Brief regering; Voorjaarsnota 2021 - Voorjaarsnota 2021 - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 1 toegevoegd aan dossier 35850 - Voorjaarsnota 2021.

Officiële titel	Voorjaarsnota 2021; Brief regering; Voorjaarsnota 2021
Document­datum	28-05-2021
Publicatie­datum	28-05-2021
Nummer	KST358501
Kenmerk	35850, nr. 1
Commissie(s)	Financiën (FIN)
Externe link	origineel bericht
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2020

2021

35 850

Voorjaarsnota 2021

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Ontvangen 28 mei 2021

INHOUDSOPGAVE

Voorjaarsnota    3

1    Inleiding    3

2    Economisch    beeld    5

3    Uitgaven    8

4    Inkomsten    24

5    Overheidssaldo en overheidsschuld    26

Bijlagen    29

Bijlage 1:    Meerjarig beeld    29

Bijlage 2:    Steunmaatregelen corona    34

Bijlage 3:    Belasting- en premieontvangsten    36

Bijlage 4:    Overzicht aanvullende post    38

Bijlage 5:    Overzicht uitgekeerde eindejaarsmarges    40

Bijlage 6:    Budgettaire verwerking Groningen    40

Bijlage 7:    Verticale toelichting    50

1 Inleiding

De Voorjaarsnota 2021 is de eerste rapportage van het demissionaire kabinet over de uitvoering van de begroting van het lopende jaar. Het kabinet geeft hierin een overzicht van de wijzigingen van de begroting voor het lopende begrotingsjaar ten opzichte van de Miljoenennota 2021. Deze bijstellingen zijn gebaseerd op de economische ramingen uit het Centraal Economisch Plan (CEP) 2021 van het Centraal Planbureau (CPB) en inzichten over de begrotingsuitvoering van alle ministeries.

Na een loodzwaar jaar voor onze hele economie en samenleving, gloort er licht aan het einde van de tunnel. In een fase waarin beperkingen stapsgewijs kunnen worden afgeschaald en het maatschappelijk leven weer doorgang krijgt, komt ook het moment dat de economie weer op eigen kracht kan gaan draaien. De economische rationale voor de steunpakketten wordt daardoor ook steeds kleiner, zo laten de analyses van onder andere het CPB zien. De terugkeer naar een gezonde economie, met een normale economische dynamiek, is van groot belang voor het verdienvermogen van Nederland. Tegelijkertijd zijn de onzekerheden op dit moment nog groot. Daarom blijft het steun- en herstelpakket ook in het derde kwartaal van 2021 beschikbaar. Naarmate bedrijven weer omzet kunnen maken, zal het steunpakket de komende periode overbodig worden. Het kabinet heeft er daarom vertrouwen in dat deze steun in het licht van de oplevende economie het bedrijfsleven er weer bovenop helpt. De verwachte budgettaire omvang van het pakket is met circa 6 miljard euro wederom groot, maar dit bedrag kan mee- of tegenvallen gezien de grote onzekerheden.

Voorts stelt het demissionaire kabinet middelen beschikbaar voor een aantal maatschappelijke opgaven waarover besluitvorming niet kan wachten op een nieuw kabinet. Ten eerste maakt het kabinet naar aanleiding van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK)

1,2 miljard euro extra vrij voor de compensatie van Toeslagengedupeerden. Ook is 0,9 miljard euro aan additionele middelen gereserveerd voor het kwijtschelden van publieke en private schulden van gedupeerden. Tevens komt structureel 0,8 miljard extra beschikbaar voor verbetering van de informatiehuishouding en de dienstverlening. Ten tweede heeft het kabinet op 6 november 2020 bestuurlijke afspraken gemaakt met de provincie Groningen en de zeven gemeenten in het aardbevingsgebied over de versnelling en verbetering van de hersteloperatie. Hiervoor heeft het Rijk in totaal 1,5 miljard uitgetrokken. Daarnaast zijn de budgettaire ramingen van de schade- en hersteloperaties geactualiseerd. De kosten hiervoor worden geraamd op 8,8 miljard euro in de periode tot 2027. Van deze kosten slaat 2,7 miljard euro als tegenvaller op de Rijksbegroting.

Ten derde stelt het kabinet dit jaar 0,6 miljard euro beschikbaar voor acute problematiek in de jeugdzorg. Het is noodzakelijk de beheersbaarheid van het jeugdstelsel ingrijpend te vergroten, zowel door effectievere en meer doelmatige sturing door (samenwerkende) gemeenten, als door aanpassingen in het stelsel. Gemeenten en het Rijk erkennen deze opgave. Ten vierde heeft het kabinet als onderdeel van de corona-noodmaatregelen besloten tot een Nationaal Programma Onderwijs (NPOa) gericht op het herstel van het onderwijs tijdens en na corona. Hiervoor is in totaal 8,5 miljard euro beschikbaar. Ook is structureel 0,8 miljard euro uitgetrokken voor budgettaire tegenvallers in de leerlingen- en studentenraming en de studiefinancieringraming. De Tweede Kamer is eerder via verschillende brieven van de betreffende ministers en/of incidentele suppletoire begrotingen op de hoogte gesteld van de extra middelen die voor de vier hierboven genoemde dossiers zijn uitgetrokken.

In de Voorjaarsnota worden ook een aantal budgettaire tegenvallers verwerkt. Deze tegenvallers doen zich onder andere voor op de huurtoeslag, de compensatie transitievergoeding bij langdurige arbeidsongeschiktheid, de nacalculatie van de overheveling van de ggz naar de Wlz en in de verwachte kosten van de justitiële ketens. De kosten van de maatschappelijke opgaven en de budgettaire tegenvallers op lopende zaken zorgen gezamenlijk voor een overschrijding van het uitgavenplafond met 4,3 miljard euro in 2021.

Dit voorjaar heeft de beoordeling van de eerste ronde van het Nationaal Groeifonds (NGF) plaatsgevonden. Naar aanleiding van de eerste ronde heeft het kabinet, op advies van de beoordelingsadviescommissie, aan verschillende projecten middelen toegekend. Deze eerste bekostiging van investeringsvoorstellen uit het NGF wordt budgettair verwerkt in de voorliggende Voorjaarsnota. Meer informatie over de projecten is te vinden in de eerste suppletoire begroting van het NGF.

De Voorjaarsnota geeft ook een update van het gebruik van het bestaande pakket aan coronamaatregelen en bevat de budgettaire verwerking van de meest recente besluitvorming over het nieuwe pakket. De coronacrisis duurt inmiddels meer dan een jaar. Momenteel zijn de macro-economische vooruitzichten positief, maar de epidemiologische situatie brengt nog altijd onzekerheid met zich mee. Via de ingestelde nood- en steunmaatregelen zoals de NOW en de TOZO beperkt het demissionaire kabinet de impact van de coronacrisis voor werkenden, ondernemers en bedrijven zo veel mogelijk. De kosten van deze steunmaatregelen zijn aanvullend op de reguliere uitgaven en hebben daarmee een grote impact op de Rijksbegroting. Er is bewust voor gekozen om deze uitgaven buiten de reguliere plafondsystematiek te plaatsen omdat het kabinet het niet wenselijk acht om voor deze economische nood- en steunmaatregelen andere uitgaven te verminderen.

Na verwerking van de uitgavenmutaties en de nieuwe inkomstenraming komt het EMU-tekort dit jaar naar verwachting uit op 62,5 miljard euro, oftewel 7,5 procent bbp. De EMU-schuld komt eind dit jaar naar verwachting uit op 60,0 procent bbp. Ten behoeve van de formatievoorbereidingen is er in bijlage 1 een meerjarig beeld weergegeven van de overheidsfinanciën. Hier worden ook de belangrijkste verschillen ten opzichte van de CEP-raming van het CPB toegelicht. Na 2021 loopt het tekort geleidelijk terug tot een EMU-saldo van - 0,8 procent bbp in 2025. De EMU-schuld piekt in 2021 en daalt daarna geleidelijk naar 58,0 procent bbp in 2025. Deze daling van de EMU-schuld over de jaren wordt vooral veroorzaakt door een toenemende omvang van de economie (het zogenaamde noemereffect) en de afwezigheid van grote corona-nooduitgaven vanaf 2022. De ontwikkeling van corona blijft echter onzeker, wat ook leidt tot onzekerheid over het herstel van de economie en het verloop van de overheidsfinanciën.

De Voorjaarsnota begint in paragraaf 2 met het huidige economisch beeld. Vervolgens geeft paragraaf 3 de ontwikkeling van de uitgaven (zowel corona als regulier) en plafondtoetsen weer. Ook wordt in paragraaf 3 ingegaan op de dossiers Kabinetsreactie POK en Schade en Versterken Groningen.

Paragraaf 4 bevat een overzicht van de belasting- en premie-inkomsten. In paragraaf 5 worden ontwikkelingen omtrent de overheidsschuld en het overheidssaldo benoemd.

De Voorjaarsnota kent zeven bijlagen. Bijlage 1 geeft het meerjarig beeld van de overheidsfinanciën weer. Bijlage 2 bevat een overzicht van de coronagerelateerde uitgavenmaatregelen. Bijlage 3 vermeldt de geraamde belasting- en premieontvangsten van 2021. In bijlage 4 zit een overzicht van de overboekingen van Regeerakkoordmiddelen van de aanvullende post. De omvang van de uitgekeerde eindejaarsmarge per begrotingshoofdstuk wordt weergegeven in bijlage 5. Bijlage 6 bevat een budgettair overzicht van de dossiers rond de schade- en versterkingsoperatie in Groningen. Ten slotte bevat bijlage 7 voor iedere begroting een cijfermatig overzicht van budgettaire veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de Miljoenennota 2021. Dit is de zogeheten verticale toelichting.

2 Economisch beeld

Het economisch beeld 2021

De coronacrisis heeft ook in 2021 grote gevolgen voor de brede welvaart, naast de directe gevolgen voor de volksgezondheid. Zo is en wordt de economie fors geraakt door de gevolgen van het virus en de maatregelen die nodig zijn om verspreiding van het virus tegen te gaan. De economische cijfers in deze Voorjaarsnota schetsen een beeld van deze effecten. Tegelijkertijd dient te worden opgemerkt dat niet alles van waarde meetbaar is. De coronacrisis heeft bijvoorbeeld gevolgen op het gebied van sociaal contact en onderwijsachterstanden. Deze bredere aspecten zijn maatschappelijk van groot belang. Het coronabeleid van het kabinet blijft dus ook hier oog voor houden.

In de recente raming van het CPB herstelt de Nederlandse economie zich in 2021. Het bbp groeit naar verwachting met 2,2 procent, de uitvoer stijgt met 2,6 procent en de investeringen stijgen met 2,3 procent (tabel 2.1). De geraamde werkloosheid is in 2021 4,4 procent van de beroepsbevolking en blijft daarmee op een opvallend laag niveau, net onder het structurele niveau van 4,5 procent. Terwijl in de marktsector 131,7 duizend banen naar verwachting verloren gaan in 2021, komen er 75,9 duizend banen bij in de zorg en 37,2 duizend bij de overheid. De arbeidsmarkt blijft daarmee krap, wat een opwaarts effect heeft op de contractlonen. Deze stijgen in de raming met 1,7 procent in 2021.

In de raming onderliggend aan de Miljoenennota werd een groei van 3,5 procent voorspeld onder de veronderstelling dat er geen tweede golf aan besmettingen zou komen; een hogere verwachte groei dan de 2,2 procent in de CEP-raming. De CEP-raming neemt de gevolgen van de tweede golf wel mee. Daarnaast wordt verondersteld dat de contactbeperkende restricties in de loop van 2021 worden opgeheven en de steunpakketten vanaf 1 juli 2021 niet worden verlengd. Onder deze aannames is het geraamde economische herstel voorspoedig. De verlenging van de steunpakketten in het derde kwartaal en lagere realisatiecijfer van de economisch krimp dan in de raming van het CPB (-0,5 procent ten opzichte van - 1,9 procent) zal vermoedelijk tot een opwaartse bijstelling van het groeicijfer leiden.

De oorzaken van de lagere groeiverwachting voor 2021 in het CEP zijn met name de neerwaarts bijgestelde raming van de particuliere consumptie en de uitvoer. De particuliere consumptie blijft langer gedempt door de tweede golf aan coronabesmettingen. Tegelijkertijd zorgt de sterke toename van de overheidsuitgaven voor een stimulerend effect, zowel via hogere inkomensoverdrachten, hogere subsidies aan bedrijven als meer overheidsconsumptie. De investeringen blijven naar verwachting toenemen, maar minder sterk dan eerder geraamd. De werkloosheid stijgt in 2021 minder hard dan verwacht ten tijde van de Miljoenennota 2021, namelijk tot 4,4 procent in plaats van tot 5,9 procent. De schade van de coronacrisis is in dit opzicht veel minder groot dan eerder voorspeld: de Nederlandse economie blijkt inherent veerkrachtig.

In het optimistische scenario zal het opheffen van de maatregelen tegen de verspreiding van het coronavirus de economie snel laten terugveren. In dit scenario zal het consumenten- en producentenvertrouwen sterk stijgen en zetten huishoudens eerdere besparingen in voor extra consumptie. Bedrijven investeren meer, mede door de lage financieringskosten. In het optimistische scenario herstellen ook andere Europese landen voorspoedig en neemt als gevolg de export sterk toe. De werkgelegenheid en de lonen nemen toe, wat de consumptie en daarmee de economische groei vergroot. Het bbp groeit in dit scenario met 2,6 procent in 2021, terwijl de geraamde werkloosheid net als in de basisraming 4,4 procent bedraagt.

In het pessimistische scenario zal het coronavirus blijven muteren en vaccinaties ineffectief maken. Een nieuwe uitbraak van het virus leidt in dit scenario tot een nieuwe economische recessie. Huishoudens en bedrijven zullen voorzichtiger en onzeker worden, waardoor consumptie en investeringen afnemen. De overheid blijft verstrekkende maatregelen nemen om verspreiding van het virus tegen te gaan, waardoor consumptie verder afneemt. De bbp-ontwikkeling is - 0,8 procent in 2021 en de werkloosheid stijgt tot 4,6 procent in 2021.

Steun- en herstelpakketten

Het kabinet zet zich sinds de uitbraak van de het coronavirus in om de negatieve gevolgen van de crisis te verzachten. Nederland heeft in internationaal opzicht relatief weinig economische schade geleden, mede dankzij de steunpakketten en automatische stabilisatoren. De bbp-krimp van 3,7 procent in 2020 was een van de laagste krimpcijfers in de Europese Unie. Ter vergelijking: de economie van Duitsland kromp 4,0 procent, de economie van Frankrijk 8,1 procent en de economie van het Verenigd Koninkrijk met 9,9 procent in 2020. De steunpakketten hebben de schade van de crisis beperkt, maar zijn ten laste van het EMU-saldo gegaan en hebben daarmee de overheidsschuld vergroot.

De werkloosheidcijfers en het aantal faillissementen zijn bijzonder laag gegeven de omvang van de crisis. Het geraamde werkloosheidspercentage van 4,4 procent in 2021 en het aantal faillissementen van minder dan 200 per maand sinds medio 2020 liggen significant onder het langjarige gemiddelde. Daarnaast valt de gerealiseerde economische krimp in het eerste kwartaal van 2021 (-0,5%) veel lager uit dan initieel geraamd door het CPB (-1,9%). De economie heeft zich dus beter staande gehouden dan werd voorzien. Het kabinet verwacht aantrekkende bedrijvigheid als de economie weer open kan, net als in het derde kwartaal van 2020 het geval was. De vooruitzichten voor de economie op korte termijn zijn gunstig zijn, maar wel met onzekerheid omgeven.

De verschillende sectoren in de Nederlandse economie zijn niet in gelijke mate geraakt door de coronacrisis. Veel ondernemers die hard getroffen zijn door de crisis, zullen de gevolgen daarvan nog blijven merken. Dit brengt het risico met zich mee dat bedrijven die in de kern gezond zijn, alsnog failliet gaan. Dat zou kunnen leiden tot een toename van het aantal faillissementen en oplopende werkloosheid. Vanaf het eerste steunpakket heeft het kabinet moeten manoeuvreren om zo veel mogelijk onnodige faillissementen te voorkomen en tegelijkertijd de gezonde dynamiek in de economie, waar onder normale omstandigheden faillissementen aan bijdragen, zo min mogelijk te hinderen. Het kabinet heeft zich zo veel mogelijk willen richten op schade door corona; ook tijdens normale economische tijden hebben bedrijven tenslotte te maken met omzetfluc-tuaties. Steun die te lang wordt doorgezet, zal het potentieel van de Nederlandse economie op de langere termijn schaden.

In deze context wil het kabinet het steunpakket in het derde kwartaal van dit jaar behouden. Daarnaast zijn enkele maatregelen genomen die significant bijdragen aan de solvabiliteit van bedrijven en daarmee het toekomstperspectief voor Nederlandse bedrijven verbeteren.

3 Uitgaven

3.1 Ontwikkeling uitgaven kabinetsperiode Rutte III

De jaren 2020 en 2021 worden getekend door de corona-uitbraak, met forse gevolgen voor de Nederlandse begroting. De economische neergang leidt tot lagere belastinginkomsten en hogere uitgaven aan WW en bijstand. Hiermee vangt de overheid een deel van de economische klap automatisch op. De economische gevolgen van de huidige crisis waren te groot en te abrupt om via alleen automatische stabilisatie op te vangen. Daarom heeft het kabinet nood- en steunmaatregelen genomen om de (economische) gevolgen van de coronacrisis zoveel mogelijk te beperken. Het is niet wenselijk om voor deze economische nood- en steunmaatregelen andere uitgaven te verminderen. Daarom gaan deze maatregelen, net als niet-beleidsmatige mutaties van WW en bijstand, buiten het reguliere uitgavenplafond om. In de technische verwerking wordt dit gerealiseerd via een correctie van het uitgavenplafond.

Tabel 3.1 geeft een uitsplitsing van de reguliere uitgaven onder het uitgavenplafond en uitgaven aan nood- en steunmaatregelen. Op deze manier wordt, in lijn met het verzoek van de Raad van State¹, het onderscheid tussen reguliere uitgaven en uitgaven aan nood- en steunmaatregelen inzichtelijker gemaakt. De reguliere uitgaven bestaan uit de uitgaven onder de plafonds Rijksbegroting, Sociale zekerheid en Zorg. In deze kabinetsperiode zijn de reguliere uitgaven gestegen met bijna 45 miljard euro, van 273 miljard euro in 2018 tot 318 miljard euro in 2021. Deze stijging is het gevolg van toegenomen lonen en prijzen, van een toegenomen beroep op sociale zekerheid en zorg en door nieuw beleid van het kabinet.

Tabel 3.1 Ontwikkeling uitgaven 2018-2021

Tabel 3.1 Horizontale ontwikkeling uitgaven

De reguliere uitgaven bestaan grotendeels uit uitgaven die met een jaarlijks ritme gedaan worden (structurele uitgaven). Onder plafond Rijksbegroting gaat het bijvoorbeeld om salarissen van leraren, politie en militairen en om financiering van gemeentes en provincies. Onder plafond sociale zekerheid vallen bijvoorbeeld uikeringen aan AOW en aan WW en bijstand. De uitgaven aan WW en bijstand zijn sterk afhankelijk van de economische ontwikkeling. Daarom schommelt het jaarlijkse ritme van deze uitgaven meer dan bij andere uitkeringen. Door de huidige verslechtering van de economie vallen de uitgaven aan WW en bijstand in 2021 1,5 miljard euro hoger uit dan in de laatste raming voor uitbraak van het coronavirus (Miljoenennota in september 2019). Bij herstel van de economie in de jaren na 2021 zullen de uitgaven aan WW en bijstand weer afnemen. De uitgaven aan zorg laten per saldo geen grote mutatie zien zijn als gevolg van de uitbraak van het coronavirus. Onderliggend is er sprake van lagere uitgaven door minder geleverde (reguliere) zorg en hogere uitgaven door meerkostenregelingen en de continuïteitsbijdrage van zorgverzekeraars aan zorgaanbieders. De nood- en steunmaatregelen leiden tot uitgaven in met name 2020 en 2021. Dit zijn dus nadrukkelijk incidentele uitgaven die enkel bedoeld zijn om tijdelijk de samenleving en economie te ondersteunen. Voor 2021 wordt in deze Voorjaarsnota uitgegaan van een bedrag van 40,9 miljard euro. Het totale uitgavenniveau van de overheid in 2021 komt hierdoor uit op 358,8 miljard euro.

3.2    Plafondtoets reguliere uitgaven

In de Startnota heeft het kabinet vastgelegd hoeveel er in elk jaar maximaal kan worden uitgegeven. Dat heet het uitgavenplafond. Hiervoor is een verdeling gemaakt in drie deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale zekerheid en Zorg. In paragraaf 3.1 is reeds aangegeven dat het niet wenselijk is om nood- en steunmaatregelen corona op dezelfde manier te behandelen als reguliere uitgaven onder het uitgavenplafond. Daarom gaan de nood- en steunmaatregelen buiten het reguliere uitgavenplafond om. Deze paragraaf geeft inzicht in de belangrijkste mutaties van de reguliere uitgaven. Daarnaast wordt het niveau van de reguliere uitgaven getoetst aan het uitgavenplafond voor de reguliere uitgaven. Paragraaf 3.4 bevat een actueel overzicht van de nood- en steunmaateregelen.

Tabel 3.2 laat zien dat het niveau van de totale reguliere uitgaven in 2021

4.3    miljard euro hoger is dan het totale uitgavenplafond. De uitgaven onder het deelplafond Rijksbegroting en Sociale Zekerheid vallen hoger uit dan in de Startnota voorzien en de uitgaven onder het deelplafond Zorg vallen lager uit. De overschrijding van het totale uitgavenplafond ontstaat doordat bestaand beleid duurder uitvalt en doordat het kabinet middelen beschikbaar heeft gesteld voor maatschappelijke gevolgen die niet kunnen wachten op een nieuw kabinet. Dat gaat onder andere om middelen naar aanleiding van de kabinetsreactie op de Parlementaire Ondervragingscom-missie Kinderopvangtoeslag (POK) en middelen voor schade en herstel in Groningen.

De mutaties per deelplafond worden in deze paragraaf verder toegelicht. In bijlage 1 Meerjarig beeld en in de suppletoire begrotingen worden de mutaties ten opzichte van Miljoenennota 2020 in meer detail toegelicht.

3.2.1 Plafondtoets Rijksbegroting

Hieronder worden de relevante uitgaven onder plafond Rijksbegroting voor 2021 toegelicht. Enkele uitgaven die in 2021 niet opspelen maar wel in latere jaren worden in bijlage 1 Meerjarig beeld toegelicht.

Tabel 3.2.1 Ontwikkeling reguliere uitgaven plafond Rijksbegroting (in miljoenen euro; - is onderschrijding)

2021

1    Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2021 (excl. corona)    147.573

Aanpassingen van het uitgavenplafond naar aanleiding van:

2    Overboekingen met Sociale Zekerheid en Zorg    - 198

3    Loon- en prijsontwikkeling    486

4    Volkshuisvestingsfonds    450

5    Valutaontwikkeling defensieuitgaven    - 31

6    Plafondcorrectie Infrastructuur en Deltafonds    - 291

7    Overige plafondcorrecties    35

8    Uitgavenplafond bij Voorjaarsnota 2021 (=1 t/m 7) (excl.    corona)    148.024

9    Reguliere uitgaven bij Miljoenennota 2021    148.388

Uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond

10    Overboekingen met Sociale Zekerheid en Zorg    - 198

11    Loon- en prijsontwikkeling    486

12    Volkshuisvestingsfonds    450

13    Valutaontwikkeling defensieuitgaven    -    31

14    Plafondcorrectie Infrastructuur en Deltafonds    - 291

15    Overige uitgavenmutaties zonder beslag budgettaire ruimte    35

Uitgavenmutaties met beslag op budgettaire ruimte

16    Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)    - 7

17    Accres Gemeente-, Provincie en BTW-compensatiefonds    (GF, PF en BCF)    0

18    Overboekingen naar GF, PF en BCF en afrekening BCF    253

19    EU-afdrachten    190

20    Rente    126

21    Dividend staatsdeelnemingen    55

22    Kwijtschelden schulden POK    296

23    Private schulden Toeslagengedupeerden    185

24    Kabinetsreactie POK - Dienstverlening en informatiehuishouding    427

25    POK Compensatie Toeslagengedupeerden    876

26    Huurtoeslag    158

27    Prognosemodel Justitiële ketens (PMJ)    209

28    Meerjarige Productie Prognose (MPP)    -    25

29    Jeugdzorg    613

30    Leerlingen- en studentenraming    -    72

31    Studiefinanciering    39

32    Schikking ABN Amro (boete-deel)    -    300

33    Investeringspakket landen    93

34    Bestuurlijke afspraken Groningen    67

35    Groningen: Schade en versterken    135,3

36    Schuiven Groningen    934

37    Kasschuiven    -    169

38    Eindejaarsmarge (incl. GF/PF en HGIS)    956

39    In=uit taakstelling    -    956

40    Diversen    -    88

41    Reguliere uitgaven bij Voorjaarsnota 2021 (= 11 t/m 41)    152.834

42    Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota    (= 10 - 1)    815

43    Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Voorjaarsnota    (= 42 - 8)    4.809

44    Uitgavenniveau corona bij Voorjaarsnota    30.359

45    Totale uitgaven bij Voorjaarsnota 2021 (=41+44)    183.193

Uitgavenmutaties met plafondaanpassing

Overboekingen met Sociale Zekerheid en Zorg

Overboekingen van de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg leiden tot een neerwaartse bijstelling van het deelplafond Rijksbegroting.

Loon- en prijsontwikkeling

De loon- en prijsontwikkeling is hoger dan geraamd in de Miljoenennota 2020. Dit leidt tot een opwaartse bijstelling van de uitgaven aan deze post, en een opwaartse aanpassing van het uitgavenplafond die gelijk is aan de mutatie in de uitgaven.

Volkshuisvestingsfonds

Dit betreft een overboeking naar de begroting van BZK voor het in 2021 ingerichte Volkshuisvestingsfonds. Middels een specifieke uitkering worden de middelen uitgekeerd aan gemeenten om de woningvoorraad te herstructureren en de leefbaarheid te verbeteren. Het Volkshuisvestingsfonds is geen begrotingsfonds als bedoeld in de CW2016.

Valutaontwikkeling defensie-uitgaven

De CEP-raming van wisselkoersen van buitenlandse valuta met de euro leidt tot een lagere uitgaven in euro's op het Defensiematerieelbegrotingsfonds. Conform kabinetsafspraak komen mee- en tegenvallers als gevolg van valutaschommelingen ten gunste of ten laste van het EMU-saldo. Dit wordt technisch verwerkt met een correctie van het uitgavenplafond.

Plafondcorrectie Infrastructuur en Deltafonds

Op het Infrastructuurfonds en het Deltafonds hebben in 2020 versnelde uitgaven plaatsgevonden. Voor deze versnellingen is bij Najaarsnota het plafond verhoogd. Bij Voorjaarsnota wordt het plafond met hetzelfde bedrag verlaagd.

Uitgavenniveau Corona

Het jaar 2021 kende bijzondere uitgaven in het kader van de coronacrisis. Om ervoor te zorgen dat deze uitgaven er niet toe zouden leiden dat er minder kon worden uitgegeven aan andere zaken, zijn de corona-gerela-teerde uitgaven buiten het plafond geplaatst.

Uitgavenmutaties met budgettair beslag

HGIS

De ODA-middelen (official development assistance) binnen de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) zijn, conform reguliere systematiek, bijgesteld op basis van de groeiverwachting van het BNI in het Centraal Economisch Plan (CEP).

Overboekingen naar GF, PF en BCF

De grondslag van het GF, PF en BCF neemt toe als gevolg van overhevelingen van diverse middelen zoals de loon- en prijsbijstelling voor beschermd wonen. De afrekening van het BCF over 2020 leidt daarnaast tot een positieve afstorting in het Gemeente- en Provinciefonds.

Accres Gemeente-, Provincie- en Btw-Compensatiefonds (GF, PF en BCF) De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringssystematiek door in de indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en in het plafond van het Btw-compensatiefonds (het zogenaamde accres). Na het uitbreken van de coronacrisis is besloten om het accres voor de jaren 2020 en 2021 vast te zetten op de standen uit de meicirculaire 2020. Hierdoor leidt het accres niet tot budgettaire wijzigingen in 2021.

EU afdrachten

De betalingen uit de negende- en tiende aanvullende EU-begroting (DAB9 en DAB10 2020) zijn over de jaargrens heen geschoven. Het budgettaire kaseffect van 145 miljoen euro slaat hierdoor niet in 2020 maar in 2021 neer. Daarnaast leidt de nacalculatie over de periode 2016-2019 voor Nederland tot een nabetaling van 45 miljoen euro.

Rente staatsschuld

De rentelasten stijgen in 2021 als gevolg van geactualiseerde rentestanden in het CEP 2021 van het CPB en doordat de verwachte financieringsbehoefte op basis van de Outlook 2021 is geactualiseerd.

Dividend staatsdeelnemingen

De meest recente informatie over het verwachte dividend van de reguliere staatsdeelnemingen laat in de meeste jaren een tegenvaller zien. In 2021 komt de tegenvaller o.a. door het verlengde dringende advies van de Europese Centrale Bank (ECB) aan financiële instellingen om n.a.v. de COVID-19 crisis niet of zeer terughoudend te zijn met winst uitkeren. Enkele deelnemingen hebben verder zwaar te leiden onder de COVID-19 crisis, waardoor hier enkele jaren geen dividenden verwacht worden. Er zijn daarnaast echter ook deelnemingen met weinig last van de COVID-19 crisis en met een positieve bijstelling van de verwachte dividenduitkering.

Toeslagengedupeerden (22 tot en met 25)

De uitgaven gerelateerd aan de Toeslagenherstelactie worden uitgebreid toegelicht in paragraaf 3.3.

Huurtoeslag

De raming voor de huurtoeslag is gebaseerd op het Centraal Economisch Plan 2021 (CEP) van het CPB. Sinds de vorige CEP is het verwachte aantal werklozen gestegen door de economische gevolgen van COVID-19. Onder andere deze verandering leidt tot een tegenvaller op de huurtoeslag. Ten slotte laten de realisatiecijfers van de huurtoeslag voor 2020 een tegenvaller zien.

PMJ

Het Prognosemodel Justitiële ketens (PMJ) van het WODC raamt de capaci-teitsbehoefte in de justitiële keten. De ramingen voor komende jaren laten een forse stijging in capaciteitsbehoefte en hieruit volgend stijging in uitgaven zien. Net zoals vorig jaar vinden de hoogste stijgingen plaats bij DJI in het gevangeniswezen, de forensische zorg en de justitiële jeugdinrichtingen.

MPP

Op basis van het gekozen (medium) Meerjarige Productie Prognose (MPP) scenario wordt een lagere asielinstroom verwacht. Dit zorgt voor (structurele) meevallers in de asielopvang bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), waarvan een deel wordt teruggestort naar het ODA-budget van BHOS. Daarnaast wordt aan het COA reservecapaciteit toegekend en worden bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) de hogere kosten die eerder niet structureel verwerkt zijn, structureel gemaakt.

Aanpak problematiek jeugdzorg

Het Rijk stelt dit jaar 613 miljoen euro beschikbaar voor acute problematiek in de jeugdzorg. Van dit bedrag wordt 120 miljoen euro beschikbaar gesteld via de VWS-begroting (onder andere voor de tijdelijke uitbreiding van de crisiscapaciteit jeugd-GGZ, vereenvoudiging van de jeugdbeschermingsketen en het passend maken van accommodaties om de leefomstandigheden van kwetsbare jeugdigen te verbeteren). Daarnaast wordt 493 miljoen euro beschikbaar gesteld via de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Onder andere voor meer inzet en regie op het voorkomen en aanpakken van wachttijden van (regionaal) ingekochte specialistische jeugdzorg, de consultatiefunctie en het breder invoeren van een Praktijk Ondersteuner Huisartsenzorg (POH) voor jongeren met lichte ggz-problematiek.

Daarnaast gaan het Rijk en gemeenten aan de slag met maatregelen om de structurele houdbaarheid van de uitvoering van de Jeugdwet te verbeteren. Onder meer door het stimuleren van tariefdifferentie en standaardisatie in de uitvoering en het versmallen van de medische verwijs-route door enkel te verwijzen naar gecontracteerd aanbod. Rond het verschijnen van de Voorjaarsnota zal de Commissie van Wijzen haar oordeel geven ten aanzien van de combinatie van maatregelen en middelen om de problematiek structureel (verder) aan te pakken vanaf 2022. Hierover wordt de Kamer binnenkort geïnformeerd.

Leerlingen- en studentenraming

De meevaller op de leerlingen- en studentenraming van 72 miljoen euro wordt met name veroorzaakt door een lager aantal leerlingen dan verwacht in het primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Dit komt onder andere door de reisbeperkingen, opgelegd door de wereldwijde uitbraak van het coronavirus, waardoor er minder immigratie heeft plaatsgevonden. In het voortgezet onderwijs speelde ook mee dat een snellere doorstroom, veroorzaakt door lagere zittenblijfpercentages, zorgt voor een kleiner aantal leerlingen dan geraamd.

Studiefinanciering

De tegenvaller op de studiefinanciering in 2021 komt door verschillende tegenvallers, met name veroorzaakt door hogere aantallen studenten dan geraamd in de referentieraming. Ook is een groter aantal prestatiebeurzen omgezet dan verwacht en reisvoorzieningen toegekend.

Transactie ABN-AMRO (boetedeel)

Het OM en ABN AMRO zijn een transactie overeengekomen van 480 miljoen nadat ABN AMRO is tekortgeschoten in het bestrijden van witwassen. De transactie bestaat uit een boetedeel (300 miljoen) en een ontnemingsdeel (180 miljoen). Het boetedeel valt op de begroting van Justitie en Veiligheid onder de boeten en transactieontvangsten. Deze meevaller van 300 miljoen wordt verwerkt in de Voorjaarsnota.

Investeringspakket landen

Dit betreft de verwerking van het meerjarige en deels structurele investe-ringspakket voor zowel Curagao, Aruba als Sint-Maarten. Het gaat om maatregelen die gericht zijn op o.a. het structureel versterken van de rechtsstaat, oprichting van een hervormingsentiteit, ondersteuning van het bedrijfsleven en verbetering van de onderwijshuisvesting.

Bestuurlijke afspraken Groningen

In november 2020 is het akkoord op hoofdlijnen met de regio 'Bestuursakkoord versterking Groningen' gepresenteerd. Zoals op 27 januari 2021 gemeld aan de Kamer, bedragen de kosten van het akkoord op hoofdlijnen in totaal 1,52 miljard euro. De benodigde middelen worden meerjarig gereserveerd op de aanvullende post.

Groningen actualisatie raming Schade en versterken De raming voor de schadeafhandeling en de uitvoering van de versterkings-operatie is geactualiseerd. De middelen voor schadeherstel worden toegevoegd aan de begroting van EZK en de middelen voor versterking worden toegevoegd aan de begroting van BZK. Deze kosten, exclusief de btw-kosten, worden doorbelast aan NAM. Daarnaast worden de middelen die nodig zijn voor de noodzakelijke voorziening voor aardbevingskosten bij EBN naar de EZK-begroting overgeheveld.

Kasschuiven Groningen

Op de begrotingen van BZK, EZK en de aanvullende post 'algemeen' vinden kasschuiven plaats om de middelen voor Groningen aan te laten sluiten op het verwachte ritme van de ontvangsten en uitgaven. Het betreft twee schuiven op de ontvangsten vanuit de NAM voor schade en versterken, een kasschuif om de Groningenmiddelen op de aanvullende post in het actuele ritme te zetten en een kasschuif om het oorspronkelijke uitgavenritme voor het bestuurlijke afspraken te versnellen.

Kasschuiven

Er worden diverse kasschuiven verwerkt op de departementale begrotingen. De grootste kasschuiven betreffen o.a. ODA-middelen die worden doorgeschoven naar latere jaren, de schuiven op het Infra- en Deltafonds en middelen voor de stikstof aanpak. Andere kasschuiven hebben onder andere betrekking op Urgenda en middelen voor verster-kingsoperatie Groningen.

Eindejaarsmarge en in=uittaakstelling

Departementen kunnen een deel van de in 2020 niet-bestede middelen via de eindejaarsmarge doorschuiven naar 2021. Als tegenhanger van de eindejaarsmarge wordt een in=uittaakstelling geboekt op de aanvullende post. De gedachte achter de in=uittaakstelling is dat er aan het einde van dit jaar weer in dezelfde mate als in 2020 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen. Door hiervoor alvast een taakstelling in te boeken zorgt het uitkeren van de eindejaarsmarge 2020 niet voor een belasting van het uitgavenplafond.

Diversen

Deze post bestaat uit verschillende kleine mutaties, waaronder overboekingen naar het GF en PF

3.2.2 Plafondtoets Sociale Zekerheid

Aanpassingen van het uitgavenplafond

Het plafond Sociale Zekerheid wordt, volgens de begrotingsregels, aangepast voor enkele mutaties. Dit zijn onder andere de overboekingen met de plafonds Rijksbegroting en de geraamde loon- en prijsbijstelling van de uitkeringsregelingen onder het uitgavenplafond Sociale Zekerheid.

Ook is in de begrotingsregels opgenomen dat het uitgavenplafond Sociale Zekerheid wordt aangepast voor niet-beleidsmatige mutaties in de WW en bijstand. Hierdoor hebben deze mutaties geen invloed op de ruimte onder het uitgavenplafond Sociale Zekerheid.

Uitgavenmutaties met aanpassing van het uitgavenplafond

Overboekingen met plafond Rijksbegroting

De overboekingen met het plafond Rijksbegroting leiden tot een opwaartse bijstelling van de uitgaven onder het plafond Sociale Zekerheid. Dit betreffen onder andere boekingen zoals dienstverlening en banenafspraak met betrekking tot het aanvullend sociaal pakket. De aanpassing van het uitgavenplafond is gelijk aan de grootte van de overboekingen.

Loon- en prijsontwikkeling

De uitgavenraming voor loon- en prijsontwikkeling is geactualiseerd op basis van de economische ramingen van het CPB. De loon- en prijsontwikkeling is opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2021. De aanpassing van het uitgavenplafond is gelijk aan de loon- en prijsontwikkeling.

Niet-beleidsmatige mutaties WW en Bijstand

In de begrotingsregels is afgesproken dat het uitgavenplafond Sociale Zekerheid wordt aangepast voor niet-beleidsmatige mutaties in de WW en bijstand. Hierdoor hebben deze mutaties geen invloed op de ruimte onder uitgavenplafond Sociale Zekerheid. De ramingen van de WW en bijstand zijn neerwaarts bijgesteld als gevolg van de verwerking van uitvoeringsin-formatie van het UWV en gemeenten over 2020 en de meevallende werkloosheidsraming van het CPB.

Overige plafondcorrecties

Via een amendement op de Wet Verbeteringen Uitvoering Toeslagen is vastgesteld dat de doelmatigheidsgrens per 2021 voor kleine terugvorderingen wordt verhoogd. Het amendement regelt dekking voor 2021 in de zorgtoeslag. Hiervoor wordt het uitgavenplafond opwaarts bijgesteld. Daarnaast wordt het uitgavenplafond verlaagd omdat binnen de Ziektewet meer werkgevers in de uitzendsector eigenrisicodrager zijn geworden dan waarmee rekening werd gehouden.

Uitgavenmutaties met beslag op budgettaire ruimte

Algemene Ouderdomswet (AOW)

Op basis van uitvoeringsinformatie van de SVB over 2020 en de CBS bevolkingsprognoses wordt de raming van de AOW naar beneden bijgesteld.

De oversterfte vanwege corona leidt tot een lager aantal AOW-gerechtigden.

Arbeidsongeschiktheid

Deze post bevat de bijstellingen van o.a. de Inkomensvoorziening volledig arbeidsongeschikten (IVA), Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA) en Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). De ramingen van de IVA en WAO zijn naar beneden bijgesteld naar aanleiding van een lagere prijs en volume op basis van uitvoeringsinformatie over 2020. Daar tegenover staat een opwaartse bijstelling van de WGA. Het aantal uitkeringen in de WGA ligt meerjarig hoger dan eerder verwacht als gevolg van conjuncturele effecten op de instroom.

Bijstand voor zelfstandigen (Bbz)

De Bbz-raming is naar boven bijgesteld. Door meer gebruik van de Tozo dan verwacht, is de verwachting dat ook de doorstroom naar de Bbz hoger zal zijn dan verwacht. Daarnaast zijn op basis van voorlopige realisatiecijfers van gemeenten de verwachte uitgaven aan Bbz-levensonderhoud naar beneden bijgesteld.

Compensatie transitievergoeding bij langdurig arbeidsongeschiktheid (CTVLAO)

De nieuwe regeling compensatie transitievergoeding bij ontslag vanwege langdurige arbeidsongeschiktheid is op basis van realisaties opwaarts bijgesteld. Oorzaak is een hogere compensatie (langere dienstverbanden) en meer aanvragen dan eerder werd verwacht. Daarnaast vinden er compensaties met terugwerkende kracht tot 2015 plaats. Er is daarnaast een grotere voorraad blijven liggen, waarvan de uitbetaling in 2021 plaatsvindt .

Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW)

De neerwaartse bijstelling van de IOAW-raming bestaat uit een neerwaartse bijstelling vanwege de verwachte lagere doorstroom vanuit de WW naar de IOAW en een neerwaartse bijstelling vanwege de verwerking van de voorlopige realisatiecijfers over 2020.

Kinderopvangtoeslag

De uitgaven aan de kinderopvangtoeslag zijn naar boven bijgesteld. Dit komt voornamelijk de iets gunstigere werkloosheidscijfers van het CPB. Naar verwachting leidt dit tot meer gebruik van kinderopvang dan eerder verwacht.

Kwijtschelden publieke schulden

In het kader van de hersteloperatie kinderopvangtoeslag is besloten de openstaande terugvorderingen van zowel de kinderopvangtoeslag (KOT) als kindgebonden budget (WKB) van de KOT-gedupeerden kwijt te schelden. De derving van deze ontvangsten wordt hiermee verwerkt op de begroting van SZW.

Toeslagenwet

De raming van de Toeslagenwet is op basis van de nieuwe werkloosheids-verwachtingen van het CPB en uitvoeringsinformatie van het UWV over 2020 naar beneden bijgesteld. Dit komt voornamelijk door een lager uitgevallen uitkeringshoogte van aanvullingen op de WW, WIA en Wajong in 2020, waardoor de gemiddelde uitkeringshoogte van de TW naar beneden is bijgesteld. Daarnaast betreft deze post de terugontvangen van betalingen aan het UWV naar aanleiding van de UWV jaarrekening 2020.

Veranderopgave Inburgering (VOI)

Het uitstel van de inwerkingtreding van het nieuwe inburgeringsstelsel heeft gevolgen voor gemeenten en voor de groter wordende groep die nog onder de oude wet komt te vallen. Gemeenten ontvangen een financiële compensatie voor de begeleiding van de ondertussen-groep en voor de implementatieperiode die door het uitstel een half jaar langer duurt. Daarnaast bestaat deze mutatie uit hoger dan voorziene kosten die verband houden met de nieuwe inburgeringswet (zoals o.a. implementatie- en uitvoeringskosten) en is beschikbaar budget voor VOI vanaf het uitgavenplafond Sociale Zekerheid ingezet via het uitgavenplafond Rijksbegroting.

Wet arbeid en Zorg (WAZO)

De per saldo neerwaartse bijstelling van de uitgaven wordt voornamelijk verklaard door een verwacht lager aantal geboortes op basis van de nieuwe CBS-geboorteprognose. Daarnaast is er vanuit de realisatiegegevens een opwaarts effect bij de Zelfstandige en Zwanger (ZEZ) en Wet Invoering Extra

Geboorteverlof (WIEG), die verklaard wordt door respectievelijk een correctie van de demografische ontwikkeling en een hogere prijs (gemiddelde jaaruitkering).

Wet op het kindgebonden budget (WKB)

De uitgaven WKB zijn per saldo neerwaarts bijgesteld vanwege een positievere inkomensontwikkelingen bij gezinnen volgend uit CPB-cijfers en als gevolg van realisatiegegevens van de Belastingdienst.

Wet tegemoetkoming loondomein (Wtl)

De verwerking van realisatiecijfers over 2020 (uitbetaling in 2021) zorgen voor een neerwaartse bijstelling op de loonkostenvoordelen (LKV). De bijstellingen op het lage-inkomensvoordeel (LIV) en een op het jeugd-LIV zijn beperkt en per saldo neerwaarts doordat het gebruik van de LKV's achterbleef bij de verwachting.

Ziektewet (ZW)

Op basis van realisatiecijfers UWV wordt in 2021 rekening gehouden met een hoger beroep op de ZW dan eerder werd verwacht. Dat komt omdat sprake is van een hoger aantal ziektemeldingen, wat naar alle waarschijnlijkheid veroorzaakt wordt door het coronavirus. Meerjarig is sprake van een oplopende tegenvaller door een hoger verwacht aantal ziektemeldingen bij zwangerschappen dan waar eerder rekening mee werd gehouden.

Kasschuiven

Deze post bestaat uit kasschuiven in het kader van kwijtschelden publieke schulden, loondoorbetaling bij ziekte en de Veranderopgave Inburgering (VOI).

Diversen

Onder de post diversen vallen onder andere neerwaartse bijstellingen op de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), de aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO) en de Wajong. Hier tegenover staan opwaartse bijstellingen op onder andere de regeling Geboorteverlof.

Noodmaatregelen Corona

Het kabinet heeft sinds de uitbraak van corona verschillende noodmaatregelen genomen. Het kabinet acht het niet wenselijk om voor deze noodmaatregelen andere uitgaven te verminderen, daarom wordt het uitgavenplafond aangepast voor deze mutaties. In de technische verwerking wordt dit gerealiseerd via een plafondcorrectie. Deze mutaties bestaan onder andere uit beleidswijzigingen op verschillende regelingen en aanpassingen van de raming naar aanleiding van realisaties.

3.2.3 Plafondtoets Zorg

Bij de Voorjaarsnota 2021 is er sprake van een onderschrijding van het uitgavenplafond Zorg van 0,8 miljard euro (regel 15 in tabel 7). Bij Miljoenennota 2021 was er sprake van een onderschrijding van het uitgavenplafond Zorg van 1,1 miljard euro (regel 14). Ten opzichte van Miljoenennota 2021 wordt er 326 miljoen euro meer dan verwacht uitgegeven aan Zorg (som van regels 8 t/m 12). Tegelijkertijd is het uitgavenplafond Zorg neerwaarts bijgesteld met 35 miljoen euro (som van regels 2 en 3). Tenslotte wordt 174 miljoen euro aanvullend uitgegeven aan noodmaatregelen corona ten opzichte van de Miljoenennota 2021 (57 miljoen euro). Het totaal aan corona-uitgaven komt daarmee op 232 miljoen euro (regel 16).

Tabel 3.2.3 Ontwikkeling uitgaven deelplafond Zorg (in miljoenen euro, -is onderschrijding)

2021

1    Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2021 (excl. corona)    76.410

2    Overboekingen met Rijksbegroting    - 14

3    Aanpassing uitgavenplafond vanwege loon- en prijsontwikkeling    - 21

4    Uitgavenplafond bij Voorjaarsnota 2021 (= 1 t/m 3) (excl. corona)    76.375

5    Reguliere uitgaven bij Miljoenennota 2021    75.266

Uitgavenmutaties met plafondaanpassing

6    Overboekingen met Rijksbegroting    - 14

7    Aanpassing uitgavenplafond vanwege loon- en prijsontwikkeling    - 21

Uitgavenmutaties met beslag op budgettaire ruimte

8    Nacalculatie overheveling ggz naar Wlz    258

9    Beschikbaarheidbijdrage opleidingen Zvw    50

10    Actualisering Wlz-uitgaven    - 63

11    Eigen bijdragen Wlz    63

12    Diversen    17

13    Reguliere uitgaven bij Voorjaarsnota 2021 (= 6 t/m 13)    75.557

14    Over-/onderschrijding bij Miljoenennota 2021 (= 5 - 1)    - 1.144

15    Over-/onderschrijding bij Voorjaarsnota 2021 (= 13 - 4)    - 818

16    Uitgaven corona 2021    232

17    Totale uitgaven bij Voorjaarsnota 2021 (= 13 + 16)    75.789

Uitgavenmutaties met plafondaanpassing

Het uitgavenplafond Zorg wordt verlaagd als gevolg van overboekingen naar het uitgavenplafond Rijksbegroting. Ook wordt het plafond Zorg, volgens begrotingsregels, verlaagd op basis van de nieuwe CPB-raming van de loon- en prijsontwikkeling. Ten slotte heeft het kabinet sinds de uitbraak van COVID-19 verschillende noodmaatregelen genomen. Het kabinet acht het niet wenselijk om voor deze noodmaatregelen andere uitgaven te verminderen. Daarom gaan deze maatregelen buiten het reguliere uitgavenplafond om. Voor 2021 is 232 miljoen euro beschikbaar, onder meer voor meerkosten in de Wlz (150 miljoen euro), opschaling IC- en eerstelijnsver-blijf (ELV)-capaciteit (29 miljoen euro) en verlenging van de regeling Voorwaardelijke toelating paramedische herstelzorg (25 miljoen euro).

Uitgavenmutaties met beslag op budgettaire ruimte

Nacalculatie overheveling ggz naar Wlz

Dit betreft een verschuiving van ggz-cliënten van de Wmo naar de Wlz, waartoe besloten is in het Regeerakkoord 2017-2021. Op basis van de nacalculatie blijkt dat in plaats van de geraamde 9.250 cliënten, er circa 15.770 cliënten overgaan naar de Wlz. De verrekening met de Wmo vindt plaats bij septembercirculaire, wanneer de nacalculatie volledig is afgerond en de verdeling over gemeenten bekend is. Er is sprake van een tekort oplopend tot 283 miljoen euro vanaf 2026 (waarvan 302 miljoen euro uitgaven en 19 miljoen euro ontvangsten vanwege het effect op de eigen bijdragen).

Beschikbaarheidbijdrage opleidingen Zvw

De beschikbare opleidingscapaciteit wordt beter benut dan waarmee eerder in de raming rekening is gehouden. De vermoedelijke oorzaken van de stijging in instroom zijn betere voorlichting over opleidingsaanvragen en vereenvoudiging van het aanvraagproces. De raming wordt met 50 miljoen euro structureel verhoogd.

Actualisering Wlz-uitgaven

Op basis van het februari-advies van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) doet zich een meevaller van 58 miljoen euro incidenteel voor in 2021. Daarnaast is in de tandheelkundige zorg sprake van een meevaller van 5 miljoen euro structureel.

Eigen bijdragen Wlz

Dit betreft de actualisering van de eigen bijdragen op basis van cijfers van het Zorginstituut.

Diversen

Dit betreft onder meer een bijstelling bij de ambulancezorg. Uit kostenon-derzoek van de NZa in verband met de herijking van de loonnormbedragen in de sector ambulancevervoer komen meerkosten naar voren. Aangezien de meerkosten niet volledig binnen het beschikbare budget kunnen worden ingepast, wordt de raming voor deze sector met 12,5 miljoen euro verhoogd.

3.3 Uitgavenbesluitvorming herstel Toeslagen en schade en versterken Groningen

Het demissionaire kabinet stelt middelen beschikbaar voor een aantal maatschappelijke opgaven waarvan de besluitvorming niet kan wachten op een nieuw kabinet. In deze paragraaf worden twee van de maatschappelijke opgaven uitgelicht: herstel Toeslagen en schade en versterken Groningen.

3.3.1 Herstel Toeslagen

Tabel 3.3.1 geeft een totaaloverzicht van de middelen die het kabinet heeft vrijgemaakt voor het Herstel Toeslagen.

Naar aanleiding van de rapporten van de adviescommissie Donner² is in 2020 537 miljoen euro beschikbaar gekomen voor compensatie van Toeslagengedupeerden. Om verder te werken aan herstel is in 2020 structureel 130 miljoen euro vrijgemaakt ter versterking van de Toeslagenorganisatie, het toepassen van meer menselijke maat en de ontvlechting van de Belastingdienst, Douane en Toeslagen.

Naar aanleiding van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderop-vangtoeslag (POK)³ zijn in 2021 aanvullende middelen beschikbaar gesteld voor Toeslagengedupeerden in de eerste incidentele suppletoire begroting (ISB 1). Vervolgens heeft het kabinet middelen vrijgemaakt voor het kwijtschelden van publieke schulden⁴, voor ouders in de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) en de Minnelijke Schuldsanering Natuurlijke Personen (MSNP)⁵, de verbreding van de compensatieregeling en opzet/ grove schuld (O/GS) tegemoetkoming naar andere toeslagen (Niet-KOT) en een reservering op de Aanvullende Post voor het kwijtschelden van private schulden van Toeslagengedupeerden.

Ten slotte is er rijksbreed structureel 833 miljoen euro structureel gereserveerd voor het verder op orde brengen van de informatiehuishouding en het verbeteren van dienstverlening van de overheid voor alle mensen. De middelen zijn gereserveerd op de aanvullende post van het ministerie van Financiën.

3.3.2 Schade en versterken Groningen

Tabel 3.3.2 Overzicht ramingen schade en versterken (bedragen in mln. euro, - = saldoverbeterend)

In de Kamerbrief 'afronding NAM op afstand'⁶ heeft het Kabinet de Kamer geïnformeerd over de nieuwe ramingen voor de schade- en versterkings-opgave in Groningen. Hierbij is 3,3 miljard euro (3,4 mld. incl. btw) op de EZK-begroting geraamd voor schade-uitkeringen. Dit betreft niet alleen fysieke schade, maar ook immateriële schade en de waardedalingsregeling. Bij BZK is tot en met 2027 4,7 miljard euro (5,4 mld. incl. btw) geraamd voor de versterkingsopgave. De budgettaire gevolgen hiervan (zie bovenstaande tabel) voor de periode tot en met 2027 zijn in deze Voorjaarsnota verwerkt.

Deze schade- en versterkingskosten worden bij de NAM in rekening gebracht. Als gevolg van de afspraken binnen het gasgebouw zal een deel van deze rekening moeten worden betaald door Energie Beheer Nederland (EBN), waarvan de Staat 100% aandeelhouder is. Om deze kosten te kunnen dragen is bij Voorjaarsnota een kapitaalstorting bij EBN van ca. 1,9 miljard euro verwerkt. Ook de btw voor schade en versterken (aanvullend 0,8 mld.) zorgt voor hogere uitgaven voor de Staat. Beide onderdelen zijn in deze Voorjaarsnota verwerkt.

In aanvulling op het Nationaal Programma Groningen (1,15 mld. bedrag) is in het najaar van 2020 ook het Bestuursakkoord met de regio gesloten waarmee ca. 1,5 miljard euro gemoeid is. Zoals aangegeven in de Kamerbrief¹ zijn de budgettaire gevolgen van dit akkoord ook in deze Voorjaarsnota verwerkt.

In bijlage 6 wordt de precieze gevolgen van de nieuwe ramingen voor schade en versterken, de resulterende kapitaalstorting bij EBN en btw-effecten, en het bestuursakkoord voor de Rijksbegroting toegelicht. In totaal wordt er circa 4,2 miljard euro extra middelen in deze Voorjaarsnota verwerkt uit hoofde van de nieuwe raming voor schade en versterken en het Bestuursakkoord Groningen.

Tabel 3.3.2.1 Totaal aanvullende middelen Voorjaarsnota (bedragen in mln. euro, - = saldoverbeterend)

3.4  Corona-uitgavenVerlenging steunpakket

Het steun- en herstelpakket blijft ook in het derde kwartaal van 2021 beschikbaar.⁷ De (economische) onzekerheden zijn nog steeds groot (zie hoofdstuk 2). Het kabinet heeft er vertrouwen in dat deze steun in het licht van de oplevende economie het bedrijfsleven helpt om weer op eigen benen te staan. Naarmate bedrijven weer een hogere omzet kunnen draaien, zullen ze de komende periode vanzelf uit het steunpakket 'groeien'; ze overstijgen dan immers de omzetdrempels van de NOW, TOZO en TVL. De kosten van het steunpakket zijn geraamd op circa 6 miljard euro, waarvan naar verwachting circa 4,5 miljard euro betrekking heeft op 2021. Onderstaande tabel toont de bijbehorende verwachte uitgaven.⁸

Tabel 3.4 verwachte uitgaven verlenging steunmaatregelen

In mln. euro's    2021    2022

4.436    1.559

Uitgaven

1    Het bedrag van 1.440 mln. In 2022 betreft de raming voor het deel nabetalingen dat gespreid over meerdere jaren zal plaatsvinden. Deze raming zal later meerjarig worden gespecificeerd.

2    Dit betreft het effect op de Financiën-begroting. In de periode 2023-2026 bedraagt de derving 61 mln. Voor de begrotingen van SZW en BZK werkt deze maatregel ook (in beperkte mate) door op de invorderingsrente toeslagenvorderingen bij SZW en BZK.

3    Hier bovenop wordt 26 mln. aan eerder begrote, maar niet uitgeputte steunmiddelen beschikbaar gesteld.

4    Bij deze maatregel wordt onder andere 500 mln. aan GLB-middelen eerder in 2021 bevoorschot aan boeren. Deze middelen waren reeds begroot voor 2021, dus dit leidt niet tot hogere uitgaven.

Coronauitgaven 2021

Voor 2021 is het de verwachting dat de uitgaven aan coronagerelateerde maatregelen in totaal circa 41 miljard euro zullen bedragen. Dit is een fors bedrag en bijvoorbeeld gelijk aan de totale begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. De uitgaven aan de TVL/TOGS, NOW en TOZO bedragen bijna de helft van de verwachte coronagerelateerde uitgaven in 2021.

Overzicht coronacijfers

Een uitgebreid overzicht van de overheidsfinanciën in coronatijd is te vinden op www.rijksfinancien.nl/overheidsfinancien-coronatijd. In bijlage 2 van deze Voorjaarsnota is een meerjarenraming tot en met 2025 van de coronagerelateerde uitgaven opgenomen.

4 Inkomsten

Dit hoofdstuk begint met een korte toelichting op de ramingsmethodiek, gevolgd door een horizontale toelichting op de ontwikkeling van de inkomsten tussen 2018 en 2021. Vervolgens worden voor 2021 de belangrijkste mutaties ten opzichte van de Miljoenennota 2021 toegelicht en uitgesplitst naar belastingsoort.

De inkomstenraming is een belangrijke bouwsteen voor het bepalen van het begrotingssaldo en de financieringsbehoefte van het Rijk. De inkomsten zijn sterk gevoelig voor economische ontwikkelingen. Daarom worden diverse macro-economische variabelen als input voor het ramingsmodel benut, zoals de groei van het bbp, de werkgelegenheid en de lonen. De ontwikkeling van deze economische variabelen wordt geschat door het

CPB⁹. Via een econometrisch model wordt wat er in de economie gebeurt vertaald naar een verwachte ontwikkeling van de opbrengst per belasting-soort: de endogene ontwikkeling. Om vervolgens te komen tot een raming van de ontvangsten, wordt die informatie gecombineerd met recente realisaties van de ontvangsten, de effecten van nieuw beleid en eventuele specifieke bijstellingen (bijvoorbeeld vanwege relevante uitvoeringsinfor-matie).

De totale belasting- en premieontvangsten ontwikkelen zich van 285 miljard euro aan het begin van de kabinetsperiode in 2018 tot naar verwachting 312 miljard euro in 2021. Tabel 4.1 laat zien dat in 2019 de ontvangsten sterk groeiden, waarna in 2020 juist sprake was van lichte krimp - gerelateerd aan de effecten van de coronapandemie. De inkomsten nemen naar verwachting weer toe in 2021 vanwege het economisch herstel.

Tabel 4.1 Ontwikkeling inkomsten 2018-2021 op EMU-basis

Tabel 4.2 toont dat de geraamde inkomsten voor 2021 fors opwaarts bijgesteld zijn ten opzichte van de stand Miljoenennota 2021, namelijk met 18,6 miljard euro. Bijlage 2 bevat een uitsplitsing van de raming naar belas-tingsoort, op zowel EMU- als kasbasis.

Tabel 4.2 Belasting- en premieontvangsten 2021 op EMU-basis

Miljoenennota Voorjaarsnota Mutatie

De verklaring voor de opvallend grote bijstelling van 18,6 miljard euro is te vinden in de grote onzekerheid over de (economische gevolgen van de) coronapandemie. De inkomsten in 2020 zijn minder gedaald dan verwacht werd ten tijde van de publicatie van de Miljoenennota 2021. Bij die raming werd nog rekening gehouden met economische krimp van 5,0% in 2020, terwijl die uiteindelijk relatief meeviel met 3,7%. De hogere opbrengsten in 2020 werken direct door in de raming van de inkomsten in 2021, aangezien de basis daarvoor wordt gevormd door de inkomsten in het voorgaande jaar. Uit tabel 4.3 blijkt dat de bijstelling voor 2021 meer dan volledig (19,3 miljard euro) wordt verklaard door het economisch beeld inclusief de doorwerking uit 2020. Dit betreft voor 16,5 miljard euro de doorwerking van de hogere ontvangsten uit 2020.

Nieuw beleid sinds de Miljoenennota 2021 heeft juist een neerwaarts effect van 0,7 miljard euro op de verwachte totale opbrengsten. Dit heeft bijvoorbeeld te maken met coronagerelateerde btw-vrijstellingen. Daarnaast mogen aanmerkelijkbelanghouders die te maken hebben met een omzetdaling van minimaal 30% hun gebruikelijk loon lager vaststellen.

Tabel 4.3 Overzicht mutaties van de inkomsten sinds Miljoenennota 2021

(in miljarden euro)    Inkomsten

Stand Miljoenennota 2021    293,0

Mutatie    18,6

waarvan economisch beeld (inclusief doorwerking 2020)    19,3

waarvan beleid    - 0,7

Stand Voorjaarsnota 2021    311,7

Tabel 4.4 laat zien dat vrijwel alle grote belastingsoorten naar boven bijgesteld zijn ten opzichte van de Miljoenennota 2021. De vennootschapsbelasting en loon- en inkomensheffing springen het meest in het oog. De vennootschapsbelasting is van nature zeer conjunctuurgevoelig, waardoor veranderingen in de (verwachte) economische ontwikkeling direct een groot effect hebben op de te verwachten ontvangsten. De loon-en inkomens-heffing heeft met een opbrengst van circa 107 miljard het grootste aandeel in de totale belasting- en premieontvangsten. De bijstelling van de endogene ontwikkeling met 5,7 miljard euro is vooral gerelateerd aan (fors) optimistischere ramingen over het verloop van de werkloosheid en de contractloonontwikkeling ten opzichte van de Miljoenennota 2021.

5  Overheidssaldo en overheidsschuldEMU-saldo

Het overheidssaldo, ook wel het EMU-saldo genaamd, komt in 2021 naar verwachting uit op - 7,5 procent van het bbp. Dit is een verslechtering van

2,1 procentpunt ten opzichte van de verwachting bij het opstellen van de Miljoenennota 2021.

Tabel 5.1 Verticale ontwikkeling overheidssaldo

Sinds de Miljoenennota zijn zowel de inkomsten als de uitgaven onder het plafond gestegen. Deze mutaties zijn in de voorgaande paragrafen toegelicht. De uitgaven aan de nood- en steunmaatregelen zijn gestegen door aanvullingen aan de steun- en herstelpakketten sinds de Miljoenennota. Daarnaast zijn ook de kastransactieverschillen van de nood- en steunmaatregelen toegenomen; dit zijn uitgaven aan de steunmaatregelen die op kasbasis niet plaatsvinden in 2021 maar wel betrekking hebben op 2021 en daarom worden toegerekend aan het EMU-saldo van 2021. In totaal wordt er voor 0,6 miljard onttrokken uit de begrotingsreserves; dit bestaat grotendeels uit een onttrekking uit de SDE-reserve. Onder overige netto-uitgaven niet onder het plafond en correcties van het saldo zijn de overige kastransactieverschillen opgenomen.

EMU-schuld

Naar verwachting komt de overheidsschuld uit op 60,0 procent van het bbp. Dit is 1,1 procentpunt lager ten opzichte van de verwachting zoals gepresenteerd in de Miljoenennota 2021. In tabel 5.2 is een uitsplitsing van deze ontwikkeling van Miljoenennota 2021 tot Voorjaarsnota 2021 opgenomen.

De doorwerking van de schuld 2020 heeft een schuldverlagend effect van 27,8 miljard euro. De uiteindelijke schuld eind 2020 was namelijk lager dan werd verwacht bij de Miljoenennota. Dit werkt door in de raming van de schuld in 2021. Het noemereffect heeft ook een schuldverlagend effect, dit is het gevolg van een hoger bbp dan bij Miljoenennota 2021 werd verwacht. Daardoor is de schuld uitgedrukt in procenten bbp nu lager dan in de Miljoenennota. De mutatie in het EMU-saldo is toegelicht in tabel 5.1. Het kastransactieverschil belastingen bestaat voornamelijk uit belastinguitstel. Dit uitstel van belastinginkomsten verhoogt de EMU-schuld in 2021. Naar verwachting wordt dit uitstel latere jaren voor een groot deel terugbetaald. De beschikaar gestelde coronaleningen zijn ten opzichte van de

Miljoenennota met 1,3 miljard euro gestegen in 2021, hieronder valt bijvoorbeeld het deel van de lening van KLM dat niet meer in 2020 tot uitbetaling is gekomen.

BIJLAGEN

Bijlage 1: Meerjarig beeld

Vanwege de samenloop van de publicatie van de Voorjaarsnota 2021 met de kabinetsformatie presenteert deze bijlage een meerjarig beeld van uitgaven, overheidssaldo en overheidsschuld. De Voorjaarsnota geeft zoals gebruikelijk alleen veranderingen weer die per 2021 ingaan. Deze bijlage maakt tevens inzichtelijk hoe uitgaven, saldo en schuld zich ontwikkelen in de volgende kabinetsperiode 2022-2025.

Uitgaven

Tabel 1.1 presenteert de ontwikkeling van de netto-uitgaven in de komende kabinetsperiode na verwerking van het CEP 2021 en van de besluitvorming uit deze Voorjaarsnota. De tabel maakt onderscheid tussen de reguliere uitgaven onder het uitgavenplafond en uitgaven aan nood- en steunmaatregelen. De reguliere uitgaven bestaan uit de uitgaven onder de plafonds Rijksbegroting, Sociale zekerheid en Zorg. De reguliere uitgaven stijgen bij ongewijzigd beleid van 318 miljard euro in 2021 naar 351,9 miljard euro in 2025. Dat is een stijging van 23,6 miljard euro (10,7 procent). Deze stijging wordt allereerst veroorzaakt door een stijging van lonen en prijzen in deze periode. Daarnaast leidt een toenemend beroep op sociale zekerheid en zorg tot een stijging van de uitgaven. De uitgaven aan sociale zekerheid stijgen met 11,0 procent tussen 2025 en 2021 en de uitgaven aan zorg stijgen met 19,6 procent.

Tabel 1.2 geeft een overzicht van de omvangrijke mutaties tot en met 2025 van de reguliere uitgaven onder het uitgavenplafond en van de nood- en steunmaatregelen corona. Voor de reguliere uitgaven gaat het zowel om mutaties die rechtstreeks voortvloeien uit het CEP 2021, zoals loon- en prijsontwikkeling, rente en WW en bijstand, als om mutaties die het gevolg zijn van uitvoeringsinformatie en besluitvorming. Posten die in 2021 ingaan zijn reeds toegelicht in de hoofdtekst van de Voorjaarsnota. Onder de tabel worden enkel de nieuwe posten toegelicht (mutaties die na 2021 starten).

Winstafdracht DNB

De meerjarenraming van de winstafdracht DNB wordt op nihil gesteld. De Nederlandsche Bank (DNB) krijgt volgens de laatste raming te kampen met verliezen en oplopende risico's, als gevolg van (verwachte) ontwikkelingen in de rente en het ECB-beleid (zoals het COVID-19 gerelateerde inkooppro-gramma Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) en financieringsprogramma's voor banken Targeted Longer-term R efinancing Operations (TLTRO)). Op dit moment overstijgen de totale risico's de totale buffers, waardoor er sprake is van een buffertekort. Zolang sprake is van een buffertekort wordt door DNB op basis van het kapitaalbeleid (met uitzondering van ESM-compensatie) geen dividend uitgekeerd aan de Staat.

Kapitaalinjectie TenneT Nederland

TenneT heeft de investeringsagenda voor 2021-2030 geactualiseerd. Op basis van de geactualiseerde investeringsagenda is de kapitaalbehoefte voor het Nederlandse deel van TenneT voor de periode 2021-2030 vastgesteld op 4,25 miljard euro. Deze kapitaalbehoefte van het Nederlandse deel van TenneT wordt ingevuld door een voorgenomen storting van de Nederlandse staat. De kapitaalinjectie wordt nu in de begroting verwerkt. Het uitgangspunt is dat de staat als aandeelhouder pas additioneel kapitaal ter beschikking stelt op het moment dat TenneT dit daadwerkelijk nodig heeft voor het behoud van de kredietwaardigheid. Daarom zal in 2022 door een extern deskundige (in opdracht van de Staat), worden getoetst hoeveel kapitaal nodig is en of de geraamde bedragen aanpassing behoeven. Daarna worden ook de formele overeenkomsten tussen de Staat en TenneT opgesteld en getekend.

Accres Gemeente, Provincie- en BTW-compensatiefonds De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringssystematiek door in de indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en in het plafond van het Btw-compensatiefonds (het zogenaamde accres). Na het uitbreken van de coronacrisis is besloten om het accres voor de jaren 2020 en 2021 vast te zetten op de standen uit de meicirculaire 2020. Hierdoor wijzigt het accres 2021 niet. Voor de jaren 2022-2025 wordt het accres conform afspraken geactualiseerd op basis van de bestaande normeringssystematiek. Dit leidt tot een neerwaartse bijstelling van het accres vanaf 2022 ten opzichte van de bevroren stand. Ten opzichte van de Voorjaarsnota 2020 verwacht het CPB in het CEP 2021 dat lonen en prijzen in de economie minder hard stijgen in de periode 2022-2025. Hierdoor stijgen de uitgaven van het Rijk minder hard en dat werkt door in een lager accres 2022-2025. Daarnaast stijgt de volumecomponent van de rijksuitgaven minder hard in de jaren vanaf 2023. Dit draagt bij aan de neerwaartse bijstelling van het accres in 2023-2025.

Ventilatie schoolgebouwen

Het Kabinet heeft op 1 oktober 2020 360 miljoen euro beschikbaar gesteld voor het verbeteren van de ventilatie op schoolgebouwen. Daarvan kan 100 miljoen euro via de specifieke uitkering ventilatie in scholen (SUVIS) al in 2021 opgevraagd worden. De overige 260 miljoen euro is gereserveerd op de aanvullende post. Bij de verdere uitwerking van de inzet van deze middelen worden de uitkomsten van het op 9 april 2021 verschenen Interdepartementaal Beleidsonderzoek Onderwijshuisvesting funderend onderwijs meegenomen.

Meerkosten wet zorg en dwang

De NZa heeft een rapportage opgeleverd van de financiële impact van de Wet zorg en dwang (Wzd). Hieruit blijkt dat de geraamde meerkosten van de in- en uitvoering van de Wzd, na correctie voor veronderstelde overlap met Kwaliteitskader verpleeghuiszorg, uitkomen op 103 miljoen euro vanaf 2022. De Wet zorg en dwang regelt sinds januari 2020 de rechten bij onvrijwillige zorg of onvrijwillige opname van mensen met een verstandelijke beperking en mensen met een psychogeriatrische aandoening.

Uitstel modernisering GVS

Eind vorig jaar is de Kamer geïnformeerd (Kamerstuk 29477-684) dat de inwerkingtreding van de modernisering van het geneesmiddelenvergoedingssysteem (GVS) één jaar wordt uitgesteld (ingangsdatum wordt 1 januari 2023). Dit levert een besparingsverlies op van 140 miljoen euro in 2022.

Verwerking MLT- Zorg 2022-2025 (volumegroei)

Deze bijstelling betreft de technische verwerking van de middellange termijnverkenning (MLT) 2022-2025 van het CPB. Zie voor de achtergronden: CPB, Raming maart 2021 CEP plus MLT 2025 (vanaf pagina 27) of de CPB Notitie over de middellangetermijnraming van de zorguitgaven uit november 2019.

Overheidssaldo en overheidsschuld

Tabel 1.3 presenteert een actuele raming van het overheidssaldo (EMU-saldo) en de overheidsschuld (EMU-schuld) waarin besluitvorming uit deze Voorjaarsnota is verwerkt. De tabel geeft tevens een uitsplisting van de onderdelen waaruit de raming van het EMU-saldo is opgebouwd. Het EMU-saldo komt in 2021 uit op - 7,5 procent bbp (regel I in de tabel). In latere jaren loopt het tekort terug tot 0,8 procent bbp in 2025. Door afloop van de coronamaatregelen in 2021 en door stabiel stijgende belastinginkomsten (voortkomend uit de verwachte economische groei) loopt het tekort terug. De EMU-schuld bereikt in deze raming een piek van 60,0 procent bbp in 2021 en daalt vervolgens naar 58,0 procent bbp in 2025 (regel K in de tabel). Deze daling van de schuld wordt veroorzaakt door een verbetering van het EMU-saldo en door een toenemende omvang de economie (het zogeheten noemereffect).

Tabel 1.3 Opbouw EMU-saldo en EMU-schuld

Deze raming van EMU-saldo en EMU-schuld is gebaseerd op de laatste economische raming van het CPB uit maart 2021 (CEP 2021). Het CEP bevat ook een raming van EMU-saldo en EMU-schuld. Het CPB heeft hierin al een deel van de uitgaven waartoe het kabinet voor de Voorjaarsnota had besloten meegenomen (onder andere middelen naar aanleiding van kabinetsreactie POK en hogere uitgaven leerlingen- en studentenraming). Nieuwe besluitvorming in deze Voorjaarsnota heeft het CPB vanzelfsprekend niet kunnen meenemen in het CEP. Voorbeelden hiervan zijn hogere uitgaven aan de overheveling van ggz naar wlz, de compensatie transitievergoeding bij langdurige arbeidsongeschiktheid en hogere uitgaven aan de justitiele keten (PMJ). Vanwege het verschil in timing is het EMU-saldo uit deze Voorjaarsnota niet een-op-een te vergelijken met het EMU-saldo uit het CEP. Een voornaam verschil tussen de raming van het EMU-saldo in de Voorjaarsnota en het CEP betreft het kasritme van de middelen voor het Nationaal Programma Onderwijs. Het kabinet verwacht dat deze middelen eind 2023 zijn uitgegeven. Het CPB verwacht dat een deel van deze uitgaven niet in 2021 en 2022, maar in 2024 en 2025 tot besteding komt. Het CPB geeft hierbij aan dat deze omvangrijke impuls tijd vergt en dat de uitvoering ervan bemoeilijkt wordt door het gebrek aan beschikbaar extra onderwijspersoneel.

Tabel 1.4 laat zien hoe de raming van het EMU-saldo uit de Voorjaarsnota zich verhoudt tot de raming uit de laatste Miljoenennota. Ten opzichte van de Miljoenennota neemt het overheidstekort in 2021 toe met 2,0 procentpunt bbp. Dit is het saldo van zowel hogere uitgaven als hogere inkomsten. De uitgaven in 2021 stijgen met name door de genomen nood-en steunmaatregelen (-3,5 procentpunt bbp) en door uitgavenbesluitvorming in deze Voorjaarsnota (-0,5 procentpunt bbp). De verbeterde economische vooruitzichten in 2021 uit het CEP werken door in hogere belastinginkomsten (+2,3 procentpunt bbp).

In de jaren 2022-2025 valt het overheidstekort lager uit dan in de Miljoenennota werd geraamd. Dit wordt vooral veroorzaakt door de hoger geraamde economische groei in het CEP. Dit werkt door in hogere belastinginkomsten (een saldoverbetering van ca. 2 procentpunt bbp) en lagere uitgaven aan WW en bijstand (0,1 tot 0,2 procentpunt bbp in 2022-2024). Harder stijgende lonen en prijzen zorgen daarentegen voor een verslechtering van het EMU-saldo ten opzichte van Miljoenennota (-0,2 tot - 0,3 procentpunt bbp). Ook de besluitvorming in deze Voorjaarsnota leidt een verslechtering van het EMU-saldo van ca. 0,5 procentpunt bbp per jaar. Tot slot zorgt de grotere omvang van de economie ervoor dat het saldo uitgedrukt in percentage van bbp licht lager uitvallen dan in Miljoenennota (noemereffect) (0,1 procentpunt bbp).

Tabel 1.4 Ontwikkeling overheidssaldo en overheidsschuld tussen Miljoenennota en Voorjaarsnota

Bijlage 2: Steunmaatregelen corona

Onderstaande tabel 2.1 toont de ramingen van de uitgaven aan coronage-relateerde maatregelen die relevant zijn voor het EMU-saldo. Voor 2021 is het de verwachting dat de uitgaven aan coronagerelateerde maatregelen 40,9 miljard euro zullen bedragen. Met circa 10% van de totale uitgaven van de Rijksoverheid is dit een fors bedrag, en bijvoorbeeld meer dan de totale uitgaven aan de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Van dit totaalbedrag is ruim 4 miljard euro het gevolg van de uitbreiding van de coronasteunmaatregelen tot het derde kwartaal van 2021. De uitgaven aan de TVL/TOGS, NOW en TOZO bedragen bijna 50 procent van de verwachte coronagerelateerde uitgaven in 2021.

Een uitgebreid overzicht van de overheidsfinanciën in coronatijd is ook terug te vinden op www.rijksfinancien.nl/overheidsfinancien-coronatijd.

Naast de EMU-relevante corona uitgaven zijn er ook uitgaven die niet EMUrelevant zijn. Dit zijn leningen waarvan de verwachting is dat deze (vrijwel volledig) op een later moment worden terugbetaald.

Tabel 3.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2021 op EMU-basis (in miljoenen euro's)

Miljoenennota Voorjaarsnota Verschil

Tabel 3.2 Raming belasting- en premieontvangsten 2021 op kasbasis (in miljoenen euro's)

Bijlage 4: Overzicht aanvullende post

In deze bijlage zijn de mutaties van de regeerakkoordmiddelen op de aanvullende post tot en met Voorjaarsnota 2021 en de nieuwe stand bij Voorjaarsnota 2021 opgenomen. De toelichtingen bij de mutaties op de aanvullende post staan in de Verticale Toelichting aanvullende post.

In tabel 4.1 zijn alle mutaties sinds de Miljoenennota 2021 weergegeven. De mutaties betreffen overhevelingen naar begrotingen en kasschuiven. De stand van de reserveringen Regeerakkoord op de aanvullende post bij Voorjaarsnota 2021 zijn zichtbaar in tabel 4.2. De reserveringen uit het Regeerakkoord die volledig zijn uitgeput, worden niet meer in tabel 4.2 weergegeven.

Tabel 4.1 Mutaties Regeerakkoordmiddelen aanvullende post (in mln. euro)

Tabel 1: Mutaties Voorjaarsnota Regeerakkoordmiddelen aanvullende post (in mln. euro)

Ontvangende

Tabel 4.2 Resterende RA-reserveringen op de aanvullende post bij Voorjaarsnota 2020 (in mln. euro)

Tabel 2: Resterende RA-reserveringen op de aanvullende post (in mln. euro)

De onderstaande tabel geeft inzicht in de bij Voorjaarsnota 2021 uitgekeerde eindejaarsmarges per departement in 2021.

Tabel 5.1 Eindejaarsmarges in miljoenen euro's

Eindejaarsmarge

Begrotingshoofdstuk    in    2021

Staten-Generaal    0,8

Hoge Colleges van Staat    1,3

Algemene Zaken    - 0,7

Koninkrijksrelaties (incl. BES-fonds)    23,6

Justitie en Veiligheid    94,7

Binnenlandse Zaken    -    149,5

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap    149,7

Financiën    39,6

Defensie (incl. Defensiemateriaalbegrotingsfonds)    219,8

Infrastructuur en Waterstaat (incl. Infrastructuurfonds en Deltafonds)    41,4

Economische Zaken en Klimaat    -    371,5

Landbouw, natuur en voedselkwaliteit    39,1

Sociale Zaken en Werkgelegenheid (begrotingsgefinancierd)    10,6

Volksgezondheid, Welzijn en Sport (begrotingsgefinancierd)    36,3

Gemeentefonds en Provinciefonds    146,2

Homogene Groep Internationale Samenwerking    175,2

Aanvullende post algemeen    499,7

Totaal    956,2

Bijlage 6: Budgettaire verwerking Groningen

In de Voorjaarsnota 2021 en de bijbehorende eerste suppletoire begrotingen 2021 van BZK en EZK is een aantal grote mutaties opgenomen met betrekking tot het Groningendossier. Dit betreft o.a. de actualisatie van de ramingen van de meerjarige kosten van schade en versterken en de budgettaire verwerking van de bestuurlijke afspraken. Deze mutaties worden in deze bijlage nader toegelicht.

Gasgebouw en verdeling van kosten voor schade en versterken

Het gehele stelsel rondom de baten en de lasten van de gaswinning in Groningen is vastgelegd in het zogenaamde gasgebouw. De gasbaten zijn sinds de begroting van 2021 gesplitst in drie geldstromen: dividenduitkering EBN, (Staatsbedrijf dat participeert in alle gas- en olieprojecten in Nederland; een beleidsdeelneming), dividenduitkering GasTerra (verkoopt het Groningengas; 10% beleidsdeelneming, 40% eigendom van EBN, 25% Shell, 25% Exxon) en Mijnbouwwet. Daarnaast wordt vennootschapsbelasting ontvangen, dit loopt via de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën. Voor de exploitatie van de gasvelden in Groningen zijn NAM, waarin Shell en Exxon ieder voor 50% participeren, en EBN de Maatschap Groningen aangegaan. Hierbij hebben EBN en NAM een zeggenschap van 50% en is NAM is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en handelt voor rekening en risico van de Maatschap. Daarmee is NAM ook verantwoordelijk voor het, namens de Maatschap, betalen van de kosten voor bijvoorbeeld schade en versterken.

In de Maatschap wordt het financiële resultaat tussen NAM (60%) en EBN (40%) verdeeld. Het resultaat van alle activiteiten van NAM¹⁰ wordt belast op grond van de Mijnbouwwet en de Wet op de vennootschapsbelasting. Aangezien EBN een 100% beleidsdeelneming is, komt het aandeel van EBN toe aan de Staat. Sinds 2018 komt hierdoor ca. 73% van de winst uit het Groningenveld ten goede aan de Staat en 27% aan NAM [Kamerstuk 33529, nr. 501.

De kosten voor de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie worden betaald uit de inkomsten van de Maatschap. In de praktijk betekent dit dat deze kosten voor circa 73% door de Staat gedragen worden (Kamerstuk 33529). Deze kosten worden betaald uit de lopende inkomsten uit de gaswinning en de eerder gevormde boekhoudkundige voorzieningen. Ultimo 2020 hadden NAM en EBN samen 3,5 miljard euro aan voorzieningen genomen hiervoor. Op het moment dat de kosten de lopende inkomsten en de voorzieningen overstijgen, kan NAM het verlies verrekenen met inkomsten uit overige activiteiten of winsten uit eerdere jaren (overeenkomstig de bepalingen uit de Mijnbouwwet en de Wet vennootschapsbelasting). Indien NAM ondanks de voorzieningen en verliesverrekening toch verlieslatend is, kan NAM de aardbevingskosten niet meer verrekenen waardoor NAM haar aandeel zelf draagt.

Groningen bovengronds: update kostenraming schade en versterken

In deze Voorjaarsnota is een update van de kostenraming voor schade en versterken verwerkt. Hierin konden de effecten van de nieuwe werkwijze voor de afhandeling van fysieke schade van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) nog niet worden meegenomen. De effecten hiervan zijn bij het schrijven van deze Voorjaarsnota nog onvoldoende duidelijk. Die zullen daarom in de Miljoenennota 2022 zichtbaar worden.

Op basis van de huidige kennis over de schadeafhandeling en de uitvoering van de versterkingsoperatie worden de uitgaven aan schadeherstel, versterking en de bijbehorende uitvoeringskosten geraamd op 8,8 miljard euro. Dit betreft een inschatting van de totale te verwachten kosten van de versterkingsoperatie vanaf 2021 en de kosten voor de schadeafhandeling van 2021 tot en met 2027 De raming van 8,8 miljard euro is exclusief de middelen voor de Bestuurlijke Afspraken van 6 november jl., die eveneens in deze Voorjaarsnota zijn verwerkt (1,51 miljard euro). Daarnaast is er 1,15 miljard euro voor het Nationaal Programma Groningen (NPG), dat eveneens geen onderdeel uitmaakt van de raming van 8,8 miljard euro.

De middelen voor het NPG zijn grotendeels bij de Voorjaarsnota 2018 toegevoegd aan de Rijksbegroting.

De raming voor schade en versterken is uit te splitsen in 3,4 miljard euro voor schade (tabel 1, regel 1) en 5,4 miljard euro voor versterken (tabel 1, regel 4). Bij het opstellen van de ramingen is rekening gehouden met verschillende aannames, zoals over het gemiddelde schadebedrag, de scope van de opgave, het gebruik en effect van de typologiebenadering en het verwachte aantal bewoners dat gebruik wil maken van herbeoorde-lingen. Dit blijft een raming met onzekerheden. Effecten van een mogelijke grote aardbeving zijn bijvoorbeeld niet in deze raming meegenomen. De uitsplitsing van de raming is te zien in tabel 1, waarbij onderscheid is gemaakt tussen directe kosten en btw. Onder de tabel worden de regels verder toegelicht.

Tabel 1 laat de opbouw van de totale raming van 8,8 miljard euro (tabel 1, regel 7) zien en geeft een uitsplitsing weer van het meerjarenoverzicht van de totale geraamde kosten voor schade (tabel 1, regel 1) en versterken (tabel 1, regel 4). Dit zijn de totale kosten die de Staat op dit moment verwacht voor een goede en rechtvaardige afhandeling van schade en versterken.

Via een wettelijke heffing worden deze kosten (exclusief btw; tabel 1, regel 8) doorbelast aan de Maatschap Groningen, die deze kosten op basis van de wet aan de Staat dient te voldoen. Zoals aan het begin van deze bijlage wordt uitgelegd, worden deze kosten via het gasgebouw verdeeld waarmee bij winstgevendheid de facto ca. 73% van de kosten voor de Staat zijn [Kamerstuk 33529, nr. 501].

NAM en EBN leggen gedurende de exploitatie van het Groningenveld voorzieningen aan voor kosten die zij maken tijdens of aan het eind van de looptijd van een gaswinning. Deze voorzieningen zijn vooral voor de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie. Voor de situatie dat de kosten niet gedekt kunnen worden uit de voorzieningen, de reguliere exploitatie en/of eerdere winsten zijn afspraken gemaakt in het Akkoord op Hoofdlijnen uit 2018. Voor het nakomen van de verplichtingen van NAM zijn door Shell en ExxonMobil garanties afgegeven (zie begin van deze bijlage voor de toelichting op het gasgebouw). Indien het eigen vermogen van EBN niet toereikend is, zal de Staat een bijstorting doen aan EBN. Omdat EBN op dit moment voorziet dat het zijn aandeel (40%) van de kosten voor schade en versterken niet uit de reguliere exploitatie kan financieren, houdt de Staat in deze Voorjaarsnota rekening met een kapitaalstorting van ca. 1,9 miljard euro om deze kosten te dekken (tabel 2, regel 6).

Daarnaast heeft de btw-component in deze raming een impact op de kosten voor de Staat. Voordat de afhandeling van schade en versterken door de Staat werd overgenomen, kon NAM de btw verrekenen met de omzetbelasting. Dat is voor elk bedrijf in Nederland mogelijk. Nu schade en versterken publiek zijn gemaakt, kan NAM dit niet meer. Daarom is in het Akkoord op Hoofdlijnen (Kamerstuk 33 529, nr. 493) vastgelegd dat de Staat de btw voor schade en versterken niet bij NAM in rekening brengt. Dat betekent dat de btw apart inzichtelijk wordt gemaakt en vanuit de Staat wordt gedekt. Voor schade wordt de btw geraamd op 99 miljoen euro en voor versterken op 686 miljoen euro (tabel 1, regels 3, 6 en 9). Daarnaast heeft het IMG in 2020 meer btw (20 miljoen euro) uitgegeven door een hoger aantal schademeldingen en samenhangende uitvoeringskosten, ook voor versterken was er een ongedekte btw-component 2020. Deze kosten zijn deels gedekt uit de aanvullende post en deels ingepast onder het uitgaven kader (tabel 2, regel 8).

De geactualiseerde ramingen en de btw-problematiek uit 2020 leiden tot extra uitgaven van ca. 2,7 miljard euro (tabel 2, regel 10 en tabel 3, regel 1): 1,9 miljard euro voor de kapitaalstorting bij EBN (tabel 2, regel 6) en 0,8 miljard euro voor de btw-kosten (tabel 2, regel 9).

Daarnaast is in deze Voorjaarsnota het Bestuursakkoord Groningen van 1,51 miljard euro (tabel 3, regel 2) verwerkt. In totaal is daardoor ca.

4,2 miljard euro (tabel 3, regel 3) toegevoegd aan de beschikbare middelen voor Groningen op de Rijksbegroting.

Tabel 3 Totaal aanvullende middelen Voorjaarsnota (bedragen in miljoen euro, - = saldoverbeterend

Budgettaire verwerking nieuwe ramingen en afspraken

In de vorige paragraaf is toegelicht hoe de additionele 4,2 miljard euro in deze Voorjaarsnota is opgebouwd. Deze paragraaf laat zien hoe dit bedrag neerslaat in de eerste suppletoire begrotingen van BZK en EZK. Aangezien de eerste suppletoire begroting een update is van de ontwerpbegrotingen 2021 en de meerjarenraming tot en met 2025 gaat, zijn in onderstaande tabellen de mutaties tot en met 2025 weergeven. Achter de relevante regels is een verwijzingen naar tabellen 1, 2 en 3 opgenomen zodat de reeksen herleidbaar zijn.

In de Miljoenennota 2021 zijn middelen voor Groningen opgenomen. Deze zijn verdeeld over de ontwerpbegrotingen van BZK en EZK en de aanvullende post. De totaal beschikbare middelen op de Rijksbegroting zijn weergegeven in tabel 4.

Tabel 4 Begrotingsstanden Miljoenennota 2021 (bedragen in miljoen euro, - = saldoverbeterend)

De geactualiseerde ramingen voor schade en versterken, de bijbehorende btw-effecten en het verwerken van het Bestuursakkoord van november 2020 leiden tot diverse mutaties op de begrotingen van EZK, BZK en de aanvullende post. Daarnaast zijn er nog enkele reguliere mutaties. Al deze mutaties zijn weergegeven in tabel 5. In de Verticale Toelichting (Voorjaarsnota bijlage 7) en in de eerste suppletoire begrotingen van BZK en EZK worden de mutaties op uitgebreider detailniveau weergegeven.