Kamerbrief over Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen MFK 2021-27 en herstelstrategie COVID-19 uitbraak - Hoofdinhoud
Inhoudsopgave
| Officiële titel | Kamerbrief over Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen MFK 2021-27 en herstelstrategie COVID-19 uitbraak |
|---|---|
| Documentdatum | 09-06-2020 |
| Publicatiedatum | 09-06-2020 |
| Externe link | origineel bericht |
| Originele document in PDF |  |
Aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
Den Haag
Directie Integratie Europa
Rijnstraat 8
2515 XP Den Haag
Postbus 20061
Nederland
www.rijksoverheid.nl
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
Uw Referentie
T/04-05-2020/DIE-3
Bijlage(n)
1
Datum 9 juni 2020
Betreft Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen Meerjarig Financieel Kader
2021-27 en herstelstrategie n.a.v. de COVID-19 uitbraak
Geachte voorzitter,
Op 27 mei jl. presenteerde de Europese Commissie in twee Mededelingen haar
strategie voor het herstel van de Europese Unie in reactie op de crisis die door de
COVID-19 uitbraak is ontstaan. Met deze strategie komt de Europese Commissie
tegemoet aan het verzoek dat de leden van de Europese Raad op 23 april jl.
deden.
In deze Kamerbrief worden vanwege de nauwe onderlinge samenhang de twee
mededelingen en vijf Commissievoorstellen als pakket toegelicht en beoordeeld.
1
Dit zijn de kernelementen van het voorgestelde pakket. Deze brief voorziet in de
toezegging om uw Kamer de kabinetsappreciatie te sturen voordat over het
Commissievoorstel in de (Europese) Raad gesproken wordt (notaoverleg Europese
Top d.d. 6 mei jl.). In deze brief wordt tevens ingegaan op de verzoeken van de
vaste commissie voor Europese Zaken d.d. 2 juni jl.
2
Daarbij zij aangetekend dat
deze Kamerbrief zich tot de hoofdlijnen beperkt. De verdere uitwerking van het
voorgestelde heeft de Europese Commissie opgenomen in (sectorale)
wetgevingsvoorstellen. Hierover zal het kabinet uw Kamer separaat schriftelijk
informeren. Het volledige overzicht van de Commissievoorstellen is opgenomen in
de bijlage.
Deze Kamerbrief start, na een korte samenvatting, met een toelichting en
appreciatie van de needs assessment. Daarna volgt een toelichting en appreciatie
van het nieuwe, tijdelijke herstelinstrument genaamd Next Generation EU, waarbij
apart ingegaan wordt op de financiering van Next Generation EU en de
beoordeling daarvan door het kabinet. Ook worden de aanpassingen van het
huidige Meerjarig Financieel Kader 2014-2020 (MFK) en de aangepaste en nieuwe
voorstellen voor het komende MFK voor de periode 2021-2027 en het Eigen
Middelen Besluit (EMB) toegelicht en beoordeeld. Omdat deze brief de BNC-fiches
1
Mededeling ‘Europe’s moment – United in Recovery’ – COM(2020) 456; Mededeling ‘The EU
budget powering the recovery plan for Europe’ – COM(2020 )442; Voorstel voor een
Verordening betreffende de oprichting het European Union Recovery Instrument –
COM(2020) 441; Aangepast voorstel voor de MFK-verordening 2021-2027 – COM(2020)
443; Aangepast voorstel voor het Eigen Middelen Besluit – COM(2020) 445; Aangepast
voorstel voor een Interinstitutioneel Akkoord – COM(2020) 444; Aangepast voorstel voor de
MFK-verordening 2014-2020 – COM(2020) 446.
2
2020Z09830/2020D21552
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
zal vervangen, wordt in de brief ingegaan op bevoegdheid, subsidiariteit en
proportionaliteit van het voorgestelde pakket. Aan het slot van de brief wordt
ingegaan op het onderhandelingsproces.
Kern
Het voorgestelde pakket bevat een regulier Meerjarig Financieel Kader (MFK)
2021-2027 met een vastleggingenplafond van 1.100 miljard euro, aangevuld met
een nieuw tijdelijk herstelinstrument (Next Generation EU) van 750 miljard euro
(gefinancierd met geld geleend op de kapitaalmarkt) en een verhoging van het
huidige MFK 2014-2020 met 11,5 miljard euro voor 2020. Het grootste onderdeel
van Next Generation EU is de Recovery and Resilience Facility (RRF). De RRF heeft
een omvang van 560 miljard euro, waarvan 310 miljard euro bestaat uit subsidies
en 250 miljard euro bestaat leningen. De resterende 190 miljard euro van Next
Generation EU wordt uitgegeven via EU-programma’s binnen het MFK.
De inzet van het kabinet is erop gericht om via Europese samenwerking duurzaam
herstel van deze uitzonderlijke crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak te
bespoedigen en verdere economische groei te bevorderen. De maatregelen die
hiervoor genomen worden moeten leiden tot sterkere lidstaten en een sterkere
Unie. Hiervoor zijn Europese solidariteit tussen lidstaten onderling en de daaraan
verbonden verantwoordelijkheid centrale uitgangspunten. De Unie staat voor de
uitdaging om de crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak aan te pakken. Om de
economische weerbaarheid en veerkracht structureel te verbeteren acht het
kabinet het van belang dat de benodigde structurele hervormingen in de lidstaten
plaatsvinden en dat investeringen bijdragen aan een duurzame versterking van
het groeivermogen, onder andere door invulling te geven aan de ambities op het
vlak van vergroening en digitalisering, en daarmee leiden tot duurzaam
werkgelegenheidsherstel. Ook moet het functioneren van de Interne Markt worden
hersteld en verder worden versterkt. Modernisering van de EU-begroting om deze
toekomstbestendig te maken blijft van onverminderd belang, evenals de noodzaak
om Europese uitgaven op een financieel houdbaar niveau te houden en tot een
eerlijke verdeling van de financiering ervan te komen. De naleving van
rechtsstatelijkheidsbeginselen en grondrechten en de bestrijding van fraude,
inclusief sterke betrokkenheid van de relevante EU instituties, zijn hierbij van
belang. Deze inzet is ook verwoord in het non-paper dat Nederland samen met
Denemarken, Oostenrijk en Zweden heeft opgesteld.
Het door de Europese Commissie voorgestelde pakket komt op een aantal punten
overeen met de Nederlandse inzet, zoals op het gebied van het belang van
hervormingen in de lidstaten en van modernisering van de begroting, evenals de
tijdelijkheid van de aanvullende middelen. Op een aantal belangrijke andere
punten, zoals de financiering, staan de voorstellen ver af van de Nederlandse
inzet. Het kabinet zal zich hier sterk voor inzetten en gezamenlijk optrekken met
gelijkgezinde lidstaten. Het kabinet zal uw Kamer in de aankomende periode
regulier op de hoogte houden van de voortgang in de onderhandelingen
.
Eerste bespreking van het voorgestelde pakket zal plaatsvinden tijdens de
Europese Raad van 19 juni 2020. Deze Europese Raad zal worden voorbereid door
een discussie in de Raad Algemene Zaken (RAZ) en door consultaties van de
Voorzitter van de Europese Raad met de lidstaten.
Needs assessment
Inhoud
De leden van de Europese Raad hebben op 23 april jl. geconcludeerd dat er een
grondige impactanalyse nodig is van de Europese Commissie om meer
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
duidelijkheid te hebben over de gevolgen van COVID-19 in de verschillende regio’s
en sectoren. In dat kader heeft de Europese Commissie op 27 mei jl. haar
zogeheten needs assessment gepresenteerd.
3
Hierin beschrijft de Commissie eerst
de manier waarop COVID-19 en bijbehorende maatregelen impact hebben
(gehad) op respectievelijk huishoudens, bedrijven en overheden. COVID-19 kan
volgens de Europese Commissie leiden tot een grote stijging van de werkloosheid,
met name onder kwetsbare huishoudens. Ook kan de COVID-19 uitbraak leiden
tot faillissementen bij bedrijven met daarbij vernietiging van (immaterieel)
bedrijfskapitaal, verlies voor aandeelhouders en verstoringen in waardeketens.
Mede als gevolg van nationale overheidsmaatregelen, zal de publieke schuld voor
alle lidstaten toenemen.
Vervolgens beschrijft de Europese Commissie de verschillen in impact tussen
sectoren en gebieden op het gebied van bbp-verlies en werkloosheid, en de mate
waarin lidstaten deze impact kunnen mitigeren. Zo zijn sommige lidstaten volgens
de Europese Commissie minder veerkrachtig en hebben zij kleinere publieke en
private buffers waardoor zij minder beleidsruimte hebben om de economische
gevolgen te mitigeren. Door de crisis dreigt de divergentie toe te nemen, kan een
ongelijk speelveld ontstaan tussen lidstaten, en worden grensoverschrijdende
productieketens verstoord, aldus de Europese Commissie. Dit zou de
convergentie, eenheid en de interne markt schaden volgens de analyse.
Ten slotte gaat de Commissie in op de investerings- en financieringsbehoefte.
Allereerst schat de Europese Commissie in hoeveel het eigen vermogen van
bedrijven afneemt door COVID-19. Hierbij worden de totale verliezen van
bedrijven geschat op 720 miljard euro tot eind 2020 in het basisscenario, wat zou
kunnen oplopen tot 1.200 miljard euro in een negatiever scenario. Hierdoor
ontstaat volgens de Europese Commissie een corresponderend tekort aan
aandelenkapitaal dat moet worden aangevuld om faillissement te voorkomen. De
sectoren waarin deze verliezen vooral zullen vallen zijn, onder andere, de horeca
en de culturele/recreatieve sector en in mindere mate groot- en detailhandel,
transport, industrie en de bouw.
Ten tweede stelt de Europese Commissie dat investeringen hard geraakt worden
door zowel lagere vraag, hogere onzekerheid, bottlenecks in toeleveringskanalen
en ongunstige financieringscondities. Er zijn volgens de Europese Commissie vier
typen investeringsbehoeften: wegvallende private investeringen door de impact
van de crisis; additionele investeringsbehoeften die aan het licht komen door de
crisis met het oog op strategische autonomie; bestaande investeringsbehoeften
voor de groene en digitale transities; en investeringen die nodig zijn om de
voorraad publieke kapitaalgoederen constant te houden. Deze behoeften kunnen
toenemen indien een negatiever scenario zich materialiseert, aldus de Commissie.
Ten derde redeneert de Europese Commissie dat COVID-19 ook een grote impact
heeft op de uitgaven aan sociale zekerheid en de gezondheidszorg. Hierbij gaat
het zowel om korte termijn uitgaven (bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen en
acute zorg) als langere termijn investeringen (meer capaciteit rondom
infectieziekten en verbeteren zorgsystemen). Ook neemt de Europese Commissie
de sociale gevolgen mee van de economische crisis die is ontstaan door COVID-
19.
In de conclusie stelt de Europese Commissie dat op basis van deze analyse de
totale publieke financieringsbehoefte van de hele EU in 2020 en 2021 5.400
miljard euro zal bedragen, waarvan 1700 miljard euro toe te schrijven valt aan de
Coronacrisis.
3
Commission Staff Working Document, Identifying Europe’s Needs, SWD(2020) 98.
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
Ten slotte maakt de Europese Commissie een analyse van de potentiële
economische impact van het voorgestelde herstelinstrument. Middels een
simulatie vindt de Europese Commissie een positief effect op het totale bbp-
niveau in de EU in 2024 van 2¼ procentpunt ten opzichte van het basisscenario
uit de lenteraming van de Europese Commissie. Ook voorziet de EU dat het
instrument leidt tot een flinke toename in de werkgelegenheid, ongeveer 2
miljoen voltijdbanen meer ten opzichte van het basisscenario (zonder
herstelfonds) in 2024. Daarnaast loopt door het EU-herstelfonds de publieke
schuldquote volgens de simulatie af in lidstaten met een bbp per capita onder het
EU-niveau, terwijl in lidstaten met een bbp per capita boven het EU-niveau de
schuldquote licht toeneemt.
Appreciatie
Het kabinet heeft bij eerdere discussies inzake de inzet van EU-middelen ten
behoeve van het economisch herstel bepleit dat allereerst een grondige
impactanalyse nodig is om meer duidelijkheid te hebben over de gevolgen van
COVID-19 in de lidstaten, regio’s en sectoren. In dat kader verwelkomt het
kabinet de analyse van de Europese Commissie.
Het kabinet onderschrijft in algemene zin het economisch beeld dat de Europese
Commissie schetst in het eerste gedeelte van haar analyse. Zo deelt het kabinet
de vaststelling dat de COVID-19 uitbraak een zeer grote impact heeft op
werknemers, ZZP-ers, bedrijven en overheden. Ook erkent het kabinet dat de
impact sterk verschilt tussen regio’s en sectoren zoals de Europese Commissie
beschrijft in haar analyse. Daarbij merkt het kabinet op dat de analyse geen
duidelijke inzage biedt in de verwachte economische schade per lidstaat.
Tevens merkt het kabinet op dat de Europese Commissie, bij het beschrijven van
de ruimte die lidstaten hebben om de gevolgen van de crisis te mitigeren, alleen
gekeken heeft naar de publieke schuld en niet naar de private schuld, groei of
bijvoorbeeld de koopkrachtontwikkeling, terwijl dit onderdeel zou moeten
uitmaken van een integrale economische analyse. Sommige lidstaten met een
hoge publieke schuld hebben een lage private schuld en vice versa. De Europese
Commissie stelt vervolgens dat de crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak met
name een grote uitdaging is voor lidstaten met hoge publieke schuld- en
tekortratio’s. Hierbij past volgens het kabinet echter de kanttekening dat de
Europese Commissie in de context van de Pandemic Crisis Support binnen het
Europees Stabiliteitsmechanisme eerder deze maand heeft geconcludeerd dat de
publieke schulden van alle Eurolanden houdbaar zijn op de middellange termijn,
waarbij onder andere de “historisch lage rente” als relevante factor werd
beschouwd.
4
Deze zaken beziend ontbreekt een duidelijke onderbouwing voor het
verschaffen van subsidies (in plaats van leningen) vanuit de Recovery and
Resilience Facility (RRF). Ook kan naar mening van het kabinet meer aandacht
uitgaan naar de wijze waarop lidstaten omgaan met het doorvoeren van
structurele hervormingen die nodig zijn om hun economische fundamenten te
versterken door bijvoorbeeld schulden af te bouwen en pensioenstelsels te
hervormen en hun administratieve capaciteit te verbeteren.
Voor wat betreft de analyse van de financierings- en investeringsbehoefte
verwelkomt het kabinet dat de analyse van de Europese Commissie vanuit
verschillende invalshoeken is verricht. Tegelijkertijd ontbreekt volgens het kabinet
een onderbouwing van welk deel van de behoeften gefinancierd moet door
lidstaten zelf en welk deel door de EU. Zo neemt het kabinet kennis van de
4
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/05/11/4-annex-ii-
assessment-of-public-debt-sustainability-and-covid-related-financing-needs-of-euro-area-
member-states
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
conclusie dat er sprake is van 1.700 miljard euro aan additionele publieke
financieringsbehoeften door COVID-19 over 2020 en 2021, zowel nationaal als op
EU-niveau, maar is het kabinet op basis van de analyse niet in staat deze terug te
leiden naar de 750 miljard die de Europese Commissie voorstelt voor het EU-
herstelfonds. Ook is nog niet duidelijk of de aanzienlijke reeds gedane en
voorziene publieke financiering vanuit de lidstaten, de recent in de Eurogroep
overeengekomen maatregelen, waaronder het beschikbaar stellen van de ESM-
kredietlijn Pandemic Crisis Support, en de inzet van de ECB worden meegenomen
in de analyse. Daarmee ontbreekt een duidelijke relatie tussen de analyse
enerzijds, en het voorstel voor de omvang van het fonds anderzijds. Daarnaast
deelt het kabinet de vaststelling van de Europese Commissie dat sommige
getallen niet bij elkaar opgeteld kunnen worden in verband met dubbeltellingen.
Verder stelt het kabinet vast dat sommige berekeningen niet direct toebedeeld
kunnen worden aan COVID-19 maar al bestaande investeringsbehoeften betreffen
van voor de uitbraak van COVID-19, zoals de Europese Commissie zelf ook
noemt. Dit betreft met name de groene en digitale transitie, de wens om minder
afhankelijk te worden van het buitenland voor kritische processen en producten en
de wens de voorraad kapitaalgoederen op peil te houden. Het kabinet zal daarom
een nadere toelichting vragen van de needs assessment door de Europese
Commissie.
Het kabinet neemt kennis van de bevindingen op het gebied van de impact van
het herstelfonds. Het is positief dat – op basis van de analyse van de Europese
Commissie – het herstelfonds kan bijdragen aan economische groei,
werkgelegenheid en verbetering van de publieke financiën in sommige lidstaten.
Daarbij merkt het kabinet op dat de economische effecten afhankelijk zijn van de
toegevoegde waarde van de bestedingen en de mate waarin deze aangewend
worden voor productiviteitsverhogende investeringen. Tevens merkt het kabinet
op dat structurele hervormingen essentieel zijn voor duurzame economische groei
en weerbaarheid op de middellange termijn van zowel de meest getroffen
lidstaten als de Unie als geheel. Dit tezamen onderstreept het belang van
adequate randvoorwaarden voor de besteding van middelen uit het herstelfonds.
Next Generation EU
Inhoud
De Europese Commissie stelt de oprichting van een tijdelijk herstelpakket (hierna:
Next Generation EU) voor, ter grootte van 750 miljard euro. Via Next Generation
EU worden de middelen over de verschillende programma’s van de Unie verdeeld
overeenkomstig de strategie voor het herstel van de Europese Unie. Next
Generation EU moet bijdragen aan het herstel en het toekomstbestendig maken
van de Europese economie. De Europese Commissie stelt voor om dit via drie
pijlers te doen:
-
1)Herstel en reparatie van de economie door middel van publieke
investeringen. Gericht op de financiering van hervormingen en
investeringen in lidstaten, in lijn met Europese prioriteiten als vergroening
en digitalisering. De belangrijkste bouwsteen van deze pijler is de
Recovery and Resilience Facility die er speciaal op gericht is om de
sociaal-economische impact van de crisis te mitigeren en publieke
investeringen en hervormingen gericht op Europese prioriteiten te
ondersteunen. Daarnaast wordt een nieuw initiatief, REACT-EU, gestart
om via het cohesiebeleid bij te dragen aan economische en sociale
weerbaarheid van lidstaten en aan duurzaam herstel van de crisis. Verder
richten de publieke investeringen zich op de versterking van de
plattelandsontwikkeling (de tweede pijler van het GLB) en het Just
Transition Mechanism.
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
-
2)Mobiliseren van private investeringen, met name in strategisch relevante
sectoren. Daarbij dient ook steun te zijn voor gezonde bedrijven die door
de crisis evenwel dreigen om te vallen. De Europese Commissie stelt voor
om InvestEU te versterken middels de oprichting van een nieuwe Strategic
Investment Facility. Daarnaast stelt de Europese Commissie een Solvency
Support Instrument voor.
-
3)Verhogen van weerbaarheid voor crises. De Europese Commissie stelt
onder meer een nieuw gezondheidsprogramma, EU4Health, voor. Ook
andere crisisinstrumenten, zoals RescEU en het Union’s Civil Protection
Mechanism worden uitgebreid en versterkt. Ook Horizon Europe krijg
aanvullende middelen om in te zetten voor investeringen in onderzoek en
innovatie ten behoeve van gezondheidszorg en de groene en digitale
transities, om zo de Europese concurrentiekracht te versterken,
waaronder het innovatieve mkb.
Hieronder worden de belangrijkste elementen van Next Generation EU verder
toegelicht.
Het grootste onderdeel van Next Generation EU is de zogenoemde Recovery and
Resilience Facility (RRF). Deze faciliteit, waarvoor een omvang van 560 miljard
euro wordt voorgesteld, moet een ondersteuning vormen voor publieke
investeringen en structurele hervormingen. Doel van het RRF is het bevorderen
van cohesie en weerbaarheid; het reduceren van de sociale en economische
impact van de COVID-19-crisis; het stimuleren van de groene en digitale transities
en werkgelegenheidsgroei. De werking van het RRF bouwt voort op het eerdere
voorstel voor een Reform Support Programme, dat hiermee door de Europese
Commissie wordt ingetrokken. Dat voorstel omvatte de inrichting van het
Begrotingsinstrument voor Convergentie en Concurrentiekracht (BICC) voor
eurolanden en het Convergentie- en hervormingsinstrument (CRI) voor niet-
eurolanden, deze twee instrumenten komen dus te vervallen
5
. Om aanspraak te
maken op het RRF moeten lidstaten plannen indienen die bestaan uit structurele
hervormingen en publieke investeringsprojecten, als coherent pakket. De plannen
worden beoordeeld op hun bijdrage aan de hiervoor genoemde doelen, waarbij
o.a. wordt getoetst of deze aansluiten bij de landspecifieke aanbevelingen in het
kader van het Europees Semester. De publieke investeringen kunnen op vele
terreinen worden gedaan. In de plannen dienen mijlpalen en doelen met
betrekking tot de investeringen en structurele hervormingen te worden
afgesproken. Uitbetaling zal worden gebaseerd op de geboekte vooruitgang op
deze doelen. De middelen die lidstaten ontvangen bestaan uit zowel subsidies
(310 miljard euro) als leningen (250 miljard euro)
6
. Middelen zullen worden
verdeeld op basis van werkloosheidscijfers (2015-2019), de omvang van de
bevolking (2019) en het bbp per capita (2019). Aanvragen kunnen door lidstaten
worden ingediend tot eind 2024.
Ander onderdeel van Next Generation EU is een nieuw programma binnen het
cohesiebeleid, genaamd REACT-EU. Dit programma, met een voorziene omvang
van 50 miljard euro in de periode 2021-2022, dient bij te dragen aan economische
en sociale weerbaarheid van lidstaten en aan duurzaam herstel van de crisis. De
middelen worden verdeeld op basis van relatieve welvaart en de meest actuele
statistieken over de impact van de crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak op
de economieën van de lidstaten. In de herfst van 2020 zal de Europese Commissie
5
Het technische ondersteuningsinstrument (TSI) was ook een onderdeel van het voorstel
voor een Reform Support Programme, hiervoor heeft de Europese Commissie nu een nieuw
separaat voorstel gepresenteerd.
6
in 2018 prijzen.
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
een eerste verdeling voor 2020 en 2021 berekenen. Een jaar later worden de
middelen voor 2022 verdeeld, op basis van de dan meest recente statistieken.
Daarnaast stelt de Europese Commissie ook een intensivering van 15 miljard euro
van het fonds ten behoeve van plattelandsontwikkeling (pijler 2 van het GLB,
totaalbudget 90 miljard euro) en een intensivering van 32,5 miljard euro van het
Just Transition Fund (JTF) (totaalbudget 40 miljard euro) voor, om duurzaam
crisisherstel te stimuleren.
Naast publieke investeringen zet de Europese Commissie in haar voorstellen ook
in op het mobiliseren van meer private investeringen, door het bieden van een
combinatie van eigen vermogen, leningen en garanties middels garantstellingen
aan de Europese Investeringsbank groep (EIB). Ten eerste, een Solvency Support
Instrument (SSI) gericht op het bieden van solvabiliteitssteun aan bedrijven die
door de crisis in nood zijn geraakt via financiële intermediairs (31 miljard euro,
inclusief 5 miljard euro in 2020, gericht op het mobiliseren van 300 miljard euro
aan private investeringen). Dit instrument zal met name gericht zijn op het
aanvullen van nationale regelingen op dit gebied en het verzekeren van een
Europees gelijk speelveld. Ten tweede, een Strategic Investment Facility voor het
ontwikkelen en waarborgen van kritieke waardenketens (15 miljard euro, dat tot
150 miljard euro aan investeringen moet mobiliseren). Ten derde, een verhoging
van het InvestEU programma tot 15,3 miljard euro om meer investeringen te
mobiliseren (meer dan 240 miljard euro), o.a. op het terrein van duurzame
infrastructuur en digitalisering.
Ten slotte wil de Europese Commissie bijdragen aan het verhogen van de
weerbaarheid voor crises door lessen te trekken uit deze crisis. Zo stelt de
Europese Commissie een nieuw gezondheidsprogramma, EU4Health, voor met een
budget van 9,4 miljard euro. Dit is een aanzienlijke versteviging ten opzichte van
vorige voorstellen op dit terrein onder het ESF+ (413 miljoen euro). Het nieuwe
programma beoogt de weerbaarheid bij crises te vergroten en heeft daarnaast ook
aandacht voor de aanpak van medicijn- en vaccintekorten en biedt ondersteuning
aan nationale gezondheidssystemen. Ook stelt de Europese Commissie voor
andere crisisinstrumenten, zoals RescEU en het Union Civil Protection Mechanism
(UCPM) te versterken en uit te breiden. Verder krijgt Horizon Europe aanvullende
middelen (stijgt met 13,5 miljard euro naar een totaalbudget van 94,4 miljard
euro) om in te zetten voor investeringen in onderzoek en innovatie ten behoeve
van gezondheidszorg en de groene en digitale transities, om zo de Europese
concurrentiekracht te versterken waaronder het innovatieve mkb. Als laatste
onderdeel van deze pijler stelt de Europese Commissie voor om de budgetten voor
het Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale
samenwerking (NDICI) en humanitaire hulp te verhogen. Het budget voor NDICI
stijgt met 10,5 miljard naar 86 miljard euro. Het budget voor humanitaire hulp
neemt met 5 miljard toe tot 14,8 miljard euro.
Appreciatie
Het kabinet ziet structurele hervormingen als essentiële randvoorwaarden om
duurzaam economisch herstel en convergentie te bevorderen. Het kabinet is
derhalve positief over de koppeling van structurele hervormingen aan middelen
voor publieke investeringen. Publieke investeringen staan als gevolg van de
economische crisis onder druk, waarbij lidstaten verschillen in de mate waarin zij
in staat zijn hun investeringen op peil te houden. Hierdoor dreigt de divergentie in
de EU verder toe te nemen en komen gemeenschappelijke Europese doelen in het
geding. Dit rechtvaardigt gezamenlijk Europees optreden, mede ter versterking
van onze mondiale positie tegen de achtergrond van mondiale economische
betrekkingen die onder druk staan. Het kabinet zet zich ervoor in dat structurele
hervormingen als duidelijke voorwaarde worden gesteld voor toegang tot
middelen voor publieke investeringen. De landspecifieke aanbevelingen die in het
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
kader van het Europees Semester worden vastgesteld kunnen daarbij als basis
dienen, waarbij het wel belangrijk is dat deze zowel het ambitieniveau behouden
van voorgaande jaren als dat de aanwending van middelen voorwaardelijk is aan
de effectieve uitvoering van genoemde structurele hervormingen om de
weerbaarheid verhogen. Het kabinet is ook positief over de opname van de groene
en digitale transities als transversale thema’s in het voorstel. Het kabinet is echter
kritisch over de onderbouwing van de omvang en de verdeling van de faciliteit. De
omvang, verdeling en het brede inzetbereik kunnen niet worden herleid naar de
investeringsbehoefte die als gevolg van de crisis ontstaat. Het is volgens het
kabinet van belang dat de impact van de COVID-19 uitbraak een rol speelt in de
verdeling van de faciliteit. Daarnaast is het kabinet kritisch over het verstrekken
van subsidies middels de RRF, aangezien de middelen hiervoor door de EU met
leningen worden gefinancierd, die vervolgens vanuit de (afdrachten aan de) EU-
begroting worden terugbetaald.
Het kabinet is tevens kritisch op de voorgestelde verhoging van het cohesiebudget
met het REACT-EU programma, het doortrekken van de versoepelingen van de
maatregelen uit de CRII+ en de verhoging van de tweede pijler van het budget
voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) betreffende
plattelandsontwikkeling. Net als bij het RRF kunnen de omvang en verdeling niet
worden herleid naar de investeringsbehoefte die als gevolg van de crisis ontstaat.
Het kabinet heeft vragen over de tijdigheid waarmee deze middelen ingezet
zouden kunnen worden voor direct crisisherstel. Daarnaast is een belangrijk
aandachtspunt dat er geen thematische concentratie (waaronder op innovatie)
van toepassing is op de voorgestelde verhoging van het cohesiebudget.
Het kabinet deelt de inhoudelijke focus die de Europese Commissie wil geven aan
het herstel met investeringen in onderzoek, innovatie, klimaat en vergroening. Dit
is in lijn met de eerdere kabinetsinzet over modernisering. Het is van belang dat
geborgd wordt dat de investeringen uit het Next-Generation EU-pakket voor ten
minste 25% ten goede komen aan klimaat en bijdragen aan de doelen van de
Green Deal en de uitvoering van de nationale energie- en klimaatplannen. Tevens
deelt het kabinet de analyse van de Europese Commissie dat een snel herstel van
de werkgelegenheid essentieel is. Lidstaten moeten voorkomen dat tijdelijke
werkloosheid een structureel karakter krijgt. Ook het voorstel voor een
eigenstandig en versterkt gezondheidsprogramma sluit aan op behoefte die het
kabinet ziet om de weerbaarheid van gezondheidssectoren in lidstaten te
vergroten. Evenwel moeten de investeringen die de Europese Commissie op deze
terreinen voorstelt, aansluiten bij de werkelijke financieringsbehoefte als gevolg
van de COVID-19 crisis. Het kabinet zal de budgettaire aspecten van de
voorstellen afwegen binnen het kader van de bredere Nederlandse inzet voor het
MFK.
Het kabinet onderschrijft de onderbouwing dat de verschillende mogelijkheden
van solvabiliteitssteun die lidstaten kunnen bieden aan bedrijven in nood als
gevolg van de COVID-19 crisis kan leiden tot een ongelijk speelveld, maar steunt
tegelijkertijd het opstellen van concentratielimieten. Het kabinet vindt het positief
dat het SSI als uitgangspunt heeft dat alleen bedrijven die voor de uitbraak van
de COVID-19 crisis gezond waren worden ondersteund en het instrument een
tijdelijk karakter heeft. Tegelijkertijd plaatst het kabinet wel een aantal
kanttekeningen. Zo dient het voorstel zo vormgegeven te worden dat
marktverstoringen en het overeind houden van niet levensvatbare bedrijven wordt
voorkomen. Ook moet duidelijk uitgewerkt worden welke bedrijven in aanmerking
komen voor steun en op welke wijze dit beoordeeld wordt. De taak die voorzien
wordt voor de EIB-groep (EIB en EIF) als uitvoerder van het instrument sluit aan
op de rol die de EIB-groep vervult onder het huidige EFSI-verordening en bij de
doelstellingen van beide instellingen. Het voorstel dient nog verder uitgewerkt te
worden (met name de producten en beoogde begunstigden). Daarnaast vraagt het
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
kabinet zich af of de EIB-groep het SSI operationeel en financieel kan dragen met
de huidige kapitaalbasis.
Het kabinet is in principe voorstander van de inzet van het InvestEU programma;
een verhoging van de financiering dient daarbij beoordeeld te worden in het kader
van de totale financiering. In relatie tot de oprichting van een Strategic
Investment Facility is het kabinet van mening dat de COVID-19 crisis aanleiding
geeft voor het investeren in het verminderen van de afhankelijkheid van derde
landen met betrekking tot de gezondheidszorg. Echter voor iedere sector is een
maatwerk aanpak gewenst, er moet voorkomen worden dat dit leidt tot onnodige
marktverstoring op de interne markt en (in de handelsbetrekkingen) met derde
landen. Eventuele kwetsbaarheden in waardeketens moeten worden geanalyseerd
en op een proportionele manier geadresseerd. Strategische autonomie is geen
doel op zich. Zo zal het kabinet kritisch kijken naar de definitie van strategische
activiteiten, de vormgeving en uitvoering van de ondersteuning en de effectiviteit
van de governance-structuur. Het kabinet ziet verder de mogelijkheden die het
instrument biedt om innovatie en vergroening in de EU te stimuleren en de
concurrentiekracht en weerbaarheid van de EU te versterken. Wat betreft de
uitvoering van deze omvangrijke aanpassingen van InvestEU, is helderheid nodig
of de EIB-groep de verhoogde inzet operationeel en financieel kan dragen.
Ten aanzien van RescEU/UPCM acht het kabinet het van belang dat er eerst een
grondige evaluatie en nadere analyse plaatsvindt voordat (vergaande) wijzigingen
kunnen worden overwogen. Het kabinet is wel voorstander van het versterken van
de lidstaten in haar taken om adequate crisisrespons te geven.
Financiering Next Generation EU
De Europese Commissie stelt voor om het herstelpakket van 750 miljard euro
voor de periode 2020-2024 tijdelijk en alleen in deze buitengewone omstandigheid
te financieren middels leningen op de kapitaalmarkt. Volgens de Europese
Commissie is dit nodig omdat lidstaten een verschillend vermogen hebben om te
reageren op de effecten van de COVID-19-crisis. Financiering middels hogere
afdrachten van de lidstaten zou op dit moment verdere druk leggen op de
nationale begrotingen van de lidstaten en de schulden verder op laten lopen.
De besteding van de door de Europese Commissie geleende middelen vindt plaats
via zowel subsidies als leningen aan lidstaten. In totaal wordt 500 miljard euro als
subsidie, financieel instrument of garantie aangewend als versterking van onder
meer bestaande programma’s op de begroting en voor de financiering van het
subsidie-onderdeel van de Recovery and Resilience Facility (RRF). De resterende
250 miljard euro wordt in de vorm van (back-to-back) leningen, via het RRF,
verstrekt aan lidstaten. Deze leningen aan lidstaten worden verstrekt onder
dezelfde voorwaarden (rente, looptijd en nominale waarde) als waartegen de
Europese Commissie leent op de kapitaalmarkt. De aflossing van de leningen voor
het subsidiedeel van 500 miljard euro vindt plaats via de EU-begroting door alle
lidstaten gezamenlijk over een periode van 30 jaar, tussen 2028 en 2058. De
rente op de leningen bedraagt volgens de inschatting van de Europese Commissie
in totaal 17,4 miljard euro in de periode van het volgende MFK (2021-2027) en
moet worden gedekt door de EU-begroting.
Om deze additionele leningen op de kapitaalmarkt mogelijk te maken verhoogt de
Europese Commissie tijdelijk het plafond uit het Eigen Middelen Besluit (EMB), dat
het maximale financiële beroep aangeeft dat de Europese Commissie mag doen op
de lidstaten. Hierdoor is sprake van een hogere marge tussen het uitgavenplafond
van het MFK en het Eigen Middelenplafond, de zogenoemde headroom. Deze
marge wordt door de Europese Commissie gebruikt als garantie bij het aangaan
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
van leningen op de kapitaalmarkt. Om de voorgestelde 750 miljard euro te
kunnen lenen op de kapitaalmarkt verhoogt de Europese Commissie tijdelijk het
Eigen Middelenplafond voor verplichtingen en betalingen met 0,6 procent van het
EU Bruto Nationaal Inkomen (BNI). Daarnaast stelt de Europese Commissie voor
om haar via het Eigenmiddelenbesluit te machtigen om de
middelen op de
kapitaalmarkten te lenen. Deze verhoging wordt geoormerkt voor de aanpak van
de COVID-19 crisis en vervalt wanneer aan de verplichtingen is voldaan, uiterlijk
bij afloop van de looptijden in 2058.
De Europese Commissie stelt voor om een deel van de afbetaling via nieuwe eigen
middelen te laten lopen. Hierbij houdt de Europese Commissie vast aan eerder
gepresenteerde voorstellen voor afdrachten op basis van niet gerecycled plastic
afval en ETS-opbrengsten van de lidstaten. De Commissie heeft het voorstel voor
een afdracht op basis van de Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB)
in het aangepaste EMB voorstel niet geschrapt, terwijl dit geen onderdeel meer
uitmaakte van de laatste versie van het onderhandelingsdocument. Daarnaast
benoemt de Europese Commissie vier voorbeelden van andere nieuwe eigen
middelen die in de loop van het nieuwe MFK verkend zouden kunnen worden: een
uitbreiding van de ETS-grondslag naar scheepvaart en luchtvaart (gebaseerd op
eerder ETS-voorstel), een Carbon Border Adjustment Mechanism (Commissie
kondigt voorstel aan in 2021), een Digitax voor grote multinationals (gebaseerd
op het werk in OESO-kader) en een interne markt gebruikersheffing voor grote
bedrijven. Deze vier opties heeft de Europese Commissie nu niet uitgewerkt in
concrete voorstellen.
Appreciatie
Het kabinet vindt het onwenselijk om lopende uitgaven uit de EU-begroting met
leningen te financieren. De Europese Commissie mag namens de Europese Unie
obligaties uitgeven om leningen aan landen te verstrekken (o.a. EFSM, BoP-
programma, SURE). Nieuw aan dit voorstel is dat de Europese Commissie op de
kapitaalmarkt leent om daarmee de EU-afdrachten van lidstaten aan het
herstelpakket tijdelijk te verlagen. Het kabinet is kritisch over deze constructie.
Samen met Denemarken, Oostenrijk en Zweden heeft het kabinet een
gezamenlijk non-paper verspreid met voorstellen voor een tijdelijk fonds om het
economisch herstel te ondersteunen met leningen aan lidstaten.
7
De Nederlandse
inzet is onveranderd. Aangezien het om een nieuwe constructie gaat met
bovendien grote omvang, bestudeert het kabinet nog de verenigbaarheid met de
in de Unieverdragen neergelegde uitgangspunten voor de financiering van de EU-
begroting en zal daar vragen over stellen. Daarnaast is Nederland ook kritisch op
de omvang van de verhoging van het Eigen Middelenplafond. Het kabinet acht het
belangrijk dat de verwerking in de begroting van de middelen voor het
herstelinstrument duidelijk en separaat plaatsvindt. Het is positief dat alle
middelen van het herstelinstrument Next Generation EU, inclusief de
rentebetalingen, door de Europese Commissie duidelijk afgebakend worden
gepresenteerd op de begrotingen om het tijdelijke en uitzonderlijke karakter te
benadrukken en zoveel mogelijk transparantie te betrachten.
Nederland blijft terughoudend ten aanzien van de introductie nieuwe eigen
middelen. Voor Nederland vormt het BNI-middel het uitgangspunt voor de EU-
afdrachten. De voorstellen voor een afdracht op basis van niet-gerecycled
plasticafval en ETS-opbrengsten worden integraal beoordeeld in de komende MFK-
onderhandelingen. Zoals toegelicht in de appreciatie van het oorspronkelijke
voorstel voor het Eigen Middelenbesluit
8
, sluiten de voorstellen voor afdrachten op
7
Non Paper, bijlage bij SO RAZ 26 mei 2020.
8
Kamerstuk 21501-20, nr. 1379
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
basis van ETS en niet-gerecycled plasticafval aan bij de klimaatdoelstellingen van
het kabinet. De omvang van de milieueffecten van een eigen middel op basis van
niet-gerecycled plasticafval is moeilijk in te schatten, maar het kabinet is wel
positief over deze benadering. Vanuit het oogpunt van onder andere de beoogde
transparantie, vereenvoudiging en voorspelbaarheid van het stelsel van eigen
middelen is het kabinet echter terughoudend over deze voorstellen. De
Nederlandse positie ten aanzien van een CCCTB als eigen middel is ongewijzigd.
Eventuele toekomstige voorstellen voor andere nieuwe eigen middelen apprecieert
Nederland te zijner tijd. Deze opties zijn niet nader uitgewerkt en daarom moeilijk
te beoordelen.
Het kabinet is van mening dat de voorgestelde omvang van Next Generation EU
onvoldoende onderbouwd is door de Europese Commissie. Dit heeft het kabinet
eerder in deze Kamerbrief toegelicht in een reactie op de needs assessment.
Aanpassingen MFK en EMB en het Interinstitutioneel Akkoord
Inhoud
De Europese Commissie stelt voor om het voorstel voor reguliere MFK voor de
periode 2021-2027 aan te passen. Daartoe heeft zij een aantal voorstellen gedaan
om verschillende fondsen en instrumenten meer toe te spitsen op crisisherstel en
verhogen van de weerbaarheid van de EU. Het voorgestelde uitgavenplafond van
het MFK voor de periode 2021-2027 is verhoogd van 1.095 miljard euro in
vastleggingen (plafond zoals voorgesteld in het onderhandelingsdocument van de
voorzitter van de Europese Raad van 14 februari jl., de zogenoemde negotiating
box) naar 1.100 miljard euro.
Concreet stelt de Europese Commissie voor om aan de volgende programma’s
extra middelen toe te wijzen ten opzichte van de laatste versie van de negotiating
box: Digital Europe, CEF Transport, Interne Markt Programma, Erasmus Plus,
Creative Europe, Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Visserijfonds, Asiel en
Migratiefonds, Grensbewakingsfonds (IBMF), Intern Veiligheid (ISF) Europees
Defensiefonds, Pre-toetredingssteun. De bijdragen aan het BICC en CRI komen te
vervallen; het Reform Support Programme wordt, zoals hierboven aangegeven,
vervangen door de RRF.
Verder geeft de Europese Commissie aan dat het voorstel voor het MFK voor de
periode 2021-2027 alleen cosmetisch gewijzigd zal worden ten opzichte van het
laatste versie van de negotiating box. De architectuur, de balans tussen de
prioriteiten en de elementen zoals de ambitie om 25 procent klimaatgerelateerde
uitgaven te besteden in het MFK, de conditionaliteit t.a.v. rechtsstatelijkheid en
maatregelen ter bestrijding van fraude blijven noodzakelijk voor een gebalanceerd
herstel en lijken te worden behouden. Daarnaast stelt de Europese Commissie
voor om in 2024 een mid-term review van de landenenveloppen van het
cohesiebeleid uit te voeren op basis van de dan beschikbare statistieken om de
lidstaten en regio’s te kunnen ondersteunen die de middelen het meest nodig
hebben. Dit kan leiden tot een opwaartse aanpassing van de MFK-plafonds met
maximaal 10 miljard euro. In onderstaande tabel is een vergelijking opgenomen
tussen het huidige voorstel, het meest recente onderhandelingsdocument (ER
februari jl.) en het oorspronkelijke Commissievoorstel van mei 2018 (hoogte
vastleggingenplafond per uitgavencategorie).
Vergelijking Commissievoorstellen MFK (in miljarden euro; prijzen
2018)
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
Voorstel
mei 2018
Negotiating
Box 14 feb
2020
Voorstel
mei
2020
Verschil
NB 14 feb
2020 -
voorstel
mei 2020
-
1.Onderzoek en innovatie
166
150
141
-9
-
2.Cohesie en waarden
392
380
374
-6
wv. Cohesie (EFRO, ESF, CF)
331
316
323
7
-
3.Landbouw
337
354
357
3
wv. GLB
324
329
333
4
-
4.Migratie en
grensmanagement
31
22
31
9
-
5.Veiligheid en Defensie
24
14
19
5
-
6.Extern
109
102
103
1
-
7.Administratie
76
73
75
2
Verder stelt de Europese Commissie voor om de flexibiliteit voor onvoorziene
uitgaven te verhogen door versterking van daarvoor bestemde speciale
instrumenten. Om sneller te kunnen reageren op toekomstige crises zowel binnen
als buiten de EU, stelt de Europese Commissie voor om de budgetten voor
speciale instrumenten (het Europees Solidariteitsfonds, de Noodhulpreserve, het
Flexibiliteitsinstrument en het Globaliseringsfonds) onder het volgende MFK te
verhogen tot 37,7 miljard euro (Commissievoorstel mei 2018: circa 16,8 miljard
euro). De speciale instrumenten worden in het Commissievoorstel bovenop de
MFK-plafonds gefinancierd.
De Europese Commissie stelt voor het plafond voor eigen middelen permanent te
verhogen naar 1,46% EU-BNI (vastleggingen) en 1,40% EU-BNI (betalingen).
9
De
Europese Commissie doet dit omdat ze voldoende marge wil behouden tussen de
MFK-plafonds en de plafonds uit het EMB om alle financiële verplichtingen en
garanties in elk jaar en onder elke omstandigheid te kunnen dekken. Door de
crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak verslechteren de economische
vooruitzichten en daalt het BNI. Dit betekent dat ook het Eigenmiddelenplafond in
miljarden euro daalt. Om voldoende marge te behouden moeten de plafonds,
uitgedrukt in procenten van het BNI, worden verhoogd. Daarnaast wordt het
Eigenmiddelenplafond tijdelijk met 0,6% BNI verhoogd naar 2% EU-BNI om de
uitzonderlijke middelen voortvloeiend uit het tijdelijke herstelpakket te kunnen
financieren. Deze tijdelijke verhoging mag alleen worden gebruikt voor de
financiering van de 750 miljard euro die wordt geleend om de gevolgen van
COVID-19 te bestrijden.
De Europese Commissie verwacht dat het nieuwe Eigen Middelenbesluit op 1
januari 2021 in werking kan treden, na de vereiste nationale ratificaties. Pas na
inwerkingtreding van het nieuwe Eigen Middelenbesluit zou de Europese
Commissie gemachtigd zijn om middelen op de kapitaalmarkt te lenen voor de
financiering van het herstelinstrument. Daarom stelt de Europese Commissie als
overbruggingsmaatregel voor om het huidige vastleggingenplafond van het MFK
voor de periode 2014-2020 te verhogen met 11,5 miljard euro, door middel van
frontloading uit het MFK voor de periode 2021-2027, ten behoeve van het
cohesiebeleid (uit REACT-EU), het Solvency Support Instrument en het European
Fund for Sustainable Development. De Europese Commissie stelt voor om de
overbruggingsmaatregel vanaf september 2020 in te laten gaan. Hiertoe heeft de
9
Het Eigenmiddelenbesluit kent in tegenstelling tot de MFK-verordeningen geen einddatum.
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
Europese Commissie op 3 juni jl. een voorstel voor een aanvullende begroting
voor 2020 gepubliceerd (DAB6).
Het aangepaste MFK-voorstel en het EMB-voorstel gaan gepaard met een
aangepast voorstel voor het Interinstitutioneel Akkoord over begrotingszaken
tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad. Hierin
worden werkafspraken gemaakt tussen de instellingen over begrotingsdiscipline,
de samenwerking in begrotingszaken en goed financieel beheer. Voorgestelde
wijzigingen zijn praktisch van aard.
Appreciatie
De kabinetsinzet blijft gericht op een modern en financieel houdbaar MFK met een
eerlijke verdeling van de lasten. Een correctie op de afdrachten is hiervoor de
meest eenvoudige en transparante oplossing. Het kabinet zal zich blijven
inspannen voor de ingezette modernisering van de EU-begroting. Onderdeel van
die modernisering is de invoering van een effectieve koppeling tussen de
ontvangst van EU-middelen en de naleving van rechtsstatelijkheidsbeginselen, ook
wel bekend als de conditionaliteit ten aanzien van rechtsstatelijkheid, gelet op de
zorgen die bestaan over de rechtsstaat en met het oog op de bescherming van de
financiële belangen van de Unie. Sterke conditionaliteiten zijn voor het kabinet
onlosmakelijk verbonden met een moderne EU-begroting. Inhoudelijke
modernisering betekent voor het kabinet ook dat er binnen bestaand beleid meer
focus komt op onderzoek, innovatie, klimaat, migratie en veiligheid. Zo is het
kabinet voorstander van de doelstelling dat ten minste 25% van de EU-begroting
wordt besteed aan klimaatgerelateerde uitgaven. Ook zet het kabinet zich er voor
in dat excellentie en impact de leidende criteria blijven voor de toekenning van
middelen uit het onderzoeksprogramma Horizon Europe. Het kabinet deelt de
ambitie om fraude en georganiseerde criminaliteit in lidstaten te voorkomen en te
bestrijden. Het kabinet bepleit in dit verband dat, ingepast binnen de
kabinetsinzet voor een modern en financieel houdbaar MFK, Europol, Eurojust en
het EOM adequaat zijn toegerust. Het kabinet is kritisch over de voorgestelde
verhoging van programma’s die niet direct verband houden met het herstel van de
crisis als gevolg van de COVID-19 uitbraak, in lijn met de eerdere kabinetsinzet.
Daarnaast is het kabinet kritisch over de mogelijke opwaartse aanpassing van de
MFK-plafonds als gevolg van het voorstel van de Europese Commissie om in 2024
een mid-term review voor de landenenveloppen van het cohesiebeleid uit te
voeren. Het kabinet is het met de Commissie eens dat de EU-begroting flexibel
genoeg moet zijn om te kunnen reageren op onvoorziene omstandigheden. Wel is
het kabinet van mening dat de speciale instrumenten onder de MFK-plafonds
gefinancierd moeten worden om de voorspelbaarheid van de nationale EU-
afdrachten te vergroten. Dit is niet in het Commissievoorstel opgenomen. Het
kabinet is kritisch ten aanzien van de voorgestelde verhoging van het huidige MFK
voor 2020. Dit zal leiden tot hogere Nederlandse afdrachten; hoeveel is nog
onduidelijk. Zodra de Europese Commissie concrete voorstellen voor aanpassing
van de jaarbegroting 2020 presenteert, wordt uw Kamer daarover nader
geïnformeerd.
Het kabinet staat terughoudend tegenover de voorgestelde verhoging van het
Eigenmiddelenplafond en de omvang hiervan en zal vragen om verdere
onderbouwing van de voorgestelde verhoging. Het kabinet is wel positief over het
gegeven dat de verhoging voor COVID-19 als tijdelijk en eenmalig wordt
gepresenteerd. Verder geeft het kabinet voorkeur aan een Eigenmiddelenplafond
vastgesteld in miljarden euro’s in plaats van procenten van het BNI. Zo kan
worden voorkomen dat het Eigenmiddelenplafond krimpt bij economische
schokken.
Het kabinet is voorstander van het maken van goede werkafspraken tussen de
instituties in het Interinstitutioneel Akkoord.
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid voor het voorgestelde pakket als positief.
De Unie is op grond van artikel 311 VWEU bevoegd om een besluit vast te stellen
over het stelsel van eigen middelen van de Unie, en op grond van artikel 312
VWEU om een verordening tot bepaling van het MFK vast te stellen.
Het stelsel
van eigen middelen van de Unie kan in beginsel ook de keuze omvatten dat de
Commissie een uitzonderlijke, tijdelijke en beperkte machtiging krijgt om namens
de Unie geld op de kapitaalmarkt te lenen ten behoeve van lopende uitgaven van
de Unie. Het voorgestelde pakket raakt daarnaast aan meerdere beleidsterreinen
van de Unie, bijv. het terrein van het economisch beleid en het terrein van de
economische, sociale en territoriale samenhang. Op deze laatste terreinen is
sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (zie
respectievelijk artikel 4, lid 1, en artikel 4, lid 2 sub c, VWEU.) De door de
Europese Commissie voorgestelde rechtsgrondslag voor het EU herstelinstrument,
artikel 122 VWEU, voorziet in de mogelijkheid voor de Raad om - in een geest van
solidariteit tussen de lidstaten - bij besluit voor de economische situatie passende
maatregelen vast te stellen.
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorgestelde pakket positief.
Immers, het grensoverschrijdende karakter van de gevolgen van de COVID-19
uitbraak rechtvaardigen maatregelen op EU-niveau. Als het herstel aan lidstaten
wordt overgelaten, volgt op de symmetrische schok van de COVID-19 uitbraak,
asymmetrisch herstel in de EU lidstaten.
Hierdoor dreigt de divergentie in de EU
toe te nemen en dit zet de interne markt onder druk.
Bij deze eerste beoordeling heeft het kabinet serieuze twijfels over de
proportionaliteit van belangrijke onderdelen van het voorgestelde pakket. De
Commissie stelt voor om eenmalig en tijdelijk 750 miljard euro voor de periode
2020-2024 te lenen op de kapitaalmarkt en hiervan vervolgens 500 miljard euro
te gebruiken voor de financiering van het subsidie-onderdeel van de RRF en te
gebruiken om lopende uitgaven uit de EU-begroting te financieren. Het kabinet
plaatst om de volgende redenen kanttekeningen bij de proportionaliteit hiervan.
Allereerste acht het kabinet het niet geschikt noch noodzakelijk om lopende
uitgaven uit de EU-begroting met leningen te financieren. Minder ingrijpend
optreden zou mogelijk zijn als de versterking van programma’s onder het nieuwe
MFK allereerst door ombuigingen en herprioritering binnen het MFK wordt
gefinancierd. Daarnaast is het kabinet voorstander om het economisch herstel te
ondersteunen met leningen aan lidstaten. Dit is minder ingrijpend dan
ondersteuning van economisch herstel door middel van subsidies aan lidstaten.
Het kabinet zal bij de nog volgende beoordeling van de sectorale
wetgevingsvoorstellen de bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit van deze
voorstellen beoordelen.
Eerste indicatie gevolgen EU-afdrachten
De huidige voorstellen bevatten nog onvoldoende informatie om een gedetailleerd
inzicht te kunnen geven in de gevolgen van het volgende MFK voor de omvang
van de Nederlandse afdrachten en netto-positie. Wel kan een eerste indicatie
worden gegeven, die zal wijzigen bij meer informatie en details. Pas bij een MFK-
akkoord kunnen de meerjarige afdrachtenramingen in de begroting van
Buitenlandse Zaken worden aangepast.
Het door de Europese Commissie voorgestelde pakket zou leiden tot substantieel
hogere afdrachten voor Nederland ten opzichte van de huidige meerjarenraming
in de Rijksbegroting, zoals opgenomen in de Miljoenennota 2020. Voor wat betreft
het reguliere deel van het nieuwe MFK (2021-2027; 1.100 miljard euro) leidt dit
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
tot een tegenvaller van circa 1½ miljard euro in 2021 oplopend naar circa 2¼
miljard euro in 2027. De oploop in de tegenvaller wordt veroorzaakt doordat de
Europese Commissie voorstelt om het behoud van de kortingen af te bouwen, net
als in het originele MFK-voorstel uit mei 2018. Ook valt de Europese Commissie
met betrekking tot de vergoeding van de inningskosten van de heffing van
invoerrechten, de zogenoemde perceptiekostenvergoeding terug op het voorstel
van mei 2018, 10% (huidig MFK: 20%). Tot slot draagt de verhoging van de
omvang van de speciale instrumenten, die in het Commissievoorstel buiten de
plafonds worden gefinancierd, bij aan de tegenvaller.
Voor wat betreft Next Generation EU (totaal 750 miljard euro, waarvan 500
miljard euro subsidies en 250 miljard euro leningen) leidt dit niet tot additionele
afdrachten tijdens het nieuwe MFK (2021-2027)
10
. De aflossing van het
subsidiegedeelte van 500 miljard euro dat vanaf 2028 tot 2058 plaatsvindt zal wel
opgebracht moeten worden middels hogere EU-afdrachten indien er niet wordt
bezuinigd. Wanneer lidstaten naar rato van hun BNI aan de aflossing bijdragen,
betekent dat voor Nederland vanaf 2028 een additionele afdracht van gemiddeld
circa 1 miljard euro per jaar over de gehele periode (tot en met 2058). De
Europese Commissie is voornemens om gedurende het volgende MFK een aantal
nieuwe eigen middelen voor te stellen ter financiering van het MFK en het
Herstelfonds. Er is echter onvoldoende informatie beschikbaar om een raming te
kunnen maken van de verdelingseffecten tussen de lidstaten van deze mogelijke
nieuwe eigen middelen. Voor wat betreft het leningendeel van 250 miljard euro
zullen de lidstaten die leningen ontvangen (Nederland valt daar in het voorstel
niet onder) die zelf moeten aflossen, dit betekent dus geen additionele lasten voor
Nederland.
De voorgestelde verhoging van het huidige MFK 2014-2020 van 11,5 miljard euro
heeft ook gevolgen voor de Nederlandse afdrachten aan de EU in 2020. De
Europese Commissie zal deze aanpassing van de jaarbegroting 2020 verwerken
middels een aanvullende begroting (DAB6). Over precieze gevolgen voor de
Nederlandse afdrachten in 2020 wordt uw Kamer in een separate brief
geïnformeerd. Deze worden bij de eerstvolgende budgettaire nota verwerkt in de
Rijksbegroting. Het kabinet beschouwt dit voorstel als integraal onderdeel van het
totaalpakket.
De afdrachtenramingen zijn met een groter dan gebruikelijke onzekerheid
omgeven. Het is onzeker hoe snel en volledig lidstaten zullen herstellen van de
huidige economische crisis, waardoor er ook verschuivingen kunnen optreden
tussen verdeling van de lasten en ontvangsten tussen de lidstaten. Daarnaast is
meer informatie nodig over de onderliggende aannames. Om die redenen kan ook
nog geen helder beeld van de Nederlandse nettobetalingspositie worden gegeven.
Duidelijk is dat het nieuwe voorstel ver af ligt van de Nederlandse inzet om een
afdrachtenstijging te vermijden. Het is daarom van belang dat de omvang van het
MFK naar beneden wordt bijgesteld en dat Nederland een substantiële
permanente correctie op de afdrachten krijgt om tot een voor het kabinet
acceptabel resultaat te komen.
Onderhandelingsproces
Het tijdpad voor de onderhandelingen over de nieuwe Commissievoorstellen is nog
onbekend. Duidelijk is dat deze nieuwe Commissievoorstellen het startpunt zijn
van de onderhandelingen over het herstelinstrument en de (aangepaste)
voorstellen voor het huidige en komende MFK en EMB, en dat deze
10
De te verwachten rentekosten van 17,4 miljard euro zijn opgenomen in de 1.100 miljard
euro van het reguliere MFK.
Onze Referentie
BZDOC-1088202430-75
onderhandelingen tijd zullen vergen. De posities van de lidstaten liggen nog ver
uit elkaar. Eerste bespreking van het voorgestelde pakket zal plaatsvinden tijdens
de Europese Raad van 19 juni 2020, die zal worden voorbereid door een discussie
in de Raad Algemene Zaken (RAZ) en door consultaties van de Voorzitter van de
Europese Raad met de lidstaten.
Op basis van deze besprekingen en de consultaties met de lidstaten zal de
Voorzitter van de Europese Raad naar verwachting werken aan een nieuwe versie
van het onderhandelingsdocument. Deze zogenoemde negotiating box bevat alle
politieke beslispunten en vormt daarmee concept ER-conclusies over een akkoord
betreffende het MFK en het EMB. Het is nog onduidelijk wanneer de lidstaten een
nieuwe versie van de negotiating box kunnen verwachten. Het kabinet zal uw
Kamer hiervan een aparte appreciatie geven.
Voor besluitvorming over het MFK is, op grond van artikel 312 VWEU,
eenparigheid van stemmen in de Raad vereist, en goedkeuring van het Europees
Parlement. Voor besluitvorming over het nieuwe EMB is, op grond van artikel 311
VWEU, eenparigheid van stemmen in de Raad vereist, na raadpleging van het
Europees Parlement, waarna goedkeuring door alle lidstaten vereist is
overeenkomstig hun eigen grondwettelijke bepalingen (inclusief goedkeuring door
het Nederlandse Parlement). Voor de meeste deelverordeningen waar de Europese
Commissie een voorstel (van aanpassing) voor doet, geldt dat de Raad hierover
met gekwalificeerde meerderheid besluit, met het EP als medewetgever. De inzet
van de Europese Commissie is om zowel het MFK als het EMB als de
deelverordeningen per 1 januari 2021 in werking te laten treden.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
De Minister van Financiën,
Stef Blok
Wopke Hoekstra