking van het coalitieakkoord, de CEP-raming van het CPB en de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming komt het EMU-saldo in 2022 uit op een tekort van 3,4 procent bbp. Meerjarig is het tekort tussen 2,5 en 3 procent bbp. De EMU-schuld is 52,9 procent in 2022 en loopt op naar 54,9 procent in 2025. Daarmee blijft de EMU-schuld gedurende deze kabinetsperiode onder de 60 procent. De uitgaven uit het coalitieakkoord, aangevuld met het meest recente economische beeld van het CPB, de uitvoeringsin-formatie van de departementen en de geactualiseerde inkomstenraming worden in deze Voorjaarsnota doorvertaald naar de budgettaire kaders waarbinnen het coalitieakkoord deze kabinetsperiode uitgevoerd wordt.

De Voorjaarsnota begint in paragraaf 2 met het huidige economisch beeld. Vervolgens geeft paragraaf 3 de huidige ramingen voor het EMU-saldo en de EMU-schuld weer. Paragraaf 4 geeft een overzicht van de maatregelen op Box 3, AOW, defensie en verhogen WML. Paragraaf 5 schetst het beeld van de uitgavenkant, met speciale aandacht voor onder andere de Oekraïne-gerelateerde uitgaven. In deze paragraaf worden de besluitvorming van de departementen en de herijking en vaststelling van de uitgavenplafonds besproken. Paragraaf 6 bevat een overzicht van de belasting- en premie-inkomsten. Tot slot schetst paragraaf 7 een beeld van de horizontale ontwikkeling van zowel de uitgaven als de inkomsten.

Deze Voorjaarsnota kent elf bijlagen. Bijlage 1 bevat de verticale toelichting. Dit is een cijfermatig overzicht voor iedere begroting van budgettaire veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de Startnota. Bijlage 2 geeft de definitieve vaststelling van de deelplafonds weer. Bijlage 3 geeft een overzicht van de overboekingen van coalitieakkoordmiddelen vanaf de aanvullende post. Bijlage 4 bevat een overzicht van de dossiers rond de schade- en versterkingsoperatie in Groningen. Bijlage 5 geeft een overzicht van de uitgaven rondom de toeslagen. In bijlage 6 worden de coronagere-lateerde uitgavenmaatregelen vermeld. Bijlage 7 geeft de uitgaven weer die gerelateerd zijn aan de oorlog in Oekraïne. In bijlage 8 wordt de norme-ringssystematiek toegelicht. Vervolgens bevat bijlage 9 de geraamde belasting- en premieontvangsten van 2022. Bijlage 10 geeft de sleuteltabel weer. Ten slotte bevat bijlage 11 het inkomstenkader.

2 ECONOMISCH BEELD

Het economisch beeld voor 2022

De oorlog in Oekraïne zorgt voor veel menselijk leed en leidt tot geopolitieke spanningen. Nederland draagt net als andere landen bij aan de leveringen van militair materieel aan Oekraïne. Ook treft Nederland in samenwerking met bondgenoten sancties tegen de Rusland. De energieleveringen vanuit Rusland naar Europa zijn mede hierdoor onzeker en de prijzen van gas en olie zijn in de afgelopen maanden dan ook verder gestegen nadat deze voor de oorlog reeds op een hoog niveau waren. De sancties tegen Rusland en de verstoorde productie in Oekraïne zorgen daarnaast voor leveringspro-blemen en hoge prijzen van andere producten.

De coronacrisis lijkt in de eerste helft van 2022 goeddeels achter de rug.

De vergaande maatregelen die de overheid de afgelopen jaren heeft genomen om de verspreiding van het virus tegen te gaan, zijn uitgefaseerd. De beperkingen voor de Nederlandse economie zijn daarmee opgeheven. Toch zijn er nog onzekerheden. Zo kent China nog steeds strenge lockdowns die internationale waardeketens verstoren en blijft de kans op nieuwe varianten van het virus aanwezig.

De oorlog en de naweeën van corona zorgen voor een hoge inflatie. Dit geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor andere Europese landen en de Verenigde Staten. In Nederland zijn de hoge energieprijzen de belangrijkste oorzaak van de hoge inflatie. Dit zorgt voor een dalende koopkracht voor iedereen, en vooral voor huishoudens met een laag inkomen en een slecht geïsoleerde woning. Het kabinet heeft maatregelen genomen om abrupte daling in koopkracht te verzachten, maar kan niet iedereen volledig compenseren zonder de rekening bij toekomstige generaties neer te leggen. De hoge energieprijzen zorgen ervoor dat we met zijn allen minder te besteden hebben en we daardoor allemaal een stuk welvaart verliezen.

De klimaatcrisis is minder in het nieuws dan de oorlog in Oekraïne en daarvoor de pandemie, maar neemt steeds ernstigere vormen aan. Het klimaat verandert nog sneller dan het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) eerder had verwacht. Het IPCC geeft aan dat het doel van 1,5 graden opwarming alleen nog haalbaar is als het gebruik van fossiele brandstoffen op zeer korte termijn wordt gestaakt. Dit is extra motivatie voor het kabinet om haast te maken met investeringen in de energietransitie.

In de recente raming van het CPB, het CEP 2022, zet het herstel van de Nederlandse economie zich in 2022 door - al zorgt de oorlog in Oekraïne voor meer onzekerheid dan normaal. De paragraaf Scenario oorlog in Oekraïne gaat hier verder op in. In het basispad groeit het bbp naar verwachting met 3,6 procent (zie tabel 1) en daarmee is de economie teruggekeerd op het structurele groeipad van voor de pandemie. Het CPB gaat dan ook niet langer uit van permanente macro-economische schade door corona. De uitvoer stijgt met 4,9 procent en de investeringen stijgen met 5,4 procent. De geraamde werkloosheid daalt in 2022 verder tot 4,0 procent van de beroepsbevolking en blijft daarmee onder het structurele niveau van 5 procent (volgens de nieuwe werkloosheidsdefinitie). De arbeidsmarkt blijft dus krap, wat een opwaarts effect heeft op de contractlonen. Deze stijgen in 2022 verder, naar verwachting met 2,8 procent. Deze economische ontwikkelingen blijven echter onzeker, mede door de oorlog in Oekraïne en hoge inflatie. Ramingen en realisaties kunnen sterk van elkaar verschillen.

De verschillen in uitgangspunten tussen de Miljoenennota en de Voorjaarsnota zijn beperkt - al zijn de macro-economische onzekerheden sterk veranderd door de Russische inval in Oekraïne. De verwachte i nflatie ligt met 5,9 procent nu wel substantieel hoger dan bij de Miljoenennota. Daarnaast leidt de oplopende rente tot hogere lasten op leningen voor zowel burgers, bedrijven als de overheid. Dit zal mogelijk tot budgettaire problematiek leiden in de augustusbesluitvorming en voorjaarsbesluitvorming van 2023. Het verschil in de geraamde werkloosheid van een half procentpunt komt door verdere harmonisering van de Europese werkloos-heidsdefinitie.

Tabel 1 Macro-economische kerngegevens

2022 (mutaties per jaar in procenten) Bruto binnenlands product Consumptie huishoudens Consumptie overheid Investeringen (incl. voorraden) Relevante wereldhandelsvolume Uitvoer van goederen en diensten Invoer van goederen en diensten Inflatie (mutatie hicp)

Lange rente Nederland (niveau in %) Werkloosheid (% beroepsbevolking) Cao-loon marktsector

Ontwikkeling richting 2030

De hogere economische groei die gepaard gaat met het herstel van de coronacrisis houdt de komende jaren aan volgens de basisraming van het CPB. Figuur 1 geeft de ramingen op middellange termijn weer voor een aantal kernindicatoren. In de periode tussen 2022 en 2025 groeien het bbp, de consumptie en de investeringen sneller dan gemiddeld op lange termijn. Hier hoort de komende jaren ook een hogere inflatie bij. De gevolgen van de oorlog zijn hier nog niet in meegenomen. Vanaf 2026 normaliseert de economische dynamiek. De werkloosheid loopt dan ook licht op.

Figuur 1 Ontwikkeling van kernindicatoren op de middellange termijn

6 "I

5

4

3

2

1

0

3,9

3,1

1,2

-1

Inflatie (cpi) Werkloosheid (% beroepsbevolking)

Bruto Consumptie Investeringen binnenlands huishoudens product

¦ 2018-2021    ¦ 2022-2025    ¦ 2026-2030

Scenario oorlog in Oekraïne

Het verloop van de oorlog in Oekraïne en de gevolgen voor de Nederlandse economie zijn zeer onzeker. Vanwege deze onzekerheid heeft het CPB ook een scenario opgenomen waarin energieprijzen langdurig op een hoog niveau blijven, maar de invoer van olie en gas vanuit Rusland niet gehinderd wordt (tabel 2).

In het scenario met hoge energieprijzen zal de inflatie oplopen tot 7,9 procent in 2022 en daarna terugzakken tot 3,9 procent, wat nog ruim boven het niveau van de afgelopen jaren is. De koopkracht daalt naar verwachting in 2022 met 5,1 procent. De groei van het bbp over 2022 blijft met 1,9 procent positief, al is er een korte recessie in de eerste helft van het jaar. In dit scenario komt de economische groei tot stilstand in 2023. De groei van de relevante wereldhandel halveert en de groei van de uitvoer en de invoer ligt lager in 2022, maar herstelt gedeeltelijk in 2023. De effecten op de consumptie en werkloosheid worden pas in 2023 zichtbaar: de consumptie krimpt in dat jaar met 2,0 procent en de werkloosheid loopt beperkt op tot 4,8 procent.

Compensatie energieprijzen

De energieprijzen liepen al voor de inval in Oekraïne substantieel op. Om de gevolgen van de hoge energierekening voor huishoudens te dempen, heeft het vorig kabinet in 2021 voor 3,2 miljard euro aan maatregelen genomen. Dit pakket bestond uit een verlaging van de energiebelasting voor alle huishoudens en bedrijven en gerichte ondersteuning voor huishoudens met lage inkomens die disproportioneel getroffen zijn door de hoge energieprijzen. Na de inval hebben de prijsstijgingen van olie en gas zich doorgezet. In reactie daarop heeft dit kabinet een aanvullend maatregelenpakket van 2,8 miljard euro getroffen. Dit tweede pakket bevat onder meer een verlaging van accijns en btw op brandstoffen. Deze maatregelen dempen vooral de daling in de koopkracht van huishoudens met lage inkomens en middeninkomens.

Herstel- en steunpakketten

De generieke herstel- en steunpakketten die gericht waren op de economische gevolgen van de coronapandemie zijn per 1 april 2022 stopgezet. Voor de aflossing van belastingschulden, waar tijdens de pandemie uitstel voor was verleend, geldt een betalingstermijn van vijf jaar. Ook voor terugbetalingen van te veel ontvangen NOW en TVL gelden betalingstermijnen van vijf jaar.

De uitstaande belastingschuld bedraagt in mei 2022 circa 21 miljard euro. Rekening houdend met micro-economische data wordt de raming van de aflossing van deze belastingschulden neerwaarts bijgesteld (zie ook paragraaf 6.2). Het kabinet heeft eerder aangegeven niet te kiezen voor het generiek (geheel of gedeeltelijk) kwijtschelden van de belastingschuld. Wel blijft het kabinet de ontwikkeling van de uitstaande belastingschuld nauwgezet volgen. Zo is er naar aanleiding van de motie Mulder¹ een inter-netconsultatie gehouden naar eventuele knelpunten bij het aflossen van belastingschulden en zal een Ronde Tafel-sessie worden georganiseerd met betrokkenen. Het verslag en de appreciatie hiervan zal uiterlijk 30 juni door het kabinet aan de Kamer worden gezonden. De gevraagde scenario's voor ondernemingen met toekomstperspectief om de terugbetaaltermijn te verlengen zal hierbij worden betrokken. ²

3 OVERHEIDSSALDO EN SCHULD

EMU-saldo en EMU-schuld tot en met 2027

Het overheidssaldo, ook wel het EMU-saldo genaamd, komt in 2022 naar verwachting uit op - 3,4 procent van het bbp. Dit is een verslechtering van 1,0 procentpunt ten opzichte van de verwachting uit de Miljoenennota 2022. Omdat de Voorjaarsnota nu een meerjarige budgettaire nota is, worden hier de ramingen tot en met 2027 gepresenteerd. Tijdens de kabinetsperiode ontwikkelt het saldo zich naar - 3,0 procent bbp in 2025. Het structureel EMU-saldo betreft het saldo gecorrigeerd voor de stand van de conjunctuur. Omdat de verwachte economische groei in de komende jaren hoger is dan de structurele economische groei, is het structureel EMU-saldo negatiever dan het nominale EMU-saldo. De EMU-schuld komt in 2022 naar verwachting uit op 52,9 procent van het bbp. Dit is 4,8 procentpunt lager ten opzichte van de verwachting zoals gepresenteerd in de Miljoenennota 2022. Deze verbetering komt vooral door de doorwerking van het EMU-saldo van 2021 dat beter uitviel dan eerder geraamd. De schuld groeit tijdens de kabinetsperiode naar 54,9 procent bbp en daarna tot 56,8 procent bbp in 2027

Tabel 3 Kerngegevens EMU-saldo en EMU-schuld

Tabel 4 geeft een overzicht van de verschillende onderdelen van de overheidsfinanciën. De inkomsten worden opgeteld bij de uitgaven op de verschillende uitgavenplafonds, de coronagerelateerde maatregelen en de overige netto-uitgaven en correcties voor het EMU-saldo. Dit leidt tot het EMU-saldo van de centrale overheid. Hier wordt het EMU-saldo decentrale overheden bij opgeteld om tot het totale EMU-saldo voor de collectieve sector te komen.

Tabel 4 Ontwikkeling Overheidsfinanciën

Verticale ontwikkeling overheidssaldo en schuld tussen Miljoenennota en Voorjaarsnota

Het EMU-saldo verslechtert in 2022 met 1,0 procent bbp en in de jaren daarna tussen de 1,3 procent en 2,3 procent bbp ten opzichte van Miljoenennota 2022. Deze verslechtering wordt veroorzaakt door een combinatie van inkomsten- en uitgavenontwikkelingen. Sinds de Miljoenennota zijn de geraamde inkomsten van het Rijk gestegen. Dit werkt positief door op het EMU-saldo met 1,2 procent bbp in 2022, oplopend naar 3,3 procent bbp in 2026. De inkomstenontwikkeling wordt in paragraaf 6 en bijlage 9 verder toegelicht. Ook de uitgaven zijn gestegen, waardoor het saldo is verslechterd. De gestegen uitgaven worden veroorzaakt door de extra uitgaven uit het coalitieakkoord, de uitgavenbesluitvorming in deze Voorjaarsnota en de gestegen loon- en prijsontwikkeling. De uitgaven buiten het plafond zijn meerjarig gestegen. Dit is grotendeels een technisch effect, omdat de EU-invoerrechten deze Voorjaarsnota overgeheveld worden van binnen het uitgavenplafond naar buiten het uitgavenplafond. Dit gaat om een bedrag van jaarlijks circa 4,5 miljard euro, wat in mindering komt van de reguliere uitgaven onder het plafond en wordt opgeboekt bij de niet-plafondrelevante uitgaven. Daarnaast zijn er in 2022 en 2023 onder andere niet-plafondrelevante uitgaven gerelateerd aan Oekraïne en corona. De gehele uitgavenontwikkeling wordt verder toegelicht in de paragrafen 4 en 5 en in bijlage 1 en 2.

Tabel 5 Verticale toelichting EMU-saldo

Budgettaire randvoorwaarden

Het kabinet kiest voor een ambitieuze investeringsagenda, waaronder het tegengaan van klimaatverandering, de aanpak van de stikstofcrisis en het investeren in de toekomstige welvaart via onderwijs en innovatie. Deze investeringen brengen hoge kosten met zich mee, maar zijn noodzakelijk om nog hogere kosten in de toekomst te voorkomen. Het kabinet accepteert een tijdelijk hogere schuld en tekort om deze grote maatschappelijke problemen op te lossen. Voor de middellange termijn neemt het kabinet maatregelen om de schuld op een dalend pad te krijgen. Het kabinet acht de risico's van een tijdelijke verslechtering van de overheidsfinanciën aanvaardbaar met oog op de urgentie van de investeringen.

Hoewel het kabinet van mening is dat de budgettaire afspraken uit het coalitieakkoord een goed evenwicht vormen tussen de investeringsopgave en risico's voor de overheidsfinanciën, is het duidelijk dat er spanning bestaat met de Europese begrotingsafspraken. De investeringen leiden tot tijdelijk hogere uitgaven en vallen samen met een toename in uitgaven gerelateerd aan vergrijzing. De extra uitgaven zijn terug te zien in het (structurele) EMU-saldo. Vanwege de algemene ontsnappingsclausule uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) blijft dit in ieder geval dit jaar nog zonder gevolgen. Omdat veel investeringen incidenteel zijn, zal de verslechtering van het (structureel) saldo die daaruit voortkomt ook tijdelijk zijn. Bovendien leiden de extra uitgaven naar verwachting tot een groter verdienvermogen en hogere productiviteit in de toekomst. Versterking van de duurzame groei kan ook de overheidsfinanciën ten goede komen. De toename van de overheidsschuld blijft ondanks de extra uitgaven beperkt: in de kabinetsperiode blijft de schuld onder de 60 procent bbp, terwijl het CPB becijfert dat de schuld in 2030 beperkt blijft tot 61 procent bbp.

Tegelijkertijd is met het omvangrijke investeringspakket wel de grens bereikt van wat het kabinet acceptabel acht om uit te geven. De financiële afspraken uit het coalitieakkoord zijn dan ook leidend voor de rest van de kabinetsperiode. In deze Voorjaarsnota worden de financiële afspraken vertaald in de budgettaire kaders, ofwel het uitgavenplafond en het inkomstenkader. Voor nieuw beleid met gevolgen voor de begroting zal dus in beginsel dekking geleverd moeten worden. In deze Voorjaarsnota heeft het kabinet dit toegepast voor zowel de reguliere begrotingsbesluitvorming als voor de urgente dossiers AOW, Defensie, Box 3 en WML.

De bovengenoemde budgettaire kaders zijn een centraal onderdeel van het trendmatig begrotingsbeleid, dat Nederland sinds 1994 hanteert. Het uitgavenplafond geeft een hard maximum aan het jaarlijkse uitgavenniveau. Het inkomstenkader zorgt ervoor dat de beleidsmatige lastendruk op het afgesproken pad blijft, terwijl de daadwerkelijke belastinginkomsten vrij meebewegen met de stand van de economie. Trendmatig begrotingsbeleid garandeert dus niet een bepaalde uitkomst in het EMU-saldo of de EMU-schuld, maar het handhaven van de kaders zorgt ervoor dat overheidsfinanciën binnen de grenzen blijven van wat het kabinet aanvaardbaar acht. In die zin fungeren de kaders als een anker. Het model van het trendmatig begrotingsbeleid staat internationaal goed aangeschreven, omdat het zorgt voor stabiel, voorspelbaar economisch beleid en een beheerste ontwikkeling van de overheidsfinanciën.³

4 VPB, BOX 3, AOW, DEFENSIE EN VERHOGEN WML

In dit hoofdstuk worden de maatregelen met betrekking tot vennootschapsbelasting (Vpb), Box 3, AOW, Defensie en het verhogen van het WML inzichtelijk gemaakt. Onderstaande tabel laat per thema zien op welke manier structureel dekking is gevonden, gevolgd door een korte toelichting per maatregel. Structureel levert het pakket meer dekking op die incidenteel ingezet wordt. De technische verwerking hiervan komt terug in hoofdstuk 5 over de uitgaven en hoofdstuk 6 over de inkomsten. Daarnaast gaat het kabinet in aanloop naar Prinsjesdag kijken naar de wijze waarop de verhouding tussen lasten op vermogen en arbeid meer in balans kan worden gebracht. Hierbij wordt voor maatregelen in ieder geval gekeken naar de uitkomsten van het IBO Vermogensverdeling en de evaluatie van de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR). Over de uitkomst hiervan zal het kabinet op Prinsjesdag rapporteren.

Vennootschapsbelasting

Voordat de invoering van OESO Pijler 2 in de Vpb met een jaar uitgesteld is, is in 2023 1,0 miljard euro dekking nodig. Hiervoor wordt de opbrengst van het verlagen van de schijfgrens in de Vpb uit het box 3-pakket ingezet. De opbrengst van Pijler 2 is nog onzeker. Indien deze opbrengst lager blijkt, wordt dekking gevonden binnen het lage tarief of de schijflengte van de Vpb.

Koppeling AOW aan stapsgewijze verhoging WML 7,5 procent

De hoogte van de AOW-uitkering wordt gekoppeld aan de stapsgewijze verhoging van het wettelijk minimumloon (WML) met in totaal 7,5 procent in 2025. Deze maatregel kost 2,4 miljard euro in 2027 en wordt voor 1,8 miljard euro gedekt door het stapsgewijs afschaffen van de Inkomensondersteuning AOW (IOAOW), het terugdraaien van de verhoging van de ouderenkorting en het afschaffen van de fiscale oudedagsreserve (FOR).

Box 3

De bezwaarmakers binnen het box 3-arrest worden gecompenseerd op basis van de spaarvariant. Ook voor niet-definitieve aanslagen vindt herstel plaats. Deze variant levert incidenteel 3,6 miljard euro aan inkomstenderving op (dit is inclusief derving vanuit overbruggingswetgeving in 2023 en 2024) en leidt tot 0,2 miljard euro aan extra uitgaven. Dit wordt binnen de kabinetsperiode gedekt door de lasten (met name in box 2 en box 3) te verhogen.

Defensie

De Defensie-uitgaven gaan in 2024 en 2025 naar de 2 procent van het bbp. De benodigde 2,2 miljard euro in 2025 wordt structureel doorgetrokken. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat ten minste 0,2 miljard euro van de huidige uitgaven op de rijksbegroting, aanvullend op de huidige toerekening, toe te rekenen zijn aan de criteria van de NAVO-norm. Voor de maatschappelijke diensttijd wordt bezien of en in hoeverre en onder welke voorwaarden dit toe te rekenen is aan Defensie.

Vervroeging stapsgewijze verhoging WML

De stapsgewijze verhoging van het wettelijk minimumloon (WML) met 7,5 procent in 2025 wordt een jaar eerder gestart en vindt plaats in drie stappen. Het WML wordt jaarlijks verhoogd met 2,5 procent in zowel 2023 als 2024 en met 2,32 procent in 2025. In het coalitieakkoord is uitgegaan van een jaarlijkse verhoging 3,75 procent in 2024 en 3,615 procent in 2025.

Tabel 7 ¹

1 Bedragen zijn op prijspeil 2022. Voor AOW en IOAOW is het bedrag uit 2027 doorgetrokken naar de kolom structureel. Op deze manier wordt met name het demografisch effect in de kolom structureel niet meegenomen. Hiervoor is gekozen omdat aan de lastenkant de maatregelen namelijk zonder demografisch effect worden weergegeven en op deze manier de wijzigingen in uitgaven en lastenmaatregelen vergelijkbaar zijn. Het structurele bedrag voor de AOW koppeling 7,5% bedraagt inclusief demografisc h effect 2,7 miljard euro. Het structurele bedrag afschaffen IOAOW bedraagt inclusief demografisch effect 1,3 miljard euro.

Toelichting per maatregel

• 1. 

  Vpb (te dekken buiten Pijler 2)

In het coalitieakkoord is een taakstellende opbrengst 'Grondslag Vpb' afgesproken van 1,0 miljard euro, waarvan een aanzienlijk deel naar verwachting zou bestaan uit maatregelen die zien op een minimumniveau aan belastingheffing van 15 procent bij multinationals (OESO Pijler 2 afspraken), met een verwachte opbrengst per 2023. Doordat de invoering van OESO Pijler 2 in de Vpb met een jaar uitgesteld is, is in 2023 1,0 miljard euro dekking nodig.

• 2. 

  Vpb: verlagen schijfgrens naar 200.000

De schijfgrens wordt verlaagd van 395.000 euro naar 200.000 euro vanaf 2023 met een budgettaire opbrengst van 1,3 miljard euro. Hierdoor betalen bedrijven eerder het hoge Vpb-tarief van 25,8 procent.

• 3. 

  Box 3 bezwaarmakers kosten lastenkant

Als gevolg van het box 3-arrest en de keuze voor de spaarvariant voor alleen bezwaarmakers ontstaat in de inkomstenkant een totale derving van 3,6 miljard euro. Deze derving bestaat uit 2,8 miljard euro aan herstelbetalingen (over de periode 2017-2022) en 0,8 miljard euro als gevolg van overbruggingswetgeving (2023-2024). Indien later wordt gekozen ook rechtsherstel te bieden aan niet-bezwaarmakers en/of aanvullend rechtsherstel per belastingplichtige door toekenning van tegenbewijs nodig is, zal voor deze aanvullende derving ook aanvullende dekking dienen te worden gevonden.

• 4. 

  Box 3 bezwaarmakers kosten uitgavenkant

Dit betreft uitvoeringskosten bij de Belastingdienst en de doorwerking op regelingen aan de uitgaven kant zoals de WLZ, toeslagen en de aanvullende studiebeurs.

• 5. 

  Box 3 voorgenomen verhoging HVV terugdraaien

In het coalitieakkoord is een maatregel opgenomen om het heffingsvrij vermogen in box 3 in drie stappen te verhogen van 50.650 euro nu naar uiteindelijk circa 80.000 euro. Het niet doorvoeren van deze verhoging levert structureel 300 miljoen euro op.

• 6. 

  Box 2: twee schijven 26 procent en 29,5 procent per 2024 Introductie van twee schijven in box 2 met een basistarief van 26 procent voor de eerste 67.000 euro aan inkomsten per persoon en een tarief van 29,5 procent voor het meerdere. Deze maatregel levert 70 miljoen euro per jaar op.

• 7. 

  Box 2: doelmatigheidsmarge van 25 procent naar 15 procent

De doelmatigheidsmarge heeft tot gevolg dat het loon voor de directeur-grootaandeelhouder (dga) 25 procent lager gesteld mag worden dan het loon dat normaal is voor het niveau en de duur van de arbeid van de dga. Deze marge wordt verlaagd naar 15 procent, waardoor dga's meer belasting in box 1 gaan betalen. Dit levert in het eerste jaar 321 miljoen euro op. In latere jaren daalt deze opbrengst, doordat het hogere loon leidt tot een kleinere fiscale claim in box 2. De structurele opbrengst bedraagt 25 miljoen euro.

• 8. 

  Box 2 en 3: Afbouw AHK met verzamelinkomen

Door deze maatregel gaat, naast het box 1-inkomen, ook het inkomen uit box 2 en 3 meetellen voor de afbouw van de algemene heffingskorting. Hierdoor ontvangen mensen die voornamelijk inkomen hebben in box 2 of 3 een lagere korting op de te betalen belasting. Deze maatregel wordt ingevoerd per 2025 en levert 325 miljoen euro op.

• 9. 

  30%-regeling beperken tot Balkenende-norm

Werknemers die vanuit een ander land naar Nederland komen om te werken kunnen dankzij de 30%-regeling maximaal 30 procent van hun loon onbelast ontvangen. Als gevolg van deze maatregel geldt de regeling nog tot maximaal de WNT-norm (2022: 216.000 euro). Deze maatregel levert structureel 85 miljoen euro op en kent door een overgangsregeling een ingroeipad van drie jaar.

• 10. 

  Algemeen tarief overdrachtsbelasting van 9 procent naar 10,1 procent Het algemeen tarief van de overdrachtsbelasting wordt verhoogd van

9 procent naar 10,1 procent. Het algemeen tarief geldt niet voor de verkrijging van woningen door mensen die deze zelf langdurig gaan bewonen. Deze tariefsverhoging geldt met name voor verkrijgingen niet-woningen en voor verkrijgingen van woningen door rechtspersonen en natuurlijke personen die niet zelf (anders dan tijdelijk) de woningen als hoofdverblijf gebruiken. Deze maatregel komt bovenop de verhoging uit het coalitieakkoord van 8 procent naar 9 procent en levert 325 miljoen euro op.

• 11. 

  AOW koppeling 7,5 procent

De hoogte van de AOW-uitkering wordt gekoppeld aan de stapsgewijze verhoging van het wettelijk minimumloon (WML) met in totaal 7,5 procent in 2025. De reeks in de tabel geeft de hogere uitgaven weer die horen bij de in het coalitieakkoord beoogde verhoging in 2024 en 2025. De hogere AOW-uitgaven die het gevolg zijn van vervroeging van de WML-verhoging zijn meegenomen in de tabel onder de post 'WML vervroegen naar 2023 in 3 stappen inclusief AOW'.

• 12. 

  Afschaffen IOAOW

De inkomensondersteuning AOW (IOAOW) wordt stapsgewijs verlaagd in 2023 en 2024 en afgeschaft vanaf 2025. Hiermee wordt een deel van de uitgaven gedekt van de koppeling van de AOW aan de stapsgewijze verhoging van het wettelijk minimumloon (WML) per 2023.

• 13. 

  Terugdraaien voorgenomen verhoging ouderenkorting

Het terugdraaien van de verhoging van de ouderenkorting uit het coalitieakkoord met 376 euro levert 0,6 miljard euro op. Dit raakt ouderen met (hoge) middeninkomens, maar niet de laagste inkomens (zij verzilveren de ouderenkorting niet) en de hoogste inkomens (zij hebben geen recht op ouderenkorting).

• 14. 

  Afschaffen Fiscale oudedagsreserve (FOR)

De FOR wordt afgeschaft in de vorm van het met ingang van 1 januari 2023 niet meer fiscaal gefaciliteerd mogen opbouwen van de FOR, waarbij de bestaande reeds opgebouwde FOR nog wel op basis van de huidige regels kan worden afgewikkeld. Dit levert structureel 109 miljoen euro per jaar op. Hiervan wordt een deel ingezet als dekking binnen het AOW-pakket. Het andere deel is reeds gereserveerd als dekking voor een aantal Belas-tingplan-maatregelen, zie paragraaf 6.1.

15 en 16. Defensie 2 procent in 2024 en 2025 en structureel 2,2 miljard De Defensie uitgaven gaan in 2024 en 2025 naar de 2 procent van het bbp. De benodigde 2,2 miljard euro in 2025 wordt structureel doorgetrokken. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat ten minste 0,2 miljard euro van de huidige uitgaven op de rijksbegroting toe te rekenen zijn aan de criteria van de NAVO-norm. De intensivering van 2 miljard wordt op de Aanvullende Post geplaatst.

• 17. 

  Indexatie CA-middelen tranche 2022

De indexatie van de middelen uit het coalitieakkoord voor de tranche 2022 wordt gedeeltelijk ingezet als dekking voor de budgettaire opgave.

• 18. 

  Indicatief accres effect

Bovenstaande besluitvorming leidt per saldo tot hogere uitgaven. Dit resulteert in een hoger accres voor gemeenten en provincies tot en met 2025.

• 19. 

  WML vervroegen naar 2023 in 3 stappen

De verhoging van het WML met 7,5 procent wordt een jaar eerder gestart en vindt plaats in drie stappen. Het WML wordt jaarlijks verhoogd met 2,5 procent in zowel 2023 als 2024 en met 2,32 procent in 2025. Dit leidt tot incidenteel hogere uitgaven in 2023 en 2024 aan onder ander AOW, bijstand en Wajong. De verhoging in 2023 vindt plaats door middel van een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Hierdoor stijgen de loongerelateerde uitkeringen en het maximum dagloon automatisch mee. Dit leidt tot structureel hogere uitgaven. De verhoging in 2024 en 2025 vindt plaats door middel van een wetswijziging. Conform het coalitieakkoord stijgen de loongerelateerde uitkeringen en maximum dagloon in die jaren niet mee.

• 20. 

  Onbelaste reiskostenvergoeding 1 jaar naar voren

De verhoging van de onbelaste reiskostenvergoeding wordt met een jaar versneld. De kosten hiervoor bedragen 200 miljoen euro in 2023 en 200 miljoen euro in 2024.

• 21. 

  Fondsen

Het kabinet heeft belangrijke ambities op het terrein van klimaatbeleid, de stikstofaanpak en economische groei. De doelen uit het coalitieakkoord zijn helder en gelden onverkort. Op het terrein van klimaat en stikstof worden aanvullend normerende afspraken gemaakt zodat het doelbereik verbetert. Doordat deze normerende afspraken een belangrijke bijdrage leveren aan het doelbereik zijn minder subsidies nodig. De subsidies in het Klimaat- en transitiefonds, en het Nationaal Groeifonds worden verlaagd met 2,2 miljard euro. Het betreft 880 miljoen euro voor het Klimaatfonds,

660 miljoen euro voor het transitiefonds en 660 miljoen euro voor het Nationaal Groeifonds. De verlaging van het Klimaatfonds zal worden ingevuld door te korten op middelen die gereserveerd waren voor vroege-fase-opschaling van hernieuwbare energiedragers.

5 UITGAVEN

5.1 Overzicht uitgavenbesluitvorming

Een belangrijk onderdeel van de Voorjaarsnota is de uitwerking van het coalitieakkoord. Met het coalitieakkoord is circa 75 miljard euro vrijgemaakt voor belangrijke maatschappelijke opgaven. Hiermee zijn de grenzen bereikt van wat budgettair verantwoord is en wat qua absorptievermogen van onze economie haalbaar is. Het uitgangspunt van deze voorjaarsbe-sluitvorming is dat tegenvallers en nieuwe wensen op de eigen begroting dienen te worden ingepast. Daarnaast zijn de eerste bestedingsvoorstellen voor de implementatie van het coalitieakkoord getoetst en worden de eerste middelen toegevoegd aan de begrotingen.

De begroting wordt bijgesteld op basis van de macro-economische raming van het Centraal Economisch Plan 2022 (CEP) van het CPB. Ook worden de plussen en minnen uit het uitvoeringsbeeld 2021 van het staand beleid verwerkt. Substantiële structurele tegenvallers doen zich voor bij de asielraming en de huurtoeslag. Incidenteel hogere uitgaven doen zich met name voor bij toeslagen, energiezekerheid naar aanleiding van Gronin-gergas (inclusief schade en versterken, Norg/energieleveringszekerheid) en opvang van vluchtelingen uit Oekraïne. Deze uitgaven lopen mee in de herijking van het uitgavenplafond zoals aangekondigd in de Startnota. Ook de besluitvorming over AOW, Defensie en WML, zoals opgenomen paragraaf 4, is meegenomen in de herijking van het uitgavenplafond.

Tabel 8 Uitgavenbesluitvorming

Samenvatting besluitvorming

Op de reguliere dossiers is er een aantal budgettaire tegenvallers ten opzichte van het beeld bij de Startnota. In de raming voor boetes en transacties doet zich in de eerste jaren een tegenvaller voor. Deze tegenvaller wordt primair veroorzaakt door het hanteren van een lager gemiddeld boetebedrag, omdat er verhoudingsgewijs meer lichtere verkeersvergrijpen gepleegd werden. Daarnaast is in de raming rekening gehouden met bovenmatig uitvallende flitspalen op snelwegen ten behoeve van onderhoud voor de jaren 2022 tot en met 2024.

Bij het coalitieakkoord is voor de koopkracht gerekend met indexatie van de kinderbijslag (AKW). De benodigde middelen zijn echter nog niet toegevoegd aan de begroting. Deze dekkingsopgave wordt ingevuld uit de loon- en prijsindexatie van de middelen uit het coalitieakkoord die op de Aanvullende Post staan.

Bij uitzondering zijn middelen vrijgemaakt om het stelsel van bewaken en beveiligen structureel te verbeteren. De afgelopen periode is het aantal personen en de beroepsgroepen dat te kampen heeft met dreigingen ernstig toegenomen. Dit onderstreept de ambitie om deze personen en beroepsgroepen adequaat te beveiligen en hen de passende bescherming te bieden zonder in te boeten op de kwaliteit van de dienstverlening. Deze middelen worden bij de Voorjaarsnota generaal toegevoegd en worden meegenomen bij de herijking van de kaders.

Daarnaast zijn middelen beschikbaar gesteld voor de Staten-Generaal en de Hoge Colleges van Staat. Dit is met name voor de professionalisering en ondersteuning van de Eerste en Tweede Kamer. Ook zijn er extra kosten voor de parlementaire enquêtes. Op de BZK-begroting zijn middelen gereserveerd voor de huisvestingskosten van AZ en de Algemene Rekenkamer. Voor het overige beeld sluiten de begrotingen en zijn beleids-wensen ingepast.

Er worden diverse kasschuiven verwerkt op de departementale begrotingen. Dit zijn onder andere kasschuiven voor toeslagen, klimaat, vervolgopleidingen en zorg. Daarnaast zijn er schuiven gedaan die niet sluiten binnen de meerjarenperiode. Deze bestaan uit schuiven voor studie-vouchers, tegemoetkoming leenstelsel, fonds onderzoek en wetenschap, nitraatprogramma, de afsluitdijk, woningbouwimpuls en munitie.

Departementen kunnen een deel van de in 2021 niet-bestede middelen via de eindejaarsmarge doorschuiven naar 2022. Als tegenhanger van de eindejaarsmarge wordt een in=uittaakstelling geboekt op de Aanvullende Post. De gedachte achter de in=uittaakstelling is dat er aan het einde van dit jaar weer in dezelfde mate als in 2021 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen. Door hiervoor alvast een taakstelling in te boeken zorgt het uitkeren van de eindejaarsmarge 2021 niet voor een belasting van het uitgavenplafond. De uitgavenbesluitvorming leidt per saldo tot minder uitgaven in 2022 en hogere uitgaven in latere jaren. Deze wijziging van het kasritme wordt meegenomen in de herijking van het uitgavenplafond.

Tabel 9 Totaal overboekingen CA-middelen naar begrotingshoofdstukken

Sociale Zekerheid Zorg

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Gemeentefonds en Provinciefonds

Buitenlandse Zaken en Buitenlandse Handel & Ontwikkelingssamenwerking Defensie (incl. DMF)

Justitie en Veiligheid

Infrastructuur en Waterstaat (incl. MF en DF)

Economische Zaken en Klimaat Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Financiën

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Overboekingen coalitieakkoord-middelen

In de Startnota is gemeld dat het merendeel van de middelen die gereserveerd zijn in het coalitieakkoord geplaatst zijn op de Aanvullende Post van het ministerie van Financiën, in afwachting van uitwerking van concrete en doelmatige bestedingsvoorstellen. Tijdens de voorjaarsbesluitvorming is op basis van de departementale bestedingsvoorstellen besloten om middelen over te hevelen naar de departementale begrotingshoofdstukken. In tabel 9 staat per beleidsterrein aangegeven hoeveel van de Aanvullende Post is overgeheveld. In bijlage 3 staat een uitgebreide tabel inclusief de maatregelen.

5.2 Ontwikkeling uitgavenplafonds

Het kabinet heeft eerder in de Startnota al de budgettaire afspraken uit het coalitieakkoord en de begrotingsregels vastgelegd. In deze Voorjaarsnota worden de kaders definitief vastgesteld. In tabel 10 hieronder staat het definitieve uitgavenplafond weergegeven waar dit kabinet zich aan heeft gecommitteerd. In bijlage 2 is de uitsplitsing per deelplafond weergegeven.

Verwerking open punten Startnota

Zoals aangegeven bij de Startnota wordt bij deze Voorjaarsnota nog een aantal openstaande punten verwerkt. In navolging van het advies van de 16e Studiegroep Begrotingsruimte worden de EU-invoerrechten, met uitzondering van de perceptiekostenvergoeding voor het innen van de invoerrechten, buiten het uitgavenplafond geplaatst.

De ontvangsten en uitgaven van de belasting- en invorderingsrente en de boeteontvangsten worden verdeeld tussen de begroting van Financiën en die van de Sociale Fondsen (lastenkader). In de Startnota is aangekondigd dat de verdeelsystematiek hiervan wordt gecorrigeerd met ingang van 1 januari 2022. Dit leidt tot een aanpassing in de ramingen. Deze aanpassing is aangekondigd bij de Startnota en is budgetneutraal.

Vaststelling plafonds

Bij de Startnota is de budgettaire verwerking van de afspraken uit het coalitieakkoord gepresenteerd. Er lag bij het schrijven van de Startnota echter nog geen volledige doorrekening van het coalitieakkoord. Daarom worden de uitgavenplafonds bij de Voorjaarsnota nu herijkt. De macro-economische doorwerking van de nieuwe economische raming, inclusief het effect van het voorgenomen beleid van het nieuwe kabinet, wordt hierbij verwerkt. Daarnaast wordt de uitvoeringsinformatie tussen de Startnota en de voorjaarsbesluitvorming meegenomen bij de definitieve vaststelling van de uitgavenplafonds en wordt de actualisatie voor toeslagenherstel en Groningen meegenomen.

De tabel hieronder bevat de opbouw van het totale uitgavenplafond, bestaande uit de plafonds Rijksbegroting, Sociale Zekerheid, Zorg en Investeringen. Deze tabel laat zien wat er is meegenomen bij de herijking van het plafond na de Startnota. Figuur 1 laat de ontwikkeling van de individuele plafonds zien. In bijlage 2 zijn de nader uitgewerkte tabellen weergegeven, met de opbouw van elk deelplafond.

Tabel 10 Opbouw totaalplafond

Toelichtingen

• 2. 

  HGIS

De ODA-middelen (official development assistance) binnen de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) zijn, conform reguliere systematiek, bijgesteld op basis van de groeiverwachting van het BNI in het Centraal Economisch Plan (CEP).

• 3. 

  Recovery and Resilience Facility (RRF) bijstelling

Doordat de Nederlandse economie het beter heeft gedaan dan verwacht, wordt het bedrag dat Nederland vanuit het RRF ontvangt verlaagd. De definitieve reeks is nog niet vastgesteld en kan daarmee afwijken. De definitieve reeks hangt af van welke voorstellen uiteindelijk in het plan worden opgenomen. Aan dat plan wordt op dit moment nog gewerkt.

• 4. 

  EU-afdrachten

Jaarlijks vindt naar aanleiding van de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen (BNI) een nacalculatie plaats op de EU-afdrachten. De jaarlijkse lumpsumkorting is geactualiseerd aan de hand van de meest recente inflatiecijfers. Dit leidt tot een stijging van de raming van de Nederlandse BNI-afdrachten.

• 5. 

  Overheveling EU-invoerrechten buiten plafond

De afdracht van de invoerrechten aan de EU is in principe neutraal voor het EMU-saldo: tegenover de uitgaven staan immers ook inkomsten. Om deze reden is op advies van de studiegroep begrotingsruimte besloten de invoerrechten, met uitzondering van de perceptiekostenvergoeding voor het innen van de invoerrechten, buiten het uitgavenplafond te plaatsen.

• 6. 

  EU-afdrachten: actualisatie perceptiekostenvergoeding

Als gevolg van een hogere raming van de EU-invoerrechten stijgen ook de perceptiekosten die Nederland hier over ontvangt.

• 7. 

  Rente-uitgaven

De rentelasten stijgen in 2022 als gevolg van geactualiseerde rentestanden in het CEP 2022 van het CPB en de geactualiseerde verwachte financieringsbehoefte.

• 8. 

  Valuta Defensie

De nieuwe raming van de euro/dollarkoers uit het CEP van het CPB leidt tot een tegenvaller op de uitgaven in dollars op het Defensiematerieelbegro-tingsfonds. Conform kabinetsafspraak komen mee- en tegenvallers als gevolg van valutaschommelingen direct ten gunste of ten laste van het EMU-saldo. De verwerking vindt plaats via een correctie van het uitgavenplafond.

• 9. 

  WW/bijstand

De uitgaven aan de Werkloosheidswet (WW) en de bijstand vallen meerjarig lager uit door nieuwe, gunstigere werkloosheidsverwachtingen van het CPB en door de verwerking van realisatiecijfers uit 2021. In de WW wordt een lagere instroom en uitstroom verwacht in de komende jaren.

• 10. 

  MLT verwerking zorg

Deze bijstelling betreft de technische verwerking van de middellange termijnverkenning (MLT) 2022-2025 van het CPB. De MLT heeft het CPB geactualiseerd ten tijde van het CEP 2022.

• 11. 

  Uitvoeringsbeeld SZW

De CEP-cijfers van het CPB zijn de eerste volledige doorrekening van het coalitieakkoord en een update van de economische vooruitzichten. Dit leidt tot een tegenvaller op de Kinderopvangtoeslag (KOT) en meevallers op de Toeslagenwet (TW), Inkomensvoorziening Oudere Werklozen (IOW) en het kindgebondenbudget (WKB). Daarnaast leidt de uitvoeringsinformatie uit 2021 tot een tegenvaller op de WIA, Wajong, verlofregelingen en de KOT (door hogere geboortecijfers), en tot meevallers op de TW, AOW, Compensatie Transitievergoeding bij Langdurige Arbeidsongeschiktheid (CTVLAO) en Ziektewet (ZW).

• 12. 

  Uitvoeringsbeeld OCW

De meevaller op de OCW begroting wordt met name veroorzaakt door een per saldo meevaller op de leerlingen- en studentenraming en studiefi-nancieringsraming. Hier liggen vele bewegingen onder, waarvan de twee grootste zijn 1) meer geboorten waardoor er meer leerlingen in het primair onderwijs instromen dan vorig jaar geraamd en 2) minder instroom in de hbo-bachelor waardoor er in het hbo minder studenten zijn dan vorig jaar geraamd. Dit leidt in 2022 nog tot een tegenvaller, maar resulteert vanaf 2023 in meevallers op de OCW-begroting. Daarnaast doet zich op de renteraming een tegenvaller voor. De rente ontvangsten zijn in de eerste jaren omlaag bijgesteld als gevolg van de lage rentestand.

• 13. 

  Uitvoeringsinformatie JenV

De uitwerkingsinformatie JenV uit middelen voor het dekken van Meerjarige Productie Prognose (MPP), uitgaven inzake het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ) en de Dienst Justitiële Inrichtingen, en uitgaven inzake goed werkgeverschap gedurende de periode 2022-2024.

• 14. 

  Toeslagenherstel

Het kabinet zet zich in voor mensen die gedupeerd zijn door de problemen met toeslagen en voor de mensen bij wie onterecht geen minnelijke schuldsanering natuurlijke personen (MSNP) is aangeboden. Om gedupeerden door de problemen met toeslagen recht te doen, is ruimhartige compensatie en emotioneel herstel cruciaal. Verschillende ontwikkelingen in de hersteloperatie toeslagen leiden de komende jaren naar verwachting tot een budgettair tekort. Hiervoor heeft het kabinet bij de Voorjaarsnota circa 500 miljoen euro extra beschikbaar gesteld. De additionele middelen zijn voor het apparaatsbudget voor het programma-DG Herstel, de uitwerking van de herijking, uitgaven aan toegezegd beleid voor emotioneel herstel en ongedekte apparaatskosten. Een gedeelte wordt in afwachting op definitieve besluitvorming als reservering opgenomen op de aanvullende post. Hiermee komen de verwachte totale kosten voor de toeslagenhersteloperatie op circa 5,8 miljard euro. Daarnaast zijn in de reservering zijn ook middelen opgenomen ter compensatie van mensen die ten onrechte geen schuldhulptraject hebben gekregen. In bijlage 5 is een uitsplitsing opgenomen per regeling.

• 15. 

  Huurtoeslag

In de raming van de huurtoeslag is in 2022 sprake van een meevaller (81,2 miljoen euro), waarna dit omslaat in tegenvallers in 2023 tot en met 2027 (van 43,3 miljoen euro naar 211 miljoen euro). Dit wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de ten opzichte van de vorige begroting naar boven bijgestelde inflatie. De hogere inflatie veroorzaakt een hogere huurontwik-keling en daarmee hogere uitgaven voor de huurtoeslag. Het effect wordt gedempt door de huurbevriezing in 2024.

• 16. 

  Groningen schade en versterken

De uitgavenraming voor de schade- en versterkingsoperatie wordt cumulatief tot en met 2028 met circa 1,3 miljard euro verhoogd. Deze kosten worden exclusief btw volledig doorbelast aan NAM en EBN. Daarnaast is er 350 miljoen euro gereserveerd voor toekomstige uitgaven in het kader van duurzaam herstel. Voor de snellere afhandeling van lopende en nieuwe dossiers en het langzamer afbouwen van de waardevermeerderingsre-geling wordt tot en met 2028 330 miljoen euro extra beschikbaar gesteld. Hiervan wordt 195 miljoen euro gedekt vanuit de aanvullende post en de eindejaarsmarge en 135 miljoen euro generaal gecompenseerd.

17 Gasbaten

De oorlog in Oekraïne zorgt voor fluctuaties op de gasmarkt. De raming voor de gasprijzen is hierdoor naar boven bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2022. Daarnaast is sprake van beperkte extra winning. Hierdoor zijn de geraamde gasbaten voor de overheid gestegen. De niet-belastingin-komsten van de gasbaten bestaan uit ontvangsten uit de Mijnbouwwet en ontvangsten uit dividenden (EBN en GasTerra). Door de hogere gasbaten verbetert ook de financiële positie van EBN, waardoor de vorig jaar geraamde kapitaalstorting tot en met 2027 met 1,7 miljard euro wordt verlaagd. In de Kamerbrief over de aanvullende koopkrachtmaatregelen 2022 van 11 maart jongstleden⁴ is aangekondigd dat een deel van de additionele ontvangsten uit de gasbaten wordt ingezet voor een eenmalige koopkrachtreparatie. Ook voor dit overige deel wordt het uitgavenplafond gecorrigeerd. Zodoende worden de extra kosten en opbrengsten (mutaties in gasbaten) als gevolg van de oorlog in Oekraïne gelijk behandeld.

• 18. 

  Norg-akkoord

Conform de afspraken in het Norg-akkoord betaalt de Staat een vergoeding aan de NAM. Deze vergoeding is afhankelijk van de gasprijs, die op dit moment hoog is door de oorlog in Oekraïne. De berekenwijze van de vergoeding is vastgesteld in arbitrage. Btw is van toepassing op de vergoeding. De totale vergoeding bedraagt 8,85 miljard euro, inclusief btw. Hiervan komt 3,6 miljard euro weer terug via dividenden EBN en het winstaandeel NAM.

• 19. 

  Koopkrachtpakket (uitgavendeel)

Zoals in de Kamerbrief⁵ is aangegeven heeft het aanvullende koopkrachtpakket 2022 zowel effect op de uitgaven als ontvangsten. De reeks in de tabel laat het totale effect voor de uitgavenkant zien. Het totale koopkrachtpakket wordt meerjarig gedekt. Additioneel is besloten om de energie-toelage voor gemeenten met 175 miljoen euro extra op te hogen. Dit is voor 75 miljoen euro gedekt aan de lastenkant, voor 87,5 miljoen euro uit de coalitieakkoord enveloppe armoedebestrijding en voor de resterende

12,5 miljoen euro uit de indexatie van de coalitieakkoord middelen (tranche 2022).

• 20. 

  Oekraïne

Paragraaf 5.3 en bijlage 6 van deze Voorjaarsnota gaan uitgebreid in op de budgettaire verwerking van de maatregelen die verband houden met de oorlog in Oekraïne. De uitgaven relevant voor het plafond Rijksbegroting worden in tabel 9 getoond. Deels kunnen deze middelen worden toegerekend aan ODA. Vanuit het ODA budget wordt 150 miljoen euro bijgedragen.

• 21. 

  Limburg

In 2022 wordt bij de Voorjaarsnota rijksbreed 86 miljoen euro uitgegeven voor gemaakte kosten in de afhandeling van de schade als gevolg van de overstroming in Limburg.

• 22. 

  Dividend Staatsdeelnemingen

De meest recente informatie over het verwachte dividend van de reguliere staatsdeelnemingen laat in de meeste jaren een tegenvaller zien. Enkele deelnemingen hebben te lijden onder de coronacrisis, waardoor hier voorlopig nog geen dividendafdracht verwacht kan worden en de raming naar beneden bijgesteld moet worden.

• 23. 

  Aanpassing BIR-verdeelsystematiek

De ontvangsten en uitgaven van de belasting- en invorderingsrente en de boeteontvangsten worden verdeeld tussen de begroting van Financiën en die van de Sociale Fondsen (lastenkader). In de Startnota is aangekondigd dat de verdeelsystematiek hiervan wordt gecorrigeerd met ingang van 1-1-2022. Dit leidt tot een aanpassing in de ramingen.

• 24. 

  Extrapolatie

Onder de post Extrapolatie zijn de geraamde uitgaven voor het jaar 2027 vastgesteld.

• 25. 

  Loon- en prijsbijstelling

De uitgaven die onder het uitgavenplafond vallen, past het kabinet aan voor de loon- en prijsontwikkeling. Deze zogenoemde nominale ontwikkeling is sterker dan het kabinet verwachtte bij de Miljoenennota vanwege de hogere inflatie.

• 26. 

  Accres

De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt voor de jaren 2022 t/m 2025 via de normeringssystematiek door in de indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en in het plafond van het Btw-compensatiefonds (het accres). De actualisatie van het uitgavenbeeld leidt tot een stijging van het accres.

• 27. 

  Totaal uitgaven tabel 7 paragraaf 4

Het totaal aan de lastenkant van de maatregelen met betrekking tot Vpb, Box 3, AOW, Defensie en verhogen WML wordt meegenomen in de herijking van het plafond.

• 28. 

  Totaalbeeld Voorjaarsbesluitvorming tabel 8

Ook voor het totaalbeeld van de voorjaarsbesluitvorming (paragraaf 5.1) wordt het plafond herijkt.

• 29. 

  Herijking kasritme begrotingen

Deze post bevat de overige aanpassingen aan de begrotingsstanden. De grootste post hierin bestaat uit de aanpassingen in de kasritmes van verschillende fondsen onder het investeringsplafond.

• 30. 

  Eindejaarsmarge en 31. In=uit taakstelling

Departementen kunnen een deel van de middelen die in 2021 niet zijn besteed via de eindejaarsmarge meenemen naar 2022. Bij deze Voorjaarsnota wordt de eindejaarsmarge toegevoegd aan de departementale begrotingen. Als tegenhanger van de eindejaarsmarge is toen ook een in=uittaakstelling geboekt op de aanvullende post. Het inboeken van een in=uittaakstelling voorkomt dat het uitkeren van de eindejaarsmarge leidt tot belasting van het uitgavenplafond. De gedachte achter de in=uittaakstelling is dat er aan het einde van dit jaar naar verwachting weer in min of meer dezelfde mate als in 2021 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen.

Figuur 2 laat de groei van de uitgaven onder de verschillende deelplafonds zien gedurende deze kabinetsperiode.

Figuur 2 Ontwikkeling per plafond (in miljarden euro)

500 I

250

¦ Rijksbegroting

¦ Sociale Zekerheid ¦ Zorg ¦ Investeringen

5.3 Oekraïne

Uitleg budgettaire verwerking

Het kabinet heeft afgesproken dat voor uitgaven die direct verbonden zijn met de situatie in Oekraïne en noodopvang van vluchtelingen in Nederland aanvullend budget beschikbaar wordt gesteld op de departementale begrotingen. Het gaat om additionele uitgaven die bovenop het reguliere beleid komen en waarvoor geen budget beschikbaar is op de reguliere departementale begrotingen. Hieronder vallen uitgaven aan militaire en humanitaire ondersteuning in Oekraïne, de noodopvang van vluchtelingen en medisch noodzakelijke zorg in Nederland. Hierbij geldt voorlopig een afbakening in de tijd tot en met het tweede kwartaal van 2022. Voor uitgaven waarvan nu al zeker is dat deze langer doorlopen, geldt een afbakening tot eind 2022.

Voor de budgettaire verwerking van deze afspraken is besloten dat nieuwe regelingen buiten het uitgavenplafond worden verwerkt. Voor mutaties op bestaande regelingen die ook direct gerelateerd zijn aan Oekraïne wordt het uitgavenplafond gecorrigeerd. Het onderscheid is puur uitvoeringstechnisch van aard; voor beide typen uitgaven geldt dat zij niet in de plaats komen van reguliere uitgaven. Daarnaast zijn een deel van de uitgaven specifiek gedekt uit bestaand budget. De uitgaven aan Oekraïne worden in de tabel hieronder weergegeven.

De oorlog in Oekraïne werkt voor de overheid op twee manieren door in de kosten en opbrengsten van gas. Enerzijds worden extra kosten gemaakt voor de leveringszekerheid van gas en anderzijds zijn de geraamde gasbaten voor de overheid gestegen. Hierbij is het belangrijk om op te merken dat deze baten zeer onzeker zijn vanwege de fluctuaties op de gasmarkt. Om de extra kosten en opbrengsten gelijk te behandelen wordt het plafond ook gecorrigeerd voor mutaties van de gasbaten als gevolg van de oorlog in Oekraïne.

Totaaloverzicht

Zie voor een verdere toelichting per maatregel bijlage 7 Oekraïne.

5.4 Herstel- en Veerkrachtplan

Nederland kan voor 4,7 miljard euro aanspraak maken op middelen vanuit de Europese Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF). Uit de door de Europese Commissie (EC) gepubliceerde ramingen blijkt dat de Nederlandse economie in 2021 harder is gegroeid dan eerder verwacht. Hierdoor valt de verwachte bijdrage uit de HVF naar verwachting 1,1 miljard euro lager uit dan de 5,8 miljard euro waar ten tijde van het opstellen van de Startnota van werd uitgegaan. In het coalitieakkoord staat dat de voor Nederland gereserveerde HVF-middelen alleen worden ingezet om reeds begrote en uit het coalitieakkoord volledig gedekte uitgaven te financieren.

Het Nederlandse Herstel- en Veerkrachtplan (HVP) zal zoals gepland eind juni/begin juli naar de Europese Commissie worden verstuurd. Op 10 mei heeft er een debat in de Tweede Kamer plaatsgevonden en begin juni zal het tweede concept-plan voorgelegd worden aan de ministerraad. Het HVP is een Rijksbreed plan met, op basis van het eerste concept zoals met de Kamer gedeeld⁶, een totaal aan 23 investeringen en 16 hervormingen. Het plan draagt integraal bij aan de ambities van het kabinet op het gebied van onder andere de groene transitie en digitale transformatie. Het HVP omvat omvangrijke hervormingen van dit kabinet op het gebied van de woningmarkt, arbeidsmarkt en het belastingstelsel. Daarnaast wordt er onder andere geïnvesteerd in de digitale infrastructuur van de overheid, wordt de aanbouw van windmolens gefinancierd en wordt een nadere impuls voor de woningbouw mogelijk gemaakt.

5.5 Fondsen

In het coalitieakkoord is afgesproken dat er nieuwe fondsen worden opgericht voor klimaat en landbouw, natuur en stikstof. Dit voorjaar is een start gemaakt met het opstellen van de instellingswet voor beide fondsen. De keuzes, afwegingen en uitgangspunten van Klimaatfonds en Transitie-fonds Landelijk Gebied en Natuur worden momenteel nader uitgewerkt. Het parlement wordt per brief nader geïnformeerd over de uitgangspunten en randvoorwaarden (governance) van de fondsen. In lijn met de motie Hermans-Segers wordt de Kamer nadrukkelijk betrokken bij de vormgeving.⁷

In de praktijk kan een begrotingsfonds conform artikel 2.11 Comptabiliteitswet 2016 (CW) ten opzichte van een reguliere begrotingspost van meerwaarde zijn op drie punten:

• 1. 

  De doelen en werkwijze van het begrotingsfonds worden wettelijk vastgelegd ter waarborg van een doeltreffend en doelmatige besteding van de gelden.

• 2. 

  Jaarlijks worden de uitgaven en ontvangsten binnen het begrotingsfonds (het fondssaldo) vastgesteld. Uitgaven die niet in het huidig jaar hebben kunnen plaatsvinden, worden doorgeschoven naar het volgende begrotingsjaar. Deze vorm van financieren kan helpen om grootschalige projecten uit te voeren, waarbij niet vast te stellen is dat projecten binnen het begrotingsjaar worden afgerond.

• 3. 

  Het parlement krijgt inzicht in de geraamde besteding van middelen voorbij de reguliere begrotingshorizon van t+5.

De bovengenoemde voordelen zijn vooral van toepassing op fysieke investeringsbijdragen die een onzeker kasritme kennen.

Stand van zaken fonds Onderzoek en wetenschap

Op de voorziene uitgaven uit het fonds Onderzoek en wetenschap zijn de bovengenoemde voordelen in mindere mate van toepassing. Het fonds Onderzoek en wetenschap wordt daarom vorm gegeven als een reguliere post op de departementale begroting van OCW. Hier wordt incidenteel 5 miljard euro gereserveerd met als doel het inhalen van achtergebleven investeringen in onderzoek en verdere versterking van de onderzoeksinfrastructuur. Deze middelen worden ook ingezet voor het versterken van de kwaliteit van hoger onderwijs en wetenschap, het verlagen van de werkdruk en ongebonden onderzoek.

Stand van zaken Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur en Klimaat-fonds

Voor de klimaat- en stikstofproblematiek biedt een begrotingsfonds op alle drie de punten meerwaarde. Het kabinet richt daarom begrotingsfondsen in voor deze opgaven. Voor beide fondsen worden de doelen en werkwijzen vastgelegd in tijdelijke instellingswetten.⁸ Voor beide begrotingsfondsen zullen de ministers van Klimaat en Energie en Natuur en Stikstof een instellingswet indienen, zodat de Kamer een volwaardige parlementaire behandeling kan doorlopen. De instellingswetten zullen mede ondertekend worden door de minister van Financiën. Ook wanneer de begrotingsfondsen nog niet in wetgeving zijn verankerd, zal het kabinet borgen dat parlementaire controle kan plaatsvinden. Naar aanleiding van de motie Hermans-Segers⁷ wordt er op Prinsjesdag een 'proeve van begroting' in de vorm van een dummybegroting 2023 van de begrotingsfondsen naar het parlement gestuurd.

Horizonbepaling

Het idee van de begrotingsfondsen uit het coalitieakkoord is dat deze investeringen incidenteel zijn en niet structureel. In lijn met de motie van Heinen en Grinwis⁹ komt er een horizonbepaling in de instellingswetten, die wettelijk de tijdelijkheid van de twee begrotingsfondsen verankeren. De fondsen zullen zo worden ingericht dat de horizonbepaling geen knelpunt vormt in de besteding van de verplichtingen, die voor 2030 (Klimaatfonds) en 2035 (Transitiefonds Landelijk Gebied en Natuur) zijn aangegaan.

Stand van zaken Nationaal Groeifonds

Het Nationaal Groeifonds is nu nog ingericht als een niet-departementale begroting, maar wordt omgezet naar een begrotingsfonds. Dit mede na de oproep hiertoe vanuit het parlement, de Algemene Rekenkamer en de Raad van State. De Tweede Kamer heeft in april 2022 het wetsvoorstel Instellingswet Nationaal Groeifonds aangenomen. Het wetsvoorstel ligt nu ter behandeling bij de Eerste Kamer.

5.6 Medeoverheden

Het accres is berekend conform de methodiek zoals vastgesteld in de Startnota. Conform motie Van Weyenberg c.s.¹⁰ heeft het kabinet de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) het voorstel gedaan voor het bevriezen van de volumecomponent van het accres voor de jaren 2022 - 2025. Daarmee beoogt het kabinet voor die periode een stabielere financiering van de medeoverheden te realiseren. Op dit moment is het kabinet hierover met de VNG en het IPO in gesprek. In het coalitieakkoord is het accres vanaf 2026 vastgezet op een plus van 1 miljard euro ten opzichte van de stand Miljoenennota 2022. Het accres wordt vanaf 2026 enkel nog aangepast voor de loon- en prijsontwikkeling conform eenzelfde systematiek als de overige rijksuitgaven.

Met de VNG, IPO en Unie van Waterschappen is een gezamenlijk proces afgesproken om te komen tot een nieuwe financieringssystematiek voor gemeenten en provincies vanaf 2026. Onder onafhankelijke begeleiding zal in kaart worden gebracht hoe de financiële situatie voor medeoverheden er in meerjarig perspectief uit ziet en wat dit betekent voor hun meerjarenbegroting specifiek voor de periode na 2025. Hierbij zal worden bezien hoe op een zorgvuldige wijze omgegaan kan worden met de situatie in 2026 en verder. Ook zullen opties (bouwstenen) in beeld gebracht worden wat betreft de financieringssystematiek voor 2026 en verder, inclusief wat hierbij het vervolgproces is. Hierbij wordt, naast andere opties, de vergroting van het lokaal belastinggebied betrokken. De Kamer zal voor de zomer geïnformeerd worden over de voortgang in een contourennota.

6 INKOMSTEN

6.1  InkomstenkaderMaatregelen coalitieakkoord

In het coalitieakkoord heeft het kabinet verschillende maatregelen getroffen aan de lastenkant. Zo verhoogt het kabinet de lasten gericht op het bevorderen van een gezonde leefstijl, vergroening en het tegengaan van belastingontwijking en verlaagt die gericht, met name voor lage- en middeninkomens, werkenden en gezinnen. De inkomstenmaatregelen uit het coalitieakkoord zijn in lijn met het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte, vastgelegd in het inkomstenkader in de Startnota. Het inkomstenkader is in de Startnota ex ante vastgesteld. Op basis van informatie van de nieuwe macro-economische raming (CEP-raming) van het Centraal Planbureau (CPB) zijn een aantal maatregelen nog bijgesteld en daarmee wordt in deze Voorjaarsnota het inkomstenkader definitief vastgesteld. Dit betekent dat het kabinet zich committeert aan het budgettaire effect van deze maatregelen en de daarmee samenhangende beleidsmatige lastenontwikkeling. In tabel 86 in bijlage 10 zijn de inkomstenmaatregelen van het coalitieakkoord vastgelegd in het inkomstenkader.

Onderdeel van die maatregelen is 3 miljard euro ruimte voor lastenverlichting voor middeninkomens. In de Startnota is een voorlopige invulling van dit pakket opgenomen. Ten tijde van de Startnota was het idee hiervan dat de concrete invulling en fasering van dit indicatieve pakket op basis van de CEP-raming van het CPB bij de Voorjaarsnota nader bezien zou worden. Gezien de onzekere macro-economische omstandigheden, is besloten om het pakket in de Voorjaarsnota slechts gedeeltelijk in vullen. De voorgestelde verhoging van de ouderenkorting is teruggedraaid. Het hierdoor vrijgekomen budget wordt ingezet voor de koppeling van de AOW aan de stapsgewijze verhoging van het wettelijk minimumloon. Hiermee blijft van het pakket 2,4 miljard euro over voor lastenverlichting voor middeninkomens. Dit pakket wordt nader ingevuld in augustus. Bij uitzondering kan binnen dit pakket dan nog geschoven worden tussen inkomsten en uitgaven.

Inkomstenbesluitvorming

Het kabinet heeft in de Startnota aangekondigd om één hoofdbesluitvormingsmoment over de uitgaven én inkomsten in het voorjaar in te stellen. Het doel hiervan is om tot een goede integrale afweging te komen tussen de verschillende beleidsdoelstellingen. Dat is belangrijk, omdat een euro die vandaag wordt uitgegeven aan het ene doel, morgen niet meer kan worden uitgegeven aan een ander doel. Dit betekent dat deze Voorjaarsnota, naast de gebruikelijke uitgavenbesluitvorming, ook in het teken van inkomstenbesluitvorming staat. In de begrotingsregels is vastgelegd dat afwijkingen ten opzichte van de maatregelen uit het coalitieakkoord in het inkomstenkader (dat wil zeggen, lastenverlichting of -verzwaring) zowel binnen de kabinetsperiode als structureel gecompenseerd moeten worden, waarbij tijdelijke afwijkingen in een individueel jaar zoveel mogelijk dienen te worden vermeden. Ook maatregelen die starten na de kabinetsperiode dienen gecompenseerd te worden.

De maatregelen van het coalitieakkoord worden als het ware in het inkomstenkader gestopt en het inkomstenkader begint daarmee op nul. Het inkomstenkader 'sluit' wanneer er geen afwijkingen zijn ten opzichte van de maatregelen, zoals opgenomen in tabel 86 in bijlage 11, en het budgettaire verschil dus op nul uitkomt. De afwijkingen van het inkomstenkader ten opzichte van de Startnota zijn weergegeven in tabel 12. Het principe van het inkomstenkader is dat alleen budgettaire gevolgen van beleidsaanpassingen (tariefswijzigingen of grondslagwijzigingen) gecompenseerd hoeven te worden door andere inkomstenmaatregelen. Dit zorgt voor beheersing aan de inkomstenkant van de rijksbegroting. De ramingen van de inkomstenmaatregelen worden bij omzetting in wetgeving herijkt en gecertificeerd door het CPB. Eventuele budgettaire verschillen die daaruit volgen dienen gecompenseerd te worden met een lastenverlichting of verzwaring.

De voorjaarsbesluitvorming heeft geleid tot verschillende maatregelen die impact hebben op het inkomstenkader (zie paragraaf 4 voor uitgebreide beschrijving van maatregelen). Zo wordt het uitstel van de invoering OESO pijler 2 in de vpb gedekt door verlaging van de vpb schijfgrens. De kosten van het box 3 arrest worden tevens gedekt door lastenrelevante maatregelen, waaronder het niet doorvoeren van de geplande verhoging van HVV, het introduceren van twee schijven voor box 2, het verlagen van de doelmatigheidsmarge, het beperken van de 30%-regeling, het verhogen van het basistarief van de overdrachtsbelasting en de afbouw van AHK met verzamelinkomen. Voor dekking van koppeling van AOW zijn het niet doorvoeren van de voorgenomen verhoging ouderenkorting en het afschaffen van de FOR lastenrelevant. De hoofdtabel in paragraaf 4 bevat naast de genoemde maatregelen diverse andere maatregelen die niet lastenrelevant zijn, zoals verhoogde uitgaven voor defensie en WML.

Tabel 12 Inkomstenkader

1    Tabel 12 bevat onder andere de voorjaarsbesluitvorming eerder gepresenteerd in tabel 7 In tabel 7 zijn deze maatregelen geraamd op prijspeil 2022 om zo integrale besluitvorming tussen lasten en uitgaven te faciliteren. In deze tabel zijn de maatregelen geraamd op prijspeil jaar van invoering, zoals gebruikelijk voor het inkomstenkader. Daarnaast wisselen het + en - teken in de tabellen, aangezien tabel 7 vanuit perspectief uitgaven is geschreven en deze tabel vanuit perspectief lasten.

2    Inclusief bijgestelde ramingen coalitiemaatregelen zoals weergeven in tabel 86

3    Opbrengst begint één jaar eerder dan invoering door anticipatie-effect

Toelichting maatregelen

Verlagen btw op energie van 21 procent naar 9 procent Om de gevolgen van de hoge energierekening te dempen, heeft het kabinet aanvullende koopkrachtmaatregelen genomen voor 2022. In dit pakket is onder andere de btw op energie verlaagd in 2022. Dit pakket is gedekt met hogere gasbaten, doordat de prijs van gas hoger is dan geraamd (dus aan de uitgavenkant).

Verlagen accijnzen op bezine en diesel met 21 procent Om de gevolgen van de hoge energierekening te dempen heeft het kabinet aanvullende koopkrachtmaatregelen genomen voor 2022. In dit pakket zijn onder andere de accijnzen op benzine en diesel verlaagd in 2022. Ook op Bonaire, Sint Eustatius en Saba vanaf 1 april de accijns op benzine tijdelijk wordt verlaagd tot het einde van het jaar. Dit pakket is gedekt met hogere gasbaten doordat de prijs van gas hoger is dan geraamd (dus aan de uitgavenkant).

Buiten werking stellen artikel 84a van de wet op accijns De tijdelijke verlaging van accijnzen uit het koopkrachtpakket loopt tot eind 2022. Vanaf 1 januari 2023 worden de accijnzen naar het oude niveau gebracht. De wettelijke bepaling die regelt dat brandstofvoorraden bij een accijnsverhoging aangeslagen worden tegen het nieuwe hogere tarief wordt per 1 januari 2023 eenmalig buiten werking gesteld, wat resulteert in een derving van 31 miljoen euro. Deze derving was nog niet bekend ten tijde van totstandkoming koopkrachtpakket.

Uitstel salderingsregeling en dekking

Het wetsvoorstel afbouw salderingsregeling is vorig jaar voor de Tweede Kamer verkiezingen controversieel verklaard en heeft een jaar stilgelegen. De opgelopen vertraging leidt tot 2 jaar uitstel, wat een budgettaire derving met zich meebrengt. Dekking wordt ten eerste deels bereikt binnen de salderingsregeling met de voorgestelde extra afbouwstap in 2025 in de salderingsregeling (64 procent nog te salderen in 2025 in plaats van 73 procent zoals in wetsvoorstel was voorzien). Dit levert 35 miljoen euro op. De resterende opgave van circa 100 miljoen euro wordt gedekt via de EIA: ten eerste door de in het coalitieakkoord voorgenomen intensivering van het EIA-budget vanaf 2023 met 50 miljoen euro een jaar uit te stellen (naar 2024) en ten tweede door voor 50 miljoen euro in 2024 een beroep te doen op de budgetreserve van de EIA.

Btw-nultarief zonnepanelen

De levering en de installatie van zonnepanelen is momenteel belast met 21 procent btw. Wel kunnen particulieren de btw terugvragen als btw-ondernemer. Met deze aanpassing wordt een btw-nultarief toegepast op de levering en installatie van zonnepanelen op of in de onmiddellijke nabijheid van woningen. Dit is eenvoudiger voor zowel particulieren en de Belastingdienst.

Herstelwetgeving lachgas: reparatie uitspraak lage btw-tarief van toepassing op lachgas

Op basis van een recente gerechtelijke uitspraak is het verlaagde btw-tarief van toepassing op de verkoop van N₂O-capsules (lachgas) voor de bereiding van slagroom. Eerder is in een beleidsbesluit het standpunt ingenomen dat lachgascapsules voor de bereiding van slagroom niet opgaan in de slagroom en dat het verlaagde tarief daarom niet van toepassing is. Een gevolg van de uitspraak is dat ook op de verkoop van lachgas voor gebruik als partydrug het verlaagde btw-tarief van toepassing is. Dit wordt gerepareerd door wettelijk te regelen dat alle lachgas (zowel capsules als flessen) met uitzondering van medische toepassingen worden uitgesloten van het verlaagde btw-tarief.

Codificatiegoedkeuring - leefvervoer verstrekt vanuit UWV Leefvervoer is een voorziening gericht op vervoer van personen met een aandoening dat nodig is voor persoonlijke activiteiten en deelname aan de maatschappij. Voor de verstrekking van leefvervoer via het UWV geldt vooralsnog geen vrijstelling in de Wet IB 2001. Met de codificatie van een goedkeuring in een beleidsbesluit¹¹ wordt een dergelijke wettelijke vrijstelling ingevoerd. Beoogd is de vrijstelling te laten gelden voor maximaal 2.000 leefkilometers per kalenderjaar. Dit is gelijk aan het maximum dat gemeenten en het UWV bij de toekenning van leefvervoer hanteren. De kosten van de maatregel worden geraamd op structureel ongeveer 1 miljoen euro per jaar. Over de periode 2016 tot en met 2023 komt het totale budgettaire beslag op 8 miljoen euro in 2023 en daarna jaarlijks structureel 1 miljoen euro.

Aanpassing van de margeregeling

Op basis van de margeregeling hoeft over kunstvoorwerpen in bepaalde gevallen geen btw te worden geheven over de hele prijs (zoals gewoonlijk), maar slechts over de marge die een wederverkoper ontvangt. Op basis van de btw-tarievenrichtlijn moet met ingang van 1 januari 2025 in de Wet OB 1968 zijn geregeld dat de margeregeling door wederverkopers niet mag worden toegepast als deze wederverkoper het kunstvoorwerp heeft ingekocht tegen het verlaagde btw-tarief. Per 1 januari 2025 mag de margeregeling alleen nog worden toegepast als de wederverkoper het kunstvoorwerp heeft ingekocht tegen het algemene btw-tarief. De budgettaire consequenties kunnen nog niet worden geraamd, maar de verwachting is dat deze maatregel een geringe opbrengst oplevert.

Wijziging afkoop lijfrente bij arbeidsongeschiktheid

Als er sprake is van langdurige arbeidsongeschiktheid kan een opgebouwde lijfrente geheel of gedeeltelijk worden afgekocht op grond van artikel 3.133, negende lid, Wet IB 2001. Dit om te voorzien in een inkomen voor de arbeidsongeschikte. Er gelden voor deze afkoop wel afkoopgrenzen. Bij overschrijding van deze afkoopgrenzen wordt over het gehele afkoopbedrag inkomstenbelasting en 20 procent revisierente geheven. In de praktijk bleek dit te hard uit te pakken. In een beleidsbesluit is vooruitlopend op wetgeving goedgekeurd dat alleen over het bedrag waarmee de afkoopgrens wordt overschreden revisierente is verschuldigd.

Uitbreiding kring belastingplichtigen frisdrankbelasting Artikel 17 van de Wet op de verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken (Wvad) voldoet niet meer aan de huidige tijd, door onder andere de online aankopen door particulieren en toelevering vanuit het buitenland. Belas-tingontwijking neemt hierdoor steeds meer toe. De wet beperkt de kring van belastingplichtigen tot degene die de alcoholvrije dranken voorhanden heeft. Voorgesteld wordt om per 2024 artikel 17 Wvad uit te breiden naar «enige andere persoon die bij het voorhanden hebben ervan betrokken is». Dit sluit aan bij de huidige systematiek van de Wet op de accijns (WA).

Kleine ondernemersregeling (KOR)

Op grond van de Richtlijn kleineondernemersregeling dient per 1 januari 2025 de nieuwe kleineondernemersregeling (KOR) te worden geïmplementeerd. Het conceptwetsvoorstel 'implementatie richtlijn kleineondernemersregeling' voorziet daarin. Zowel de huidige KOR (ingevoerd per 2020) als de nieuwe KOR zijn facultatieve vrijstellingsregelingen, waarbij de opterende kleine ondernemer geen btw hoeft te berekenen over zijn handelingen, maar ook geen recht op aftrek heeft van voorbelasting. De belangrijkste wijziging is dat een ondernemer vanaf 2025 de KOR ook kan toepassen in andere lidstaten, bijvoorbeeld de Nederlandse ondernemer in België en de Belgische ondernemer in Nederland. De ondernemer moet zich hiervoor aanmelden in de lidstaat van vestiging. Het wetsvoorstel heeft voor de Nederlandse ondernemer die de Nederlandse KOR toepast geen budgettaire gevolgen. Die gevolgen treden op in de andere lidstaten. De toepassing van de Nederlandse KOR door kwalificerende buitenlandse ondernemers heeft wel een budgettaire derving. Deze bedraagt 8 miljoen euro.

Effect verlaging invorderingsrente op de zorgtoeslag Invordering van de gepauzeerde invorderingen bij Toeslagen gaan gedeeltelijk weer van start. Het is de wens om geen invorderingsrente te heffen over de vorderingen die nog niet opgestart zijn en voor de vorderingen waarvoor een betalingsregeling wordt aangegaan. De derving van 4,3 miljoen euro bij de zorgtoeslag valt onder het inkomstenkader. Het effect van de invorderingsrente op de overige toeslagen wordt gedekt aan de uitgavenkant.

Verlaging schenkingsvrijstelling 2023

In het coalitieakkoord is de ambitie uitgesproken om de schenkingsvrijstelling voor de eigen woning op korte termijn af te schaffen. Het voornemen om deze regeling af te schaffen per 1 januari 2024 wordt verwerkt in het wetsvoorstel Belastingplan 2023. Het is niet mogelijk om deze vrijstelling reeds in 2023 af te schaffen. Daarom is besloten per 1 januari 2023 de vrijstelling eigen woning te verlagen van 106.671 euro (bedrag 2022) naar 27231 euro. Dit bedrag is gekozen, omdat deze vrijstelling daarmee op hetzelfde niveau komt als de eenmalige vrijstelling voor schenkingen van ouders aan hun kinderen.

Afschaffen Fiscale oudedagsreserve (FOR)

De FOR houdt in dat een belastingplichtige ondernemer voor de inkomstenbelasting onder voorwaarden jaarlijks een deel van de winst fiscaal gefaciliteerd mag reserveren voor een oudedagsvoorziening. Met de Wet toekomst pensioenen wordt de ruimte vergroot om in de derde pijler fiscaal gefaciliteerd pensioen op te bouwen. Dat geldt ook voor ondernemers in de inkomstenbelasting. Mede in dat licht neemt het Kabinet het advies van de Raad van State over om de FOR - die in veel van de gevallen uiteindelijk niet wordt benut om te voorzien in een oudedagsvoorziening - af te schaffen. De FOR wordt afgeschaft in de vorm van het met ingang van 1 januari 2023 niet meer fiscaal gefaciliteerd mogen opbouwen van de FOR, waarbij de bestaande reeds opgebouwde FOR nog wel op basis van de huidige regels kan worden afgewikkeld.

Vpb Pillar 2

In het coalitieakkoord is een taakstellende opbrengst 'Grondslag Vpb' afgesproken van 1,0 miljard euro, waarvan een aanzienlijk deel naar verwachting zou bestaan uit maatregelen die zien op een minimumniveau aan belastingheffing van 15 procent bij multinationals (OESO Pijler 2 afspraken), met een verwachte opbrengst per 2023. Doordat de invoering van OESO Pijler 2 in de Vpb met een jaar uitgesteld is, is in 2023 1,0 miljard euro dekking nodig.

Hoge Raad arrest box 3

De bezwaarmakers binnen het box 3 arrest worden gecompenseerd op basis van de spaarvariant, wat leidt tot incidenteel 3,6 miljard euro aan inkomstenderving. Dit wordt gedekt door de lasten (met name in box 2 en box 3) te verhogen.

Box 3 voornemen tot verhoging HVV terugdraaien In het coalitieakkoord is een maatregel opgenomen om het heffingsvrij vermogen in box 3 in drie stappen te verhogen van 50.650 euro nu naar uiteindelijk circa 80.000 euro. Deze verhoging wordt teruggedraaid en dit levert structureel 0,3 miljard euro op.

Box 2: twee schijven 26 procent en 29,5 procent per 2024 Introductie van twee schijven in box 2 met een basistarief van 26 procent voor de eerste 67.000 euro aan inkomsten per persoon en een tarief van 29,5 procent voor het meerdere. Deze maatregel levert 0,1 miljard euro per jaar op.

Box 2: doelmatigheidsmarge van 25 procent naar 15 procent Zie uitgebreide beschrijving in paragraaf 4. Het verlagen van de doelmatigheidsmarge naar 15 procent heeft als effect dat dga's meer belasting in box 1 gaan betalen. In latere jaren daalt deze opbrengst, doordat het hogere loon leidt tot een kleinere fiscale claim in box 2. De structurele opbrengst bedraagt 0,1 miljard euro.

Box 2 en 3: Afbouw AHK met verzamelinkomen

Door deze maatregel gaat, naast het box 1-inkomen, ook het inkomen uit box 2 en 3 meetellen voor de afbouw van de algemene heffingskorting. Hierdoor ontvangen mensen die voornamelijk inkomen hebben in box 2 of 3 een lagere korting op de te betalen belasting. Deze maatregel wordt ingevoerd per 2025 en levert 0,3 miljard euro op.

30%-regeling beperken tot Balkenende -norm

Werknemers die vanuit een ander land naar Nederland komen om te werken kunnen dankzij de 30%-regeling maximaal 30 procent van hun loon onbelast ontvangen. Als gevolg van deze maatregel geldt de regeling nog tot maximaal de WNT-norm (2022: 216.000 euro). Deze maatregel levert structureel 85 miljoen euro op en kent door een overgangsregeling een ingroeipad van 3 jaar.

Algemeen tarief overdrachtsbelasting van 9 procent naar 10,1 procent Het algemeen tarief van de overdrachtsbelasting wordt verhoogd van 9 procent naar 10,1 procent. Het algemeen tarief geldt niet voor de verkrijging van woningen door mensen die deze zelf langdurig gaan bewonen. Deze tariefsverhoging geldt met name voor verkrijgingen niet-woningen en voor verkrijgingen van woningen door rechtspersonen en natuurlijke personen die niet zelf (anders dan tijdelijk) de woningen als hoofdverblijf gebruiken. Deze maatregel komt bovenop de verhoging uit het coalitieakkoord van 8 procent naar 9 procent en levert 0,3 miljard euro op.

Terugdraaien voornemen tot verhoging ouderenkorting Het terugdraaien van de verhoging van de ouderenkorting uit het coalitieakkoord met 376 euro levert 0,6 miljard euro op. Dit raakt ouderen met (hoge) middeninkomens, maar niet de laagste inkomens (zij verzilveren de ouderenkorting niet) en de hoogste inkomens (zij hebben geen recht op ouderenkorting).

Terugdraaien doorwerking WML op Arbeidskorting De verhoging van het WML met 7,5 procent wordt een jaar eerder gestart en vindt plaats in drie stappen. Aan de lastenkant wordt het terugdraaien van de doorwerking van de WML-verhoging aangepast aan het nieuwe ritme van de WML-verhoging. Deze aanpassing van de arbeidskorting leidt in 2023 en 2024 tot een kleine meevaller.

Vpb verlagen schijfgrens van 395.000 naar 200.000 De schijfgrens wordt verlaagd van 395.000 euro naar 200.000 euro vanaf 2023 met een budgettaire opbrengst van 1,3 miljard euro. Hierdoor betalen bedrijven eerder het hoge Vpb-tarief van 25,8 procent.

Onbelaste reiskostenvergoeding 1 jaar naar voren

De verhoging van de onbelaste reiskostenvergoeding wordt met een jaar versneld. De kosten hiervoor bedragen 0,2 miljard euro in 2023 en 0,2 miljard in 2024.

Zorgpremiesystematiek

In de Startnota van dit kabinet is een andere omgang met de zorgpremiesystematiek binnen de begrotingsregels aangekondigd. Kort gezegd houdt dit in dat enkel premiewijzigingen als gevolg van veranderingen in plafon-drelevante uitgaven relevant zijn voor het inkomstenkader. Ook is afgesproken om expliciet te besluiten of eventuele meevallers in de zorgver-zekeringswet (Zvw) worden ingezet voor andere uitgaven of voor lastenverlichting.

In de Zvw is er dit jaar sprake van een zeer geringe uitgavenmeevaller bij het eigen risico (circa 26 miljoen vanaf 2023). Het kabinet heeft besloten om de Zvw-meevaller in te zetten om VWS-brede problematiek aan de uitgavenkant op te vangen. Dit betreft onder andere hogere uitgaven bij de Subsidieregeling medisch noodzakelijke zorg aan onverzekerden en de griepvaccinatie. De Zvw-uitgavenmeevaller van 26 miljoen als gevolg van een lager eigen risico leidt - vanwege de wettelijke lastendekkende financiering - tot een automatische neerwaartse bijstelling van de zorgpremies en de zorgtoeslag vanaf 2023. Aangezien de Zvw-meevaller is ingezet aan de uitgavenkant, dienen de inkomsten verhoogd te worden om een derving aan de inkomstenkant te voorkomen. De compenserende lastenverhoging voor burgers en bedrijven worden bij de augustusbesluitvorming betrokken. Normaliter vindt compensatie van de zorgpremies plaats door middel van de verhoging van het tarief eerste schijf en de arbeidsongeschiktheidsfondspremies.

6.2 Inkomstenraming

Deze paragraaf gaat in op de verwachte totale belasting- en premieontvangsten. Naar verwachting bedragen de totale belasting- en premieontvangsten in 2022 338,2 miljard euro. In de periode 2023-2027 groeien de ontvangsten verder door tot 424,0 miljard euro. Deze paragraaf begint met een korte toelichting op de gehanteerde ramingsmethodiek, gevolgd door toelichting op de ontwikkeling van de inkomsten tussen 2022 en 2027. Vervolgens worden voor 2022 de belangrijkste mutaties ten opzichte van de Miljoenennota 2022 toegelicht en uitgesplitst naar belastingsoort. Tot slot wordt ingegaan op de gevolgen van bijzonder uitstel van betaling en de prognose voor (on)inbaarheid van de ontstane belastingschuld.

De inkomstenraming is een belangrijke bouwsteen voor het bepalen van het begrotingssaldo en de financieringsbehoefte van het Rijk. De inkomsten zijn sterk gevoelig voor economische ontwikkelingen. Daarom worden diverse macro-economische variabelen als input voor het ramingsmodel benut, zoals de groei van het bbp, de werkgelegenheid en de groei van de lonen. De ontwikkeling van deze economische variabelen wordt geschat door het CPB. Via een econometrisch model wordt wat er in de economie gebeurt per belastingsoort vertaald naar een verwachte ontwikkeling van de opbrengst: de endogene ontwikkeling. Om vervolgens te komen tot een raming van de ontvangsten, wordt die informatie gecombineerd met recente realisaties van de ontvangsten, de effecten van nieuw beleid en eventuele specifieke bijstellingen (bijvoorbeeld vanwege relevante uitvoe-ringsinformatie).

Tabel 13 toont de ontwikkeling van de totale belasting- en premieontvangsten over de periode 2022 tot en met 2027. De raming van de endogene groei is gebaseerd op het economisch beeld zoals geraamd door het CPB in het Centraal Economisch Plan 2022 van 16 maart 2022. De beleidsmaatregelen aangekondigd in deze Voorjaarsnota beïnvloeden echter ook de economie, en vervolgens de belastingontvangsten. Deze beleidsmaatregelen zijn nog niet doorgerekend door het CPB. De in deze nota aangekon-digde beleidsmaatregelen zijn daarom enkel ex ante meegenomen in de inkomstenraming.

Tabel 13 Ontwikkeling van de opbrengst uit belastingen en premies op EMU-basis (in miljarden euro)

Ten opzichte van de stand Miljoenennota 2022 zijn de geraamde inkomsten voor 2022 opwaarts bijgesteld met 4,1 miljard euro. Tabel 14 splitst de mutatie van de geraamde ontvangsten in 2022 uit in een deel dat verklaard wordt door beleidswijzigingen die sinds de Miljoenennota 2022 zijn doorgevoerd en een overig deel. Het overige deel ('endogene ontwikkeling') bestaat uit de doorwerking van de afwijking van de gerealiseerde ontvangsten in 2021 ten opzichte van de raming voor 2021, en uit nieuwe inzichten in de groei van de ontvangsten in 2022 zelf. De endogene ontwikkeling hangt in de regel samen met ontwikkelingen in de economie die anders uitpakken dan verwacht en met algemene ramingsonzekerheid.

Het effect van nieuw beleid is in 2022 sterk negatief. Dit negatieve effect volgt uit koopkrachtverbeterende maatregelen die de vorige en huidige kabinetten hebben getroffen om huishoudens en bedrijven te compenseren voor de stijgende energieprijzen. Hierbij gaat het in het bijzonder om de verlaging van de energiebelasting, de btw op energie en de brandstofaccijnzen. De beleidsmatige mutatie wordt daarnaast verklaard door uitstel van de omvorming van ProRail tot zbo met één jaar naar 2023. De belastingopbrengst die samenhangt met deze omvorming is vooral technisch van aard, omdat het gaat om een belastingplicht van het Rijk aan het Rijk.

De verticale endogene ontwikkeling is juist sterk positief. Dit volgt ten eerste uit de doorwerking in 2022 van de hogere ontvangsten dan verwacht in 2021. Deze afwijking wordt nader toegelicht in het Financieel Jaarverslag Rijk 2021. Daarnaast is het economisch beeld in 2022 op basis van de CEP 2022 gunstiger dan het beeld op basis van de MEV 2022, waar de raming van de Miljoenennota op is gebaseerd. Dit uit zich bijvoorbeeld in een hoger geraamd bbp en hogere werkgelegenheid.

Figuur 3 toont voor enkele belangrijke belastingsoorten de ontwikkeling van de verwachte ontvangsten. Bijlage 9 bevat een uitsplitsing op detailniveau van de raming van de ontvangsten, op zowel EMU- als kasbasis. De ontvangsten van de loon- en inkomensheffing vormen de belangrijkste inkomstenbron. De raming is licht neerwaarts bijgesteld, met name als gevolg van het Box 3 arrest en de aangekondigde compensatie. Bij de omzetbelasting leidt beleid tot lagere ontvangsten (lager btw-tarief op gas en elektriciteit), maar deze daling wordt meer dan gecompenseerd door de gunstige endogene ontwikkeling. De mutatie gemeten in euro's is het grootst bij de vennootschapsbelasting. De winst van bedrijven is gedurende de coronacrisis - mede dankzij de steunmaatregelen - op peil gebleven. Bij de auto- en milieuheffingen leiden de eenmalige verlagingen van de energiebelasting en de brandstofaccijnzen tot een sterke neerwaarste mutatie in de raming in 2022.

Figuur 3 Vergelijking inkomsten in 2022 volgens Miljoenennota 2022 en Voorjaarsnota 2022

Loon- en inkomensheffing Premie werknemersverzekeringen (incl. zorgpremies)

Omzetbelasting

Vennootschapsbelasting

Auto- en milieuheffingen

Overig

¦ MN22 ¦ VJN22

Bijzonder uitstel van betaling naar aanleiding van corona

Ondernemers hebben gedurende de periode maart 2020-maart 2022 gebruik kunnen maken van de regeling voor bijzonder uitstel van betaling van belastingen naar aanleiding van corona. De actuele stand van dit uitstel bedraagt circa 20,5 miljard euro. Dit bedrag slaat voornamelijk op de EMU-jaren 2020 en 2021 en voor een zeer beperkt deel op EMU-jaar 2022. De uitgestelde belastingclaim wordt in de regel namelijk toegerekend aan het belastingjaar waarin deze is ontstaan, en niet aan het jaar waarin deze uiteindelijk is betaald. Een belangrijke bron van onzekerheid in de belastingraming is de mate waarin ondernemers in staat zijn deze schuld terug te betalen.

Tot voor kort was weinig informatie beschikbaar om duidelijke uitspraken te doen over de mate waarin ondernemers de schuld wel of niet kunnen voldoen. In de Miljoenennota 2022 is een post van 1,5 miljard euro opgenomen als 'oninbaar'. Inmiddels is meer informatie beschikbaar om de financiële situatie van de betreffende ondernemers te peilen. Op basis van vpb-aangiftedata heeft het ministerie van Financiën de belastingschuld op bedrijfsniveau gekoppeld aan historische winsten en de vermogenspositie.¹² Onder de aanname dat historische winsten van bedrijven (precorona) een beeld geven van de winsten post-corona kan een inschatting gemaakt worden of de schuld binnen de gestelde termijn van vijf jaar wel, niet of deels gedekt wordt door de beschikbare winst. Tabel 15 toont de verdeling van de bedrijven over verschillende categorieën betaalcapaciteit. Onder de categorie 'geen betaalcapaciteit' vallen bedrijven die verliesgevend zijn over periode 2017-2019. De overige bedrijven zijn wel winstgevend, waarbij deze winst over vijf jaren bezien lager of hoger kan zijn dan de opgebouwde schuld. Deze analyse kent nog altijd belangrijke onzekerheden, bijvoorbeeld in relatie tot de schuld bij derden en de mate waarin de winst daadwerkelijk benut kan worden om schulden af te betalen. Bovendien is de positie van IB-ondernemers (nog) niet in beeld. Desondanks indiceert de analyse een negatievere prognose voor de mate waarin de schuld wordt terugbetaald dan gehanteerd in de Miljoenennota 2022. Om die reden wordt de prognose voor de mate van oninbaarheid opgehoogd naar 30 procent. Op totaalniveau betekent dit een afschrijving van de openstaande schuld van circa 7 miljard euro, in plaats van de

1,5 miljard euro die in de Miljoenennota 2022 is gehanteerd. Deze derving is niet relevant voor het inkomstenkader. Tabel 16 toont wat deze mutatie betekent voor de EMU-correctie die in gehanteerd voor de periode 2020-2027 Per saldo betekent dit dat de huidige uitstaande schuld over de periode 2022-2027 naar verwachting nog circa 13 miljard euro aan kasontvangsten oplevert.

Tabel 16 EMU-correctie naar belastingjaar n.a.v. corona-gerelateerd uitstel van belasting

7 HORIZONTALE ONTWIKKELING

In deze paragraaf wordt de meerjarige horizontale ontwikkeling van de uitgaven en lasten inzichtelijk gemaakt. Conform de aanbevelingen van de 16e Studiegroep Begrotingsruimte presenteert deze paragraaf naast de effecten van het coalitieakkoord ook de ontwikkeling van het basispad, zodat ook de autonome ontwikkeling van het basispad zichtbaar wordt.

7.1 Uitgaven

De volgende vier figuren laten zien hoe de uitgaven zich ontwikkelen in de jaren 2022 tot en met 2025, oftewel de kabinetsperiode. Elk figuur toont een van de vier deelplafonds. De blauwe lijn is telkens het basispad. Het basispad is het uitgavenniveau zoals het kabinet dat in januari 2022 in de Startnota heeft geraamd voor de komende jaren. Dit uitgavenniveau bevat ook de eerste inschatting van de maatregelen uit het coalitieakkoord. De andere gekleurde lijn in de grafieken laat het de meest recente inschatting van de uitgaven voor de komende jaren zien. Ten opzichte van het basispad bevat deze lijn drie nieuwe elementen: de meest recente economische ramingen van het CPB, de volledige doorwerking van de maatregelen uit het coalitieakkoord (op basis van doorrekening door het CPB) en de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming.

Figuur 4 Ontwikkeling plafond Rijksbegroting

180 -

170 -

160 -

— Basispad Startnota (R)    — Pad na VJN

Figuur 4 laat zien dat de uitgaven onder het deelplafond Rijksbegroting hoger uitvallen dan in het basispad bij de start van het kabinet geraamd. Wat opvalt is dat er in 2023 minder wordt uitgegeven dan in 2022. Dit komt doordat er in 2023 minder wordt uitgegeven aan coronasteunmaatregelen voor burgers en bedrijven dan in 2022 omdat veel steunmaatregelen in 2023 niet meer nodig zijn. Na 2023 nemen de uitgaven weer toe en vanaf 2024 stijgen de uitgaven harder dan in het basispad. Deze toename heeft verschillende oorzaken, maar het komt hoofdzakelijk door de toegenomen i nflatie in de CEP-raming van het CPB, waardoor het Rijk meer geld moet reserveren om de uitgaven mee te laten groeien met de toegenomen loon- en prijsontwikkeling.

Figuur 5 Ontwikkeling plafond Sociale Zekerheid

120 -

110 -

100 -

90 -

80

2022    2023    2024    2025

— Basispad Startnota (S)    — Pad na VJN

Figuur 5 laat zien dat het kabinet iets meer gaat uitgeven aan Sociale Zekerheid dan geraamd in het basispad. Deze stijging heeft meerdere oorzaken, maar ook hier is inflatie de grootste oorzaak. De groei van de hoogte van de uitkeringen vanwege de gestegen loon- en prijsontwikkeling leidt tot hogere uitgaven.

Figuur 6 Ontwikkeling plafond Zorg

100 -|

90 -

— Basispad Startnota (Z)    — Pad na VJN

Figuur 6 toont dat de zorgkosten vanaf 2022 harder zullen stijgen dan gedacht in de Startnota. Ook hier ligt de oorzaak hoofdzakelijk bij de gestegen loon- en prijsontwikkeling in de CEP-raming van het CPB.

Figuur 7 Ontwikkeling plafond Investeringen

40 I

30

20

10

— Basispad Startnota (I)    — Pad na VJN

Figuur 7 laat zien dat de doorrekening van het coalitieakkoord en de voorjaarsbesluitvorming ertoe leidt dat er meer geld wordt uitgetrokken voor investeringen. De stijging heeft twee oorzaken: allereerst trekt het kabinet meer geld uit voor Defensie zodat de totale Defensie-uitgaven in 2024 en 2025 op 2 procent van het bbp uitkomen. Daarnaast is er meer geld beschikbaar gesteld om het budget voor investeringen bij te stellen aan de hogere loon- en prijsontwikkeling.

7.2 Beleidsmatige lastenontwikkeling

Tabel 17 laat de beleidsmatige lastenontwikkeling (BLO) zien. De BLO geeft de jaarlijkse ontwikkeling weer van beleidswijzigingen in belastingen en wettelijke premies. Ook veranderingen in de zorgpremies en beleidswijzigingen van fiscale regelingen worden meegenomen in de BLO. De economische ontwikkeling en uitgavenmaatregelen worden hierin niet meegenomen.

De definitie van de BLO wijkt op enkele punten af van het inkomstenkader. Zo worden wijzigingen in de zorgtoeslag wel meegenomen in het inkomstenkader, maar maken toeslagen geen onderdeel uit van de BLO.

De beleidsmatige lasten stijgen als gevolg van het kabinetsbeleid met 3 miljard euro in de periode 2022-2025 (zie tabel 17). De totale beleidsmatige lasten - zowel effect kabinetsbeleid als effect basispad - stijgen in de periode 2022-2025 met 12,7 miljard euro. Naast de maatregelen uit het coalitieakkoord en overig kabinetsbeleid wordt de beleidsmatige lastenontwikkeling in belangrijke mate bepaald door het basispad. Het BLO basispad is de stand vanaf het niveau van 2022 (mutatie ten opzichte van 2021), de start van deze kabinetsperiode. In dit basispad zit een stijging van de beleidsmatige lasten van 9,7 miljard euro. Deze stijging komt onder meer door het aflopen van fiscale coronamaatregelen, wijzigingen in de vennootschapsbelasting (vpb) en oplopende zorgpremies (nominale premies en IAB-premies) als gevolg van verwachte hogere Zvw-uitgaven.

In de Startnota van dit kabinet is de BLO van het coalitieakkoord en de totale BLO basispad gepresenteerd. Ten opzichte van de Startnota hebben een aantal ontwikkelingen invloed op de beleidsmatige lastenontwikkeling in deze Voorjaarsnota. Dit zorgt ervoor dat de lasten in de kabinetsperiode ten opzichte van de Startnota (lastenverlichting van 1,1 miljard euro in 2025) met 4,1 miljard euro toenemen in 2025:

• • 

  Om de gevolgen van de hoge energierekening te dempen heeft het kabinet aanvullende koopkrachtmaatregelen genomen voor 2022. In dit pakket zijn onder andere de btw op energie en de accijns op brandstoffen tijdelijk verlaagd. De maatregelen verlagen de beleidsmatige lasten voor 2022. Per 1 januari 2023 worden de maatregelen teruggedraaid en valt de lastenverlichting weg.

• • 

  De voorjaarsbesluitvorming omvat een aantal maatregelen die tot een lastenverzwaring leiden in deze kabinetsperiode. De maatregelen met grootste impact op lastenverzwaring zijn (impact in jaar 2025): Vpb verlagen schijfgrens van 395.000 euro naar 200.000 euro (circa

1,3 miljard euro), terugdraaien verhoging ouderenkorting (circa

0,6 miljard euro) en de afbouw algemene heffingskorting met verzamel- inkomen (circa 0,4 miljard euro).

• • 

  Het rechtsherstel dat gepaard gaat met het box 3 arrest, valt voornamelijk voor de kabinetsperiode, in de jaren 2017-2022. De beleidsmatige lastenontwikkeling van arresten worden namelijk teruggelegd naar de jaren waarop de uitspraak betrekking heeft. Dit werkt als volgt. In 2022 wordt voor een bedrag van circa 1 miljard euro herstel geboden. In 2023 is er geen sprake meer van herstel aangezien in dat jaar de spoedwetgeving in werking treedt. De BLO voor 2023 is om die reden positief (een lastenverzwaring) van circa 1 miljard euro. Het betreft immers de verandering ten opzichte van het voorgaande jaar. Daarnaast speelt mee dat de dekking van het rechtsherstel wel volledig binnen de kabinetsperiode valt, wat maakt dat de lastenverzwaring wel volledig meetelt voor de BLO.

De verhouding van BLO tussen burgers, bedrijven en buitenland blijft in vergelijking met de Startnota nagenoeg gelijk. In zowel de Startnota als de Voorjaarsnota stijgen de beleidsmatige lasten van bedrijven relatief sterker ten opzichte van burgers. In de Startnota hadden bedrijven te maken met een lastenverzwaring van 1,0 miljard euro en burgers een lastenverlichting van 2,3 miljard euro gedurende de kabinetsperiode. In de Voorjaarsnota hebben bedrijven te maken met lastenverzwaring van 2,8 miljard euro en burgers met gelijkblijvende lasten gedurende de kabinetsperiode. Tussen de Startnota en de Voorjaarsnota vindt geen wijziging plaats van de BLO van het buitenland, die uitkomt op een lastenverzwaring van 0,2 miljard euro gedurende de kabinetsperiode.

BIJLAGE 1 - VERTICALE TOELICHTING

De Koning

In miljoenen euro's (excl. HGIS)

Uitgaven

Technische mutaties Voorjaarsnota

Loon- en prijsbijstelling

De tranche 2022 van de loon- en prijsbijstelling wordt overgemaakt naar de begroting van De Koning.

Doorbelasting

Deze post bestaat uit meerdere mutaties. Het betreft mutaties voor informatiehuishouding voor het Kabinet van de Koning, een beperkte uitbreiding voor redactionele ondersteuning bij de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD) en doorbelasting vanwege het toekennen van de loon- en prijsbijstelling.

Niet-belastingontvangsten

Technische mutaties Voorjaarsnota

Doorbelasting

Deze post betreft één mutatie zijnde de afrekening van het voorschot voor het Militaire Huis (Defensie) van 2021.

Staten Generaal

Tabel 20

In miljoenen euro's (excl. HGIS)

Uitgaven

Mutaties Besluitvorming Voorjaarsnota

Eerste Kamer

Dit betreft een optelling van een aantal elementen. Allereerst zijn er middelen vrijgemaakt voor professionalisering en verdere versterking van de ambtelijke organisatie van de Eerste Kamer. In het kader van de tijdelijke huisvesting van de Eerste Kamer zijn additionele kosten gemaakt voor fysieke beveiliging. Tenslotte zijn er middelen voor dekking van de werkkos-tenregeling die voortvloeien uit een naheffing van de Belastingdienst.

Tweede Kamer

Dit betreft een optelling van een aantal mutaties. Binnenkort start de parlementaire enquête Fraudebeleid en dienstverlening. Hiervoor zijn middelen vrijgemaakt conform artikel 3 van de Wet op de parlementaire enquête. Daarnaast zijn er meer middelen benodigd om de fractiekostenregeling te financieren, omdat er sinds de laatste verkiezingen meer fracties in de Tweede Kamer zitten. Ten slotte is er aanvullend budget voor de bedrijfs-voeringstaken in de komende jaren. Hiervoor worden generale middelen beschikbaar gesteld bovenop de enveloppe voor het versterken van de rol van de Tweede Kamer uit het coalitieakkoord.

Technische Mutaties Voorjaarsnota

Overboekingen andere begrotingen

Dit betreffen de overboekingen naar andere begrotingen die met het voorjaarsloket zijn verwerkt.

Loon- en prijsbijstelling

De tranche 2022 van de loon- en prijsbijstelling wordt overgemaakt naar de begroting van de Staten-Generaal.

Eindejaarsmarge

De negatieve eindejaarsmarge wordt toegevoegd aan de begroting van de Staten-Generaal.

Hoge Colleges van Staat en Kabinetten

Tabel 22

In miljoenen euro's (excl. HGIS)

Uitgaven

Mutaties Besluitvorming Voorjaarsnota

Kanselarij der Nederlandse Orde

In 2019 is bij de kanselarij een nieuw ICT-systeem opgeleverd. Er is aanvullend budget nodig voor de doorontwikkeling van dit systeem.

Kabinetten van de Gouverneur van Aruba en Sint-Maarten Jaarlijks lopen de kabinetten tegen budgettaire problematiek aan door koersverschillen. Om hun reguliere uitgaven te kunnen bekostigen is daarom aanvullend budget nodig. Daarnaast was het kabinet van de Gouverneur van Aruba voornemens om in 2021 een aantal vervangingsinvesteringen te doen. Door de coronacrisis zijn de middelen die hiervoor waren begroot niet tot besteding gekomen en bij de tweede suppletoire begroting teruggegeven aan het generale beeld. Deze middelen zijn nodig voor de vervangingsinvesteringen en voor de kosten die betrekking hebben op 2021 worden deze toegevoegd aan de begroting.

Kiesraad

De Kiesraad heeft een aanbesteding voor het digitaal hulpmiddel verkiezingen (DHV) lopen. Er is aanvullend budget nodig om de implementatie hiervan goed te begeleiden. Daarnaast zijn er middelen nodig voor de ondersteuning van de huidige verkiezingssoftware totdat het DHV volledig geïmplementeerd is. Voor de bekostiging hiervan zijn generale middelen beschikbaar gesteld.

Overboekingen andere begrotingen

Dit betreffen de overboekingen naar andere begrotingen die met technisch voorjaarsloket zijn verwerkt.

Kasschuiven Nationale Ombudsman

De Ombudsman heeft het aantal klachten de afgelopen jaren fors zien toenemen. Om zijn taken goed uit te blijven voeren is uitbesteding van de ICT en optimalisatie van het primaire proces en de professionalisering van de bedrijfsvoering nodig. De middelen worden in het juiste kasritme geplaatst om dit van dekking te kunnen voorzien.

Loon- en prijsbijstelling

De tranche 2022 van de loon- en prijsbijstelling wordt overgemaakt naar de begroting van de overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad.

Eindejaarsmarge

Conform de begrotingsregels wordt de eindejaarsmarge toegevoegd aan de begroting van overige Hoge Colleges van Staat, Kabinetten van de Gouverneurs en de Kiesraad.

Algemene Zaken

Tabel 24

In miljoenen euro's (excl. HGIS)