2G en 3G wet: Gehaast geschreven, Genegeerde adviezen, Geen tijd voor reflectie - Hoofdinhoud

Een belangrijke les uit het kinderopvangtoeslagschandaal was dat de kwaliteit van wetgeving heel belangrijk is. De kwaliteit van wetgeving hangt nauw samen met het proces van wetgeving en de rolvastheid van de instituties die gedurende dat proces voor checks and balances zorgen.

Slechte wetgeving kan directe en keiharde gevolgen hebben. Dus terwijl iedereen over moties praat en twittert, komen echte problemen bijna altijd voort uit slechte, onzorgvuldige wetgeving of grote fouten in de uitvoering. Je moet de tijd nemen om een wet goed te bestuderen of wijzigingsvoorstellen (amendementen) te maken. Zo moet je bijvoorbeeld eigenlijk altijd een hardheidsclausule hebben voor mensen voor wie een wet echt onredelijk uitpakt. En je moet open staan voor goede adviezen, van welke kant ze ook komen. Daarover waren we het na het kinderopvangtoeslagschandaal roerend eens in politiek en bestuurlijk Den Haag.

Dit blogje gaat niet over de voors of tegens van 3G op de werkvloer of 2G. Het gaat niet over of die maatregelen effectief en proportioneel zijn (daar is heel veel over te zeggen). Het gaat er enkel over: deugt het proces en de kwaliteit van wetgeving en heeft de wetgever (dat is de regering en de Staten-Generaal) lessen geleerd en worden die ook goed toegepast?

In november kwam de regering met drie nieuwe wetten over het coronatoegangsbewijs: de 3G op de werkvloerwet, de 2G wet en nog en een derde wet die medezeggenschap buiten werking kon plaatsen.

3G op de werkplek betekent dat bij bepaalde werkgevers in bepaalde plaatsen iedereen een geldige QR-code moet laten zien (bewijs van recente vaccinatie, bewijs van een doorgemaakte ziekte of een test van maximaal 48 uur oud) om op de werkplek te zijn. Bij 2G gaat het erom dat bepaalde plaatsen alleen toegankelijk zijn met een vaccinatiebewijs of een bewijs dat je corona gehad hebt in het afgelopen jaar.

Deze wetsvoorstellen gaan over grondrechten in de Grondwet: de integriteit van het lichaam, vrijheid van beweging (of bepaalde mensen ergens geen toegang meer toe hebben). En of je feitelijk je baan kunt verliezen wanneer je niet gevaccineerd bent en je je niet elke twee dagen kunt laten testen. Er staat dus veel op het spel. De wetten gaan potentieel over de toegang tot heel veel plaatsen in Nederland (overal controle) en over elke arbeidsrelatie.

En juist bij de behandeling van deze wetten moet zorgvuldigheid worden betracht, maar werd dat consequent niet gedaan.

De wetten worden onzorgvuldig en gehaast geschreven

Het opstellen van de wetsvoorstellen is een totale spoedklus en ze zijn maandag 15 november intern klaar voor externe consultatie en het verkrijgen van adviezen. Voor een publieke consulatie (bv via internet) is geen tijd. De regering besluit een reeks onlogische adviezen te vragen: onder andere aan het Openbaar Ministerie, het College voor de Rechten van de Mens, de Autoriteit Persoonsgegevens, de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (waarom eigenlijk), het Adviescollege toetsing regeldruk en de Raad voor de rechtspraak. En natuurlijk moet (volgens de wet) de Raad van State adviseren. Maar de sociale partners krijgen geen formele adviesaanvraag, terwijl dit toch echt over de kern van het arbeidsrecht gaat (moet ik een werknemer weigeren als hij geen coronatoegangsbewijs heeft? Mag ik hem ontslaan?). Dat is vreemd, want de sociale partners mogen dus wel over het klimaatakkoord praten maar niet hierover.

Voor het uitbrengen van een advies over het wetsvoorstel 2G krijgen de adviseurs minder dan een dag. De 2G wet telt 3 pagina’s en heel veel regels moeten nog worden gemaakt via zogenaamde ministeriële regelingen. Daarvan zijn dan nog geen concepten. De toelichting bestaat uit 37 pagina’s. Een goed gedegen advies uitbrengen over een wet die ingrijpt op de grondrechten van burgers kost echt meer tijd dan een 24 uur. En ze krijgen daarnaast nog twee van zulke wetten.

Met te weinig tijd krijg je slechte adviezen

In plaats van te weigeren om onder onredelijke tijdsdruk van de regering een advies uit te brengen, worden er zeer oppervlakkig adviezen gegeven waarmee afbreuk wordt gedaan aan de fundamentele en corrigerende rol van advies in het wetgevingsproces.

De NVWA zegt (terecht): waarom vraag je ons eigenlijk?

De Autoriteit Persoonsgegevens krijgt om 10.13 een email met de vraag om dezelfde dag te reageren en heeft een adviesje van slechts een pagina. Het belangrijkste punt: zorg dat mensen weten waar ze tegen 2G aanlopen, zodat ze weten dat ze geweigerd kunnen worden. Het OM laat zich ook verleiden nog op maandag te reageren en geeft een aantal nuttige tips, zoals dat het wetsvoorstel en de maatschappelijke discussie kan leiden tot openbaar ordeverstoringen.

Met vernietigende adviezen wordt niets gedaan

Andere adviezen zijn gelukkig grondiger en ook kritischer.

De Raad van State is keihard over de 2G wet en schrijft op donderdag 18 november: dien de wet niet in tenzij je wat met de kritiek doet. Die kritiek is: maak duidelijk wanneer je welk coronatoegangsbewijs gebruikt, regel iets goeds voor mensen die niet gevaccineerd kunnen worden en vertel hoe je deze wet gaat handhaven.

Het adviescollege toetsing regeldruk is snoeihard: dien het wetsvoorstel niet op deze manier in vanwege de ernst van de tekortkomingen van de onderbouwingen van het wetsvoorstel.

En de raad voor de rechtspraak is ook heel hard, en identificeert vele fundamentele tekortkomingen (12 pagina’s) waaronder:

• - 

  Er ontbreekt een goede regeling voor mensen die niet gevaccineerd kunnen worden

• - 

  Mogen werknemers nu wel of niet ontslagen worden zonder coronatoegangsbewijs en onder welke omstandigheden?

• - 

  De privacy is onvoldoende gewaarborgd. Er komen namelijk overal registers waarin staat wie waar aanwezig was en of ze een QR code hadden, anders kan er niet gecontroleerd worden. Dat raakt fundamenteel aan de privacy van burgers.

• - 

  Waarom houden gevaccineerde besmette mensen hun groene vinkje?

Het kabinet overtreedt zijn eigen regels en negeert externe adviezen

De ministers krijgen de ministerraadstukken normaal uiterlijk op woensdag. Het harde advies van de Raad van State verschijnt pas op donderdag. Ze krijgen dit stuk dus veel later, waarschijnlijk pas op donderdagavond voor de vergadering van vrijdagmorgen. Dit betekent dat de staf van elk van de ministers weinig tijd heeft om dit agendapunt voor te bereiden (als het al lukt). Een minister die zijn stukken te laat aanlevert, wordt normaal doorverwezen naar de volgende vergadering, maar deze stukken blijven op de lange agenda staan.

Alle rode vlaggen worden ondertussen genegeerd. Het wetsvoorstel is bijvoorbeeld in een aantal opzichten onuitvoerbaar. Zo ligt er nog geen voorstel hoe je kunt aantonen dat je niet gevaccineerd kunt worden, terwijl de lijst van mensen die een uitzondering hebben toch echt klaar moet zijn op de dag dat de maatregelen ingevoerd worden: op dat moment moet iedereen die een uitzondering nodig heeft, die al hebben.

De privacy is niet goed geregeld en de uitvoeringskosten zijn enorm. Tevens is het onduidelijk of mensen ontslagen kunnen worden op grond van het niet hebben van een 2G bewijs. Er staan pagina’s wollig taalgebruik in de toelichtende tekst.

Dus of je nu voor of tegen de wetten bent, uitvoerbaar zijn ze zo in ieder geval niet.

Andere landen kennen een grondwettelijke toetsing door een rechtbank. Zo sneuvelt 2G in de winkels in de Duitse deelstad Niedersachsen (dat grenst aan Groningen, Drenthe en een deel van Overijssel) en 2G aan de universiteit in de deelstaat Baden-Wurtenberg. In Nederland toets het parlement aan de Grondwet, maar daarvoor wordt nu geen tijd en ruimte uitgetrokken, terwijl dit wetsvoorstel wel grondrechten raakt.

Desalniettemin besluit het kabinet op vrijdag 19 november dat de Ministeriele Crisis Commissie (Rutte, Grapperhaus, De Jonge en waarschijnlijk nog een paar ministers) op maandag 22 november de wetten mag indienen.

Hiermee overtreedt de regering de eigen regel dat wetten met een zwaar dictum van de Raad van State nog een keer terug moeten komen in de ministerraad, om te bezien wat er met de kritiek gebeurt. Van een inhoudelijke discussie over uitvoerbaarheid in het kabinet lijkt geen sprake te zijn, ondanks de heftige kritiek. En daar is de ministerraad toch echt voor.

Al op 15 november stuurt het kabinet een brief aan de Kamer met de mededeling dat de Kamer de wetten ongeveer op maandag 22 november ontvangt, met het verzoek die nog dezelfde week te behandelen en er dan uiterlijk donderdag 25 november over te stemmen. En wil de Eerste Kamer dat daarna ook binnen een week doen? Normaal duurt dat traject maanden en kun je experts horen en kun je adviseurs vragen wat ze van wetten vinden en wijzigingen voorbereiden.

De Tweede Kamer gunt zichzelf onvoldoende tijd voor reflectie

De wetten zijn ondertekend door onder andere Ministers De Jonge, Dekker en Ollengren, dus CDA, VVD en D66. Die partijen staan klaar in de Tweede Kamer om in te stemmen. Hier wreekt zich nog iets - de partijleiders van VVD en CDA zitten zowel in het kabinet als de Kamer (Kaag is reeds afgetreden). Zij zijn gebonden aan het Reglement van Orde van de Ministerraad en specifiek artikel 12, lid 2, dat stelt: ‘In geen geval handelt een minister of staatssecretaris tegen een besluit van de raad’. Maar dit schuurt met artikel 67 van de Grondwet, namelijk dat Kamerleden stemmen zonder last. En Rutte neemt dat heel serieus, zo leerde het ontslag van Mona Keijzer.

De wetten worden op maandag 22 november om 18.03 uur ingediend. Dinsdag 23 november is er om 13.15 uur een chaotische extra procedurevergadering (film, besluitenlijst) waar de coalitie net iets meer tijd toelaat: de Kamer stelt schriftelijke vragen op vrijdag 26 november, wil antwoorden op maandag 29 november en zal het die week behandelen en in stemming brengen. In de vergadering blijken de groep-Van Haga en ik geen stemrecht te hebben (te lang verhaal voor in deze blog, maar dit schuurt ontzettend met de Grondwet). De korte termijn betekent dat er geen tijd is voor reflectie en voor amendementen en dat iedereen zich als in razendsnel tempo moet voorbereiden op vragen voor deze ingrijpende wetsvoorstellen.

Nog een voorstel van mij wordt weggestemd: er worden geen rapporteurs aangesteld die namens de Kamer de wetten grondig bestuderen op de kwaliteit. Het leek mij namelijk beter om voor elk van de drie wetten twee of drie verschillende rapporteurs aan te wijzen.

Het wetsvoorstel strandt niet op fundamentele bezwaren maar op onenigheid in de coalitie

De ChristenUnie blijft publiekelijk gekant tegen 2G. Rutte en co. proberen toch een meerderheid in de Kamer te regelen via Volt, Den Haan, JA21, GroenLinks en/of PvdA. Dat lijkt niet te lukken in die week en dus stellen de regeringspartijen gaande de weken zelf de deadlines uit. Dat doen ze normaal gesproken nooit en dat duidt erop dat ze het niet rond krijgen.

En er is nog een politiek probleem: staatssecretaris Mona Keijzer is ontslagen (op een zeer dubieuze manier), onder andere omdat ze zich tegen 2G verzette. En nu dreigt nota bene een regeringspartij, de CU, tegen zo’n wet te stemmen. Dat zou betekenen dat vicepremier Carola Schouten in de Kamer als Kamerlid tegen een wet zou gaan stemmen. Eerder waren bijna alle ministers al afwezig bij hoofdelijke stemmingen over moties over QR-codes omdat anders duidelijk zou worden dat ze daar intern totaal verdeeld over zijn.

Politiek kan het wetsvoorstel dus niet behandeld worden omdat bij een hoofdelijke stemming ten minste een minister tegen de eigen regering zal stemmen. Het wetsvoorstel, dat met grof geweld door de Staten-Generaal geramd moest worden, valt stil.

En nu?

Het is wel zeer toevallig dat nu net het grondige advies van de Raad voor de Rechtspraak pas op 23 december ’s avonds naar de Kamer gestuurd wordt, het advies waarvan essentiële punten in de memorie van toelichting ontbreken: de wet is niet handhaafbaar, er zijn privacy problemen (die de privacy toezichthouder AP niet opgemerkt had) en het is volstrekt onduidelijk of en wanneer je een werknemer mag schorsen of ontslaan of dat je een thuiswerkplek moet regelen. Dat deel van het advies laat de regering helemaal weg.

Daarom hebben we opheldering gevraagd. Dit is geen ’foutje’ maar het is tekenend voor het slordige en onzorgvuldige wetgevingsproces: grondrechten tegen elkaar afwegen en uitvoerbaarheid beoordelen zijn zaken die tijd en zorgvuldigheid vergen. Ze werden in het oorspronkelijke plan van de demissionaire coalitie met voeten getreden. Dat had tot grote problemen geleid in de uitvoering, bijvoorbeeld voor mensen die om medische redenen niet gevaccineerd konden worden. Die zouden bij een snelle invoering geen geldig bewijs hebben gehad en wat zou hun werkgever dan moeten?

Ik heb de extra tijd benut om een aantal feitelijke vragen te stellen, een reactie te krijgen op de kritiekpunten van de Raad voor de Rechtspraak en om de Kamer te overtuigen dan maar zelf een advies te vragen van de sociale partners, omdat die over de arbeidsrelatie gaan.

Het is van belang de kwaliteit van de wetgeving serieus te nemen, in het kabinet, in de Kamer en in de samenleving. Dat leek hier niet te gebeuren. De lessen van het toeslagenschandaal zijn bij deze wetsbehandeling op geen enkele manier ter harte genomen en toegepast.

Thuis ziet u strijd en verwijten op televisie. Maar wat u echt gaat missen is de saaie en grondige behandeling van een wet. Want zonder goede behandeling en serieuze weging van kritiek, krijg je slechte wetten, grote uitvoeringsproblemen en burgers die klem komen te zitten.