Brief regering; Beleidsontwikkelingen consumptiefkredietmarkt - Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting - Hoofdinhoud

Deze brief is onder nr. 505 toegevoegd aan dossier 24515 - Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting.

Officiële titel	Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting; Brief regering; Beleidsontwikkelingen consumptiefkredietmarkt
Document­datum	05-01-2020
Publicatie­datum	07-01-2020
Nummer	KST24515505
Kenmerk	24515, nr. 505
Commissie(s)	Financiën (FIN)
Externe link	origineel bericht
Originele document in PDF

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2019-2020

24 515

Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting

Nr. 505    BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 5 januari 2020

In de agenda financiële sector heb ik mij onder andere tot doel gesteld om te voorkomen dat huishoudens, in het bijzonder de kwetsbare groepen, te hoge schulden aangaan.¹ Mijn inzet is erop gericht om de weerbaarheid van huishoudens te vergroten en ervoor te zorgen dat consumptief krediet op verantwoorde wijze kan worden afgesloten. In mijn brief aan uw Kamer van 11 september 2018 heb ik u geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek naar risico's op het gebied van consumptieve kredietverlening en de doelstellingen en vervolgstappen.² In deze brief informeer ik u over de voortgang van de aangekondigde maatregelen op de consumptiefkredietmarkt. Deze maatregelen zijn onderdeel van de actielijn «Problematische schulden voorkomen» uit het Actieplan brede schuldenaanpak van dit kabinet.³

Ten eerste informeer ik u over mijn aanpak van flitskredieten. Vervolgens ga ik in op mijn zoektocht naar een alternatief voor de kredietwaar-schuwing, waarbij ik met name kijk naar het inrichten van leenomge-vingen. Daarbij kom ik ook terug op de motie van de leden Raemakers en Bruins over aanpassingen van de leenomgeving.⁴ Ten derde geef ik, zoals eerder toegezegd aan uw Kamer, inzicht in de rentepercentages bij gemeentelijke kredietbanken en de wijze waarop gemeentelijke kredietbanken omgaan met schuldenproblematiek. Tenslotte presenteer ik nieuwe cijfers van het Bureau Krediet Registratie (BKR) over betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten. Hoewel ik positieve ontwikkelingen bij aanbieders constateer, zijn mijn zorgen over de verzendhuiskredieten, en de mate waarin mensen door het aangaan van deze kredieten in financiële problemen kunnen komen, op basis van de nieuwe cijfers nog

¹    Kamerstuk 32 013, nr. 200.

²    Kamerstuk 24 515, nr. 450.

³    Bijlage bij Kamerstuk 24 515, nr. 489.

⁴    Kamerstuk 24 515, nr. 470.

kst-24515-505 ISSN 0921 - 7371 's-Gravenhage 2020

niet weggenomen. Voor dit specifieke probleem beschrijf ik mijn vervolgstappen.

Aanpak flitskredieten

In de agenda financiële sector van 17 december 2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn voornemen om het aanbieden van flitskredieten aan te pakken.¹ Flitskredieten zijn kortlopende leningen die tegen (zeer) hoge leenkosten, aan veelal financieel kwetsbare consumenten worden aangeboden. Over dit onderwerp heb ik ook met uw Kamer gesproken tijdens een Algemeen Overleg Financiële Markten op 12 juni 2019.² De afgelopen maanden heb ik samen met Autoriteit Financiële Markten (AFM) onderzocht welke juridische instrumenten voor de aanpak van flitskredieten het meest effectief en proportioneel zijn. Dit heeft ertoe geleid dat ik onlangs een ministeriële regeling heb vastgesteld die is gepubliceerd (Stcrt. 2019, nr. 54568). Met die regeling wordt het maximale kredietvergoedingspercentage voor binnenlandse kredietaanbieders ook van toepassing op kredietaanbieders die via internet vanuit andere EU-lidstaten kredieten aanbieden aan Nederlandse consumenten. Concreet betekent dit dat ook voor deze aanbieders het maximumkrediet-vergoedingspercentage van 14 procent van toepassing wordt. Hiermee kunnen buitenlandse aanbieders niet meer onder minder strenge regels dan in Nederland kredieten aanbieden. Daarmee wordt voorkomen dat Nederlandse financieel consumenten worden geconfronteerd met onevenredig hoge kosten voor het afsluiten van een lening. AFM zal toezicht houden op de naleving van de nieuwe regels, die op 1 januari 2020 in werking treden.

Aanpak leenomgeving in plaats van een nieuwe kredietwaar-schuwing

In mijn brief van 11 september 2018 heb ik aangekondigd om te onderzoeken of een alternatieve waarschuwing op de consumptiefkredietmarkt kan bijdragen aan een betere bescherming van consumenten.³ Aanleiding was de bevinding dat de kredietwaarschuwing «Let op! Geld lenen kost geld» geen directe invloed heeft op leenbeslissingen en op hoe mensen denken over lenen.⁴ Over een alternatieve waarschuwing zijn gesprekken gevoerd met AFM, Nibud en kredietaanbieders, en is literatuurstudie verricht. Hieronder deel ik met u de belangrijkste uitkomsten.

Uit de gesprekken komt naar voren dat het onwaarschijnlijk is dat een andere wettelijk verplichte waarschuwing een directe invloed zal hebben op leenbeslissingen. Ook uit bestaande wetenschappelijke studies⁵ en onderzoeken van de AFM⁶ komt geen bewijs voor de effectiviteit van waarschuwen op beslissingen van mensen naar voren. Ik heb daarom gekeken of er alternatieve maatregelen denkbaar zijn, waarmee een grotere kans bestaat dat een bijdrage wordt geleverd aan het gewenste effect, namelijk een betere bescherming van consumenten.

Dit alternatief ligt mogelijk in de inrichting van leenomgevingen, die wel directe invloed hebben op leenbeslissingen van consumenten. Hier zijn AFM, VFN en Nibud mee aan de slag gegaan. Een leenomgeving is bijvoorbeeld een online webpagina van een kredietaanbieder waarop consumenten beslissingen nemen over de hoogte en looptijd van leningen. Er zijn al twee uitkomsten uit onderzoek die kredietaanbieders houvast bieden voor een zorgvuldige inrichting van de leenomgeving. Ten eerste laat onderzoek van AFM en kredietaanbieder Freo onder andere zien dat mensen voor een hoger aflosbedrag kiezen als zij zelf actief een keuze moeten maken voor het aflosbedrag.⁷ Ten tweede laat onderzoek van Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland (VFN) en Nibud zien dat een opvallendere presentatie van het totaalbedrag in de krediettabel ervoor zorgt dat mensen kiezen om sneller af te lossen en kiezen voor kortere looptijden van krediet.⁸ VFN heeft aangegeven dat ze op basis hiervan gaat bekijken hoe de totale kosten beter kunnen worden gepresenteerd.

De verplichting voor het tonen van de huidige waarschuwing zal ik in stand houden, maar om andere redenen. De boodschap «Let op! Geld lenen kost geld» vervult mogelijk een signaalfunctie voor consumenten, waarmee duidelijk is dat er sprake is van het aangaan een krediet. Ook kan de kredietwaarschuwing een positieve impact hebben op de sociale norm in Nederland dat lenen voor consumptieve uitgaven niet vanzelfsprekend is. Ik vind het daarom niet wenselijk om nu tot schrapping van de huidige kredietwaarschuwing over te gaan.

Ik verwacht van kredietaanbieders dat zij met de uitkomsten van onderzoeken verbeteringen doorvoeren ten behoeve van beter overwogen leenbeslissingen. Daarnaast wil ik VFN, Nibud, AFM, Freo en ook andere partijen aanmoedigen om door te gaan met onderzoek. Ik vind het positief dat partijen hieraan werken en roep hen op om uitkomsten zoveel mogelijk te publiceren zodat ook anderen hier kennis van kunnen nemen. Ik zal de uitkomsten nauwgezet volgen.

Motie Raemakers en Bruins over aanpassingen in de leenomgeving van verzendhuizen

De leden Raemakers en Bruins hebben verzocht om in samenspraak met betrokken partijen te komen tot aanpassingen in leenomgevingen bij aanbieders van verzendhuiskredieten.⁹ Dit is gerealiseerd. AFM heeft hierbij een belangrijke aanjagende rol gespeeld richting deze aanbieders. In lijn met de motie bieden verzendhuiskredietaanbieders de mogelijkheid om te betalen middels consumptief krediet niet langer als standaardoptie aan. Ook is in de motie gevraagd om de totale kosten van het af te sluiten krediet transparant te vermelden. Klanten zien de totale kosten van het krediet in de bestaande krediettabel. VFN, de brancheorganisatie die ook de verzendhuiskredietaanbieders vertegenwoordigt, gaat - zoals hierboven gezegd - het ontwerp van deze tabel bovendien herzien, zodat deze totale kosten nog duidelijker gepresenteerd worden.

Daarnaast hebben verzendhuiskredietaanbieders diverse andere wijzigingen doorgevoerd in hun leenomgeving, zodat mensen bijvoorbeeld minder verleid worden tot meer lenen voor consumptieve uitgaven, en het voor klanten altijd duidelijk is dat ze een krediet afsluiten. Verder heeft VFN de beleidsdoelstellingen ten behoeve van een betere bescherming van consumenten opgenomen in de voor verzendhuiskredieten geldende Gedragscode.¹⁰ Zo moeten aanbieders de leenomgeving zo inrichten dat consumenten zich realiseren dat ze een krediet afsluiten met terugbetalingsverplichting en (rente)kosten. Ik ga er vanuit dat verzendhuiskredietaanbieders bij nieuwe inzichten uit onderzoek verdere aanpassingen zullen doorvoeren.

Rentepercentages bij gemeentelijke kredietbanken

Naar aanleiding van mijn toezegging tijdens het VAO Financiële markten op 11 december 2018 geef ik uw Kamer inzicht in de renteontwikkeling bij gemeentelijke kredietbanken en de wijze waarop gemeentelijke kredietbanken omgaan met schuldenproblematiek.¹¹

Gemeentelijke kredietbanken bieden doorgaans twee type kredietvormen aan: (1) een saneringskrediet gericht op het oplossen van schulden, en (2) een sociale lening met een consumptief karakter. In tabel 1 som ik de kenmerken van beide kredietvormen op.

Tabel 1: verschillen tussen sociale leningen en saneringskredieten (bron cijfers: NVVK¹).

¹    http://jaarverslag.nvvk.eu/2018/cijfers/index.html.

²    Dit wordt berekend aan de hand van een model dat de Rechters Commissarissen in Faillissement hebben opgesteld (https://www.bureauwsnp.nl/vrij-te-laten-bedrag).

Met een saneringskrediet kan een schuldenaar problematische schulden aflossen. Uitgangspunt voor de hoogte van de lening is het bedrag dat de schuldenaar elke maand redelijkerwijs kan aflossen. De gemeentelijke kredietbank maakt bij het aangaan van een saneringskrediet afspraken met schuldeisers; het deel van de schuld dat mensen niet kunnen aflossen wordt kwijtgescholden. De vergoeding voor de kredietbank is verwerkt in het vooraf overeengekomen totaalbedrag met de schuldeisers.

Daarnaast verstrekken gemeentelijke kredietbanken sociale leningen aan mensen die bij commerciële kredietaanbieders niet terecht kunnen. Denk bijvoorbeeld aan mensen die een onderneming starten - en dus geen (inkomens)zekerheid hebben - en daarvoor een investering moeten doen. Of denk aan mensen die een BKR-notering hebben en geen spaargeld, maar bijvoorbeeld wel een koelkast moeten vervangen. Gelet op de doelgroep van sociale leningen is het risico op wanbetaling groot. Dat maakt deze leningen voor de kredietbanken kostbaar. Gemeenten bepalen zelf het budget dat ze willen besteden aan sociale kredietverlening, wat zeer bepalend is voor de hoogte van het rentetarief.

De branchevereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK) heeft in haar Gedragscode¹² opgenomen dat de rentepercentages voor sociale leningen bij haar leden minimaal 2 procent onder het wettelijk maximum moeten liggen, en dat kredietbanken bij sociale kredietverlening dienen te streven naar een zo laag mogelijk rentepercentage. Uit cijfers van het NVVK blijkt dat in 2018 het gemiddelde rentepercentage van verstrekte consumptieve kredieten 6,47 procent bedroeg (mediaan: 7,00 procent). Er was geen enkele kredietbank die een rentepercentage hanteerde hoger dan 12 procent.

In de Gedragscode van de NVVK wordt bepaald dat gemeentelijke kredietbanken schulden van mensen niet mogen laten oplopen, en geen nieuw krediet mogen verstrekken als de kredietlimiet reeds is bereikt. Het beleid van deze aanbieders is erop gericht om te voorkomen dat mensen in de problemen komen. Ter voorkoming van problematische schuldsituaties voeren gemeentelijke kredietbanken een sociaal incassobeleid gericht op het duurzaam oplossen van financiële problemen en de daaraan ten grondslag liggende oorzaken. Dat houdt in dat al zo vroeg mogelijk naar de situatie van de klant wordt gekeken als een aflossing wordt gemist.

Gemeentelijke kredietbanken vervullen een belangrijke rol met het helpen van mensen met problematische schulden en het verstrekken van sociale leningen aan mensen die bij commerciële kredietaanbieders niet terecht kunnen. Het beleid van gemeentelijke kredietbanken is erop gericht te voorkomen dat mensen in de problemen komen. Ik zie nu geen aanleiding om iets aan de huidige praktijk te veranderen.

Ontwikkelingen betalingsachterstanden en vervolgstappen

In de agenda financiële sector heb ik uw Kamer toegezegd om de betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten opnieuw te bekijken.¹³ De aanleiding waren de hoge percentages betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten (34 procent) waarover ik uw Kamer vorig jaar heb geïnformeerd.¹⁴ Naar aanleiding daarvan heb ik de kredietaanbieders opgeroepen om betalingsachterstanden fors terug te dringen. De inzet van dit kabinet is om de schuldenproblematiek aan te pakken¹⁵, en kredietverlening aan consumenten kan onderdeel uitmaken van deze problematiek. Dat blijkt ook uit cijfers: naar schatting heeft 1 op de 5 mensen met problematische schulden een verzendhuiskrediet.¹⁶ Daarnaast heb ik uw Kamer toegezegd de ontwikkeling bij doorlopende kredieten nauwgezet te volgen. Ook hier informeer ik u graag over.

Cijfers verzendhuiskrediet

De afgelopen periode heeft BKR in opdracht van AFM nieuwe cijfers verzameld over betalingsachterstanden. Hieruit blijkt dat de achterstanden bij verzendhuiskredieten over de gehele periode zijn afgenomen tot 26 procent (tabel 2).¹⁷ Daarbij is het absolute aantal verzendhuiskredieten met een betalingsachterstand sterk afgenomen. Uit de analyse van BKR en een toelichting van VFN blijkt dat de afname van het percentage met name het gevolg is van incidentele aanpassingen. In 2018 is een groot aantal bij incassobureaus ondergebrachte dossiers gesloten omdat deze als oninbaar werden beschouwd. Dit betrof met name dossiers met een ingangsdatum van voor 2012. Daarnaast hebben aanbieders registraties bij BKR gecontroleerd en mutatieachterstanden van de jaren ervoor met terugwerkende kracht aangepast. Tegelijk is er ook een daling van het maandelijks aantal nieuwe verzendhuiskredieten met een betalingsachterstand waarneembaar (figuur 1). In 2017 kwamen er maandelijks gemiddeld ongeveer 1.100 kredieten met een betalingsachterstanden bij, terwijl dit in 2018 gemiddeld ongeveer 825 betrof.

Tabel 2: betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten.

Figuur 1: aantal nieuwe betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten per maand.

Ontwikkelingen bij kredietaanbieders

De kredietaanbieders hebben de afgelopen periode verschillende wijzigingen doorgevoerd in hun gedragscode en ondernemingen om problemen te reduceren. In tabel 3 som ik ze op.

Tabel 3: ontwikkelingen bij kredietaanbieders.

¹    Er geldt een aangescherpte verplichting om bij kredietbedragen vanaf 1.000 euro de financiële situatie van consumenten te verifiëren (voorheen 5.000 euro).

²    De frequentie is afhankelijk van verschillende risicofactoren, zoals de omvang van het krediet en de looptijd.

³    Wanneer dit niet het geval is, zal samen met de consument worden gekeken naar oplossingen. Het krediet zal worden geblokkeerd als er sprake is van een problematische situatie vanwege bijvoorbeeld andere betalingsachterstanden, en ook als consumenten geen informatie verstrekken over hun financiële situatie. Wanneer dit niet het geval is, zal samen met de consument worden gekeken naar oplossingen.

Deze wijzigingen beogen een structureel betere bescherming van klanten te borgen. Dit effect is nog beperkt terug te zien in het percentage betalingsachterstanden bij verzendhuiskredieten. Uit het eerdere onderzoek van AFM blijkt dat betalingsachterstanden bij verzendhuizen na gemiddeld 3,3 jaar ontstaan. Dat het effect nog niet te zichtbaar is in de cijfers van januari 2019 kan dus liggen aan het feit dat de maatregelen nog niet of relatief kort van kracht waren, of door aanbieders nog niet voldoende zijn doorgevoerd.

Het totaal aantal uitstaande doorlopende kredieten bij financieringsmaatschappijen is met ruim 40 procent gedaald en het aantal kredieten met een betalingsachterstand met bijna 20 procent. Deze dalingen zijn het gevolg van inspanningen van financieringsmaatschappijen om bestaande doorlopende kredieten om te zetten naar aflopend krediet en een lagere instroom van nieuwe doorlopende kredieten omdat deze vaker in de vorm van aflopend krediet worden verstrekt. Aflopend krediet is voor de meeste bestedingsdoelen een beter alternatief. AFM is nauw betrokken bij de ontwikkelingen op deze markt. Uit een analyse van BKR blijkt dat het percentage betalingsachterstanden van actieve aanbieders van doorlopend krediet 10 procent is.¹⁸

Vervolgstappen

Naar aanleiding van de nieuwe cijfers van BKR is met betrokken krediet-aanbieders en AFM gesproken over de maatregelen die kredietaanbieders hebben getroffen om de problemen te verminderen. De aanbieders hebben naar aanleiding van inspanningen van AFM en mijn oproep wijzigingen doorgevoerd in hun beleid die tot structurele vermindering van problemen zouden moeten leiden. Voor verzendhuiskredieten is dit echter nog onvoldoende zichtbaar in de cijfers. Ik roep daarom verzendhuizen op om maatregelen in de gedragscodes zo te implementeren dat daarmee betalingsachterstanden worden voorkomen. Zorgen over de hoge percentages betalingsachterstanden blijven dus bestaan. Tegelijk besef ik ook dat de kredietaanbieders maatregelen hebben getroffen, waarvan het effect mogelijk nog niet goed zichtbaar is. Ik zal daarom volgend jaar opnieuw bezien of de wijzigingen die kredietaanbieders hebben doorgevoerd tot een verdere (structurele) verlaging van achterstanden leiden. Op dat moment besluit ik of aanvullende maatregelen nodig zijn. Ondertussen onderzoek ik welke maatregelen de problemen effectief tegen kunnen gaan. Daarbij bezie ik ook de mogelijkheid voor aanvullende bevoegdheden voor AFM bij doorlopende goederenkre-dieten.¹⁹ In de tussentijd verwacht ik van aanbieders dat zij zich maximaal blijven inspannen om betalingsachterstanden structureel verder terug te dringen.

De Minister van Financiën,

W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 24 515, nr. 505 8

¹

   Kamerstuk 32 013, nr. 200, blz. 4.

²

   Kamerstuk 32 545, nr. 107.

³

   Een alternatief voor de kredietwaarschuwing zou bijdragen aan een of meerdere van de volgende beleidsdoelstellingen: 1) In de leenomgeving worden consumenten door aanbieders niet gestuurd in de richting van een hoger leenbedrag en/of een langere looptijd; 2) Lenen voor consumptieve uitgaven is niet iets vanzelfsprekends; aanbieders zetten niet het beeld neer dat dit wel zo is; 3) De leenomgeving wordt door aanbieders zo ingericht dat consumenten zich realiseren dat ze een krediet afsluiten met terugbetalingsverplichting en (rente)kosten.

⁴

   https://www.afm.nl/nl-nl/nieuws/2016/dec/geld-lenen-geen-effect.

⁵

   Edworthy, J., Stanton, N., & Hellier, E. (1995). Warnings in research and practice. Ergonomics, 38(11), 2145-2154.; Wogalter, M. S., DeJoy, D., & Laughery, K. R. (Eds.). (2005). Warnings and risk communication. CRC Press.

⁶

   AFM «Leengedrag onder de loep» (https://www.afm.nl/nl-nl/nieuws/2018/jan/rapport-leengedrag) (https://www.afm.nl/nl-nl/professionals/nieuws/2016/dec/geld-lenen-geen-effect).

⁷

   Uit het onderzoek van AFM en Freo blijkt dat mensen voor een 8,5 procent hoger aflosbedrag kiezen als er geen vooringevuld aflosbedrag wordt getoond op de website. Verder blijkt onder meer dat als mensen zelf het totaalbedrag van een lening kunnen aanpassen, dit leidt tot

32 procent minder aanvragen. Hier kunnen verschillende oorzaken aan ten grondslag liggen. Mensen die nog wel een lening aanvragen kiezen een looptijd van gemiddeld 12 maanden korter (https://www.afm.nl/nl-nl/consumenten/nieuws/2019/nov/keuzeveranderingen-leenomgeving).

⁸

   VFN en Nibud «Een persoonlijke lening» (http://www.vfn.nl/wpsite/wp-content/uploads/2018/ 11/181030-Een-persoonlijke-lening_keuzes-en-ervaringen-van-consumenten-DEF.pdf).

⁹

   Kamerstuk 24 515, nr. 470.

¹⁰

   http://www.vfn.nl/gedragscodes/.

¹¹

   Handelingen II 2018/19, nr. 34, item 25.

¹²

   https://www.nvvk.nl/gedragscodes-en-modules.

¹³

   Kamerstuk 32 013, nr. 200, blz. 13.

¹⁴

   Deze werden vorig jaar met uw Kamer gedeeld en vastgesteld door AFM op basis van geanonimiseerde data uit het Centraal Krediet Informatiesysteem (CKI) van BKR (bijlage bij Kamerstuk 24 515, nr. 450).

¹⁵

   De aanpak van excessen in kredietverlening is onderdeel van het Actieplan Brede Schulden-aanpak, dat door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt gecoördineerd.

¹⁶

   Uit een uitvraag van NVVK onder gemeentelijke kredietbanken blijkt dat verzendhuiskrediet-aanbieders niet in de top 5 van meest prominente schuldeisers staan. Wel heeft 22 procent van de schuldenaren in 2018 een verzendhuiskrediet in hun schuldenpakket zitten. De schulden bij verzendhuizen omvatten 4 procent van de totale omvang schulden. Ongeveer 1/3 van de leden heeft op het verzoek van NVVK gereageerd. De top 5 van meest prominente schuldeisers bestaat uit: 1) incasso-ondernemingen, 2) Belastingdienst, 3) zorgverzekeraars,

• 4) 

  gemeenten/regionale belasting/woningbouw, en 5) CJIB (http://jaarverslag.nvvk.eu/2018/ cijfers/index.html).

¹⁷

   BKR «Betalingsachterstanden consumptief krediet» (9 juli 2019). Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

¹⁸

   Zie pagina 10-11 van de BKR analyse «Betalingsachterstanden consumptief krediet», Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

¹⁹

   AFM heeft een wetgevingswens ingediend die ertoe strekt dat een kredietaanbieder geen kredietovereenkomst aangaat met een consument wanneer de productvoorwaarden van het krediet niet passen bij het bestedingsdoel van de consument neem ik daarbij als potentiële maatregel in overweging.