De burger centraal? Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 (bijlage bij 32734,nr.36) - Hoofdinhoud

Officiële titel	De burger centraal? Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 (bijlage bij 32734,nr.36)
Document­datum	19-06-2019
Publicatie­datum	26-06-2019
Nummer	2019D26039
Kenmerk	32734, nr. 36
Externe link	originele PDF
Originele document in PDF

| IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 |

De burger centraal?

Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Voorwoord

Het ministerie van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de consulair Een externe referentiegroep heeft de verschillende fasen van het onderzoek begeleid en maatschappelijke dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland en voor de IOB van advies voorzien. Deze bestond uit: Henk van der Vegt (DCV), Tesseltje de Lange visumverlening aan vreemdelingen die naar Nederland willen komen. Deze taakvelden (Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken; ACVZ), Jan Melissen (Clingendael) en zijn in de periode 2011-2018 volop in beweging geweest. Groeiende globalisering, Frank Oostdam (Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen; ANVR). voortschrijdende technologische ontwikkelingen, een toenemend complexe internationale Voor interne peer review hebben IOB-collega’s Bart van Rijsbergen, Alexander Otgaar en context en bezuinigingen op het ministerie zetten druk op de wereldwijde consulaire Jesper Saman gezorgd. IOB dankt iedereen die heeft bijgedragen aan deze evaluatie. dienstverlening. Tegelijkertijd beoogde het ministerie de consulaire dienstverlening efficiënter, effectiever en moderner te maken. De burger – de Nederlander in het De eindverantwoordelijkheid voor het rapport berust bij IOB. buitenland én de visumaanvrager die naar Nederland wilde komen – zou in al deze veranderingen centraal staan. Nu ze voor een groot deel zijn geïmplementeerd, is het tijd Dr. Wendy Asbeek Brusse om de balans op te maken. Hoe is het beleid in de jaren 2011-2018 uitgevoerd? Zijn de Directeur, directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) veranderingen op een goede manier gerealiseerd? Wat hebben ze betekend voor burgers? Ministerie van Buitenlandse Zaken

Het zijn de centrale vragen van deze IOB-evaluatie.

April 2019 Namens IOB is het onderzoek uitgevoerd door Rafaëla Feddes, Meie Kiel en Josine Polak.

Een deelstudie is uitgevoerd door Willem Pieterson en Wolfgang Ebbers: Evaluatie multi-channel strategie Directie Consulaire Zaken en Visumbeleid . De resultaten van deze deelstudie zijn verwerkt in deze evaluatie. Deze evaluatie en de deelstudie zijn beide te vinden op de website www.iob-evaluatie.nl

| 02 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Hoofdbevindingen

en aanbevelingen I Het beleidsterrein II Informatievoorziening

Inleiding III Consulair-maatschappelijke Regulering dienstverlening IV personenverkeer

investering in consulaire opleiding, training en oefening

2011 2013

registratieservice voor Nederlanders 2014

2011 2013 in buitenland paspoort 10 jaar geldig

regionalisering BZ Reisapp beperkte vanaf 18 jaar

visumbesluitvorming

naar RSO’s 2012

inzet MVA’s

2011 2012 2013 2014

2013 - 2015

extern 2011 uitbreiding paspoortaanvraag uitbesteding 2012 - 2014

Schiphol en grensgemeentes

visumaanvragen EDV’s afbouw paspoortaanvragen HC’s

consulair-maatschappelijk visa paspoorten informatievoorziening

Contextuele veranderingen sinds 2011

globalisering meer mensen reizen digitalisering en groeiend (gevoel van)

naar verre bestemmingen online communicatie onveiligheid

Hoofdbevindingen

en aanbevelingen I Het beleidsterrein II Informatievoorziening

Inleiding III Consulair-maatschappelijke dienstverlening IV Regulering personenverkeer

2017- 2020 centralisatie

2015 visumbesluitvorming vernieuwing naar Den Haag

Informatie Ondersteund BZ Reisapp

Beslissen op 2017

visumaanvragen opvolger 2016 introductie Informatieservice

2015 (beperkte) uitbesteding registratieservice nederlandwereldwijd.nl

paspoortaanvragen 2017 en netherlandsandyou.nl

EDV’s

2015 2016 2017 2018

2018

2015 online paspoorttool

gedetineerdenbeleid in 2015 2016 checklist documenten

zorg-/niet-zorglanden centralisatie 24/7 BZ Contact Center

besluitvorming reisdocumenten consulair-maatschappelijk visa

paspoorten informatievoorziening

Contextuele veranderingen sinds 2011

Europese en bezuinigingen internationale ontwikkelingen verwachtingen en compactere

burger Rijksdienst

Inhoudsopgave 1/2

Voorwoord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 02

Lijst van figuren, tabellen en tekstboxen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07

Lijst van afkortingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08

Hoofdbevindingen en aanbevelingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09

Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Het beleidsterrein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Afbakening en vraagstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

Methodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Beperkingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Opbouw van het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Deel I Het beleidsterrein Deel II Informatievoorziening

1 Consulair in beweging: een reconstructie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3 De consulaire informatie- en communicatiestrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

1.1 Modernisering (consulaire) diplomatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3.1 Veranderingen in de informatie- en communicatiestrategie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1.2 Consulaire diplomatie 2013-2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3.2 Implementatie van de nieuwe kanalen en zicht op de ‘klant’ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 1.3 Strategische keuzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 3.3 Verwachtingenmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.4 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 3.4 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

2 De financiële kant van de consulaire dienstverlening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 4 Reisadviezen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

2.1 Programma-uitgaven en -inkomsten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 4.1 Veranderingen in uitvoering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.2 De bezuinigingsdoelstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 4.2 Aanpassing van een reisadvies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.3 Doelmatigheid van de consulaire frontoffice in 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4.3 Kwaliteit van het reisadvies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.4 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 4.4 Bekendheid met en gebruik van het BZ-reisadvies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

4.5 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

| 05 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Inhoudsopgave 2/2

Deel III Consulair-maatschappelijke dienstverlening Deel IV Regulering personenverkeer

5 Algemene consulaire bijstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 9 Visa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

5.1 Juridische kaders en de taak van BZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 9.1 De EU-Visumcode en de Nederlandse invulling van het visumbeleid . . . . . . . . 109 5.2 De belangrijkste beleidsveranderingen in beeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 9.2 De gevolgen van de verandering voor het visum(beslis)proces . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 5.3 Beleid, opleiding, training en ondersteuning voor posten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 9.3 De dienstverlening aan de visumaanvrager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 5.4 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 9.4 Synergie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

9.5 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

6 Gedetineerdenbegeleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

6.1 Juridisch kader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

6.2 De belangrijkste beleidsveranderingen in beeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

6.3 Beleidsinstrumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Bijlagen

6.4 De gedetineerdenbegeleiding in de praktijk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

6.5 Inzet van middelen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Bijlage 1 Verkorte Terms of Reference . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 6.6 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Bijlage 2 Aanpak doelmatigheidsanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Bijlage 3 Literatuurlijst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

7 Consulaire crisisvoorbereiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

7.1 Consulaire bijstand bij crises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Evaluatie- en studierapporten van de directie

7.2 Naar ‘robuustere crisisrespons’? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB)

7.3 Europese samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 gepubliceerd in 2012-2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

7.4 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

8 Reisdocumenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

8.1 Wet- en regelgeving en de taak van BZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

8.2 De belangrijkste beleidsveranderingen in beeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

8.3 Kostendekkendheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

8.4 Centralisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

8.5 Gevolgen voor de burger en appreciatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

8.6 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

| 06 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Lijst van figuren, tabellen en tekstboxen

Figuren Pagina Tekstboxen Pagina Figuur 1 Overzicht deelterreinen consulaire dienstverlening en regulering Tekstbox 1 Afstoting van taken 35

personenverkeer 16 Tekstbox 2 Japan als niet-zorgland 69 Figuur 2 Overzicht consulaire uitgaven 2011-2017 33 Tekstbox 3 Bijstand in het buitenland en de overzeese Koninkrijksdelen 81 Figuur 3 Overzicht consulaire inkomsten 2011-2017 33 Tekstbox 4 Interdepartementale samenwerking en de paspoorttool 99 Figuur 4 Stijging van de totale consulaire inkomsten en uitgaven 2001-2017 34 Tekstbox 5 Betere informatievoorziening over nationaliteitswetgeving 100 Figuur 5 Uitkomsten doorlopend Nederlands klanttevredenheidsonderzoek 24/7 Tekstbox 6 Alternatieven in Zweden, Denemarken, België, Duitsland en Frankrijk? 102

CC april 2016 - december 2017 42 Tekstbox 7 EU-Visumcode 110

Figuur 6 Overzicht Nederlandse gedetineerden in het buitenland per jaar

2011-2017 64 Tekstbox 8 Juridische waarborgen bij de BAO 116 Figuur 7 Beleidsinstrumentarium gedetineerdenbegeleiding 67 Tekstbox 9 Schengenevaluaties 121

Figuur 8 Medische uitgaven Nederlandse gedetineerden in het buitenland 2011-2017 72

Figuur 9 Diverse uitgaven voor juridisch advies aan Nederlandse gedetineerden in het buitenland 2011-2017 74

Figuur 10 Aantal afgegeven Nederlandse reisdocumenten in het buitenland 2011-2018 94

Figuur 11 Ontwikkeling leges en kostprijs reisdocumenten 2011-2018 98 Figuur 12 Aanvraagmogelijkheden reisdocumenten in 2011 en 2017 101 Figuur 13 Aantal aangevraagde Schengenvisa voor Nederland 2011-2018 109 Figuur 14 Indeling RSO’s 2015-2018 114

Tabellen Pagina Tabel 1 Gebruikte methoden en verzamelde data 20 Tabel 2 Strategische keuzes uit de strategie Consulaire diplomatie 2013-2017 29 Tabel 3 Uitgaven gedetineerdenbegeleiding 2011-2016 76 Tabel 4 Doorlooptijden visumproces 2011-2018 119 Tabel 5 Overzicht aantal klachten visumproces 2011-2018 123 Tabel 6 Overzicht aantal weigeringen en bezwaar visumaanvragen 2013-2018 124

| 07 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Lijst van afkortingen

Afkorting Afkorting ANWB Koninklijke Nederlandse Toeristenbond (Algemene Nederlandse HC honorair consul

Wielrijders Bond) ICT informatie- en communicatietechnologie AVG Algemene Verordening Gegevensbescherming IOB Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie of

ACVZ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken Informatie Ondersteund Beslissen (visumbeleid) ANVR Algemene Nederlandse Vereniging voor Reisondernemingen IND Immigratie- en Naturalisatiedienst BAO Buitenlandse Zaken Analyseomgeving J&V Justitie en Veiligheid BBRN Bureau Buitenland Reclassering Nederland KMar Koninklijke Marechaussee BRP Basisregistratie Personen KPI kritieke prestatie-indicator BVC Beveiliging- en Veiligheidscoördinator LKHA Landelijk Knooppunt Huwelijksdwang en Achterlating BZ Buitenlandse Zaken MVA mobiele vingerafdrukopnameapparatuur BZK Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties NCTV Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid CC crisiscoördinator NEO non-combatant evacuation operation CCC centrale crisiscoördinator ngo non-gouvernementele organisatie CCI Consular Cooperation Initiative OC Orange Carpet CG consulaat-generaal OS ontwikkelingssamenwerking COCON Raadswerkgroep Consulaire Zaken PDC producten- en dienstencatalogus COM Directie Communicatie PW Paspoortwet CSO Consulaire Service Organisatie PUB Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland CTT Crisis Telefoonteam PUN Paspoortuitvoeringsregeling Nederland CVO Continu Vakantieonderzoek RN Reclassering Nederland DCM Directie Consulaire zaken en Migratiebeleid RNI Registratie Niet-Ingezetenen DCV Directie Consulaire zaken en Visumbeleid RSO regionale serviceorganisatie DCV/CA Directie Consulaire zaken en Visumbeleid / Consulaire Aangelegenheden RVO Rijksdienst voor Ondernemend Nederland DFAT Department of Foreign Affairs and Trade (Australië) SCOT Snel-inzetbaar Consulair Ondersteuningsteam DVB Directie Veiligheidsbeleid SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid EC Europese Commissie ToR terms of reference EDEO Europese Dienst voor Extern Optreden VCI Veiligheid, Crisisbeheersing en Integriteit EDV externe dienstverlener USAR Urban Search and Rescue EU Europese Unie VK Verenigd Koninkrijk EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Wbp Wet beveiliging persoonsgegevens fundamentele vrijheden WETS Wet Wederzijdse Erkenning en Tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en FCO Foreign and Commonwealth Office (Verenigd Koninkrijk) voorwaardelijke Sancties FTE full time equivalent WOTS Wet Overdracht Tenuitvoerlegging Strafvonnissen GCF Global Consular Forum

| 08 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Hoofdbevindingen en aanbevelingen

| 09 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Hoofdbevindingen en aanbevelingen

Consulaire dienstverlening was in de periode 2011-2018 volop in beweging. Te midden van groeiende globalisering, voortschrijdende

technologische ontwikkelingen, een toenemend complexe internationale context, inkrimping van het ambassadenetwerk én een

bezuinigingsopdracht van tien miljoen euro op de consulaire dienstverlening, moest het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) zorg blijven

dragen voor een solide consulaire inzet. De verantwoordelijke Directie Consulaire Zaken en Visumbeleid (DCV) nam deze ontwikkelingen te baat

om de consulaire dienstverlening efficiënter, effectiever en moderner te maken en keuzes te maken in wat wel en wat niet meer te doen.

De burger moest centraal staan en zou zoveel mogelijk gediend worden door uitbesteding en digitalisering. Op bepaalde terreinen zou echter

versobering van de dienstverlening plaatsvinden. Deze veranderingen hebben gevolgen gehad voor zowel de consulair-maatschappelijke

dienstverlening (aan Nederlanders in het buitenland) als de visumverlening (voor buitenlanders die naar Nederland willen komen).

Nu ze voor een groot deel zijn geïmplementeerd, is het tijd om de balans op te maken. visie uit in projecten op elk van de consulaire dienstverleningsterreinen en voerde deze Hoe is het beleid de afgelopen jaren uitgevoerd en zijn de veranderingen op een goede grotendeels conform de planning uit. Tegelijkertijd realiseerde ze de opgelegde manier gerealiseerd? In deze evaluatie bekijkt IOB het beleid en de uitvoering op de bezuinigingen. volgende terreinen: algemene consulaire bijstand, gedetineerdenbegeleiding, reisadviezen, crisisvoorbereiding, reisdocumenten en visumverlening. De bevindingen op Van ambitie, daadkracht en modernisering was bijvoorbeeld sprake ten aanzien van de deze deelterreinen zijn op drie eerdere momenten met DCV gedeeld. De aandachtspunten consulaire informatie- en communicatiestrategie. DCV introduceerde het 24/7 BZ Contact die daarbij naar voren kwamen, heeft DCV grotendeels verwerkt in de beleidsbrief De Staat Center, sinds 2016 het wereldwijde contactpunt voor burgers met vragen over de van het Consulaire , die de minister van BZ in december 2018 naar de Tweede Kamer heeft consulaire dienstverlening. Ook speelde DCV een grote rol bij de invulling van de online gestuurd. informatievoorziening, waarbij 240 ambassadewebsites in 2016 overgingen naar

nederlandwereldwijd.nl en netherlandsandyou.nl . Verder kwam er een online afsprakensysteem De voorliggende hoofdbevindingen richten zich op de overkoepelende conclusies en voor diverse consulaire diensten, zoals paspoort- en visumaanvragen, en werd lessen die uit de onderliggende onderzoeken te trekken zijn. Meer specifieke bevindingen elektronisch betalen voor consulaire producten mogelijk. Ten slotte ontwikkelde DCV een op bovengenoemde deelterreinen worden in de desbetreffende hoofdstukken Reisapp voor de reisadviezen van BZ, de Informatieservice voor o.a. Nederlanders in het gepresenteerd. buitenland en een paspoorttool voor aanvragers van reisdocumenten. Al deze projecten

passen bij een tijd van voortgaande digitalisering en van organisaties die hun Ambitie en daadkracht Sinds 2011 heeft BZ – met name DCV – zich als een ambitieuze en dienstverlening op meerdere manieren aanbieden. In De Staat van het Consulaire staat deze daadkrachtige organisatie laten zien. Het had een duidelijke langetermijnvisie: de doorontwikkeling van de dienstverleningsstrategie onverminderd hoog op de consulaire dienstverlening moderner, effectiever en efficiënter maken. DCV werkte deze beleidsagenda.

| 10 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Ook de reorganisatie op het vlak van visa getuigt van ambitie, daadkracht en vaak niet meer bij een ambassade terecht en vonden zij minder en soms onjuiste informatie modernisering. Er was in toenemende mate sprake van uitbesteding van de op de website van de ambassade. Op ambassades steeg de werkdruk, waardoor dienstverlening aan commerciële dienstverleners, waardoor visumaanvragers op meer medewerkers het gevoel hadden dat zij minder goede dienstverlening konden bieden. locaties terecht konden. Ook wordt het overgrote deel van de beslissingen op visumaanvragen sinds 2014 niet meer genomen op de ambassades, maar door regionale In een eerdere fase van het onderzoek heeft IOB aanbevolen de term ‘excellente serviceorganisaties op zeven plekken in de wereld. Terwijl regionalisering (en vanaf 2018 dienstverlening’ niet meer te gebruiken, en in plaats daarvan een doelstelling te gefaseerde centralisering) van het visum-beslisproces vooral de inrichting van de formuleren die recht doet aan wat burgers van de consulaire dienstverlening mogen organisatie ‘te velde’ veranderde, begon DCV ook met het ontwikkelen van instrumenten verwachten. In De Staat van het Consulaire is de doelstelling veranderd in het leveren van om data-ondersteund beslissen op aanvragen mogelijk te maken. Met zowel de ‘goede wereldwijde dienstverlening’ en is een consulaire producten- en dienstencatalogus regionalisering en de beweging naar centralisering als het gebruik van data loopt opgenomen waarin staat wat BZ aan Nederlanders en vreemdelingen kan leveren. Nederland binnen de EU voorop.

Soms te veel en te snelle veranderingen Op een aantal terreinen sloten de ambitieuze Een DCV-ambitie die niet is gerealiseerd betreft de mogelijkheid voor het digitaal veranderingen niet goed op elkaar aan of gingen de veranderingen te snel, waardoor de aanvragen van visa en reisdocumenten. De belangrijkste oorzaak hiervoor is de wettelijke dienstverlening onder druk kwam te staan. verschijningsplicht, maar ook de complexiteit van het implementeren van ICT-projecten speelde hier een rol. In De Staat van het Consulaire geeft DCV aan dat volledige digitalisering Zo was de afbouw van het aantal aanvraaglocaties voor reisdocumenten al gaande zonder vanwege wettelijke grenzen ook voor de komende jaren niet mogelijk zal zijn. Hierin geeft dat er voldoende alternatieven waren. Pas in 2016 voerde DCV een eerste pilot uit met een de directie ook aan dat er wordt gekeken naar wat er op dit vlak wél kan. externe dienstverlener, het mobiele aanvraagstation werd beperkt gebruikt en volledige

digitalisering bleek niet mogelijk. Op het terrein van de visa was de borging van de lokale De veranderingen in beleid en uitvoering vergden aanzienlijke investeringen. Tegelijkertijd kennis die nodig is voor een kwalitatief goede besluitvorming nog niet goed georganiseerd moest ook tien miljoen euro worden bezuinigd in de periode 2013-2017. Eind 2018 was een in de regionale besliscentra, terwijl de centralisering van het beslisproces – waarbij de totale besparing gerealiseerd van 10,8 miljoen euro, mede dankzij de regionalisering, de beslissers op nog grotere afstand zitten – al in gang was gezet. afbouw van het aantal locaties voor het aanvragen van een paspoort en het afstoten van taken naar andere directies of instanties. Neem de tijd voor de consolidatie van grote veranderingen voordat een

nieuwe verandering in gang wordt gezet (zie ook Reflectie, monitoring en Excellente dienstverlening Een van de hoofddoelstellingen van het consulaire evaluatie). dienstverleningsbeleid in 2011-2018 was het bieden van excellente dienstverlening aan

Nederlanders en vreemdelingen in het buitenland. Dit speelde een positieve richtinggevende rol bij de beleidsvorming en implementatie van de veranderingen. Meer aandacht voor beleid, minder voor uitvoerende taken DCV is erin geslaagd een

Tegelijkertijd riep de doelstelling vragen op, zowel bij BZ-medewerkers als bij burgers. meer beleidsvormende directie te worden en op een aantal beleidsterreinen uitvoerende taken af te bouwen of volledig af te stoten.

Deels was niet vastgesteld wat de doelstelling precies betekende (zie onder Reflectie, monitoring en evaluatie). Deels hadden de vragen ook te maken met de ervaren spanning Zo is er meer aandacht gekomen voor consulair-maatschappelijke onderwerpen als tussen de ambitie om excellente diensten te verlenen en tegelijkertijd ook een versobering huwelijksdwang en achterlating door een nieuw opgerichte eenheid binnen de directie. van de dienstverlening door te voeren. Voor veel mensen gingen die twee niet goed samen. Ook was Nederland een van de voortrekkers van versterkte Europese consulaire

Immers, in de praktijk moesten Nederlanders in het buitenland vaker verder reizen voor het samenwerking. Tijdens het Nederlands voorzitterschap van de EU in 2016 zette het met aanvragen van een reisdocument, konden zij voor legalisatie van buitenlandse documenten name in op projecten om samenwerking op het terrein van crisisvoorbereiding en

| 11 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

familieproblematiek te verbeteren. Op het visumterrein leverde DCV een bijdrage aan het bezoeken af te leggen aan de (soms ver afgelegen) gevangenissen. Ook in ‘niet

Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, waarin is afgesproken dat predikers die zorglanden’ was aandacht voor maatwerk niet gegarandeerd, omdat ambassades geen oproepen tot haat en geweld een visum geweigerd wordt. Met het Orange Carpet-beleid, goed zicht meer hadden op de situatie van gedetineerden nu zij slechts eenmaal per waarbij bonafide bedrijven en andere reizigers voor visumfacilitatie in aanmerking komen, detentie (in plaats van tweemaal per jaar) hoefden te worden bezocht. Bovendien lijkt de werd vooral de link gezocht met economische diplomatie. Dit instrument werkt goed, aanname dat de detentieomstandigheden van gedetineerden in niet-zorglanden altijd aan maar kan verder worden uitgebouwd. de internationale maatstaven voldoen niet voor alle niet-zorglanden gerechtvaardigd. De

bredere inzet van vrijwilligersorganisaties heeft de bovengenoemde beperkingen enigszins Tegenover de focus op beleidsvorming stond de afbouw, afstoting en uitbesteding van opgevangen, al is hiermee, zoals hierboven beschreven, minder direct zicht meer op de uitvoerende taken. Zo is legalisatie van buitenlandse documenten op de meeste situatie van gedetineerden. ambassades niet meer mogelijk, zijn de gemeenten belast met verificaties, zijn de ambtsberichten op het terrein van asiel en migratie overgedragen aan een andere Op het terrein van de consulaire bijstand in complexe consulaire gevallen, zoals bij

BZ-directie, en is de rol van ambassades ten aanzien van inburgering deels afgebouwd. Op verwarde personen, waren de mogelijkheden voor het bieden van maatwerk volgens het terrein van gedetineerdenbegeleiding leggen niet alleen ambassademedewerkers ambassades beperkt. Soms waren de kaders te beperkend, soms ontbraken duidelijke maar ook vrijwilligers bezoeken af en is de visuminname voor het grootste deel uitbesteed kaders, soms ontbrak het aan instrumentarium om maatwerk te leveren, en soms aan commerciële dienstverleners. Het afstoten van uitvoerende taken heeft de ervoeren de ambassades te strakke regie vanuit DCV. DCV geeft in De Staat van het Consulaire bezuinigingsdoelstelling dichterbij gebracht, maar heeft als keerzijde dat er minder direct aan dat de bijstand momenteel vaak onbevredigend is, doordat er voor deze specifieke zicht is op de uitvoeringspraktijk van een aantal deelterreinen en daarmee op de categorie kwetsbare Nederlanders noch in het buitenland noch in Nederland doeltreffendheid van het beleid. voorzieningen zijn. DCV spreekt de intentie uit om in samenwerking met nationale en

internationale partners tot een integrale aanpak te komen om complexe consulaire Blijf aandacht houden voor een goede monitoring van de gevallen beter te ondersteunen.

uitvoeringspraktijk van de consulaire dienstverlening. Schep duidelijke en ruimhartige kaders voor consulaire bijstand, zorg voor voldoende instrumenten en geef posten voldoende vrijheid in de

Maatwerk en ruimte voor de uitvoerders Aangezien consulaire gevallen onderling uitvoering. verschillen, draait het in de consulaire dienstverlening om het bieden van maatwerk. In sommige gevallen was het moeilijk om maatwerk te leveren. In andere gevallen vond onder de noemer van maatwerk versobering van de dienstverlening plaats. Capaciteit: investeringen in opleiding, maar ook meer werkdruk DCV heeft de afgelopen

jaren geïnvesteerd in de opleiding van de medewerkers om de consulaire dienstverlening Op het vlak van de gedetineerdenbegeleiding is de doelstelling van DCV om meer te kunnen professionaliseren. De investeringen bestonden deels uit een e-learning module maatwerk te leveren aan (kwetsbare) gedetineerden in ‘zorglanden’ – landen die niet voor het consulair-maatschappelijke werk en trainingen en oefeningen op het terrein van voldoen aan bepaalde minimumvoorwaarden op het vlak van detentie en rechtsgang – crisisvoorbereiding, voor zowel uitvoerend consulair personeel als (plaatsvervangend) niet gerealiseerd. Volgens het nieuwe beleid zouden ambassademedewerkers in ambassadeurs. Daarnaast zijn er consulaire stages ingevoerd voor toekomstige zorglanden in principe twee tot vier bezoeken per gedetineerde per jaar moeten afleggen. diplomaten. Op het terrein van de reisdocumenten kregen beslismedewerkers in de

Voor kwetsbare gedetineerden zou zo nodig extra bijstand mogelijk zijn. In de praktijk was gecentraliseerde setting structureel opleiding, waar dat eerder ad hoc gebeurde. Door hiervan ook al sprake voor de beleidswijziging. Bovendien was de werkdruk op de gebrek aan capaciteit zijn deze opleidingen echter nog niet ten volle benut. Ook werden ze ambassades vergroot door de krimp van het ambassadenetwerk en de veranderingen op niet altijd gestructureerd ingevoerd en aangeboden. het consulaire terrein, waardoor medewerkers niet altijd tijd hadden om de benodigde

| 12 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Op het vlak van crisisvoorbereiding resulteerde het capaciteitsgebrek op het departement Het hoge tempo van de veranderingen heeft er ook voor gezorgd dat er geen uitgebreide in een kleiner aantal crisisoefeningen voor ambassades dan gewenst. Werkdruk zorgde evaluaties zijn uitgevoerd van de grote verandertrajecten voordat nieuwe ontwikkelingen ervoor dat medewerkers op de ambassades niet altijd de tijd namen of kregen om de in gang werden gezet. Dit gold bijvoorbeeld voor de regionalisering van het visumproces; e-learning module te doorlopen. Deze werkdruk hing deels samen met de bezuinigingen deze omvangrijke hervorming is niet eerst gedegen geëvalueerd voordat de centralisering, op het postennet, waardoor het werk met minder medewerkers gedaan moest worden, en die voortborduurde op de regionalisering, werd gestart. IOB heeft de informatie- en deels ook met het gelijktijdig doorvoeren van alle veranderingen. Ook DCV zelf besteedde communicatiestrategie van DCV laten evalueren, met de focus op het 24/7 Contact Center, minder aandacht aan interactie met de posten over Comma. terwijl DCV zelf al bezig was met de voorbereidingen voor het project ‘Loket Buitenland’.

Op afzonderlijke deelterreinen werd wel (voorbereidend) onderzoek gedaan, zoals op het Op het terrein van visumverlening zorgde de nadruk op het behalen van de wettelijke vlak van data-ondersteund beslissen en de reisadviezen. doorlooptijden van een groeiend aantal visumaanvragen ervoor dat er minder ruimte was voor het afnemen van interviews of het doen van aanvullend onderzoek. Ook werd er niet Stel werkbare KPI’s op voor de consulaire processen en ruim tijd in om op alle RSO’s structureel tijd ingepland voor trainingen, bijvoorbeeld in het bepalen van de grote verandertrajecten te evalueren. echtheid van documenten. Zorg dat inzichten in de kwaliteit van de dienstverlening daadwerkelijk

worden gebruikt om beleid eventueel bij te sturen of aan te passen. Ontwikkel een integraal opleidingspakket voor de verschillende

consulaire functies en zorg ervoor dat medewerkers daadwerkelijk aan opleidingen kunnen deelnemen. Verwachtingenmanagement Te midden van alle veranderingen op het consulaire terrein

Houd bij toekomstige hervormingen van de consulaire functie rekening bleef het verwachtingenmanagement onderbelicht. In de communicatie van BZ is de

met de krapte die medewerkers nu al ervaren. consulaire dienstverlening vooral gebruikt als middel om het maatschappelijk draagvlak voor het werk van BZ te vergroten. Daarom lag de nadruk op wat het ministerie voor

burgers kon betekenen. Over de grenzen van de dienstverlening en over wat burgers in Reflectie, monitoring en evaluatie Een van de prioriteiten van de moderniseringsagenda noodgevallen moeten doen is wel informatie beschikbaar op nederlandwereldwijd.nl en in de was het verkrijgen van inzicht in de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening, om zo Reisapp. De Staat van het Consulaire is een eerste stap in het verschaffen van een duidelijk en beter te kunnen sturen. De eerste stappen op dit terrein zijn in de afgelopen jaren gezet, compleet beeld van de consulaire bijstand aan Nederlanders in het buitenland aan de maar de rol van monitoring en evaluatie bleef beperkt. Veruit de meeste aandacht ging uit hand van een producten- en dienstencatalogus. BZ beoogt deze informatie zo breed naar het (snel) implementeren van alle veranderingen, waardoor de voornemens tot het mogelijk onder de aandacht te brengen, zodat Nederlanders in het buitenland weten waar opstellen van kritieke prestatie-indicatoren (KPI’s) en andere monitoringsinstrumenten de eigen verantwoordelijkheid ligt en waar de overheid bijstand kan verlenen. Dit kan naar achteren werden geschoven. Structurele monitoring vond alleen plaats op de ‘onnodige’ hulpvragen – en daarmee onnodige druk – op BZ voorkomen. indicatoren die wettelijk waren voorgeschreven, zoals doorlooptijden voor de visa en

beslistermijnen van de reisdocumenten. Op andere terreinen werden KPI’s niet Bouw voort op De Staat van het Consulaire en zet een communicatie strategie gemonitord, zoals bijvoorbeeld voor de tijdigheid van de reisadviezen, of waren ze op om Nederlanders duidelijk te maken waar de eigen verantwoordelijk­ afwezig. Ook de doelstelling om excellente dienstverlening te leveren was niet in KPI’s heid in het buitenland ligt, waar de overheid hen ten dienste kan staan, en vervat. Dit heeft reflectie op en monitoring van de uitvoering van de beleidsvoornemens wat de grenzen zijn van de dienstverlening. bemoeilijkt.

| 13 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Inleiding

| 14 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Inleiding

“Het is beter om een mijl te reizen dan om duizend boeken te lezen”, zei Confucius. De tijd zich hebben voorgedaan, zodat lessen kunnen worden meegenomen in toekomstig beleid. waarin reizen vooral bedoeld was om kennis op te doen – of om nieuwe werelden te Hiermee vervult deze evaluatie een leerfunctie. Daarnaast ondersteunt deze evaluatie de ontdekken, handel te drijven of religieuze plichten te vervullen – ligt inmiddels echter ver verantwoording over het gevoerde beleid door de minister van Buitenlandse Zaken aan de achter ons. Globalisering, technologische ontwikkelingen en stijgende welvaart hebben Tweede Kamer. De evaluatie vormt een bouwsteen voor de beleidsdoorlichting Consulaire

het voor een groeiend aantal mensen mogelijk gemaakt om op reis te gaan. Voor de belangenbehartiging en uitdragen Nederlandse waarden , die in 2019 wordt afgerond. 4

moderne toerist is reizen veelal een vrijetijdsbesteding en is de hele wereld dichtbij. Dit geldt ook voor veel Nederlanders. In 2015 waren er 19,1 miljoen reisbewegingen van IOB heeft de bevindingen van de evaluatie tussentijds meerdere keren met de uitvoerders

Nederlanders naar het buitenland, meer dan ooit daarvoor. 1 Daarnaast wonen ongeveer van het beleid gedeeld. Een groot aantal van de aanbevelingen is op basis hiervan een miljoen Nederlanders in het buitenland. 2 Als er iets misgaat in het buitenland – denk overgenomen en verwerkt in de beleidsnota De Staat van het Consulaire. Voor Nederland en

aan het verlies van een paspoort, een natuurramp of detentie – kan het ministerie van Nederlanders wereldwijd , die de minister van BZ in december 2018 aan de Tweede Kamer

Buitenlandse Zaken (BZ) hulp bieden. Tegelijkertijd komen er ook veel mensen van over de heeft aangeboden. 5 Dit rapport zal dan ook met enige regelmaat naar deze nota verwijzen.

hele wereld naar Nederland, als toerist of voor studie- of werk gerelateerde doeleinden.

Als deze mensen uit een visumplichtig land komen, hebben ze een Schengenvisum nodig

om toegang te krijgen tot Nederland. Ook op het visumterrein heeft BZ taken en Het beleidsterrein

verantwoordelijkheden.

Consulaire dienstverlening is een kerntaak van de overheid, en daarmee een belangrijk Dit evaluatieonderzoek gaat over de dienstverlening die BZ aan beide groepen biedt: beleidsterrein. Een beleidsterrein, bovendien, dat in de afgelopen jaren door een aantal consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland en visumverlening aan contextuele ontwikkelingen in beweging is geweest. Een van die ontwikkelingen is de visumplichtige mensen die Nederland willen bezoeken. Centraal staat de vraag in hoeverre toenemende maatschappelijke aandacht voor consulaire dienstverlening. Vooral highdeze

dienstverlening in de periode 2011-2018 effectief, efficiënt en relevant is geweest. 3 profile consulaire gevallen trekken de aandacht van het publiek, het parlement, de pers en

Deze vraag wordt hieronder nader uitgewerkt. politici, en kunnen hoofdpijndossiers zijn voor ministers van BZ. Tegelijkertijd is er sprake van meer vakantiereizigers, expats, complexe zaken en reizen naar exotische locaties, maar

In de periode die de evaluatie bestrijkt, zijn de dienstverlening op het consulaire terrein en relatief minder mensen en middelen voor consulaire dienstverlening – met een de inrichting van de consulaire organisatie ingrijpend veranderd. De ontwikkelingen staan toenemende werkdruk voor ministeries van BZ als gevolg. De voortschrijdende bovendien niet stil. Juist daarom is het goed nu terug te kijken op alle veranderingen die technologische vooruitgang biedt deze ministeries mogelijkheden, maar zorgt ook voor

1 NIBTC-NIPO (2016) CVO jaarcijfers vakantiemarkt 2016, te vinden op www.statista.com.

2 DCV, De Staat van het Consulaire, p. 7.

3 Duurzaamheid, consistentie en coherentie zijn geen onderdeel geweest van het onderzoek. In de Terms of Reference is de evaluatieperiode 2011-2016. In de praktijk liep de onderzoeksperiode tot en met 2018. Het rapport spreekt daarom over de onderzoeksperiode 2011-2018.

4 De andere bouwstenen voor de beleidsdoorlichting zijn: Evaluatie Nederland als Gastland voor internationale organisaties (artikel 4.5, vastgesteld begin 2018), Beleidsdoorlichting Publieksdiplomatie

2010-2014 (artikel 4.4, vastgesteld november 2016) en Beleidsdoorlichting Internationaal Cultuurbeleid 2009-2014 (artikel 4.3, vastgesteld maart 2016). 5 De beleidsnota is te vinden op https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/12/07/bijlage-kamerbrief-inzake-consulaire-beleidsnota-de-staat-van-het-consulaire-eerste-editie-2018.

| 15 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

hogere verwachtingen van burgers, die snel, efficiënt én persoonlijk geholpen willen ontwikkelingen hebben in veel landen, alsook in Nederland, ingrijpende veranderingen in

worden. 6 Technologische ontwikkelingen spelen ook een belangrijke rol op het vlak van de beleid en uitvoering gemotiveerd.

visumverlening, waarop daarnaast bijvoorbeeld ontwikkelingen rondom economische kansen en veiligheidszorgen relevant zijn. Verbinding met het visumbeleid en andere In de begroting van BZ vallen consulaire dienstverlening en visumverlening onder beleidsterreinen als het migratiebeleid transformeerden consulaire dienstverlening ook achtereenvolgens de artikelen 4.1 en 4.2. Deze begrotingsartikelen omvatten een steeds meer in ‘consulaire diplomatie’, waarbij consulaire thema’s worden ingezet om diversiteit aan deelonderwerpen, zoals Figuur 1 laat zien. Hieronder volgt een overzicht, bredere doelen van het buitenlandbeleid te verwezenlijken. Alle beschreven waarin kort de rol van BZ en eventuele andere betrokken actoren wordt besproken.

Figuur 1 Overzicht deelterreinen consulaire dienstverlening en regulering personenverkeer

Consulaire dienstverlening en regulering personenverkeer

consulair-maatschappelijke reisdocumenten consulaire diensten regulering personenverkeer

diensverlening & nationaliteitsonderzoek • aktes en verklaringen

• • 

  visumverlening

• • 

  algemene consulaire bijstand • handtekeninglegalisatie • ambtsberichten

(waaronder gedetineerdenbegeleiding) • legalisatie Nederlandse • inburgeringsexamens

• • 

  crisisvoorbereiding en -respons documenten • legalisatie

• • 

  reisadviezen

Bron: informatie van DCV.

6 Hocking, B. en Melissen, J. (2015) Diplomacy in the Digital Age, Netherlands Institute of International Relations Clingendael, pp. 40-43.

| 16 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Artikel 4.1: Consulaire dienstverlening documenten ligt op nationaal niveau bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties (BZK). BZ is bevoegd voor de uitvoering van het beleid in het buitenland. Artikel 4.1 van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken omvat de consulaire dienstverlening aan Nederlandse burgers in het buitenland. De dienstverlening Bij een nationaliteitsonderzoek wordt onderzocht of iemand de Nederlandse nationaliteit beslaat drie onderwerpen: consulair-maatschappelijke dienstverlening, reisdocumenten bezit, hier recht op heeft of er aanspraak op kan maken. Op basis van nationaliteitsen nationaliteitsonderzoek, en consulaire diensten. Elk van deze terreinen omvat onderzoek wordt een conclusie getrokken over het bezit van het Nederlanderschap en meerdere typen dienstverlening. besloten al dan niet een reisdocument te verstrekken. BZ heeft deze dienst de afgelopen

jaren afgebouwd. Consulair­maatschappelijke dienstverlening

Het deelonderwerp consulair-maatschappelijke dienstverlening omvat een breed scala Consulaire diensten aan diensten. Consulaire diensten is een verzamelnaam voor de verscheidene notariële werkzaamheden

die BZ op de posten en in Den Haag uitvoert. Legalisatie en verificatie vormen hier het Algemene consulaire bijstand betreft het verlenen van bijstand aan Nederlanders in nood in grootste deel van. het buitenland, bijvoorbeeld bij ziekenhuisopname, of aan hun familieleden na een overlijden, moord, vermissing, kinderontvoering en/of huwelijksdwang. Ook consulaire Legalisatie heeft tot doel vast te stellen dat een (buitenlands) brondocument is opgemaakt bijstand aan Nederlanders in buitenlandse detentie maakt onderdeel uit van consulairdoor de naar lokaal recht daartoe bevoegde instanties en dat het niet vals, vervalst of maatschappelijke dienstverlening. BZ heeft een verantwoordelijkheid op deze terreinen en frauduleus verkregen is. Het gaat hierbij om geboorteakten, verklaringen van ongehuwd werkt hierbij samen met andere partijen, zoals Bureau Buitenland van Reclassering zijn, huwelijks-, scheidings- en overlijdensakten. Legalisatie betekent de bevestiging van Nederland, vrijwilligersorganisaties en particuliere hulpinstanties. de echtheid van de ondertekening en van de hoedanigheid van de ondertekenaar.

Legalisatie biedt geen uitsluitsel over de juistheid van de inhoud van het document. Reisadviezen bieden informatie over de veiligheidssituatie in een land. Nederlanders Daarvoor is verificatie nodig, waarvoor de gemeenten en deels ook de ambassades kunnen voor of tijdens de reis een reisadvies raadplegen. BZ is verantwoordelijk voor het verantwoordelijk zijn. opstellen hiervan. Individuele reizigers en reisorganisaties blijven zelf vrij om te beslissen

over hun reisbewegingen. Artikel 4.2: Regulering personenverkeer

Crisisrespons betreft het bijstaan van Nederlanders bij calamiteiten en crises in het buitenland, zoals busongelukken, natuurrampen en terroristische aanslagen. BZ is Artikel 4.2 van de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken omvat vier verantwoordelijk voor het verlenen van consulaire bijstand, en werkt hiertoe samen met deelterreinen: visumverlening, ambtsberichten en terugkeer, inburgeringsexamens, en actoren als reisorganisaties en (EU-) partnerlanden. Crisisvoorbereiding gaat aan legalisatie (hierboven al beschreven). De dienstverlening op de eerste drie deelterreinen cisisrespons vooraf. wordt hieronder kort beschreven.

Reisdocumenten en nationaliteitsonderzoek Visumverlening kort verblijf

Iedereen met de Nederlandse nationaliteit heeft volgens de Paspoortwet het recht op een Wanneer iemand met een niet-Nederlandse visumplichtige nationaliteit korter dan 90

Nederlands reisdocument (nationaal paspoort, identiteitskaart, zakenpaspoort, nooddagen in Nederland wil blijven, dient hij of zij een Schengenvisum (ook wel ‘visum kort paspoort). Daarnaast is in deze wet geregeld dat niet-Nederlanders een reisdocument als verblijf’) aan te vragen. BZ is verantwoordelijk voor het toekennen van Schengenvisa. vreemdeling of vluchteling kunnen aanvragen. De verantwoordelijkheid voor reis De regels hieromtrent zijn vastgelegd in de EU-Visumcode.

| 17 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Ambtsberichten Uit de bovenstaande paragrafen is gebleken dat de beleidsartikelen 4.1 en 4.2 veel Op verzoek van het ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) stelt BZ algemene en verschillende deelterreinen omvatten, die vaak geen onderlinge relatie hebben en waarop individuele ambtsberichten op. Mede op basis hiervan ontwikkelt J&V het toelatings- en de taken van verantwoordelijkheden van BZ variëren. Om tot een selectie van terugkeerbeleid voor asielzoekers en neemt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) deelterreinen te komen, heeft IOB drie criteria gehanteerd: individuele beslissingen op asielaanvragen. 1. op het deelterrein zijn sinds 2011 relatief veel veranderingen in beleid/uitvoering geweest;

• 2. 

  het onderwerp heeft de belangstelling van BZ uit het oogpunt van leren; en Inburgeringsexamens 3. het onderwerp is evalueerbaar in de zin dat er voldoende bruikbaar materiaal bestaat/ Het inburgeringsexamen is bedoeld om nieuwkomers in Nederland efficiënter en verzameld kan worden. effectiever het integratieproces te laten doorlopen. Voor de uitvoering van de Wet inburgering in het buitenland zijn de ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De volgende deelterreinen voldoen aan deze criteria en worden daarom als focusterreinen (SZW) en BZ gezamenlijk verantwoordelijk. De rol van BZ heeft zich de afgelopen jaren in de evaluatie meegenomen: consulair-maatschappelijke dienstverlening (algemene consulaire beperkt tot het faciliteren van de examens op de posten en het innen van examengelden. bijstand, met de nadruk op gedetineerdenbegeleiding; reisadviezen; en crisisvoorbereiding),

reisdocumenten en visumverlening. Behalve deze deelterreinen neemt het

Afbakening en vraagstelling onderzoek ook het overkoepelende consulaire dienstverleningsbeleid mee. Een uitgebreide verantwoording is te vinden in de Terms of Reference.

Deze paragraaf beschrijft de afbakening van en de vraagstelling voor deze evaluatie. Een

uitgebreide beschrijving is te vinden in de Terms of Reference (ToR). 7 In de uitvoering van het Evaluatievragen

onderzoek is deels afgeweken van de ToR. Waar dit het geval is, wordt dit hieronder vermeld.

Op deze evaluatie is de volgende centrale onderzoeksvraag van toepassing:

Afbakening Hoe heeft BZ in de periode 2011-2018 uitvoering gegeven aan het beleid op het gebied

van consulaire dienstverlening (artikel 4.1) en gereguleerd personenverkeer (artikel Deze evaluatie heeft betrekking op de periode 2011-2018. Hiermee sluit het onderzoek aan 4.2), en hoe doeltreffend, doelmatig en relevant is dit geweest? op de periode die is onderzocht in de voorgaande IOB-beleidsdoorlichting Consulaire

dienstverlening doorgelicht 2007-2010 . 8 Ontwikkelingen in het jaar 2019 worden meegenomen Bij doeltreffendheid gaat het om de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van voor zover er gegevens beschikbaar zijn. De in 2018 verschenen beleidsnota De Staat van het de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd. 9 Bij doelmatigheid gaat het om de

Consulaire wordt waar relevant aangehaald. mate waarin het optimale effect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste

neveneffecten wordt bewerkstelligd. 10 Relevantie, ten slotte, gaat over de mate waarin de

effecten van beleidsinterventies duurzaam bijdragen aan het bereiken van het uiteindelijke

7 De ToR zijn vastgesteld in augustus 2017. Ze zijn te vinden op de website van IOB, iob-evaluatie.nl.

8 Die beleidsdoorlichting is te vinden op http://archief.iob-evaluatie.nl/node/93.html.

9 Regeling van de Minister van Financiën van 15 maart 2018, houdende regels voor periodiek evaluatieonderzoek (Regeling periodiek evaluatieonderzoek), art. 1.

10 Ibid.

| 18 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 beleidsdoel. 11 In deze evaluatie toetst IOB de doeltreffendheid en de relevantie van het Doelmatigheid van het gevoerde beleid

beleid aan de hand van de beleidsdoelstellingen zoals die door het ministerie zijn 8. Hoe doelmatig was de uitvoering van het beleid? geformuleerd voor de verschillende deelterreinen. De doelmatigheid van het beleid bekijkt Met een focus op:

IOB voor het beleidsterrein als geheel. • de wijze waarop de bezuinigingsdoelstelling is gehaald;

• • 

  de doelmatigheid van het dienstverleningsproces in termen van kosten en bestede tijd; Voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zijn de onderstaande • de interne procesgang rondom de reisadviezen; en

evaluatievragen gesteld: 12 • de kostendekkendheid van de dienstverlening.

Motivering van het gevoerde beleid Doeltreffendheid van het gevoerde beleid

• 1. 

  Waarom zou consulaire dienstverlening een overheidsaangelegenheid moeten zijn? En 9. Welke resultaten zijn er behaald op het terrein van consulaire dienstverlening? hoe wordt de rol van BZ hierin onderbouwd? 10. In hoeverre waren de resultaten in lijn met de daarvoor gestelde doeleinden?

• 2. 

  Wat zijn sinds 2011 de voornaamste externe ontwikkelingen geweest op het consulaire 11. Wat zijn de factoren/omstandigheden die de mate van effectiviteit verklaren? beleidsterrein? 12. In hoeverre stelt de kwaliteit van rapportages en evaluaties DCV in staat het beleid bij

• 3. 

  Hoe heeft de Nederlandse overheid beleidsmatig op deze ontwikkelingen ingespeeld te sturen? c.q. gereageerd?

  De vragen 9-11 over de doeltreffendheid van het beleid zijn uitgewerkt in deelvragen voor Het beleidsterrein en de bijbehorende uitgaven elk van de deelterreinen waar dit onderzoek op focust. De relevante deelvragen worden

• 4. 

  Welke instrumenten zijn ingezet voor consulaire dienstverlening? vermeld aan het begin van elk hoofdstuk en zijn terug te vinden in de Terms of Reference.

• 5. 

  Op welke manier is de multi-kanaalstrategie vormgegeven? 13

• 6. 

  Op welke manier is vormgegeven aan de synergie tussen consulaire dienstverlening en andere beleidsterreinen van het ministerie, zoals politieke en economische diplomatie?

• 7. 

  Welke kosten (in de vorm van programma-uitgaven en fte’s) zijn gemaakt en hoe is de onderbouwing van de omvang en de verdeling hiervan over de verschillende

deelterreinen? Welke inkomsten zijn er binnengekomen?

11 IOB, 2009, Evaluation policy and guidelines for evaluation, pp. 19-20.

12 Ten opzichte van de ToR is één wijziging opgetreden. De evaluatie heeft niet gekeken naar de vraag hoe andere landen op de contextuele ontwikkelingen zoals die in vraag 2 worden genoemd, hebben

gereageerd (evaluatievraag 4 in de ToR). Hiervoor zijn twee redenen: het tijdsbeslag daarvoor bleek relatief groot te zijn, en BZ had zelf al zoveel informatie over de consulaire dienstverlening in andere (EU-)landen, dat IOB niet veel meerwaarde zag in een eigen onderzoek. Wel heeft IOB tijdens de landenbezoeken gesproken met de consulaire afdelingen van een aantal andere landen, om zo het Nederlandse beleid in een breder kader te kunnen plaatsen.

13 De in deze evaluatie gebruikte definitie van multi-kanaalstrategie is: ‘Het gebruik van meerdere dienstverleningskanalen binnen één dienstverleningsproces of het gebruik van verschillende kanalen voor

verschillende dienstverleningsprocessen. Hierbij verwijzen de kanalen waar mogelijk naar elkaar.’ Pieterson, W. (2009) in Pieterson, W. en Ebbers, W. (2018) Evaluatie multi-channelstrategie Directie Consulaire Zaken en Visumbeleid . Deze evaluatie is voor IOB uitgevoerd en komt in hoofdstuk 3 aan de orde.

| 19 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Methodologie Het onderzoek naar de multi-kanaalstrategie van BZ op het consulaire terrein

(evaluatievraag 5) en (een deel van) de analyse van de doelmatigheid van de Voor deze evaluatie heeft IOB met name gebruikgemaakt van document- en dienstverlening (evaluatievraag 8, tweede bullet) zijn uitbesteed aan externe partijen.

literatuuronderzoek, interviews en enquêtes. De ontwikkelingen op het terrein van de Het eerste onderzoek is als apart rapport gepubliceerd; 15 de belangrijkste bevindingen

consulaire dienstverlening zijn op ambassades en consulaten-generaal in vier landen en bij hiervan zijn in de voorliggende evaluatie meegenomen. Het onderzoek naar de

één Regional Support Office (RSO) meer diepgaand bestudeerd. Tabel 1 biedt meer inzicht in doelmatigheid zal niet afzonderlijk worden gepubliceerd. 16 Wel worden de bevindingen de gebruikte onderzoeksmethoden en in de data die hiermee zijn verzameld. 14 hiervan gebruikt in dit rapport.

Tabel 1 Gebruikte methoden en verzamelde data

Bestudering van documenten en cijfermateriaal 210 Interviews Op basis van documentonderzoek is een reconstructie gemaakt van het consulaire beleid en de Een reconstructie en toetsing van de uitvoering van het beleid heeft plaatsgevonden aan de hand uitvoering daarvan in de jaren 2011-2017, en 2018 voor zover dit mogelijk was. Er is van 210 interviews met verschillende medewerkers van binnen en buiten BZ: gebruikgemaakt van de volgende soorten interne en externe documenten: • Klanten (burgers en ondernemers); • Literatuur; • Medewerkers van DCV en andere relevante directies op het ministerie in Den Haag; • Interne strategische en operationele documenten, memo’s, e-mailcorrespondentie en het • Medewerkers op ambassades en consulaten-generaal; BZ-berichtenverkeer; • Medewerkers van stakeholders in de verschillende ketens, zoals andere departementen • Interne evaluaties, inspectierapporten en ander in- en extern monitoringsmateriaal; (waaronder J&V, BZK, IND), de Nationale Ombudsman en niet-overheidsinstanties (waaronder • Intern cijfermateriaal, afkomstig uit diverse systemen; Reclassering Nederland, Epafras, ANVR); • Kamerbrieven; • Medewerkers van de EC en EU-delegaties; • Relevante wet- en regelgeving; • Vertegenwoordigers van EU- en andere landen (Duitsland, Frankrijk, Ierland, het VK, Zweden, • Documenten van de Europese Commissie. Canada).

Landenbezoeken Enquêtes De uitvoering van het beleid is ook getoetst tijdens bezoeken aan landen met een divers consulair • Een enquête over de dienstverlening onder de klanten van de frontoffices op de ambassades en

profiel en bij een bezoek aan een RSO: 17 het CG, met een respons van N=171 (47 in Madrid, 46 in Ankara, 39 in Istanbul, 16 in Caïro en

• • 

  Spanje (ambassade Madrid); 23 in Manilla); • Turkije (ambassade Ankara, consulaat-generaal Istanbul); • Een enquête over de dienstverlening onder de klanten van externe dienstverleners voor de • Egypte (ambassade Caïro); visumaanvragen, met een respons van N=258 (165 in Ankara en Istanbul, 49 in Caïro en 44 in • Filipijnen (ambassade Manilla); Manilla). • Maleisië (Kuala Lumpur, RSO Azië).

14 Ten opzichte van de ToR is een aantal wijzigingen opgetreden. In tegenstelling tot wat in de ToR vermeld staat, heeft IOB geen onderzoek uitgevoerd in Nigeria. Bij nader inzien bleek dat de onderwerpen die daar konden worden onderzocht te beperkt waren om een bezoek te rechtvaardigen. Het bezoek aan RSO AZI in Kuala Lumpur stond aanvankelijk niet op de planning. Dit geldt ook voor de uitvoering van de in de tabel genoemde enquêtes.

15 Evaluatie multi-channel strategie DCV 2011-2017, uitgevoerd door Willem Pieterson en Wolfgang Ebbers. De evaluatie is te vinden op de IOB-website: www.iob-evaluatie.nl.

16 Dit onderzoek is uitgevoerd door Leonie Gercama en Johan Vonk (APE) en verwerkt door IOB-onderzoeker Antonie de Kemp.

17 Deze selectie wordt toegelicht in de ToR.

| 20 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Beperkingen Een derde beperking van het onderzoek heeft te maken met het burgerperspectief.

Consulaire dienstverlening is bedoeld voor Nederlanders met een hulpvraag in het Tijdens het onderzoek was sprake van een aantal beperkingen. De eerste heeft te maken buitenland en voor visumaanvragers die naar Nederland willen komen. DCV definieert met de definiëring en operationalisering van beleidsdoelstellingen. Geen van de beide groepen als ‘klanten’ van de consulaire dienstverlening; in dit onderzoek hanteert onderzochte beleidsdocumenten bevat een duidelijke definitie van de hoofddoelstelling IOB liever de termen Nederlandse of buitenlandse burgers. Idealiter zou het onderzoek de van het consulaire dienstverleningsbeleid – het bieden van ‘excellente dienstverlening’ – kwaliteit van het dienstverleningsbeleid evalueren zoals die door burgers wordt ervaren.

en ook de doelstellingen op elk van de deelterreinen zijn niet altijd duidelijk gedefinieerd. 18 Dit was slechts beperkt mogelijk. Enerzijds komt dit door de beperkte mate waarin BZ

Daarnaast is er sprake van onvoldoende operationalisering van de beleidsdoelstellingen, tijdens de evaluatieperiode onderzoek onder burgers heeft uitgevoerd op dit terrein. aangezien kritieke prestatie-indicatoren (KPI’s) – variabelen die kunnen worden gebruikt Anderzijds was het voor de onderzoekers vanwege redenen verband houdende met de om het succes van het beleid te meten – slechts in beperkte mate zijn geformuleerd of bescherming van persoonsgegevens onmogelijk om burgers die gebruik hebben gemaakt gebruikt. Het gevolg hiervan is dat IOB de beleidsdoelen deels zelf heeft moeten van de consulaire dienstverlening direct bij het onderzoek te betrekken of om primaire

operationaliseren (zie hiervoor de Terms of Reference). Het was niet mogelijk om de informatie over de afhandeling van consulaire gevallen in te zien. 19 In de evaluatie heeft

hoofddoelstelling van het beleid eenduidig te definiëren en operationaliseren. Hierdoor IOB zich dan ook gebaseerd op de (weinige) onderzoeken onder burgers die door BZ zijn kon deze niet als evaluatiestandaard worden gebruikt. Wel is gekeken naar de uitgevoerd en op de enquêtes die IOB zelf tijdens de landenbezoeken onder gepercipieerde kwaliteit van de dienstverlening, aan de hand van monitoringsmateriaal visumaanvragers en klanten van de consulaire balie heeft afgenomen. Ook neemt het en, met name, op basis van inzichten uit interviews en enquêtes. onderzoek bij BZ ingediende burgerklachten mee.

Een tweede beperking betreft de rol van monitoring en evaluatie op het consulaire dienstverleningsterrein. In beleidsdocumenten wordt het belang erkend van monitoring en evaluatie om inzicht te krijgen in de uitvoering van het beleid en om, op basis van dit inzicht, betere sturing en besluitvorming te verzekeren. Tijdens het onderzoek is gebleken dat de rol van monitoring en evaluatie in de onderzochte periode op veel van de consulaire terreinen beperkt was en dat systematisch inzicht in de kwaliteit van de dienstverlening ontbrak. Daarom kan dit onderzoek op basis van het bestaande evaluatiemateriaal slechts in beperkte mate uitspraken doen over de kwaliteit van de dienstverlening.

18 Deze punten worden in de volgende hoofdstukken uitgewerkt. Hoofdstuk 2 gaat dieper in op de hoofddoelstelling van het beleid om excellente dienstverlening te bieden.

19 Op basis van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en, sinds 25 mei 2018, de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) was toegang tot het BZ-registratiesysteem voor consulaire gevallen niet mogelijk.

| 21 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Opbouw van het rapport

Deel I van deze evaluatie gaat dieper in op het beleidsterrein. Hoofdstuk 1 reconstrueert het consulaire dienstverleningsbeleid in de periode 2011-2018. Hoofdstuk 2 focust op de financiële kant van de consulaire dienstverlening en op de doelmatigheid daarvan.

Deel II richt zich op het onderwerp informatievoorziening. Dit deel omvat een analyse van de consulaire informatie- en communicatiestrategie op het terrein van de consulaire dienstverlening (hoofdstuk 3) en de reisadviezen (hoofdstuk 4).

Deel III gaat over consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland. In dit deel komt allereerst het onderwerp algemene consulaire bijstand aan bod (hoofdstuk 5).

Hierna komt een specifieke categorie van bijstand – de begeleiding van Nederlandse gedetineerden in het buitenland – aan de orde (hoofdstuk 6). Daarna verschuift de focus naar crisisvoorbereiding (hoofdstuk 7). Ten slotte gaat het over de reisdocumenten

(hoofdstuk 8).

Deel IV betreft de dienstverlening aan buitenlanders die naar Nederland willen komen. In dit deel gaat het specifiek om het onderwerp visumverlening (hoofdstuk 9).

| 22 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

I

Het beleidsterrein

| 23 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer Dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkelingen op het terrein van de consulaire dienstverlening tussen 2011 en 2018 en de motivatie voor zowel het gevoerde beleid als de rol van BZ daarin.

1 Consulair in beweging: een reconstructie

Dit hoofdstuk reconstrueert het consulaire dienstverleningsbeleid in de periode 2011-2018. Alle nota’s over het programma Consulaire diplomatie zijn opgesteld door de Directie

Centraal in deze periode staat het programma Consulaire Diplomatie. Strategie 2013-2017 uit Consulaire zaken en Migratiebeleid (DCM), in 2015 hernoemd als Directie Consulaire zaken

2012, 20 dat de Kamerbrief Consulaire dienstverlening uit 2011 uitwerkt. 21 Een tussentijdse en Visumbeleid (DCV). 24 De nota’s zijn niet aan de Tweede Kamer gecommuniceerd. evaluatie van het programma vond plaats in 2015, 22 en de eindbalans werd opgemaakt in Daarmee is het consulaire beleid vooral intern ontwikkeld. Met De Staat van het Consulaire, 2017. 23 De eindbalans vormt tevens de aankondiging voor de opvolger van het programma die de minister van BZ in december 2018 naar de Tweede Kamer zond, is voor het eerst

Consulaire Diplomatie , getiteld Modernisering Consulaire Diplomatie 2.0, waarin de voornemens sinds 2011 weer een beleidsnota over de gehele consulaire dienstverlening naar de Tweede voor de periode 2017-2020 zijn uitgewerkt. Kamer gegaan. In voorliggende evaluatie wordt deze nota waar relevant aangehaald.

20 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening.

21 DCV, 2012, Consulaire Diplomatie. Strategie 2013-2017.

22 DCV, 2015, Strategie Consulaire Diplomatie: Een Tussenbalans. Veranderprogramma DCV 2013-2017.

23 DCV, 2017, Modernisering Consulaire Diplomatie 2.0; Rapportage 2013-2017 en plan 2017-2020.

24 In het vervolg gebruiken we de huidige naam om naar de directie te verwijzen, ook voor de periode vóór 2015.

| 24 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

1.1 Modernisering (consulaire) diplomatie Dat geldt ook voor het toenemende aantal Nederlandse burgers in het buitenland’. 27

Tegelijkertijd ’hangt daar wel een prijskaartje aan’ en geldt dat ‘het bewustzijn van de De opmaat van het programma Consulaire diplomatie wordt gevormd door de Kamerbrieven eigen verantwoordelijkheden van de reizende Nederlander kan worden vergroot door

Modernisering Nederlandse diplomatie en Consulaire dienstverlening uit 2011. 25 In eerstgenoemde voorspelbare dienstverlening aan te bieden’. 28 Hiervoor is het volgens de regering van

brief zet de regering haar visie op de herziening van de diplomatie en de herinrichting van belang de juiste keuzes te maken. Binnen de beschikbare middelen zou het zwaartepunt het postennet – het netwerk van ambassades, consulaten-generaal (CG’s) en honorair moeten verschuiven naar dienstverlening aan Nederlanders ‘in extreme nood’, zoals aan consulaten (HC’s) – uiteen. Het postennet moet kleiner, efficiënter en goedkoper, deels om Nederlanders in crisisgebieden en aan gedetineerden die een reële kans lopen op de te voldoen aan de bezuinigingsopdracht van het regeerakkoord van het kabinet Ruttedoodstraf. Ook de capaciteit om meerdere crises tegelijkertijd te beheersen zou moeten

Asscher. 26 Ook beoogt de regering een flexibelere inzet, die beter is toegerust op de eisen worden versterkt. 29 Bovendien zou de consulaire dienstverlening moderner en makkelijker van deze tijd. Hiermee doelt ze onder andere op globalisering, voortschrijdende kunnen worden met behulp van elektronische dienstverlening. 30

technologische ontwikkelingen, en een toenemende complexiteit van de context waarin diplomaten hun werk moeten doen. Op vlakken waar géén sprake is van ‘extreme nood’ zou de dienstverlening juist versoberd

en gestroomlijnd moeten worden. Door het sluiten van (frontoffices van) posten zouden sommige Nederlanders langer moeten reizen, bijvoorbeeld voor het aanvragen van een

Consulaire dienstverlening is nauw verweven met andere terreinen van het reisdocument. Wat betreft consulaire taken zoals visumverlening zette de regering in op

buitenlandbeleid, zoals economische diplomatie en migratiebeleid; vandaar dat ook versterkte Europese samenwerking. Vanwege de economische voordelen die toeristen en

wel gesproken wordt over ‘consulaire diplomatie’. In de reconstructie worden beide zakenreizigers met zich meebrengen, zou worden geïnvesteerd in digitale dienstverlening,

termen gebruikt. In de analyse spreekt IOB in het algemeen over ‘consulaire om zo een snel en efficiënt verstrekken van (Schengen)visa mogelijk te maken. 31

dienstverlening’, en daar waar het over synergie tussen consulaire dienstverlening en

diplomatie gaat over ‘consulaire diplomatie’. Deze koers zou niet alleen gevolgen hebben voor Nederlanders die in het buitenland

verblijven en voor visumaanvragers die naar Nederland willen komen, maar ook voor de interne organisatie van BZ. Zo zouden posten het met minder uitgezonden medewerkers

Een van de uitgangspunten van deze regeringsvisie op de Nederlandse diplomatie is dat de moeten doen. Bovendien zouden de backofficetaken van de ambassades voor een aantal consulaire inzet moet ‘staan als een huis’, waarbij geldt dat ‘de regering gelooft in een consulaire processen worden uitgevoerd door regionale ondersteunende centra (Regional

overheid die alleen dat doet wat zij moet doen, liefst zo dicht mogelijk bij de mensen. Support Offices ; RSO’s) verspreid over de wereld. 32 Met de regionalisering moest een grotere

efficiëntie van consulaire processen worden bereikt (deels omdat de opgelegde

25 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 1, Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken Modernisering Nederlandse diplomatie en TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening. 26 Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD-PvdA , 29 oktober 2012, p. 14.

27 Modernisering Nederlandse diplomatie , p. 5

28 Ibid.

29 Ibid., p. 17.

30 Ibid., p. 3.

31 Ibid., p. 17.

32 Ibid., p. 28. Met de regionalisering zouden niet alleen de backofficetaken van de ambassades op consulair terrein worden gebundeld; de regionalisering gold ook voor alle backofficetaken van de

ambassades op het terrein van bedrijfsvoering en het beheer van ontwikkelingssamenwerkingsprojecten en -programma’s; zie Ministerie van Buitenlandse Zaken, Business Case Project Regionalisering ‘Op weg naar beter en kleiner’ , 10 juni 2010.

| 25 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

bezuinigingen daarom vroegen) en moesten de kwaliteit en continuïteit van die processen ontwikkelingen als de Compacte Rijksdienst en scheiding beleid en uitvoering als de

worden verzekerd (die onder druk stonden vanwege het geringer aantal medewerkers op context waarbinnen de veranderingen vorm krijgen. 36 De bezuinigingsnorm die het ambassades). 33 Uiteindelijk zou de regionalisering moeten uitmonden in centralisering. 34 kabinet Rutte-Asscher BZ oplegde, zou slechts nopen tot een versnelling van de

veranderingen. De Kamerbrief Consulaire dienstverlening uit 2011 werkt, in lijn met de brief Modernisering

Nederlandse diplomatie , de beleidskeuzes op het vlak van de consulaire dienstverlening

verder uit. 35 Uitgangspunten hierbij zijn de eigen verantwoordelijkheid van de burger, de Ten opzichte van 2013 moet in 2017 10 miljoen euro bezuinigd zijn op de

beperking van de bijstand tot Nederlanders in extreme noodsituaties, de invoering van apparaatskosten voor de consulaire functie. kostendekkende tarieven voor reisdocumenten, en inzet op Europese samenwerking. De (Consulaire diplomatie 2013-2017). maatregelen die hieruit volgen zijn investeringen in crisisvoorbereiding en -respons, gedifferentieerde gedetineerdenbegeleiding en inzet op digitale dienstverlening. In de brief wordt tevens gesproken over een verbetering van de coherentie tussen consulaire Deze bezuinigingsnorm was, in vergelijking met de norm die gold voor veel andere dienstverlening en politieke taken van het ministerie. Ten slotte wordt verwezen naar de ministeries, relatief zwaar: in 2017 moest BZ 13% hebben bezuinigd ten opzichte van de noodzaak om indicatoren op te stellen om de consulaire dienstverlening te kunnen apparaatskosten in 2013. Deze norm werd, volgens DCV, mede gemotiveerd door het

monitoren en evalueren. afkalvende draagvlak voor het werk van het ministerie. 37 DCV werd de opdracht gesteld

om de consulaire dienstverlening in 2017 met 10 miljoen euro minder budget uit te voeren

1.2 Consulaire diplomatie 2013-2017 ten opzichte van 2013. Daarmee werd deze bezuinigingsnorm een belangrijke beleidsdoelstelling voor het programma Consulaire diplomatie 2013-2017. 38 De doelen om

een efficiëntere en kostendekkende dienstverlening te realiseren sluiten hierbij aan. 39

De Kamerbrieven Modernisering Nederlandse diplomatie en Consulaire dienstverlening vormen de context waarbinnen de strategienota voor het programma Consulaire Diplomatie 2013-2017 wordt opgesteld. In de nota zet DCV in op het ‘efficiënter, moderner, effectiever en De dienstverlening moet moderner, effectiever, efficiënter en kostendekkend. DCV kostendekkend’ maken van de dienstverlening. Hierbij refereert DCV aan Rijksbrede stelt de klant centraal.

(Strategie Consulaire diplomatie 2013-2017).

33 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Business Case Project Regionalisering ‘Op weg naar beter en kleiner’, 10 juni 2010.

34 Memo van DVB aan SG/DG-beraad, Houtskoolschets regionalisering 2.0, 20 april 2015; Stuurgroep CSO, Implementatieplan ’van regionalisering naar taakspecialisatie’ Consulaire Service Organisatie (CSO), 23 november 2017. 35 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening.

36 De Compacte Rijksdienst was een bezuinigings- en hervormingsprogramma, met als doel een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid. Dit vroeg om een brede heroriëntatie van het functioneren en van de taken van de overheid.

37 DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017.

38 Ibid.

39 Ibid.

| 26 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Tegelijkertijd wilde DCV BZ goed op de kaart zetten en daarmee het draagvlak voor BZ schetst die er onder andere in zou moeten resulteren dat ‘klanten’ de dienstverlening ‘nog

vergroten, onder andere om toekomstige bezuinigingen te voorkomen. In de strategienota beter’ waarderen. 44 Deze ‘klanten’ betreffen nadrukkelijk ook de consulaire ‘klanten’, op

wordt daarom nadrukkelijk aandacht besteed aan de ‘klant’ van de consulaire wie de doelstelling om excellente diensten te verlenen onverminderd van toepassing is. dienstverlening, waarmee primair op de Nederlandse burger in het buitenland wordt gedoeld (en secundair op de visumaanvrager die naar Nederland wil komen). De strategienota maakt gewag van de dreiging die uitgaat van de bezuinigingen, waarmee de DCV biedt Nederlandse burgers, bedrijven en overheidsinstanties excellente kwaliteit van de consulaire dienstverlening en de uitvoeringstaken in de dienstverlening. vreemdelingenketen in gevaar zouden komen. Een versobering of verslechtering van de (Operationalisering strategie Consulaire diplomatie 2013-2017). dienstverlening is geen wenselijke optie, zo schrijft DCV, want dat zou het draagvlak voor

BZ verder verzwakken. Ondanks de bezuinigingen zou de consulaire diplomatie daarom niet alleen efficiënter en kostendekkend, maar ook moderner en effectiever moeten Uiteindelijk wordt de wens om excellente diensten te verlenen de leidende ambitie in de

worden. 40 De kwaliteit van de dienstverlening aan de Nederlandse burger staat dus niet uitwerking van de consulaire strategie. Zo formuleert DCV in de nota Operationalisering

alleen centraal ‘omdat klanten het beste verdienen, maar ook omdat het [een] kritische consulaire strategie uit 2013 de volgende missie:

succesfactor is voor BZ’. 41

[DCV] biedt Nederlandse burgers, bedrijven en overheidsdiensten excellent gewaardeerde consulaire en migratiegerelateerde diensten; een vangnet voor

“BZ moet als excellente dienstverlener gepositioneerd worden” Nederlanders in het buitenland en het loket voor buitenlanders die naar Nederland

(voormalig minister van Buitenlandse Zaken Frans Timmermans). willen door middel van een wereldwijd netwerk van posten, unieke kennis en

diplomatieke vaardigheden. 45

In reactie op de strategienota van DCV geeft de toenmalige minister van BZ aan dat hij het Deze missie wordt deels uitgewerkt in de onderstaande doelstelling: ministerie zowel in de Tweede Kamer als in de samenleving als ‘excellente dienstverlener’ wil positioneren. Het begrip ‘excellente dienstverlening’ verschijnt tevens in de Kamerbrief In 2017 biedt [DCV] excellente dienstverlening aan particulieren, bedrijven en Voor Nederland, wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie uit 2013. Hierin noemt overheidsinstanties op het gebied van consulaire diplomatie en migratiebeleid; de regering ‘excellente dienstverlening aan bedrijven, kennisinstellingen en Nederlanders binnen de wettelijke kaders; in overeenstemming met de afgesproken normen;

buiten ons land’ een van de kernactiviteiten van Nederland in internationaal verband. 42 De gewaardeerd door klanten. 46 kamerbrief wordt uitgewerkt in een plan van aanpak, 43 waarin BZ de hervormingsagenda

40 Ibid.

41 Ibid., p. 5.

42 TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 nr. 15, Voor Nederland, wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie, p. 3.

43 SG/DG-beraad, oktober 2013, Modernisering Diplomatie. Plan van Aanpak. Hervormingen en bezuinigingen BZ 2014-2016.

44 Ibid., p. 3.

45 DCV, 2013, Operationalisering strategie Consulaire diplomatie: Missie, (hoofd) doelstellingen en veranderprojecten/- trajecten, p. 1.

46 Ibid., p. 2. In 2012 heeft DCV een normenkader opgesteld voor de (regionale) consulaire processen, waarin de normen zijn opgenomen waaraan de consulaire dienstverlening moet voldoen. Ook worden de rollen en de taken van DCM, de ambassades en de RSO’s benoemd. DCM, Normen (regionale) consulaire processen, mei 2012.

| 27 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

In de operationaliseringsnota koppelt DCV de waardering van burgers aan de introductie Dezelfde boodschap vinden we in de eindbalans van de strategie Consulaire diplomatie van een wereldwijd 24/7 bereikbaar callcenter voor urgente consulaire bijstand. Tevens 2013-2017, die DCV in 2017 opstelt: wordt ingezet op digitalisering: diensten zouden waar nodig middels direct en persoonlijk

contact worden verleend, maar waar mogelijk middels elektronische dienstverlening. 47

Ook in navolgende documenten wordt de waardering van de klant nadrukkelijk De ambitie is om klanten beter te bedienen, een excellente dienstverlening die voldoet gerelateerd aan digitalisering. Zo schrijft de directie in een tussenbalans van het aan de veranderende en toenemende behoeftes van klanten die goed, snel, efficiënt strategieprogramma Consulaire Diplomatie 2013-2017 uit 2015 het volgende: en eenvoudig geholpen willen worden. Een dienstverlening die optimaal gebruik

maakt van digitale vernieuwing, maar waar dat noodzakelijk of wenselijk is ook

Bij een moderne diplomatie hoort een moderne consulaire dienstverlening die persoonlijk contact biedt. 51

inspeelt op de behoeftes van klanten die goed, snel, efficiënt en eenvoudig geholpen willen worden. Een dienstverlening die gebruik maakt van alle mogelijkheden die digitale vernieuwing heeft gebracht, brengt en zal brengen. Een dienstverlening die De eindbalans gaat ook in op de periode na 2017. Onder de titel Modernisering Consulaire

voldoet aan de toenemende verwachtingen op dit gebied. 48 Diplomatie 2.0 (2017-2020) wordt de strategie voor de periode 2017-2020 beschreven. Het

programma richt zich onder andere op het opzetten van een nieuw ingericht frontoffice, Bij de wens tot digitalisering is nadrukkelijk sprake van het principe: ‘digitaal, tenzij…’. dat is gebaseerd op de uitgangspunten: de klant centraal, digitaal tenzij, uitbesteed tenzij. Hoewel DCV dus inzet op het gebruik van digitale middelen, is volledige digitalisering niet Waar mogelijk zou de frontofficedienstverlening soberder en gelijktijdig efficiënt moeten altijd mogelijk, bijvoorbeeld vanwege wettelijke beperkingen. BZ is voor het proces van worden uitgevoerd. Hoewel uitgangspunten en plannen als ‘nieuw’ gepresenteerd digitalisering daarnaast afhankelijk van externe actoren. Een vergelijkbaar principe geldt worden, zijn zij in feite een continuering van het beleid dat in de afgelopen jaren is ingezet. voor uitbesteding (‘tenzij…’), waar factoren als (Europese) wet- en regelgeving, technologische mogelijkheden en privacyaspecten volgens DCV een beperkende rol Ook wordt in de eindbalans de komst van de Gemeente Buitenland aangekondigd, die het kunnen spelen. loket zou moeten worden waar Nederlanders in het buitenland terecht zouden moeten

kunnen voor alle dienstverlening en producten van de Rijksoverheid. Naar dit loket wordt

De inzet op digitalisering in het consulaire domein kan niet los worden gezien van de ook verwezen in het Regeerakkoord van het kabinet Rutte III uit oktober 2017. 52 Het i-Strategie van BZ uit 2016. 49 In deze strategie kennen digitalisering en excellente regeerakkoord formuleert tevens de ambitie voor BZ om ‘koploper’ te worden op het vlak

dienstverlening een prominente rol, al smelten de twee hier samen en gaat het nu vooral van de consulaire dienstverlening. Wat dit koploperschap precies inhoudt, is op basis van over ‘excellente e-Dienstverlening’. De focus op en versterking van e-Dienstverlening het regeerakkoord niet duidelijk. betekent dat de fysieke dienstverlening minder wordt: ‘De komende jaren zal sterk worden ingezet op digitale consulaire dienstverlening. Dat betekent minder dienstverlening aan de

balie.’ 50

47 DCV, Loket van de toekomst, onderzoek front office processen DCV, 10 mei 2015. Ook hierin wordt gesproken over het streven naar excellente dienstverlening.

48 DCV, 2015, Strategie Consulaire Diplomatie: Een Tussenbalans. Veranderprogramma DCV 2013-2017, p. 1.

49 CIO BZ, 2016, I-Strategie BZ 2016-2019. Aansluiten op de wereld van morgen.

50 Ibid., p. 11.

51 DCV, 2017, Modernisering Consulaire Diplomatie 2.0; Rapportage 2013-2017 en plan 2017-2020, p. 49.

52 Vertrouwen in de toekomst , Regeerakkoord 2017 – 2021. VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, p. 47.

| 28 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

1.3 Strategische keuzes Tabel 2 Strategische keuzes uit de strategie Consulaire diplomatie 2013-2017

Voor het bereiken van excellente dienstverlening alsook het behalen van de Keuze/nummer Inhoud bezuinigingsdoelstelling waren scherpe keuzes nodig, aldus DCV. 53 De directie zou zich 1 Investeringen in:

moeten concentreren op haar primaire taken en deze ‘nog beter, efficiënter en effectiever’ Versterking • mensen en middelen; consulaire bijstand • 24/7 bereikbaarheid;

verrichten. 54 Tot deze primaire taken behoren beleidsvorming, kaderstelling en toetsing • kwaliteitstoetsing; en

van consulaire processen, evenals het leveren van die producten en diensten ‘waar burgers • externe communicatie ten behoeve van preventie,

en bedrijven behoefte aan hebben en waarop [DCV] een aantoonbare meerwaarde verwachtingenmanagement en het creëren van draagvlak. heeft’. 55 Taken die eigenlijk niet bij DCV horen, of waar overlappingen met andere 2 • Ondersteuning/uitvoering van frontofficetaken van de posten middels

departementen zijn, zouden moeten worden afgestoten. Regionalisering elektronische dienstverlening en externe dienstverleners; • verdere centralisering van backoffice taken; en

• • 

  investeringen in de capaciteit en de kwaliteit van de RSO’s.

In de strategie Consulaire Diplomatie uit 2012 vertaalde DCV deze uitgangspunten in acht 3 • Overdracht van legalisatie en verificatie aan gemeenten; strategische keuzes, 56 die zijn weergegeven in Tabel 2. DCV werkte deze keuzes in Verbetering van • beperking van DCV tot consulaire bijstand bij zaken zoals

deelplannen uit voor elk van de onderwerpen op het terrein van de consulaire overige consulaire huwelijksdwang en achterlating; en

dienstverlening. 57 diensten aan burgers • introductie van elektronische dienstverlening en externe

dienstverleners.

Een van de kernbegrippen in Tabel 2 is taakafstoting. Deels gaat het dan om afstoting van 4 Investeringen in kennis, het postennet en diplomatiek vakmanschap ten

uitvoeringstaken naar uitvoeringsorganisaties die onder het ministerie van BZ vallen Vreemdelingenketen behoeve van de ketenpartners; • belegging van een deel van de werkzaamheden in het visumproces

(nummer 2), deels om afstoting van taken naar andere ministeries (nummer 4) en ten dele (voorlegging van aanvragen, klachten, bezwaar en beroep) bij de IND;

om afstoting naar gemeenten (nummer 3). en

• • 

  overdracht van taken op het terrein van asiel en migratie (zoals het

Ook investeringen in capaciteit komen meermaals terug. Zo wil DCV onder andere opstellen van algemene en individuele ambtsberichten) naar J&V en de

investeren in kennis van de vreemdelingenketen (nummer 4). Ook zet het in op IND.

investeringen in mensen, middelen en 24/7 bereikbaarheid ter versterking van de 5 Versterking van de samenhang van consulaire diplomatie met Synergie met andere economische diplomatie, ontwikkelingssamenwerking en politieke

consulaire bijstand (nummer 1). Investeringen in elektronische dienstverlening en uitbesteding taken diplomatie.

van taken aan externe dienstverleners zouden andere consulaire diensten (zoals het aanvragen van een reisdocument of visum) moeten verbeteren (nummer 3). 6 Investeringen in:

Kwaliteit en • het ontwikkelen van instrumenten om de klanttevredenheid te meten communicatie en informatie te verzamelen over kwantiteit, kwaliteit en klanttevredenheid, ten behoeve van betere sturing; en • een communicatiestrategie ten behoeve van het versterken van het

53 DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017. draagvlak voor het ministerie en voor verwachtingenmanagement.

54 Ibid., p. 5. 7 Het spelen van een initiërende rol om de consulaire samenwerking in

55 DCV, 2013, Operationalisering strategie Consulaire diplomatie: Missie, (hoofd) doelstellingen en Versterkte Europese Europa te bevorderen.

veranderprojecten/- trajecten , p. 1.

56 samenwerking DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017, p. 8.

57 DCV, 2013, Operationalisering strategie Consulaire diplomatie: Missie, (hoofd) doelstellingen en 8 Sterkere sturing vanuit DCV. veranderprojecten/- trajecten . Deze paragraaf beschrijft niet alle deelplannen. Versterkte sturing

| 29 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Ook het onderwerp informatie komt bij meerdere keuzes terug. Hierbij gaat het enerzijds Om zowel aan de bezuinigingsdoelstelling als aan de doelstelling om excellente om informatievoorziening aan burgers, deels met het oog op verwachtingenmanagement dienstverlening te bieden te voldoen, stelde DCV een strategie op die de consulaire

(nummers 1 en 6). Anderzijds gaat het hierbij om informatieverzameling over de kwaliteit van dienstverlening aanzienlijk zou veranderen. DCV koos ervoor te focussen op taken waar de de consulaire dienstverlening, en dus om monitoring (nummer 6). Het begrip informatie is directie van toegevoegde waarde kon zijn. Dit vertaalde zich in het voornemen meer gerelateerd aan sturing, aangezien inzicht in de kwaliteit van de dienstverlening een aandacht te schenken aan beleidsvorming, toetsing en regievoering, en minder aan voorwaarde is voor verbeterde sturing (nummer 8). uitvoeringstaken, die werden belegd bij andere partijen, zowel intern als extern. Ook de

projecten die hieraan uitvoering moesten geven, en de snelheid waarmee zij zouden Een ander kernbegrip met invloed op verscheidene consulaire onderwerpen is de inzet van moeten worden verwezenlijkt, getuigen van een duidelijke visie en een grote mate van DCV op versterkte Europese samenwerking (nummer 7). Ten slotte is ook het bereiken van ambitie van DCV. De ambitie om excellente dienstverlening te leveren werd geacht positief synergie van consulaire samenwerking met andere beleidsterreinen een prominente plek richtinggevend te kunnen zijn bij het realiseren van de projecten. toebedeeld (nummer 5). Het consulaire werk grijpt immers in op andere diplomatieke processen, aldus DCV. Dit maakt het relevant voor politieke en economische diplomatie, Omtrent deze beleidsreconstructie vallen drie zaken op. Allereerst bestaat er een spanning

alsook voor ontwikkelingssamenwerking. 58 Vandaar ook de naam van het tussen het beleidsdoel om excellente dienstverlening te bieden enerzijds en de inkrimping

strategieprogramma: Consulaire diplomatie. van het postennet, de voorgenomen versobering van de dienstverlening in bepaalde gevallen en de doelstelling om tien miljoen euro te bezuinigen op de consulaire functie

1.4 Conclusie anderzijds. Deze spanning laat zich zien op de verschillende deelterreinen; zie hiervoor de hoofdstukken 3-9. In een eerder stadium van het onderzoek heeft IOB in gesprek met DCV

aangegeven dat de doelstelling ambitieus is en positief richtinggevend kan zijn, maar dat Dit hoofdstuk schetst de periode 2011-2018 als een tijdvak waarin forse bezuinigingen en die ook hoge verwachtingen wekt, waarvan het maar de vraag is of die kunnen worden ambitie op het consulaire dienstverleningsterrein hand in hand gingen. De bezuinigingen waargemaakt. Hierbij heeft IOB aanbevolen beleidsdoelstellingen te formuleren die recht van het kabinet Rutte-Asscher op het postennet brachten een veranderde dienstverlening doen aan wat burgers redelijkerwijs van de dienstverlening kunnen verwachten. Met de in met zich mee. De bezuinigingsnorm van het kabinet op de consulaire functie van tien De Staat van het Consulaire geformuleerde doelstelling om ‘goede wereldwijde miljoen euro zette extra druk op de consulaire dienstverlening. Tegelijkertijd was er aan de dienstverlening’ te verzekeren heeft BZ aan deze aanbeveling inmiddels gehoor gegeven. kant van DCV een ambitieuze visie geformuleerd, waaraan consequent werd vastgehouden. Aan het in 2011 gestelde beleidsdoel – de consulaire dienstverlening moet Ten tweede valt op dat de term ‘excellente dienstverlening’ in beleidsdocumenten niet precies moderner, effectiever, efficiënter en kostendekkend worden, terwijl de ‘klant’ centraal wordt gedefinieerd en geoperationaliseerd aan de hand van kritieke prestatie-indicatoren staat – veranderde in de loop van de tijd niet veel, al was er wel sprake van een precisering: (KPI’s). Daarom is niet duidelijk wat de doelstelling exact betekent en hoe de effectiviteit van in 2017 was er sprake van een nog sterkere klantfocus en was aan digitalisering (tenzij…) en het beleid op de verschillende deelterreinen kwantitatief beoordeeld kan worden, zoals ook uitbesteding (tenzij…) een prominente plaats toebedeeld. Hoewel de ambitie om uit de hoofdstukken 3-9 blijkt. Dit gebrek aan duidelijkheid beperkt het IOB-onderzoek in excellente consulaire dienstverlening te bieden niet vermeld staat in de strategienota die zin dat ‘excellente dienstverlening’ niet als evaluatiestandaard kan worden gebruikt. In Consulaire diplomatie 2013-2017 , werd deze in de loop van de tijd wel leidend. Daarmee was plaats daarvan richt het onderzoek zich op de kwaliteit van de dienstverlening zoals die door

sprake van een ambitieuze visie over de richting en het einddoel van de consulaire burgers wordt ervaren. 59 Overigens geldt dat de doelstelling zoals die in De Staat van het

dienstverlening. Consulaire staat vermeld ook nog dient te worden verduidelijkt en te worden vervat in KPI’s.

58 DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017, p. 6.

59 Deze beperking en de manier waarop deze evaluatie daarmee omgaat zijn al vermeld in de inleiding van dit onderzoek; zie paragraaf 4.

| 30 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Ten derde is vermeldenswaardig dat DCV, door de doelstelling om excellente diensten te

verlenen en de aanduiding ‘klant’ voor gebruikers van de dienstverlening, de terminologie Aanbevelingen

van het vrijemarktdenken gebruikt. Het is goed dat DCV meer oog heeft gekregen voor de burger als gebruiker van de dienstverlening. In feite gaat het bij consulaire dienstverlening Vervat de beleidsdoelstellingen waar mogelijk in kritieke prestatie-indicatoren, echter niet om klanten (of consumenten) die op een vrije markt naar de beste aanbieder zodat het succes van het beleid gemeten kan worden. van die dienstverlening zoeken, maar om burgers die een beroep doen op de overheid en Denk kritisch na over de toepassing van de terminologie van het vrijemarktdenken bij geen andere ‘aanbieder’ terecht kunnen dan deze overheid. Ook voor visumverlening op het vlak van de consulaire dienstverlening. geldt dat aanvragers voor wie Nederland het hoofdreisdoel is alleen bij de Nederlandse overheid een (Schengen)visum kunnen aanvragen. Bovendien hebben burgers en visumaanvragers niet alleen rechten, maar ook plichten – zo kunnen burgers voor consulaire assistentie pas in laatste instantie bij de overheid terecht en moet iemand aan een groot aantal voorwaarden voldoen om een visum te verkrijgen. Hoewel het begrip

‘klant’ in de beleidsreconstructie is gehandhaafd, kiest IOB in de eigen analyse daarom voor de term ‘burger’, waarmee meer recht wordt gedaan aan de feitelijke situatie waarin

geen sprake is van klanten en van een markt met diverse consulaire aanbieders. 60

60 Van vrijemarktdenken is niet alleen sprake op het vlak van de consulaire dienstverlening; dit denken en de bijbehorende terminologie zijn sinds de jaren negentig ook bij andere overheidssectoren in gebruik. De visie op de burger als ‘klant’ of als ‘consument’ van de overheid is meermaals bekritiseerd. In 2009 bestempelde toenmalig vicepresident van de Raad van State Herman Tjeenk Willink deze visie (in zijn toelichting op het jaarverslag van de Raad van State over 2008) als ‘failliet’. De boodschap dat een overmaat aan marktdenken en bedrijfsmatige logica op gespannen voet staat met een gezond evenwicht tussen bestuurders, beleidsambtenaren en uitvoerders en uiteindelijk leidt tot een verzwakking van de trias politica, heeft in de afgelopen jaren weerklank gevonden in meerdere sectoren van de samenleving (zoals onderwijs en zorg) en blijft voor discussie zorgen. Zie ook H. Tjeenk Willink, Groter denken, kleiner doen (2018) en Niet de beperking, maar de ruimte. Beschouwingen over democratie en rechtstaat, (2012) p. 141-213.

| 31 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer Dit hoofdstuk belicht de financiële kant van de consulaire dienstverlening. Het hoofdstuk biedt allereerst een overzicht van de gemaakte kosten en de ontvangen inkomsten op het consulaire terrein. Daarnaast reflecteert het hoofdstuk op de mate waarin, en de manier waarop, de bezuinigingsdoelstelling van tien miljoen euro is behaald. Ten slotte komt de doelmatigheid van de dienstverlening aan de orde.

2 De financiële kant van de consulaire dienstverlening

De uitdaging waar BZ gedurende de evaluatieperiode voor stond was het moderniseren 2.1 Programma-uitgaven en -inkomsten

van de consulaire dienstverlening in een periode van bezuinigingen (zie hoofdstuk 1). DCV zou in de periode 2013 tot en met 2017 tien miljoen moeten bezuinigen op de consulaire Bij de uitgaven voor de consulaire dienstverlening gaat het deels om personele uitgaven functie. Hoe deze opdracht financieel heeft uitgepakt, wordt in dit hoofdstuk besproken. (fte’s), deels om materiële uitgaven (zoals ICT-uitgaven) en deels om programma

De effecten van de bezuinigingen op (de kwaliteit van) beleid en uitvoering komen in de uitgaven. Tegelijkertijd ontvangt BZ ook leges voor geleverde diensten, zoals de afgifte van navolgende hoofdstukken aan de orde. paspoorten en visa. In de periode 2011-2017 zijn zowel de programma-uitgaven als de

inkomsten van de consulaire dienstverlening gestegen.

| 32 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 De programma-uitgaven (zie figuur 2) bestaan vooral uit materiële uitgaven voor Figuur 3 Overzicht consulaire inkomsten 2011-2017 consulaire informatiesystemen. De uitgaven betreffen deels structurele uitgaven voor het

onderhoud van bestaande systemen die voor verschillende consulaire werkzaamheden 40

worden gebruikt (zoals voor de visa en de reisdocumenten) en deels incidentele uitgaven

(zoals de ontwikkeling van het 24/7 BZ Contact Center). De bundeling van de 30

besluitvorming ten aanzien van de reisdocumenten in de backoffice in Den Haag bracht in EUR miljoen

ook uitgaven met zich mee. De uitgaven voor consulair-maatschappelijke dienstverlening 20

zijn gedaald. Hierbinnen zijn de uitgaven voor gedetineerdenbegeleiding wel gestegen (zie 10

hoofdstuk 6). De uitgaven voor consulaire opleidingen en legalisatie- en verificatiebeleid

vormden slechts een klein deel van de uitgaven. 0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 De personeelskosten en overige apparaatskosten (zoals de kosten voor ambassades en

CG’s) zijn niet opgenomen in dit overzicht; zij vallen onder een ander begrotingsartikel Paspoortgelden Visumopbrengsten Legalisatierechten Ontvangsten consulaire handelingen

(artikel 7: ‘Apparaat’). Het grootste deel van de consulaire werkzaamheden bestaat echter Inburgering Ontvangsten overig wel uit mensenwerk.

Bron: financiële administratiesystemen van BZ.

Figuur 2 Overzicht consulaire uitgaven 2011-2017 61

14 Consulaire werkzaamheden leveren ook inkomsten op in de vorm van leges voor visa,

12 reisdocumenten en andere consulaire handelingen, zoals figuur 3 laat zien. In de onderzoeksperiode zijn de inkomsten aanzienlijk gestegen, vooral voor de visa en

10 reisdocumenten. De stijging in de visumopbrengsten wordt veroorzaakt door de groei in

in EUR miljoen 8 de visumafgifte. Ook de paspoortgelden laten vanaf 2013 een stijging zien. Dit heeft te

6 maken met een verhoging van de leges vanaf dat jaar (zie hoofdstuk 8). De lichte daling

4 van de inkomsten uit paspoorten vanaf 2014 is het gevolg van een verschuiving van een

2 deel van de paspoortaanvragen in het buitenland naar aanvragen op Schiphol en de

0 grensgemeentes, waardoor deze leges niet meer aan BZ toekomen. De stijging vanaf 2016

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 heeft te maken met de komst van een nieuw financieel systeem waarin ook leges van

andere consulaire producten worden meegenomen, zoals akten en verklaringen.

Consulair maatschappelijke dienstverlening Reisdocumenten Consulaire opleidingen Consulaire informatiesystemen (artikel 4.1 en 4.2) Ambtsberichten Bijdrage aan Nationale en internationale organisaties Visumverlening Legalisatie- en verificatiebeleid

Bron: financiële administratiesystemen van BZ.

61 De uitgaven voor programma-ondersteuning beleid asiel en migratie in 2011 (EUR 86.341) en in 2012 (EUR 19.950) zijn niet in de grafiek opgenomen. Ook de uitgaven voor de ambtsberichten

(in totaal EUR 754.299 tussen 2011 en 2016) zijn niet opgenomen.

| 33 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Figuur 4 geeft een totaaloverzicht van de DCV-uitgaven, opgesplitst naar de twee 2.2 De bezuinigingsdoelstelling

sub-begrotingsparagrafen, en de DCV-inkomsten. Te zien valt dat de inkomsten ver boven de uitgaven liggen, waardoor het lijkt alsof DCV verdient op de reisdocumenten en de visa. De realisatie van de bezuinigingsnorm van tien miljoen euro aan structurele besparingen Dit is echter niet het geval. De personeelskosten en de apparaatskosten die gemoeid zijn op de consulaire functie – deels gedwongen door de inkrimping van het postennet – was met de reisdocumenten- en visumwerkzaamheden zijn niet opgenomen in de uitgaven. een van de hoofddoelstellingen van het consulaire dienstverleningsbeleid in de periode Bovendien komen de leges niet ten goede aan DCV, maar gaan zij naar de algemene 2013-2017. middelen van BZ.

Eind december 2016 presenteerde DCV de ‘gerealiseerde besparingen van de

Figuur 4 Stijging van de totale consulaire inkomsten en uitgaven 2011-2017 moderniseringsagenda’ tot medio 2016. 62 Het resultaat was een besparing van 11,8

14 miljoen euro, waarvan 3,5 miljoen was ingezet voor de ontwikkeling van het 24/7 Contact

12 Center. Hiermee kwam de netto besparing uit op 8.295.000 euro. Een groot deel hiervan bestond uit personele kosten en apparaatskosten als gevolg van de regionalisering en het

10 stoppen van paspoortafgifte op de honorair consulaten. Daarnaast bestond dit bedrag uit

in EUR miljoen 8 extra inkomsten van 3,5 miljoen door verhoging van de leges van de reisdocumenten. 63

6 Tevens werd een klein deel van de bezuinigingen gerealiseerd door afstoting van taken (zie 4 tekstbox 1).

2

0 Uit interne cijfers blijkt dat ook vanaf medio 2016 bezuinigingen zijn gerealiseerd, met

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 name door de afbouw van biometrie op de CG’s en de bundeling van backofficetaken voor de reisdocumenten. Hiermee is in totaal een besparing van 10,8 miljoen euro per eind 2018

Totale uitgaven consulaire dienstverlening Totale uitgaven regulering personenverkeer

Totale inkomsten Totale uitgaven 4.1 en 4.2 gerealiseerd.

Bron: financiële administratiesystemen van BZ.

62 DCV, 2017, Modernisering Consulaire Diplomatie 2.0; Rapportage 2013-2017 en plan 2017-2012.

63 Ibid.

| 34 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Tekstbox 1 Afstoting van taken 2.3 Doelmatigheid van de consulaire

Afstoting van taken was een van de beleidsvoornemens in het strategieprogramma frontoffice in 2016

Consulaire diplomatie 2013-2017. Hiermee wilde DCV veranderen in een directie die zich

zou focussen op primaire taken waar zij een meerwaarde voor zichzelf zag. Met het Hoewel DCV ook vóór de opgelegde bezuinigingsnorm van tien miljoen euro streefde naar

afstoten van taken kon ook ten dele worden bijgedragen aan het behalen van de efficiëntere consulaire processen, oefende de bezuinigingsnorm druk uit om de efficiëntie

bezuinigingsnorm. In de evaluatieperiode is er, conform de voornemens, sprake van processen versneld te verbeteren. Het bereiken van meer efficiëntie, zowel op het

geweest van afstoting op een viertal gebieden. departement in Den Haag als op de posten, was dan ook een expliciete doelstelling van de

strategienota Consulaire diplomatie. 64

Dit betrof ten eerste de algemene en individuele ambtsberichten, die BZ op verzoek van het

ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) opstelt. De verantwoordelijkheid voor het IOB heeft er voor gekozen de efficiëntie te bekijken aan de hand van een kwantitatieve

opstellen van ambtsberichten is verschoven van DCV naar andere BZ-directies. Dit doelmatigheidsanalyse, waarbij is berekend hoe de omvang van de productie van de

geldt ook voor werkzaamheden op het vlak van migratie en ontwikkeling. Volgens DCV verschillende diensten zich verhoudt tot de kosten, gemeten in fte’s. De diensten die zijn

hadden deze ontwikkelingen primair een kwaliteitsdoel en resulteerden die slechts ten meegenomen voor de analyse zijn visa kort verblijf, visa lang verblijf, reisdocumenten,

dele in efficiëntiewinst. legalisaties, inburgeringsexamens en gedetineerdenbezoeken (gebaseerd op aantallen

gedetineerden). Tijdens het onderzoek bleek het moeilijker dan gedacht om een overzicht Ook notariële werkzaamheden die BZ op de posten en in Den Haag uitvoert, waarvan te krijgen van alle fte’s op de ambassades die zich bezighouden met consulaire taken. Dit legalisaties en verificaties het grootste deel vormen, zijn afgebouwd respectievelijk overzicht beperkte zich tot data over de lokale consulaire baliemedewerkers op de afgestoten. In de afgelopen jaren heeft BZ het aantal ambassades waar legalisaties ambassades. DCV beschikte op het moment van de analyse daarnaast alleen over aangevraagd kunnen worden afgebouwd en is het ministerie gestopt met verificaties. gegevens over de consulaire functie voor het jaar 2016, waarmee een vergelijking van de De verantwoordelijkheid voor die laatste ligt nu bij de gemeenten. doelmatigheid van de consulaire processen door de tijd heen niet mogelijk was. De

resultaten van de analyse zijn dus expliciet van toepassing op het jaar 2016. Een uitleg over Ten slotte was er ook op het vlak van inburgering sprake van afstoting van taken. Voor de aanpak van de doelmatigheidsanalyse is te vinden in Bijlage 2. de uitvoering van de Wet inburgering in het buitenland zijn de ministers van Sociale

Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en BZ gezamenlijk verantwoordelijk. De De IOB-analyse komt uit op een efficiencyscore van 83% voor de inzet van consulaire

backofficetaken voor inburgering zijn overgedragen aan de Dienst Uitvoering frontofficemedewerkers. 65 Dit cijfer is een hoge score en betekent dat over het geheel

Onderwijs (DUO; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) en aan de genomen in 2016 frontofficemedewerkers goed waren verdeeld over de verschillende

Inspectie SZW. De rol van de ambassades is daardoor beperkt tot het faciliteren van de ambassades, in lijn met de werklast. De analyse geeft enkele indicaties voor een mogelijke

examens op de posten en het innen van examengelden. betere allocatie van mensen over de posten. Het zijn indicaties, omdat een lage

efficiencyscore ook het gevolg kan zijn van specifieke omstandigheden op de post, die niet in de analyse waren meegenomen, zoals migratie-gerelateerde zaken.

64 Zie hiervoor hoofdstuk 1.

65 Dit cijfer is gebaseerd op een stochastische frontier-analyse, een methode voor het analyseren van de doelmatigheid van organisaties op basis van een onderlinge vergelijking. De analyse maakt gebruik van de verhouding tussen tussen inputs (gemeten in fte’s) en outputs (de verschillende producten van de frontoffices).

| 35 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Omgekeerd bleek uit de doelmatigheidsanalyse dat enkele posten onderbezet zijn. Het 2.4 Conclusie

blijken vooral die posten die in gesprekken met IOB al zorgen uitten over een hoge werkdruk. Van die werkdruk was sprake op verschillende terreinen, waaronder algemene In de periode 2011-2017 is het DCV gelukt te bezuinigen op de consulaire functie en consulaire bijstand, gedetineerdenbegeleiding en visumbesluitvorming. In het algemeen tegelijkertijd te investeren in projecten die de dienstverlening moesten moderniseren. Het gaven veel gesprekspartners op de ambassades aan dat zij deze hoge werkdruk ervoeren, 24/7 Contact Center was hiervan de grootste en meest zichtbare investering. De mede omdat het werk de afgelopen jaren met minder mensen gedaan moest worden. investeringen werden deels betaald uit extra bezuinigingen. Om de bezuinigingen te

realiseren heeft DCV sterk ingezet op het verhogen van de efficiëntie van consulaire De resultaten van de analyse die IOB heeft uitgevoerd zijn in lijn met de resultaten van de processen, zoals door de regionalisering. Hoewel de bezuinigingen grotendeels analyse van DCV. DCV heeft in 2016 een model ontwikkeld dat mede gebaseerd is op gerealiseerd zijn en DCV daarmee voor een groot deel voldaan heeft aan een van haar tijdschrijfgegevens om de mate van efficiëntie van de allocatie van de beleidsdoelstellingen, hebben de bezuinigingen en de nadruk op efficiëntie hun weerslag frontofficemedewerkers te bepalen. Voorheen gebeurde dat niet en daarmee ontbrak een gehad op de medewerkers en op de manier waarop het werk uitgevoerd werd. Deze

tool om betere sturing en besluitvorming mogelijk te maken. 66 Dat de resultaten in lijn zijn punten komen aan de orde in de navolgende hoofdstukken.

met elkaar onderstreept de waarde van het model van DCV om inzicht te krijgen in de efficiëntie van de consulaire functie.

IOB heeft geen doelmatigheidsanalyse uitgevoerd voor de consulaire functie bij DCV, omdat de inrichting van de organisatie en de taken van de medewerkers in de periode

2011-2017 erg zijn veranderd. Ook is geen doelmatigheidsanalyse uitgevoerd voor de

RSO’s, omdat hiervoor niet de benodigde data beschikbaar waren. Dit is het geval omdat de regionalisering niet alleen voor het consulaire domein gold, maar ook voor de

financiële processen, 67 en omdat data over elk van deze specifieke domeinen ontbreken.

66 Zie voor deze doelstelling hoofdstuk 1.

67 Zowel voor de administratieve processen als voor de processen gericht op ontwikkelingssamenwerking.

| 36 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

II

Informatievoorziening

| 37 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer Dit hoofdstuk gaat over informatievoorziening aan, en communicatie met, Nederlanders in het buitenland en vreemdelingen. Het bekijkt in hoeverre er hierbij sprake was van een geïntegreerde ‘multi-kanaalstrategie’ en in welke mate burgers zijn geraadpleegd over hun behoeften en tevredenheid ten aanzien van de dienstverlening. Daarnaast beantwoordt het hoofdstuk de vraag op welke manier BZ de afgelopen jaren vorm heeft gegeven aan het begrip verwachtingenmanagement.

3 De consulaire informatie- en communicatiestrategie

Hoofdstuk 1 van deze evaluatie schetst het consulaire werkveld van de afgelopen jaren als 3.1 Veranderingen in de informatie- en

een veld in beweging, met ingrijpende veranderingen in beleid en uitvoering. Deze

veranderingen golden ook voor de informatievoorziening van BZ aan, en de communicatie communicatiestrategie

van het ministerie met, Nederlanders in het buitenland en vreemdelingen. In de strategie

Consulaire diplomatie 2013-2017 zette DCV onder de noemer ‘versterking consulaire bijstand’ Op het vlak van informatievoorziening ging de overkoepelende beleidsdoelstelling om onder andere in op investeringen in 24/7-bereikbaarheid van het ministerie voor burgers excellente dienstverlening te bieden hand in hand met hervorming van bestaande Nederlanders en vreemdelingen met consulaire (hulp)vragen en op investeringen in informatie- en communicatiekanalen, waarbij digitalisering een belangrijke plek innam. In externe communicatie ten behoeve van preventie, verwachtingenmanagement en het 2011 konden mensen met een informatievraag fysiek (aan de balie), schriftelijk (per post of creëren van draagvlak. In dit hoofdstuk ligt de focus op de ontwikkeling en uitwerking van e-mail) of telefonisch terecht bij de ambassade of op een van de 240 ambassadewebsites. de informatie- en communicatiestrategie van DCV en op verwachtingenmanagement. Eventueel konden zij ook contact opnemen met het departement in Den Haag. Informatie Het onderwerp preventie komt aan de orde in hoofdstuk 4 over de reisadviezen. en communicatietechnologie (ICT), zoals internet en sociale media, boden echter nieuwe

| 38 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

mogelijkheden voor informatievoorziening aan, en communicatie met, burgers. DCV zou deel van de communicatie via Twitter en Facebook op zich nemen. Vragen over individuele gebruik moeten maken van deze mogelijkheden en een voorbeeld moeten worden van de noodgevallen, reeds lopende consulair-maatschappelijke zaken, complexe zaken en zaken

‘elektronische overheid’. 68 Ook de landelijke overheid stimuleerde het gebruik van digitale waarover BZ een beslissing dient te nemen, zouden worden doorgezet naar de afdeling

of e-dienstverleningskanalen. Bovendien, zo constateerde DCV, was er vanuit de DCV/CA of naar de ambassade (‘tweedelijns’ dienstverlening, in tegenstelling tot de samenleving een toenemende vraag naar digitale dienstverlening. DCV wilde zelf in ‘eerstelijns’ dienstverlening die het 24/7 CC bood). toenemende mate ‘klantgericht’ gaan werken, en daar hoorde digitalisering van de dienstverlening in haar optiek dus bij. Het 24/7 CC zou een investering zijn in onder andere de herkenbaarheid en zichtbaarheid

van de dienstverlening door BZ. De registratie en rapportage van contacten en het In de nieuwe aanpak zou de consulaire balie blijven bestaan en zouden mensen ook nog incorporeren van tevredenheidsonderzoek zou meer inzicht geven in de hoeveelheid, per post en per e-mail bij het ministerie terechtkunnen. Tegelijkertijd zou er een callcenter inhoud en kwaliteit van de consulaire dienstverlening. Door het gebruik van deze inzichten komen voor het afhandelen van consulaire vragen, evenals een nieuw in te richten in training en sturing konden de kwaliteit en de ‘klantgerichtheid’ bovendien worden consulair e-portaal ter vervanging van de ambassadewebsites. Tevens zou meer gebruik verbeterd. Deze klantgerichtheid zou ook worden gediend door de 24/7-bereikbaarheid, worden gemaakt van apps en sociale media. De bedoeling was dat de klantcontacten aangezien mensen niet meer afhankelijk zouden zijn van beperkte openingstijden van zoveel mogelijk via deze telefonische en digitale kanalen zouden worden afgehandeld. ambassades. Het 24/7 CC zou ook zorgen voor ontlasting van de ambassades, aangezien

90% van de eerstelijns consulaire telefoontjes op den duur door het Contact Center zou De hervorming van de informatie- en communicatiestrategie vereiste een herinrichting worden afgevangen. Ten slotte zou het Contact Center ook bijdragen aan een groter van de DCV-organisatie. Ook was door de toegenomen verscheidenheid aan draagvlak voor het werk van BZ. dienstverleningskanalen kanaalsynchronisatie nodig, zodat contacten met burgers op uniforme wijze konden plaatsvinden en de verstrekte informatie over elk van de kanalen actueel, correct en inhoudelijk congruent zou zijn. In het vervolg van deze paragraaf ligt de In de uitwerking van het 24/7 CC sprak DCV de ambitie uit om in de toekomst meer focus op twee van deze kanalen: het 24/7 BZ Contact Center (het eerder aangehaalde dan alleen de consulaire frontoffice te herbergen; DCV zou zich voor álle kanalen callcenter) en het Postenweb (het hiervoor genoemde consulaire e-portaal). De Reisapp, moeten ontwikkelen tot dé frontoffice van de Nederlandse overheid in het buitenland: een derde nieuw informatievoorzieningskanaal, komt aan de orde in hoofdstuk 4. de Gemeente Buitenland. De introductie van het 24/7 CC zou deze ontwikkeling

mogelijk moeten maken. De ambitie om een Gemeente Buitenland te realiseren is drie

3.1.1 Het 24/7 BZ Contact Center jaar later ook vermeld in het regeerakkoord van Rutte III, waar sprake is van een ‘Loket Buitenland’.

Het 24/7 BZ Contact Center (hierna: 24/7 CC of Contact Center) zou aanvankelijk voor alle communicatiekanalen van DCV – de fysieke balie, telefoon, papieren post en internet – de Op basis van een pilot bij het postennetwerk in de Verenigde Staten koos DCV voor een

klantcontacten moeten gaan verzorgen. 69 In de uitwerking kreeg het 24/7 CC in 2014 een centraal ingericht Contact Center in Den Haag (in plaats van drie Contact Centers verspreid beperktere taakomvatting; 70 het Contact Center zou zich alleen gaan toeleggen op het over de wereld), dat gefaseerd zou worden uitgerold. Aandachtspunten bij de inrichting

bieden van consulaire dienstverlening per telefoon, per e-mail en via de website en een van het Contact Center waren onder andere het vinden van een oplossing voor het

68 DCV, 2013, Domeinarchitectuur DCM 2013-2017. Slimmer, moderner en efficiënter werken.

69 Ibid.

70 DCV, 2014, Business Case: 24/7 Contact Center.

| 39 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

beantwoorden van vragen in de meest voorkomende talen, kwaliteitsmeting en sturing, 3.2 Implementatie van de nieuwe kanalen en

en de samenwerking van het Contact Center met DCV, de posten en de RSO’s. Ook zou in

kaart moeten worden gebracht via welke kanalen burgers met BZ willen communiceren zicht op de ‘klant’

(en vice versa). Vervolgens zou een kanalenstrategie worden ontwikkeld om deze kanalen aan te kunnen bieden en de klant te sturen op het gebruik van bepaalde kanalen. De implementatie van onder andere het 24/7 Contact Center en het Postenweb, evenals de

uitwerking van de kanalenstrategie op het vlak van de consulaire dienstverlening, zijn

3.1.2 Het Postenweb apart geëvalueerd in de Evaluatie multi-channelstrategie Directie Consulaire Zaken en Visumbeleid 2011-2017 . 73 De evaluatie constateert dat DCV veel heeft geïnvesteerd in de ontwikkeling

van de afzonderlijke dienstverleningskanalen en dat de plannen voor de introductie van Naast het 24/7 Contact Center was de online informatievoorziening – het Postenweb – een het Contact Center en de hervorming van het Postenweb grotendeels succesvol zijn

van de kanalen waarin zou worden geïnvesteerd. 71 Het Postenweb bestond uit 240 uitgevoerd. Tegelijkertijd ontbrak een geïntegreerde multi-kanalenstrategie en was er

ambassadewebsites, die door de individuele ambassades werden beheerd en beperkt zicht op de ‘klant’ van de dienstverlening. onderhouden. De directie Communicatie (COM) leverde shared content op consulair gebied

(bijvoorbeeld over visumaanvragen en over hulp bij noodgevallen), die de posten al dan

niet konden gebruiken. Volgens COM sloot het Postenweb niet meer aan bij de moderne 3.2.1 Het 24/7 Contact Center en het Postenweb

diplomatie en bij de wensen en behoeften van mensen en was er sprake van een gebrek

aan uniformiteit, juistheid, begrijpelijkheid en vindbaarheid van de informatie. 72 Daardoor Het 24/7 Contact Center is gedurende 2014-2016 geïmplementeerd, op hoofdlijnen

werden gebruikers onvoldoende geholpen in hun zoekopdracht en werden posten volgens de eerder geformuleerde plannen. Het Contact Center is nu het wereldwijde onvoldoende ontlast, omdat zij nog veel ‘onnodige’ telefoontjes ontvingen. Betere ingangskanaal voor telefoon en e-mail. Alle eerstelijns telefoontjes in het Nederlands, informatievoorziening was niet alleen belangrijk voor gebruikers en posten, maar ook Engels, Frans en Spaans worden door het Contact Center afgehandeld; telefoontjes in voor de kwaliteit van de eerstelijns consulaire hulp en advies door het 24/7 CC, dat zich andere talen worden niet doorgeschakeld naar Den Haag, maar blijven bij de relevante voor het beantwoorden van vragen primair baseert op de online informatievoorziening. ambassades. Maandelijks worden er minstens 30.000 telefoontjes en meer dan 5.000

e-mails afgehandeld, waarbij vooral het aantal telefoontjes sterk aan (seizoens-)variatie De bedoeling van COM was de 240 bestaande ambassadewebsites om te vormen tot twee onderhevig is, met een piek in de zomermaanden. Ook wordt gebruikgemaakt van Twitter, websites; een hervorming die paste bij de Rijksbrede visie om klanten optimaal en waar het Contact Center (gebruikersnaam @247BZ) eind 2018 meer dan 11.000 volgers eenduidig (‘als één overheid’) te helpen. De ene website zou zich moeten richten op had. Het 24/7 CC voert tevens een deel van het content management uit op het Postenweb. Nederlanders wereldwijd die van plan zijn in het buitenland te gaan wonen, werken, studeren of reizen. De andere site zou bedoeld zijn voor buitenlanders in het buitenland Ook de herziening van het Postenweb is uitgevoerd conform de plannen. Het nieuwe die van plan zijn in Nederland te gaan wonen, werken, studeren of reizen. De centrale Postenweb is in 2016 gerealiseerd. Nederlanders met een consulaire vraag kunnen terecht redactie van beide websites zou bij het departement in Den Haag komen te liggen. op www.nederlandwereldwijd.nl; de website www.netherlandsandyou.nl is gericht op

buitenlanders die naar Nederland willen komen. Met deze nieuwe websites kwam er een einde aan de eigen websites van de ambassades. Ambassades kunnen wel, in overleg met

71 DCV, 2014, Business Case: 24/7 Contact Center.

72 DCV, 2015, Beoordelingsmemorandum Postenweb.

73 De evaluatie is gepubliceerd op de website van IOB, www.iob-evaluatie.nl. Deze paragraaf bevat een beknopte synthese van de evaluatie.

| 40 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

het 24/7 CC en COM, bepalen welke informatie er op de landenpagina verschijnt over de wordt, niet alleen vanwege de snelle technologische ontwikkelingen op dit gebied, maar consulaire diensten van de ambassade. Het telefoonnummer dat vermeld staat op deze ook vanwege de in het regeerakkoord van Rutte III neergelegde ambitie om te komen tot landenpagina’s biedt een keuzemenu, waarbij bellers met consulaire vragen worden een Loket Buitenland. Deze ambitie brengt immers de betrokkenheid van meerdere doorgeschakeld naar het 24/7 CC. Alleen wanneer klanten een andere taal spreken dan de overheidsorganisaties en aanvullende kanalen (van die organisaties) met zich mee. Deze door het 24/7 CC aangeboden talen blijft het gesprek bij de ambassade. Dit gebeurt ook toenemende complexiteit onderstreept het belang voor het ministerie om zich niet alleen wanneer het 24/7 CC een vraag niet eigenstandig kan beantwoorden en tweedelijns hulp te richten op het ontwikkelen van individuele kanalen, maar ook om een geïntegreerde van de ambassade nodig is. Telefoontje die het 24/7 CC niet direct kan afhandelen, kunnen kanalenstrategie te implementeren. ook worden doorgeschakeld naar de backoffice van DCV.

3.2.2 Een geïntegreerde multi-kanalenstrategie? 3.2.3 Zicht op de klant

Met de hervorming van de informatievoorziening wilde DCV bijdragen aan de doelstelling DCV had in de uitwerking van het 24/7 Contact Center ingezet op ontwikkeling van een om meer ‘klantgericht’ te gaan werken. Om te kunnen beoordelen of deze doelstelling multi-kanalenstrategie, waarbij diverse communicatiekanalen (telefonie, e-mail, Twitter, behaald is, zijn gegevens nodig over de klanttevredenheid met de informatievoorziening

etc.) naast elkaar bestaan en regievoering over de kanalen heen plaatsvindt. 74 In de vóór en na implementatie van de hervormingen. In de strategie Consulaire Diplomatie

evaluatieperiode is deze strategie echter niet van de grond gekomen, omdat de focus van 2013-2017 zet DCV onder de noemer ‘kwaliteit en communicatie’ in op het ontwikkelen van DCV lag op de ontwikkeling van de individuele kanalen. Gezien deze ontwikkelagenda (en instrumenten om de klanttevredenheid te meten en informatie te verzamelen over de de daarmee gepaard gaande ontwikkeldruk) is dit logisch. kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening. Deze informatie zou ten goede moeten

komen aan betere sturing en, daarmee, aan de kwaliteit van de dienstverlening. De Tegelijkertijd is het ontbreken van een multi-kanalenstrategie een gemiste kans. Door het ambitie wordt ook benoemd in de uitwerking van het 24/7 CC, zoals hierboven vermeld. ontbreken van zo’n strategie konden mensen niet goed gestuurd worden op het gebruik van bepaalde kanalen. Bovendien is gebleken dat de informatievoorziening niet altijd In de praktijk is deze ambitie ten dele gerealiseerd. Gegevens over de wensen, behoeften uniform was (en is). Dit laatste was vooral het geval in de begintijd van het 24/7 CC en het en verwachtingen van mensen ten aanzien van de informatievoorziening vóór de nieuwe Postenweb. Vooral ten aanzien van in te dienen documenten voor het aanvragen hervormingen zijn beperkt aanwezig. Er is geen structureel behoeftenonderzoek of van een visum of reisdocumenten werd telefonisch soms iets anders verteld dan wat er op andersoortig klantonderzoek uitgevoerd voorafgaand aan de invoering van het 24/7 CC;

het Postenweb stond. Ook over praktische zaken als openingstijden van ambassades alleen bij de hervorming van het Postenweb is een behoeftenonderzoek uitgevoerd. 75

bestond er een gebrek aan uniformiteit van de informatie via de verschillende kanalen. In Daarmee was de inbreng van het klantperspectief, zeker gezien de ontwikkelingen van de samenwerking tussen het 24/7 CC en de ambassades is hierin veel verbetering gekomen. afgelopen jaren, relatief gering. Daarnaast pleit ook de diversiteit van de doelgroep voor In de loop van de tijd is hierdoor ook de kwaliteit van de informatievoorziening verbeterd. gedegen klantonderzoek. Om ‘klantgerichte’ dienstverlening aan te bieden moet de

dienstverlening kunnen inspelen op de verschillende behoeften en verwachtingen onder De Evaluatie multi-channelstrategie Directie Consulaire zaken en Visumbeleid 2011-2017 constateert burgers over de informatievoorziening. Inzicht in die verschillen is daarvoor een dat ‘multi-channeling’ op het vlak van de consulaire dienstverlening steeds complexer belangrijke voorwaarde.

74 DCV, 2014, Business Case: 24/7 Contact Center.

75 Zie hiervoor de Evaluatie multi-channelstrategie Directie Consulaire zaken en Visumbeleid 2011-2017.

| 41 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Klantonderzoek is ook nodig om inzicht te verkrijgen in de ervaren kwaliteit van de 2. Hoe beoordeelt u het antwoord dat u heeft gekregen op uw vraag? (‘first contact dienstverlening. Sinds de invoering van het 24/7 CC en het vernieuwde Postenweb in 2015 resolution ’) voert DCV klantonderzoek uit onder de mensen die eerstelijns telefonisch contact hebben 3. Hoe beoordeelt u de kennis van de voorlichter over het onderwerp van uw vraag? gehad met het Contact Center. Van deze mensen deed 2-4% mee aan het doorlopende (‘kennisniveau voorlichter’) tevredenheidsonderzoek. Er waren geen gegevens over de tevredenheid van mensen met 4. Hoe tevreden bent u over de geleverde service? (‘service algemeen’) andere kanalen of met de aanvraag van een consulair product, zoals een reisdocument of visum. Hierin is in oktober 2018 verandering gekomen. Sinds die tijd voert DCV Het gemiddelde van de antwoorden op deze vragen leidt tot een totaaloordeel (‘totaal’). klantonderzoek uit onder mensen die online een afspraak hebben gemaakt voor het Figuur 5 geeft de cijfers weer voor de verschillende onderdelen en het totaal in het aanvragen van een consulair product bij een ambassade en voor klantcontacten via de Nederlandse klanttevredenheidsonderzoek per april 2016. Deze cijfers wijken niet sterk af balie, e-mail, de website en Twitter. Van oktober tot en met maart 2019 deed 45,3% van van de scores voor de onderzoeken in andere talen.

alle genodigden mee aan het onderzoek. 76

Figuur 5 Uitkomsten doorlopend Nederlands klanttevredenheidsonderzoek 24/7 CC

3.2.4 Mate van tevredenheid (rapportcijfer) 9

De uitkomsten van de klanttevredenheidsonderzoeken ten aanzien van de telefonische 8,8

dienstverlening door het 24/7 CC en de dienstverlening bij de aanvraag van een consulair 8,6 8,4

product laten een positief beeld zien. 8,2

8 7,8

In 2018 heeft DCV een online publieksconsultatie uitgevoerd waarin de focus lag op de 7,6

toekomstige vormgeving van de consulaire dienstverlening in het algemeen. Aan deze 7,4

publieksconsultatie namen 285 mensen deel. DCV heeft de uitkomsten gebruikt als 7,2

de bevindingen van de consultatie. apr mei jun jul aug sep okt nov dec jan feb mrt apr mei jun jul aug sep okt nov dec

2016 2017

Service Algemeen First Contact Resolution

Het tevredenheidsonderzoek onder bellers naar het 24/7 CC wordt sinds april 2016 Kennisniveau voorlichter Service medewerker

afgenomen, eerst in het Nederlands en daarna ook in het Engels (juni 2016), Frans en Totaal

Spaans (november 2016). Bellers konden de volgende vier vragen te beantwoorden: Bron: evaluatie multi-channelstrategie Directie Consulaire zaken en Visumbeleid 2011-2017.

• 1. 

  Hoe beoordeelt u de wijze waarop onze voorlichter u heeft geholpen? (‘service medewerker’ in figuur 5)

76 Gegevens via het 24/7 CC.

| 42 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

De cijfers laten zien dat de eerstelijns telefonische afhandeling tijdens de weergegeven gebruik van sociale media om mensen te informeren over de diensten die de overheid periode op een zeer hoog niveau stond. Op alle indicatoren scoorde het Contact Center Nederlanders in het buitenland zou kunnen verlenen. hoog en schommelde het totaaloordeel (vanaf juni 2016) continu rond 8,5 (op een schaal

van 1-10). Dit gold ook voor 2018. 77 In de periode oktober 2018-maart 2019 scoorde de In de evaluatieperiode lag de nadruk niet op verwachtingenmanagement. Er werden

informatievoorziening via de balie, de website en Twitter gemiddeld hoger dan een 4 op diverse consulaire campagnes opgezet, zoals de ‘Overal dichtbij’-campagne en de

een schaal van 1-5. 78 campagnes over de reisadviezen en het 24/7 BZ Contact Center, maar bij die campagnes

lag de nadruk vooral op wat het ministerie voor burgers kan doen, en minder op de Bij het onderzoek dat het 24/7 CC sinds oktober 2018 uitvoert onder mensen die online een grenzen van de dienstverlening. Zo werd er veel aandacht besteed aan de afspraak hebben gemaakt voor het aanvragen van een consulair product bij een 24/7-bereikbaarheid, maar niet aan beperkingen van de hulp van de ambassade in ambassade gaan de vragen over de reistijd, de termijn waarbinnen een afspraak kon gevallen als beroving of arrestatie. Over die beperkingen staat wel informatie op de worden gemaakt, het eventueel telefonisch of e-mailcontact en de waardering van de website nederlandwereldwijd.nl en in de Reisapp die burgers kunnen raadplegen. Dit neemt website. Het totaaloordeel over het aanvraagproces van documenten was een 8,7 voor de niet weg dat BZ de burger meer proactief had kunnen wijzen op de grenzen van de periode oktober tot en met december 2018. Doordat de uitkomsten worden uitgesplitst dienstverlening, zoals ook blijkt uit beleidsdocumenten en zoals medewerkers van DCV naar ambassade en naar product is het mogelijk gericht op kritische punten in te spelen en zelf aangaven. de dienstverlening verder te verbeteren.

De beperkte inzet op verwachtingenmanagement is begrijpelijk gezien de doelstellingen

3.3 Verwachtingenmanagement van DCV om excellente dienstverlening te bieden en (daarmee) het draagvlak voor het werk van BZ te versterken. Bij deze doelstellingen past een positief verhaal over de

consulaire dienstverlening – het verhaal dat in de consulaire campagnes is verteld. Ook het In de periode 2011-2018 wilde DCV niet alleen investeren in de informatievoorziening, snelle tempo waarin ingrijpende veranderingen op het vlak van de consulaire maar ook in communicatie ten behoeve van verwachtingenmanagement. dienstverlening werden doorgevoerd is een verklarende factor voor de geringe aandacht

Verwachtingenmanagement is het proberen te voorkomen van teleurstelling (in dit geval voor verwachtingenmanagement. Daarnaast kan worden opgemerkt dat bij burgers) door van tevoren vast te stellen welke diensten wel en welke diensten niet verwachtingenmanagement maar tot op zekere hoogte mogelijk is. Consulaire gevallen

kunnen worden geleverd. 79 Over die dienstverlening dient informatie beschikbaar te zijn zijn niet onderling gelijk; de consulaire dienstverlening is in de meeste gevallen maatwerk

die mensen kunnen raadplegen en/of die proactief door de overheid wordt en moet dus van geval tot geval kunnen verschillen. Daarom is het lastig om de grenzen gecommuniceerd. In de strategie Consulaire diplomatie 2013-2017 zette DCV duidelijk (ook) in ervan aan te geven. Ook is het onwaarschijnlijk dat burgers alle informatie die tot hun op dit laatste. Deze inzet volgde logisch op de reactie van de minister van BZ op de beschikking staat ook werkelijk lezen. Een gebrek aan kennis bij burgers is dus niet per se

IOB-beleidsdoorlichting Consulaire dienstverlening doorgelicht 2007-2011. Hierin gaf de (alleen) te wijten aan een gebrek aan communicatie van de overheid. Toch neemt dit niet minister aan naar een ‘nieuw plan’ voor verwachtingenmanagement te streven, ‘al was het weg dat verwachtingenmanagement een belangrijk thema blijft, niet alleen voor de

maar’ gezien de beleidsveranderingen die op de agenda stonden. 80 In dit plan zou ook Nederlandse burgers, maar ook voor de medewerkers van BZ die consulaire diensten

aandacht moeten zijn voor bepaalde – nog te definiëren – doelgroepen en voor het verlenen.

77 Cijfers via het 24/7 CC.

78 Ibid.

79 Beschrijving afgeleid van de definitie van ‘expectations management’, Oxford Dictionaries.

80 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734, nr. 10, Kamerbrief bij Consulaire dienstverlening doorgelicht 2007-2010.

| 43 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Verwachtingenmanagement is niet alleen een uitdaging voor het Nederlandse BZ; ook de mogelijk onder de aandacht van Nederlanders worden gebracht. Daarbij geldt: des te ministeries van Buitenlandse Zaken van andere landen zien zich voor deze uitdaging scherper de informatie over de dienstverlening – en des te beter deze informatie

gesteld. Uit gesprekken blijkt dat landen erg verschillend met deze uitdaging omgaan. 81 In gecommuniceerd wordt – des te groter de kans dat Nederlanders in het buitenland weten

Australië, Canada en het Verenigd Koninkrijk (VK) wordt veel aandacht besteed aan tot waar de eigen verantwoordelijkheid strekt en in welke situaties BZ van dienst kan zijn. informatievoorziening over de consulaire dienstverlening. Deze landen geven allemaal een publieke gids uit, gericht op de (grenzen aan) consulaire bijstand aan hun burgers in

het buitenland. Zo geeft het Britse Foreign and Commonwealth Office (FCO) een Consular 3.4 Conclusie

Services Guide uit waarin burgers kunnen lezen wat de FCO doet en wat de overheid van

burgers zelf verwacht. 82 Bovendien wordt de burger op de website van de FCO BZ heeft in de evaluatieperiode veel geïnvesteerd in het hervormen van de

herhaaldelijk gewezen op de eigen verantwoordelijkheid en op het feit dat consulaire informatievoorziening over de consulaire dienstverlening, waarbij de directie beoogde bijstand geen recht maar een gunst is. Het Canadese Consular Services Charter gaat in detail informatie meer ‘klantgericht’ – dat wil zeggen: moderner en dus meer digitaal – aan te in op wat de burger van de overheid mag verwachten en wat de eigen bieden. In een periode waarin forse bezuinigingen gerealiseerd moesten worden, gaf DCV verantwoordelijkheid van de burger is. Tevens bevat de website waarop het Charter te met deze hervormingen blijk van ambitie en daadkracht. Het 24/7 BZ Contact Center en

vinden is een actielijst voor burgers die zich in specifieke noodsituaties bevinden. 83 Ook het vernieuwde Postenweb zijn voortvarend ontwikkeld en grotendeels conform de

het Australische Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) publiceert een document – plannen geïmplementeerd. Positief is ook dat consulaire klanten de eerstelijns het Consular Services Charter – waarin duidelijk wordt gemaakt wat de burger van DFAT mag telefonische afhandeling van vragen door het 24/7 BZ Contact Center hoog waarderen. verwachten, wat DFAT van de burger verwacht, en onder welke omstandigheden de

dienstverlening wordt beperkt. 84 Al met al geldt dat de Britse, Canadese of Australische Niet alle doelstellingen zijn echter gerealiseerd. Ten eerste was er geen sprake van de

burger die zich wil informeren over de (grenzen van de) consulaire diensten voldoende ontwikkeling van een geïntegreerde multi-kanalenstrategie, waarmee regievoering op de informatie tot zijn of haar beschikking heeft. verschillende kanalen (telefoon, e-mail, website, Twitter) niet goed mogelijk was. Vooral

net na de introductie van het 24/7 CC en het vernieuwde Postenweb was de Nederland beschikte niet over een dergelijke publieke gids. Met de publicatie van De Staat informatievoorziening op de verschillende kanalen daarom niet altijd uniform. van het Consulaire in december 2018 is hiertoe wel een eerste aanzet gegeven. In dit rapport aan de Tweede Kamer noemt BZ de eigen rol en verantwoordelijkheid van de burger in het Ten tweede geldt dat de burger slechts voor een deel in beeld was. Zo was er voor buitenland een van de uitgangpunten van het consulaire dienstverleningsbeleid. Ook aanvang van de hervormingen in beperkte mate sprake van behoefteonderzoek. bevat het rapport een Consulaire Producten- en Dienstencatalogus met een overzicht van het Bovendien werd de tevredenheid met het 24/7 CC en het Postenweb tot eind 2018 totale pakket aan consulaire producten en diensten. De catalogus moet de basis vormen beperkt gemeten. Daarmee was lange tijd onduidelijk hoe burgers de dienstverlening voor heldere en toegankelijke publieksinformatie. Daarnaast is ‘duidelijkheid over waardeerden en waar mensen werkelijk behoefte aan hadden. Meer inzicht in de verwachtingen versus service’ in de beleidsagenda opgenomen als een van de centrale behoeften en de tevredenheid van burgers is echter een belangrijke voorwaarde voor het thema’s. Hiertoe zullen de kaders van de consulaire bijstand in de communicatie zo breed realiseren van betere dienstverlening. De invoering van permanent klantonderzoek voor

81 Voor het onderzoek heeft IOB gesproken met vertegenwoordigers uit het Verenigd Koninkrijk, Canada, Australië, Duitsland, Frankrijk, Zweden en Ierland.

82 Voor de meest recente versie, waaruit hieronder geciteerd wordt, zie Foreign and Commonwealth Office, Helping British People Overseas. Consular services 2016-2020. Te vinden op https://www.gov.uk/ government/publications/helping-british-people-overseas-consular-services-2016-2020.

83 Het Charter is te vinden op https://travel.gc.ca/assistance/emergency-info/consular/canadian-consular-services-charter.

84 Het Consular Services Charter is te vinden op https://smartraveller.gov.au/services/Pages/consular-services-charter.aspx.

| 44 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

zowel mensen die online een afspraak hebben gemaakt voor het aanvragen van een

consulair product als klantcontacten via de balie, e-mail, de website en Twitter is dan ook Aanbevelingen

zeer positief. Verleg de focus van het ontwikkelen van individuele informatievoorzienings-en

Ten slotte geldt dat in de evaluatieperiode wel veel sprake was van communicatie aan de communicatiekanalen naar het vormgeven van een geïntegreerde burger, maar minder van proactief verwachtingenmanagement. Toch is multi-kanalenstrategie. verwachtingenmanagement voor zowel burger als overheid van belang. Daarom is het Blijf aandacht besteden aan de behoeften en tevredenheid van burgers om de goed dat in De Staat van het Consulaire op dit thema wordt ingezet. dienstverlening te verbeteren.

 Zoek naar verschillende communicatie-uitingen om vorm te geven aan verwachtingenmanagement, gericht op verschillende doelgroepen, waarbij de grenzen van de dienstverlening zo scherp mogelijk worden gecommuniceerd.

| 45 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer Dit hoofdstuk richt zich op de toegankelijkheid van de reisadviezen, het gebruik en de waardering daarvan door reizigers, en de interne procesgang van de aanpassing van reisadviezen.

4 Reisadviezen

“Je gaat op vakantie, en je neemt mee…” Veel mensen hanteren een vakantiechecklist bij De toenemende welvaart en beschikbaarheid van grensoverschrijdende transport- en de voorbereiding op hun vakantie. Een reisdocument, tandenborstel en geld staan al snel communicatiemiddelen maken het voor steeds meer mensen mogelijk om in het op de lijst. Maar hoe zit het met het BZ-reisadvies? Waarom bestaat er een BZ-reisadvies buitenland te gaan wonen, werken en recreëren. Dit geldt ook voor Nederlanders. In 2016 voor Nederlandse burgers? Waarom is het belangrijk dat juist de Nederlandse overheid ondernam bijna 81% van de Nederlandse bevolking minimaal één vakantie. De helft van

informatie verstrekt over de veiligheidssituatie in een gebied? alle vakanties (17,9 miljoen op een totaal van 35,5 miljoen) was in het buitenland. 85

Daarnaast wonen ongeveer een miljoen Nederlanders in het buitenland. 86

85 NIBTC-NIPO, 2016, CVO jaarcijfers vakantiemarkt 2016; https://www.statista.com/statistics/617254/expenditure-on-outbound-tourism-the-netherlands/.

86 Cijfers uit DCV, 2018, De Staat van het Consulaire, p. 7. Precieze cijfers voor 2018 zijn niet beschikbaar. Het aantal van ongeveer een miljoen is aannemelijk. De Population Division van het Department of

Economic and Social Affairs van de Verenigde Naties becijferde dat in 2017 1.015.302 Nederlanders in het buitenland woonden, een schatting gebaseerd op wereldwijde bevolkingsregisters.

| 46 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

De Nederlanders die in het buitenland wonen of recreëren zijn steeds vaker te vinden op Wereldwijd hebben mensen toegang tot breed uiteenlopende (online) informatiebronnen,

verre, exotische bestemmingen buiten Europa. 87 van formele nieuwsinstanties tot informele contacten via Facebook of Whatsapp.

Berichten (inclusief verkeerde berichtgeving) verspreiden zich in een hoog tempo, zeker via

Tegelijkertijd kan een verblijf in het buitenland veiligheidsrisico’s met zich meenemen. Zo sociale media. 92 Berichten en geruchten via sociale media kunnen enerzijds sneller is de politieke onrust in de afgelopen jaren toegenomen door onder meer conflicten en geruststellen en anderzijds sneller alarmeren. 93 De veelheid en diversiteit aan informatie,

terreuraanslagen, met name in de regio Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Maar ook de veiligheidsrisico’s voor Nederlandse burgers en de toegenomen mobiliteit van dichter bij huis, op Europese bodem, vonden de afgelopen jaren terroristische aanslagen Nederlanders rechtvaardigen een betrouwbaar en tijdig reisadvies voor de Nederlandse plaats, waaronder in Parijs (januari en november 2015), Brussel (maart 2016) en Barcelona burger. Door waarschuwingssystemen als het reisadvies zijn mensen in staat zich voor te (augustus 2017). Verder was er in de afgelopen jaren sprake van een groeiend aantal bereiden of gericht actie te ondernemen als zich een onveilige situatie voordoet of dreigt

natuurrampen. 88 Voorbeelden zijn orkaan Irma die Sint Maarten trof (september 2017) en voor te doen. 94

de aardbeving en tsunami in Sulawesi (september 2018). De Verenigde Staten, China en

India zijn de landen die in de periode 2005-2015 het meest getroffen zijn door De Nederlandse overheid stelt dat reizigers in eerste instantie zelf verantwoordelijk zijn

natuurrampen. 89 voor de voorbereiding op hun reis of verblijf in het buitenland (zie ook hoofdstukken 1 en

3). Desalniettemin heeft de overheid het ‘recht en de plicht’ haar burgers te informeren

De veiligheid van een bestemming en de geopolitieke (in)stabiliteit van het gebied hebben over moeilijke omstandigheden of gevaren in een bepaald reisbestemmingsgebied. 95 Met een grotere invloed gekregen op de keuze van een reiziger om ergens naartoe te gaan. 90 dat doel publiceert BZ sinds 1994 het BZ-reisadvies. Het reisadvies is niet bindend van

Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat het aantal toeristen naar populaire aard, dus de burger kan er geen rechten aan ontlenen. De Nederlandse burger blijft zelf reisbestemmingen zoals Turkije, Tunesië en Egypte in de jaren na de Arabische lente in verantwoordelijk voor zijn eigen veiligheid.

2011 daalde. 91 Nederlandse burgers zijn zich meer bewust van, en zijn gevoeliger geworden

voor, de veiligheidssituatie in een gebied. Informatie ter voorbereiding op een reis is Binnen de EU is er geen draagvlak voor één Europees reisadvies. Dat heeft te maken met daarom belangrijker geworden. het feit dat de verantwoordelijkheid voor consulair-maatschappelijke dienstverlening – en

dus ook de reisadviezen – nog altijd bij de lidstaten ligt. Lidstaten hebben deze verantwoordelijkheid op verschillende manieren gedefinieerd in wet- en regelgeving, ingegeven door uiteenlopende historische relaties met andere landen, gevoeligheden en

87 Dit blijkt uit data van de reisbranche; zie bijvoorbeeld Up in the Sky, Nederlander kiest steeds vaker voor verre reizen, www.upinthesky.nl.

88 The Economist, 2017, Weather-related disasters are increasing, https://www.economist.com/graphic-detail/2017/08/29/weather-related-disasters-are-increasing.

89 Ibid.

90 Singleton, P., Isaac, R., en Saffari, N., 2017, Destination safety and Dutch tourism flows. A study of the relationship between geopolitics and destination security and its impact on Dutch outbound tourism. Centre of Expertise: Leisure, Tourism and Hospitality (CELTH).

91 Ibid.

92 Ibid.

93 Liem, M., Kuipers, S., en Sciarone, J., 2018, Terroristische dreiging in Nederland. De risicoperceptie en mogelijkheden voor risicocommunicatie. Universiteit Leiden in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en

Documentatiecentrum.

94 Bos, J.G.M., Van Es, A.M.D., Vasterman, P., en Neyzen, M., 2011, Cry Wolf, een fenomeenonderzoek. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement en Universiteit van Amsterdam. Onderzoek in opdracht

van NCC van ministerie van Veiligheid en Justitie. 95 UNWTO General Assembly 13 th session in Santiago, Chile, 27 September – 1 October 1999, Global Code of Ethics for Tourism - Resolution A/RES/406(XIII).

| 47 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 informatiebronnen. 96 Er zijn ook verschillen in risico’s voor burgers in het buitenland die Daarnaast kregen Nederlanders in het buitenland in 2013 de mogelijkheid hun gegevens samenhangen met verschillen in nationaliteit. 97 Dat de Nederlandse overheid een bij het ministerie achter te laten, zodat zij (onder andere) updates van het reisadvies

reisadvies opstelt voor haar eigen onderdanen is dus logisch. konden ontvangen. Registratie kon via de online registratiemodule van Kompas en via de reisadviezenabonneeservice op www.rijksoverheid.nl. Omdat registratie in de praktijk

4.1 Veranderingen in uitvoering hoogdrempelig bleek, voerde het ministerie in 2017 een nieuw systeem in, de Informatieservice . Hiermee werd registratie eenvoudiger. Nederlanders die zich hebben

geregistreerd, ontvangen in geval van een aangepast reisadvies automatisch een update In de strategie Consulaire Diplomatie voor de periode 2013-2017 stelt DCV de ‘klant’ van de per e-mail van het reisadvies voor het land (of de landen) waarvoor ze zich hebben

consulaire dienstverlening centraal en onderstreept de directie het belang van een aangemeld. 99

‘proactieve interne en externe communicatiestrategie om de zichtbaarheid van en het

draagvlak voor BZ te versterken’. 98 Daarvoor wilde het ministerie onder andere meer Een derde communicatiekanaal is de website van Buitenlandse Zaken. Tot 2016 bestond er van

investeren in het ontsluiten van informatie via digitale applicaties. DCV gaf hierbij prioriteit elke ambassade een website met daarop het reisadvies voor het ambtsgebied van de aan twee typen informatie: het BZ-reisadvies en informatie over de mogelijkheid voor ambassade. In hoofdstuk 4 is besproken dat alle bestaande websites van BZ in 2016 zijn Nederlanders in het buitenland om zich te registreren bij het ministerie (meer hierover in omgezet naar twee websites. Sinds deze verandering zijn de reisadviezen terug te vinden hoofdstuk 7 over crisisvoorbereiding). Het reisadvies moest meer aansluiten bij informatie op de website www.nederlandwereldwijd.nl. die relevant en in toenemende mate digitaal beschikbaar zou zijn voor Nederlanders in het buitenland. De investeringen die het ministerie wilde realiseren betreffen vooral de

informatiekanalen, de vormgeving van het reisadvies en het taalgebruik. 4.1.2 Presentatie en taalgebruik

4.1.1 Informatiekanalen Om de leesbaarheid te vergroten werden ook de presentatie van het reisadvies en het taalgebruik aangepast. Zo zijn de teksten van alle reisadviezen op de website geredigeerd

tot taalniveau B1. Ter ondersteuning aan deze tekst heeft elk land een landkaartje waarop Drie belangrijke kanalen die het ministerie gebruikt om burgers te attenderen op de mate van veiligheid wordt gevisualiseerd met een of meerdere kleuren. Het ministerie veiligheidsrisico’s in het buitenland zijn de Reisapp, de Informatieservice en de website. hanteert vier categorieën veiligheid:

In 2012 lanceerde het ministerie de Reisapp met daarin reisadviezen voor alle landen en a. groen – geen bijzondere veiligheidsrisico’s; contactgegevens van ambassades en consulaten. In 2015 werd de app vernieuwd. Het doel b. geel – let op, veiligheidsrisico’s; van de app was de reiziger een extra en toegankelijk informatiekanaal te bieden naast de c. oranje – alleen noodzakelijke reizen; en

240 websites van ambassades die destijds nog bestonden. De inhoud van de Reisapp d. rood – niet reizen. wordt automatisch geactualiseerd zodra een reisadvies wordt aangepast.

96 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, Aanhangsel van de Handelingen nr. 3053, Antwoord op vragen van het lid Sjoerdsma (D66) aan de Minister van Buitenlandse Zaken over verschillende reisadviezen door lidstaten van de Europese Unie (ingezonden 8 juli 2015).

97 Ibid.

98 DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2012-2017, p. 11.

99 Zie www.informatieservice.nederlandwereldwijd.nl.

| 48 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Bij het herzien van de vormgeving van het reisadvies heeft BZ zich laten inspireren door en de communicatiedirectie (COM) meer standaard bij het proces betrokken. De

Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, die al met kaartjes werkten. De kaartjes laten ook regiodirecties adviseren op verzoek van DCV over politieke gevoeligheden; COM adviseert verschillen zien tussen regio’s in een land. Op deze manier is er meer ruimte voor nuances desgevraagd vanuit communicatief oogpunt over de redactie van reisadviesaanpassingen over de veiligheid binnen een land. en twittert indien nodig over aangepaste reisadviezen. Daarnaast kunnen deze directies

(evenals DCV) een signalerende functie hebben op het terrein van de reisadviezen. Indien Tot slot bevatten de reisadviezen hyperlinks naar relevante veiligheidsgerelateerde op het departement informatie bekend is die aanleiding kan geven tot een mogelijke informatie van externe organisaties als het Landelijk Coördinatiecentrum Reizigersadvisering aanpassing van het reisadvies, kunnen de betreffende directies dit kenbaar maken aan

(gezondheidsinformatie) en de ANWB (informatie over verkeersveiligheid). DCV. DCV neemt vervolgens contact op met de betreffende post. 102

4.2 Aanpassing van een reisadvies Afhankelijk van de aard van de aanpassing en het type veiligheidssituatie kunnen ook andere partijen worden geconsulteerd. Zo vindt bij een terreur- of grote veiligheidsdreiging

consultatie plaats met de inlichtingendiensten, de Nationaal Coördinator

De ambassadeur is verantwoordelijk voor actuele, objectieve en betrouwbare Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) en/of het ministerie van Defensie. 103 Dit informatievoorziening aan DCV over de veiligheidssituatie in zijn ambtsgebied. 100 Voordat gebeurde eerder ook al, maar nu is daar vaker sprake van. Daarnaast kunnen lokale

hij of zij deze informatie deelt met DCV, checkt de ambassade zoveel mogelijk bij andere autoriteiten, maatschappelijke organisaties en bedrijven, zoals reisorganisaties, worden

EU-landen hoe zij de veiligheidssituatie inschatten. DCV is eindverantwoordelijk voor de geraadpleegd over de veiligheidssituatie en -risico’s. 104 In de praktijk was er op dit vlak

inhoud en de publicatie van het reisadvies. In het begin van de evaluatieperiode waren het weinig samenwerking met de reisbranche en ngo’s. Eind 2017 is afgesproken deze

voornamelijk de ambassades in samenwerking met DCV die de reisadviezen aanpasten. samenwerking te versterken. 105

De deskundigheid en kennis van de ambassades waren leidend. De motivatie hiervoor was dat het vanuit Den Haag moeilijk was om een precieze inschatting/afweging te maken van Verder infomeert DCV de departementsleiding en de ministers over reisadviezen van

de veiligheidssituatie in het ambtsgebied van een ambassade. 101 politiek gevoelige aard. Waar nodig worden aanpassingen ter accordering aan hen voorgelegd. 106

DCV is meer gaan sturen op uniformiteit binnen en tussen alle reisadviezen. Ook wordt gecontroleerd of het advies overeenkomt met de beleidslijn van de reisadviezen, zoals Net als in het verleden kan DCV het reisadvies in urgente gevallen, zoals bij een acute

controle op B1-taalniveau. De post is nog steeds verantwoordelijk voor het tijdig crisis, aanpassen zonder overleg met de post. 107 Posten hebben na dergelijke

aanleveren van actuele, objectieve, betrouwbare en accurate informatie voor het spoedpublicaties altijd de mogelijkheid om verdere voorstellen te doen voor aanpassing

reisadvies. In tegenstelling tot het begin van de evaluatieperiode worden de regiodirecties van het reisadvies. 108 Er is bij DCV geen vraagbaak beschikbaar waar ambassades 24/7

100 Handboek Buitenlandse Zaken (HBBZ).

101 Interne communicatie van DCV.

102 Ibid.

103 Ibid.

104 HBBZ.

105 DCV heeft deze afspraak gemaakt tijdens een IOB-workshop over de reisadviezen, waarbij alle stakeholders aanwezig waren.

106 HBBZ.

107 HBBZ.

108 Ibid.

| 49 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

terecht kunnen met vragen over (aanpassingen van) het reisadvies. Nu is er alleen iemand 4.3.1 De actualiteit van het reisadvies

aanwezig die in geval van nood op elk tijdstip gebeld kan worden.

Het onderzoek laat zien dat het reisadvies in de periode 2011-2017 vaak te laat Wel is DCV in de evaluatieperiode de ambassades actiever gaan benaderen met de vraag geactualiseerd en gepubliceerd werd. Dit blijkt onder meer uit het logboek dat DCV vanaf

of het reisadvies nog actueel en accuraat is. Ambassades in risicolanden hebben over het februari 2016 heeft bijgehouden over aangepaste reisadviezen. 114 In de periode februari

algemeen een groot veiligheidsbewustzijn en zijn proactief in het bijhouden en aanpassen 2016-januari 2017 was 30% van de reisadviezen binnen 24 uur gepubliceerd na ontvangst

van het reisadvies. 109 Dit geldt niet per se voor kleinere ambassades, waar de van informatie van de ambassade over een verandering in de veiligheidssituatie. In 38%

verantwoordelijkheid van de ambassadeur voor reisadviezen door de werklast onder druk van de gevallen duurde de aanpassing langer dan 24 uur. Voor de overige 32% van de

kan komen te staan. 110 Vooral deze ambassades waarderen de actieve benadering van aangepaste reisadviezen was geen informatie beschikbaar. Op basis van deze gegevens DCV. 111 kan worden gezegd dat minstens 38% van de reisadviezen niet overeenkomstig de

24-uursnorm werd gepubliceerd. In sommige gevallen duurde aanpassing dagen, weken

4.3 Kwaliteit van het reisadvies of zelfs maanden.

Ter illustratie: de ambassade in Nigeria leverde op 8 februari 2016 informatie aan om het Voor het reisadvies gelden twee categorieën kwaliteitseisen. De eerste betreft de kwaliteit reisadvies te verlichten. Negen dagen later, op 17 februari 2016, werd het reisadvies van de inhoud van het reisadvies, in termen van betrouwbaarheid, accuraatheid, aangepast. In het geval van Venezuela kwam de post op 21 maart 2016 met informatie om objectiviteit en onafhankelijkheid. De tweede categorie gaat over de actualiteit, in termen het reisadvies te verzwaren. Publicatie van het reisadvies vond uiteindelijk twee maanden van tijdigheid. Deze kwaliteitseisen zijn door de tijd heen consistent gebleven. Zij zijn niet later plaats, op 20 mei 2016. Op 31 januari 2016 kwam informatie binnen van de uitgewerkt in kritische prestatie-indicatoren, met uitzondering van het aspect tijdigheid. ambassade Khartoem om het reisadvies te verlichten. Op 15 april werd de wijziging

Hiervoor was in 2012 het volgende doel geformuleerd: 100% van de reisadviezen moest gepubliceerd; dat is drie en een halve maand later.

gepubliceerd zijn binnen 24 uur na verandering van de veiligheidssituatie. 112 Als interne streefnorm werd 90% gehanteerd. 113 Tijdigheid is ook een onderwerp dat naar voren kwam in gesprekken met

ambassademedewerkers en reisorganisaties. Geïnterviewden van zowel binnen als buiten

het ministerie vinden dat het reisadvies te vaak te laat werd gepubliceerd. Met ‘te laat’

bedoelen respondenten dat andere informatiebronnen eerder zijn met berichtgeving over

de veiligheidssituatie dan het ministerie. Volgens deze respondenten is dit niet wenselijk,

omdat via andere informatiebronnen foutieve informatie naar buiten kan komen. Met

name in de periode 2015-2017 stond de tijdigheid onder druk, omdat de toenmalige

minister van BZ alle aangepaste reisadviezen wenste te zien voordat ze werden

109 Dit blijkt uit gesprekken met DCV/CA-medewerkers.

110 DCV, 2012, Impactanalyse DCM-regionalisering.

111 Dit blijkt uit gesprekken met medewerkers van DCV/CA en posten.

112 DCV, 2012, Normen, (regionale) consulaire processen. Onderdeel van het Kader Consulaire Dienstverlening.

113 Ibid.

114 Het logboek gaat terug tot 1994. Pas vanaf februari 2016 is echter geprobeerd om bij te houden hoe lang het proces duurt vanaf het moment dat de ambassade informatie aanlevert - die een aanpassing van het reisadvies zou rechtvaardigen - tot het moment van publicatie.

| 50 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 gepubliceerd. 115 Ook de consultatie van andere directies en externe actoren, waarvan mensen in de toekomst de reisadviezen van BZ nogmaals raadplegen. Tot slot kan late

(zoals hierboven aangegeven) nu meer sprake is dan in het verleden, kon het publicatie van het BZ-reisadvies de reputatie van het ministerie schaden, terwijl het

besluitvormingsproces vertragen. 116 reisadvies – zoals eerder besproken – juist positief zou moeten bijdragen aan de

zichtbaarheid van, en het draagvlak voor, BZ. Ook als alle reisadviezen binnen de norm van 24 uur aangepast zouden worden, zou er waarschijnlijk nog steeds sprake zijn van de perceptie dat het reisadvies vaak ‘te laat’ is. Tijdigheid is niet alleen van belang voor het opschalen van een reisadvies – dat wil zeggen, Deze perceptie kan worden verklaard door het veranderde medialandschap. Sociale media het toepassen van een hogere risicoclassificatie – maar ook voor het afschalen daarvan. lijken het informatieproces te versnellen, zowel in de berichtgeving van de overheid naar Respondenten binnen BZ geven aan dat DCV gemakkelijker overgaat tot het eerste dan tot

burgers als tussen burgers onderling. 117 Hierdoor stijgen de verwachtingen van burgers ten het laatste. Deze constatering past bij het gegeven dat DCV er naar neigt aan de

aanzien van de snelheid waarmee informatie beschikbaar komt. Ook de opkomst van de voorzichtige kant te blijven. on demand economy , waarbij gewenste goederen of diensten meteen geleverd worden om

de behoeften van consumenten direct te bevredigen, 118 voedt de trend van hoge Het nadeel van een permanent hoog dreigingsniveau waarbij de gebeurtenis waarvoor

verwachtingen onder burgers ten aanzien van de snelheid van de informatievoorziening gewaarschuwd wordt (meestal) uitblijft, is dat de kans toeneemt dat de geloofwaardigheid

van de overheid, waaronder ook de tijdigheid van het reisadvies. 119 van, en het vertrouwen in, het reisadvies afneemt. Daarmee daalt ook de bereidheid om waarschuwingen in het reisadvies op te volgen. 120 Om deze effecten te voorkomen, is het

Verder wijzen respondenten op de mogelijke gevolgen van te late berichtgeving. Zo van belang niet langer dan noodzakelijk een waarschuwing af te geven. Zo meldt de NCTV verloor de e-mail waarschuwingsfunctie van de Informatieservice zijn toegevoegde in haar toelichting over de verschillende dreigingsniveaus dat de hoogste dreiging voor waarde, omdat deze gekoppeld was aan het moment van de publicatie van een reisadvies. een beperkte tijd wordt afgekondigd, om zo het risico op bovengenoemde effecten te Hierin is eind 2018 verandering gekomen (zie hoofdstuk 7). Een ander gevolg betreft de verkleinen. Een onnodig lang zwaar reisadvies kan ook negatieve effecten hebben voor de

toename van telefoontjes die medewerkers van het 24/7 BZ Contact Center of de bilaterale relatie en de investeringsmogelijkheden voor bedrijven onnodig beperken. 121

ambassade binnenkrijgen over een bepaalde veiligheidssituatie. Indien het ministerie het reisadvies nog niet officieel heeft aangepast, en andere bronnen al wel berichten over een Voor DCV is tijdigheid ook een aandachtspunt. Dit blijkt uit de Staat van het Consulaire, bepaalde situatie, levert dat vragen op. Medewerkers kunnen echter geen officieel waarin de directie het doel stelt reisadviezen zo snel mogelijk aan te laten sluiten op de antwoord geven zolang er nog geen reisadvies uit is. Nederlandse burgers kunnen dan actualiteit. Daarbij staat de zorgvuldigheid van de inhoud voorop. andere (niet-officiële) bronnen gaan raadplegen, die wellicht onjuiste informatie bevatten.

Daarnaast heeft late publicatie een negatief effect op het gebruik van reisadviezen; de actualiteit van een reisadvies bepaalt namelijk sterk of het advies wordt opgevolgd en of

115 Dit blijkt uit interviews met BZ-medewerkers.

116 Idem.

117 Liem, M., Kuipers, S., en Sciarone, J., 2018, Terroristische dreiging in Nederland. De risicoperceptie en mogelijkheden voor risicocommunicatie. Universiteit Leiden in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en

Documentatiecentrum. 118 Jaconi, M., 2014, “The ‘On-Demand Economy’ Is Revolutionizing Consumer Behavior — Here’s How”, in: Business insider. Een voorbeeld van zo’n on demand product is Netflix. 119 De veranderde verwachtingen van burgers ten aanzien van overheidsdienstverlening in het algemeen zijn in hoofdstuk 3 aan de orde gekomen. 120 Dit is het zogenoemde Cry Wolf-effect. Zie Bos, J.G.M., Van Es, A.M.D., Vasterman, P., en Neyzen, M., 2011, Cry Wolf, een fenomeenonderzoek. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement en

Universiteit van Amsterdam. 121 Dit blijkt uit interviews en uit interne e-mailcorrespondentie.

| 51 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

4.3.2 De inhoud van het reisadvies andere twee landen. Hoewel deze criteria moeilijk te operationaliseren zijn (en een

operationalisering in de praktijk ontbreekt), is dit niet onmogelijk. Ook is het niet Gegeven de vertrouwelijkheid van de informatie over veiligheidsrisico’s in bepaalde ongebruikelijk om de operationalisering van coderingen te communiceren naar de gebieden, is het niet mogelijk om de kwaliteit van de inhoud van het reisadvies – in buitenwacht. De NCTV, bijvoorbeeld, hanteert vijf dreigingsniveaus voor terrorisme in termen van accuraatheid, betrouwbaarheid, onafhankelijkheid en objectiviteit – objectief Nederland die alle zijn uitgewerkt in duidelijke indicatoren en die door het publiek te

na te gaan. De navolgende paragrafen zijn gebaseerd op documentonderzoek en raadplegen zijn. 122

gesprekken, die weergeven hoe BZ-medewerkers en andere actoren tegen de inhoud van het reisadvies aankijken. De discussie over de mate waarin het reisadvies de werkelijkheid goed weergeeft heeft

ook te maken met verschillen van inzicht tussen DCV en BZ-medewerkers op de posten. Accuraatheid, betrouwbaarheid, onafhankelijkheid en objectiviteit Deze verschillen gelden vooral voor een klein aantal, vooral politiek gevoelige,

Uit documentonderzoek en gesprekken blijkt dat zowel BZ-medewerkers als mensen reisadviezen voor hoog- risicogebieden. 123 Hierbij nam DCV de argumentatie van de

buiten het ministerie menen dat het ministerie de informatie over veiligheidsrisico’s voor veiligheidsexperts op de betreffende ambassades over de aard van de veiligheidssituatie

Nederlandse burgers zorgvuldig afweegt, onder het motto: better safe than sorry. niet altijd over. 124 Volgens DCV deed ze dit onder andere omdat ambassades de gevaren

Respondenten hebben het gevoel dat DCV zich over het algemeen niet snel onder druk voor burgers niet altijd goed kunnen inschatten doordat ze gewend zijn geraakt aan de laat zetten door reisorganisaties, de politiek, of andere instanties die het reisadvies liever situatie of omdat de informatie van de veiligheidsexperts in Den Haag afwijkt van de anders hadden gezien. Alle respondenten zijn het er ook over eens dat het reisadvies inschatting van de post. Medewerkers op een aantal ambassades waar sprake was van toegankelijker en beter leesbaar is geworden door de kaartjes en het B1-taalniveau. grote veiligheidsrisico’s herkennen zich echter niet in de door DCV aangedragen

overwegingen. Over het algemeen bestaat er geen discussie over de mate waarin het reisadvies de veiligheidssituatie ter plekke goed weergeeft. Toch noemden verscheidene geïnterviewden Voor een klein deel van de reisadviezen bestaat er discussie over de onafhankelijkheid van (ambassademedewerkers, honorair consuls, reisorganisaties) reisadviesaanpassingen het reisadvies. Sommige respondenten binnen en buiten BZ gaven aan dat het reisadvies waarvan men zich afvroeg of het advies de realiteit wel goed weergaf. Zo vroegen soms politiek bepaald lijkt. DCV spreekt tegen dat dit het geval is. Dat reisadviezen politiek bepaalde respondenten zich af waarom Europese landen groen blijven na een gevoelig zijn, is niet vreemd; vaak staan de bilaterale relatie en economische belangen,

terroristische aanslag, en landen als Tunesië en de Filipijnen oranje of rood. Deze vragen zoals handel en toerisme, op het spel. 125 Dit betekent volgens DCV echter niet dat

komen deels voort uit het feit dat de criteria die DCV gebruikt voor het kiezen van dergelijke politieke gevoeligheden de inhoud van het reisadvies bepalen; in de afweging

veiligheidscategorieën niet voor alle respondenten – ook binnen DCV en, breder, BZ – van het reisadvies zou de veiligheid van de burger altijd voorop staan. 126

bekend en/of duidelijk zijn. Deze criteria betreffen de mate van weerbaarheid (die iets zegt over de bescherming van Nederlanders door lokale autoriteiten tegen terreurdreiging) en het risiconiveau. In dit geval is er zowel in Europa als in Tunesië of de Filipijnen sprake van risico, maar de weerbaarheid van Europese landen wordt hoger ingeschat dan die van de

122 NCTV, Opbouw dreigingsniveaus DTN, via www.nctv.nl.

123 In dit onderzoek ging het om zes ambassades. Op vijf van de zes ambassades waren veiligheidsexperts geplaatst.

124 Namelijk in vijf van de zes gevallen.

125 Dit speelt ook bij andere landen. Denk bijvoorbeeld aan de politiek gevoelige relatie die Frankrijk en België hebben met hun voormalige koloniën.

126 Conform het HBBZ.

| 52 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

4.4 Bekendheid met en gebruik van het Center en het Twitteraccount. De beperkte bekendheid onder mensen met de

BZ-reisadvies communicatiekanalen van BZ benadrukt het belang van het ontwikkelen van een multi-kanalenstrategie, zoals betoogd in hoofdstuk 3.

BZ heeft NBTC-NIPO onderzoek laten doen naar het reisvoorbereidingsgedrag van de In 2017 heeft BZ onderzoek laten uitvoeren naar het effect op het gedrag van burgers van

Nederlandse vakantieganger en naar de rol die het reisadvies daarin inneemt. 127 In dit de publiekscampagnes omtrent veilig reizen. 130 Uit het onderzoek blijkt dat na de

onderzoek – het Continu Vakantie Onderzoek (CVO) – is gekeken naar kennis, houding en campagne meer reizigers de intentie hebben zich in een vroeger stadium te verdiepen in gedrag van burgers over veilig reizen. Deze informatie is gebruikt voor de communicatiede risico’s van de reisbestemming (voor 46%, na 53%). Het onderzoek geeft echter ook strategie van het ministerie. Als onderdeel hiervan zijn publiekscampagnes (zomer 2015 en aan dat het BZ-reisadvies niet de primaire informatiebron is voor de zomer 2017) gelanceerd om Nederlandse reizigers bewust te maken van mogelijke vakantievoorbereiding. Reizigers zoeken eerder naar persoonlijk geladen informatie, zoals veiligheidsrisico’s bij buitenlandse reizen. Het ministerie maakt tevens gebruik van sociale websites met beoordelingen van andere reizigers of ervaringen van bekenden. Volgens het media, zoals Facebook, en van vloggers en bloggers. onderzoek wordt het reisadvies uiteindelijk door één op de tien reizigers geraadpleegd;

een hoger aandeel dan het aandeel van 6% dat uit het CVO naar voren komt. Ondanks dit Het CVO laat zien dat het reisadvies in 2017 over het algemeen zeer beperkt geraadpleegd verschil ondersteunt het campagne-effectonderzoek het gegeven dat het reisadvies werd. Van de Nederlandse vakantiegangers naar buitenlandse bestemmingen bereidde slechts zeer beperkt wordt geraadpleegd.

28% zich voor door van tevoren informatie op te zoeken over zaken als de lokale

veiligheidssituatie, noodnummers en lokale wetten en gebruiken. 128 Het reisadvies werd Overigens geldt dat niet alleen vakantiegangers de reisadviezen lezen, maar ook andere

voor slechts 6% van het totaal aan buitenlandse vakanties bekeken. Voor niet-Europese groepen, zoals medewerkers van bedrijven en ngo’s die in instabiele of fragiele gebieden bestemmingen (inclusief Turkije en Rusland) liggen de getallen anders: daar bereidde 74% werken. Uit gesprekken met ngo’s en ambassades blijkt dat ngo’s en bedrijven de van de vakantiegangers zich voor door informatie op te zoeken, waarbij 30% van de reisadviezen anders lezen en gebruiken dan vakantiegangers. Net als vakantiegangers reizigers het reisadvies raadpleegde. maken zij gebruik van andere bronnen, waaronder de reisadviezen van andere (EU-)

landen. Ook hebben zij vaak toegang tot (lokale) bronnen die hen van informatie kunnen Hoewel het gebruik van het reisadvies over het algemeen erg beperkt is, zijn voorzien. Daarmee is het reisadvies ook voor ngo’s en bedrijven slechts een van de vele

Nederlanders wel redelijk bekend met het feit dat er een BZ-reisadvies is; vrijwel alle door informatiebronnen.

NBTC-NIPO ondervraagde reizigers zeggen weleens van het reisadvies te hebben

gehoord. 129 Zes op de tien reizigers zeggen goed bekend te zijn met het BZ-reisadvies. In De Staat van het Consulaire geeft DCV aan dat zij de in de komende jaren de bekendheid

De meeste reizigers geven aan dat het BZ-reisadvies gaat over onveilige gebieden en van de reisadviezen en de Reisapp bij het publiek wil verhogen door versterkte terrorisme. De bekendheid met de verschillende communicatiekanalen van BZ die over samenwerking met de belangrijkste stakeholders op het terrein van reizen en veiligheid in de reisadviezen berichten, is daarentegen beperkt. Minder dan een tiende van de het buitenland, zoals de Algemene Nederlandse Vereniging voor Reisondernemingen ondervraagden kent de Reisapp, de website, de Informatieservice, het 24/7 BZ Contact (ANVR), het Calamiteitenfonds, grote reisorganisaties, alarmcentrales en verzekeraars.

127 Het Continu Vakantie Onderzoek (CVO) wordt uitgevoerd door NBTC-NIPO. Het ministerie heeft in 2016 voor een periode van drie jaar vragen laten opnemen over de mate waarin reizigers hun reis voorbereiden en welke plek het reisadvies daarbij inneemt. Ieder kwartaal volgt er een rapportage.

128 Alle genoemde cijfers zijn afkomstig uit NBTC-NIPO, 2018, Continu Vakantie Onderzoek.

129 Ibid.

130 Kantar Public, 2017, Overal dichtbij (S60) Eindrapportage campagne-effectonderzoek. De vakantievoorbereiding. Ministerie van Buitenlandse Zaken en Dienst Publiek en Communicatie van het ministerie van

Algemene Zaken. Dit onderzoek maakt in tegenstelling tot het CVO-onderzoek geen onderscheid in reizigers binnen Europa en daarbuiten.

| 53 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

DCV houdt ook vast aan de consulaire publiekscampagnes, waarin wordt ingezet op de Voor DCV gaat de inhoud van het reisadvies voor de tijdigheid daarvan. Van slechts 30% bekendheid van het reisadvies. Tevens zet DCV in op klantonderzoek (minimaal eens in de van de reisadviezen tussen februari 2016 en januari 2017 kan met zekerheid worden vier jaar) om te toetsen of de verstrekte informatie aansluit bij de behoeften van ‘de gezegd dat zij, conform de prestatienorm van DCV, binnen 24 uur na ontvangst van doelgroep’. Daarbij kan worden opgemerkt dat de gebruikswaarde van het reisadvies niet informatie van een ambassade werden aangepast. In sommige gevallen was de vertraging voor alle potentiële gebruikers gelijk is, en dat het van belang is om de verschillende te wijten aan de eerder genoemde voorlegging van een advies aan de minister. Ook de behoeften van gebruikers mee te nemen in het klantonderzoek. consultatie van meerdere partijen binnen en buiten BZ kan voor vertraging zorgen.

Daarmee is sprake van een spanning tussen de inhoudelijke kwaliteit en de tijdigheid van

4.5 Conclusie publicatie.

Hoewel het goed is dat een reisadvies zorgvuldig wordt samengesteld – en de In de evaluatieperiode is er sprake geweest van veranderingen betreffende zowel de leesbaarheid en toegankelijkheid van het reisadvies zijn vergroot – kon late publicatie de vormgeving en communicatie van het reisadvies als de totstandkoming daarvan. Door waarschuwingsfunctie van het reisadvies verminderen. Bovendien zorgt late publicatie veranderingen in de vormgeving – namelijk, het hanteren van een B1-taalniveau en de ervoor dat burgers minder op het reisadvies als (betrouwbare) informatiebron vertrouwen toevoeging van kaartjes aan de tekst – zijn de reisadviezen beter leesbaar geworden. Nu zij en zich tot andere informatiebronnen wenden die wellicht desinformatie bevatten. Dit beschikbaar zijn via de Reisapp, de website www.nederlandwereldwijd.nl en de laatste blijken Nederlanders al vaak te doen; hoewel de meeste burgers wel bekend zijn Informatieservice van Buitenlandse Zaken is ook de toegankelijkheid van de reisadviezen met het reisadvies, raadplegen zij het reisadvies slechts zeer beperkt. voor Nederlandse burgers vergroot.

DCV hecht veel waarde aan de betrouwbaarheid en accuraatheid van het reisadvies. Met Aanbevelingen

het oog daarop is de directie in de afgelopen jaren meer partijen gaan consulteren dan eerder het geval was, toen overwegend op de inzichten van de ambassades werd Operationaliseer de kwaliteitseisen voor het reisadvies: stuur hier op en maak ze vertrouwd. Over het algemeen vertrouwen respondenten erop dat reisadviezen zorgvuldig breder bekend. tot stand komen en de veiligheidssituatie goed beschrijven. Voor een kleine groep Ga pragmatisch om met het reisadvies, zodat het tijdig kan worden gepubliceerd. reisadviezen, die met name betrekking hebben op hoog-risicogebieden, hadden Vervang de dienstdoend ambtenaar reisadviezen door een consulair medewerker respondenten echter twijfels over de mate waarin de informatie in het reisadvies reisadviezen bij het 24/7 Contact Center. overeenkomt met de werkelijke veiligheidssituatie. Sommige respondenten gaven aan dat Zorg voor betere afstemming en minder ruis tussen ambassades (met name in BZ in deze gevallen te voorzichtig is. Andere meenden dat reisadviezen soms politiek hoogrisicogebieden) en DCV bij aanpassingen van het reisadvies. bepaald worden. DCV zelf stelt zich op het punt dat de veiligheid van Nederlanders in het buitenland leidend is.

| 54 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

III

Consulair-maatschappelijke dienstverlening

| 55 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer In dit hoofdstuk komt de volgende vraag aan de orde: in hoeverre zijn de voorwaarden voor versterkte consulaire bijstand gerealiseerd? Paragraaf 1 schetst de context waarin BZ consulaire bijstand verleent. In paragraaf 2 worden de kaders van de consulaire bijstand beschreven. Paragraaf 3 gaat in op het beleid ten aanzien van consulaire bijstand sinds 2011. Paragraaf 4 bekijkt in hoeverre de beleidsintenties zijn gerealiseerd. Paragraaf 5 bevat de belangrijkste conclusies.

5 Algemene consulaire bijstand

Een overval, detentie, vermissing, (kinder)ontvoering, huwelijksdwang of overlijden Bij de overgrote meerderheid van de consulaire gevallen gaat het om bijstand aan

• – 

  gebeurtenissen waar geen Nederlander in het buitenland mee te maken wil krijgen. gedetineerden (61% van de gevallen in 2017). Op afstand volgen bijstand bij overlijden Wanneer Nederlanders onverhoopt toch in nood verkeren en zelf geen hulp kunnen (17%), ongeval en ziekte (5,5%), vermissing (1,6%) en internationale kinderontvoering regelen, kunnen zij (of hun naasten) BZ om consulaire bijstand verzoeken. Bij het verlenen (0,1%). Verder is er sprake van een relatief klein aandeel andersoortige hulp- en

van bijstand werken de ambassades samen met de afdeling Consulaire Aangelegenheden adviesgevallen (12,7%). 131 De mate waarin de verschillende typen consulaire gevallen

van DCV (DCV/CA), die de regie voert en die ook eigenstandige taken heeft bij de verlening voorkomen kan jaarlijks aanzienlijk variëren. van consulaire bijstand. Samen helpen zij mensen met een hulpvraag waar mogelijk, eventueel in samenwerking met naasten, (particuliere) hulpinstanties of andere organisaties.

131 DCV, De Staat van het Consulaire, december 2018.

| 56 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Consulaire bijstand is door de tijd heen altijd politiek, maatschappelijk en publicitair Consulaire dienstverlening is een nationale competentie, waarbij sprake is van een

gevoelig geweest. 132 Consulaire gevallen worden snel door de (sociale) media opgepikt, groeiende Europese dimensie. Zo verplicht het Verdrag van Lissabon uit 2009 lidstaten

waarbij vaak de vraag wordt gesteld in hoeverre BZ de personen in kwestie voldoende ertoe EU-burgers in derde landen, die niet door hun eigen lidstaat vertegenwoordigd heeft bijgestaan. Omdat het consulaire werk onder een vergrootglas ligt, is het worden, consulaire bescherming te bieden onder dezelfde voorwaarden als de eigen

afbreukrisico voor BZ groot. DCV ziet consulaire bijstand dan ook niet voor niets als een onderdanen. 135 Deze verplichting is in 2015 uitgewerkt middels een EU-richtlijn, 136 die primaire, zichtbare en herkenbare taak van het ministerie. 133 Nederland in 2018 heeft omgezet middels de Rijkswet consulaire bescherming

EU-burgers. 137 Verder biedt het Verdrag van Wenen een globaal kader inzake consulaire

In de strategie Consulaire Diplomatie zet de directie in op versterking van de consulaire betrekkingen. Geen van bovengenoemde verdragen betreft regelingen omtrent de bijstand, onder andere door betere informatievoorziening en communicatie (zoals uitvoering van het ‘consulaire veldwerk’ zoals de in de eerste alinea genoemde kaders dat besproken in hoofdstuk 3 en 4), goede kwaliteitstoetsing (hoofdstuk 3), robuuste doen. crisisrespons (hoofdstuk 7), capaciteitsversterking en een focus op beleidsvorming en regievoering. Deze laatste aspecten komen in dit hoofdstuk aan de orde. Het leveren van consulaire bijstand is primair de verantwoordelijkheid van BZ, maar het

ministerie werkt waar nodig samen met andere instanties die elk gebonden zijn aan eigen

5.1 Juridische kaders en de taak van BZ wet- en regelgeving en beleid omtrent het bijstaan van Nederlanders. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het ministerie van Justitie en Veiligheid en Reclassering Nederland op het

vlak van gedetineerdenbegeleiding (zie hiervoor hoofdstuk 6) en het ministerie van Nederland heeft geen consulaire wet die de rechten en plichten van overheid en burger op Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Sociale Verzekeringsbank voor bijstand aan het vlak van consulaire bijstand formuleert. Nergens is vastgelegd dat burgers recht mensen in psychische nood. Voor kinderontvoeringen vindt samenwerking plaats met de hebben op consulaire bijstand. Tegelijkertijd is er wel sprake van een verplichtend element Nederlandse Centrale autoriteit Internationale Kinderaangelegenheden (van wie het bij consulaire bijstand. In jurisprudentie is herhaaldelijk gesteld dat de Nederlandse Staat verzoek tot bijstand binnenkomt) en het Centrum Internationale Kinderontvoering. Op het zich de lotgevallen van Nederlanders in den vreemde moet aantrekken en dus niet niets vlak van huwelijksdwang en achterlating wordt samengewerkt met het Landelijk

kan doen. 134 Wat de Staat wel moet doen, is maatwerk, afhankelijk van de Knooppunt Huwelijksdwang en Achterlating en het Landelijk Expertise Centrum

omstandigheden van het geval en de ruimte die lokale autoriteiten bereid zijn te bieden. Eergerelateerd Geweld van de Nationale Politie (LEC-EGG). Met de IND, de Koninklijke

De Staat mag zich hierbij mede mag laten leiden door politieke overwegingen, zoals de Marechaussee (KMar), de AIVD en de NCTV wordt samengewerkt ten aanzien van, bilaterale relatie met het betreffende land. Verdere omlijning vindt plaats door de bijvoorbeeld, vermoedelijke terroristen. algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het gelijkheidsbeginsel, en de door de

Nationale ombudsman geformuleerde behoorlijkheidsnormen ten aanzien van overheidsoptreden. Daarnaast is er sprake van beleidsregels en interne werkinstructies.

132 DCV, 2012, Impactanalyse DCM-regionalisering; Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017.

133 DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017.

134 Gerechtshof ’s Gravenhage in de zaak Staat-Van Dam uit 2004. Gerechtshof ’s Gravenhage, zaaknummer 02/43, 25 november 2004, ECLI:NL:GHSGR:2004:AR7484.

135 Verdrag betreffende de Europese Unie, art. 35; Verdrag over de werking van de Europese Unie, artikel 20, lid 2, onder c en 23.

136 Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van de Europese Unie betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen en tot intrekking van besluit 95/553/EG, Pb L106. Richtlijn aangenomen conform Art. 23 VWEU.

137 Bepalingen ter implementatie van Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van de Europese Unie betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen en tot intrekking van besluit 95/553/EG (Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers).

| 57 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Er wordt tevens samengewerkt met de lokale autoriteiten in het buitenland die – (plaatsvervangend) ambassadeurs, ten slotte, kwam voort uit het feit dat zij, door het nadrukkelijk –allereerst verantwoordelijk zijn voor het bijstaan van mensen in nood. Zij (en wegvallen van ondersteunend personeel op (vooral kleine) ambassades, meer betrokken niet BZ) zijn verantwoordelijk voor de verzorging van Nederlandse gewonden, de zouden raken bij het consulaire werk. opsporing van vermiste Nederlanders en de behandeling van Nederlandse gedetineerden.

Aangezien de manier waarop lokale autoriteiten hun verantwoordelijkheid invullen Te midden van deze veranderingen zou de behandeling van individuele bijstandszaken verschilt, is het logisch dat de consulaire bijstand van BZ ook per geval kan verschillen. onveranderd blijven. Het bieden van consulaire bijstand zou maatwerk blijven, waarbij

ruimte moest zijn om de bijstand – binnen de geldende kaders – aan de nood van het

5.2 De belangrijkste beleidsveranderingen individu aan te passen. De keuze om de uitvoering van consulaire bijstand niet over te dragen aan de RSO’s of de CSO – die de uitvoering op andere terreinen ingrijpend zouden in beeld veranderen 141 –had te maken met de eerder genoemde politieke, maatschappelijke en publicitaire gevoeligheden van het consulaire bijstandswerk. Dit onderstreept volgens BZ

het belang van directe communicatie tussen de ambassades en DCV. 142

Ondanks de bezuinigingen op het postennet en de consulaire functie wilde DCV zorgdragen voor een versterking van de consulaire bijstand. Daartoe stelde DCV in de

strategie Consulaire Diplomatie 2013-2017 verscheidene beleidsdoelen, waarvan dit 5.3 Beleid, opleiding, training en

hoofdstuk er twee bespreekt: 138 ondersteuning voor posten

• • 

  ‘een goede (ook beleidsmatige) bezetting van de consulaire formatie en (continue) opleiding en training van mensen, met bijzondere aandacht voor [ambassadeurs en Conform de beleidsdoelstellingen heeft DCV zich in de evaluatieperiode meer gericht op plaatsvervangend ambassadeurs] op kleine posten’; en beleidsvorming en geïnvesteerd in opleiding en training van medewerkers.

• • 

  het creëren van een ‘robuuste back-up bij [DCV/CA] voor (kleine) posten, vooral bij

politiek en maatschappelijk gevoelige zaken’. 139 5.3.1 Beleid

De doelstellingen om voor een goede beleidsmatige bezetting te zorgen en strak te sturen op gevoelige consulaire gevallen passen in het streven van DCV om een meer Met de oprichting van het cluster Beleid en Regie is meer aandacht gekomen voor

beleidsvormende en regievoerende directie te worden. 140 De doelstelling om vooral de beleidsvorming. Dit cluster houdt zich onder andere bezig met de ontwikkeling van het

kleine posten te ondersteunen was gemotiveerd door de versobering van het postennet, consulaire dienstverleningsbeleid en met kaderstelling en regievoering. Ook draagt het bij die niet alleen zou resulteren in minder posten, maar ook in meer posten met minder aan Europese samenwerking op consulair-maatschappelijk gebied.

(uitgezonden) medewerkers. De bijzondere aandacht voor opleiding en training van

138 De andere doelen zijn in andere hoofdstukken besproken; zie de inleiding van dit hoofdstuk.

139 DCV, Consulaire diplomatie 2013-2017, p. 8.

140 Zie hoofdstuk 1.

141 Zie de hoofdstukken 8 en 9.

142 DCV, 2012, Impactanalyse DCM-regionalisering; Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017.

| 58 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Ontwikkeling van het consulaire dienstverleningsbeleid, kaderstelling en Ten aanzien van consulaire bijstand aan verwarde personen heeft DCV meerdere gesprekken regievoering gevoerd met nationale en internationale partners om te kijken wat de mogelijkheden zijn In de afgelopen jaren heeft DCV beleidsmatig geïnvesteerd in een aantal specifieke om deze mensen te helpen. DCV geeft in de Staat van het Consulaire aan dat de bijstand terreinen van de consulaire bijstand. Een daarvan is gedetineerdenbegeleiding, dat in 2015 te momenteel vaak onbevredigend is, doordat er voor deze specifieke categorie kwetsbare maken kreeg met een beleidsherziening (zie hoofdstuk 6). Nederlanders noch in het buitenland noch in Nederland voorzieningen zijn. IOB

onderschrijft deze constatering. In De Staat van het Consulaire is de bijstand aan verwarde en

DCV heeft ook geïnvesteerd op het vlak van huwelijksdwang en achterlating. 143 Tussen zwervende personen in de beleidsagenda opgenomen, waarbij het doel is om met

augustus 2017 en oktober 2018 heeft de projectgroep Huwelijksdwang zich bezig nationale en internationale partners tot een integrale aanpak te komen, waarbij ‘een ieder

gehouden met het verzamelen en uitbreiden van kennis en informatie over zijn taak oppakt en de consulaire inspanningen proportioneel en effectief zijn’. 144

huwelijksdwang en achterlating. De projectgroep heeft ook ingezet op het bestendigen van bestaande en het aangaan van nieuwe actieve samenwerkingsverbanden met partners Uit gesprekken met ambassademedewerkers en uit een consultatie van ambassades door in het werkveld in binnen- en buitenland. Het doel van deze inzet is enerzijds het DCV blijkt dat er niet alleen sprake is van een gebrek aan voorzieningen, maar ook van

vergroten van de daadkracht van BZ bij de consulaire bijstand aan slachtoffers van beperkte mogelijkheden om maatwerk te bieden. 145 Vooral in extreem complexe gevallen,

huwelijksdwang in het buitenland, en anderzijds het versterken van de capaciteit om die veel tijd kosten en moeilijk op te lossen zijn, zijn de kaders en (financiële)

huwelijksdwang en achterlating in de toekomst nog beter aan te pakken. mogelijkheden om maatwerk te verlenen volgens ambassademedewerkers te beperkt. 146

Ook merken sommige ambassademedewerkers op dat DCV zich bij complexe gevallen te Voor de bestrijding van huwelijksdwang in het buitenland zijn vijf focusposten benoemd: weinig op de ambassades verlaat; de directie zou ambassades meer ruimte moeten geven Bagdad, Islamabad, Khartoem, Nairobi en Rabat. De diplomatieke en consulaire om complexe gevallen naar eigen inzicht op te lossen. Daartegenover stelt DCV dat het medewerkers op deze posten zijn getraind. In Nederland is voor de zomer van 2018 een haar taak is om te waarborgen dat het gelijkheidsbeginsel wordt nageleefd. De posten publiekscampagne uitgevoerd om mogelijke slachtoffers te attenderen op het risico van zouden een te beperkte blik hebben – zij overzien immers alleen hun eigen consulaire huwelijksdwang en achterlating. Deze campagne zal ook in de komende jaren tijdens de gevallen – en zouden te snel te ver (willen) gaan in hun ‘klantgerichtheid’. Daarmee zomerperiode worden ingezet. Bij dit alles werkt DCV nauw samen met het Landelijk ontstaat het risico dat gelijke gevallen wereldwijd ongelijk behandeld worden. Ook geven Knooppunt Huwelijksdwang en Achterlating (LKHA). DCV-medewerkers aan dat er bij DCV wel sprake is van een financieel reservepotje voor

schrijnende gevallen, al is dit dus niet bij iedereen bekend. Als follow-up van de projectgroep is een beleidsmedewerker Familiezaken aangesteld en is het onderwerp als speerpunt ingebed over de volle breedte van de consulaire bijstand. Wettelijk gezien is de overheid allereerst verplicht maatwerk te bieden, op basis van Ook in de Staat van het Consulaire is het onderwerp meegenomen als speerpunt voor de inzicht in de individuele behoefte van de Nederlander in kwestie. Dit maatwerk heeft DCV beleidsagenda. ook in het beleid opgenomen. In de praktijk is het de vraag of DCV wel in alle gevallen

voldoende oog heeft voor die individuele behoefte en of de directie de ambassades soms niet te sterk beperkt onder verwijzing naar het gelijkheidsbeginsel. IOB onderkent het

143 Zoals vermeld in Brief Ministerie van Buitenlandse Zaken aan TK, vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 34 550V, nr. 52, Evaluatie Eenheid Huwelijksdwang/uitvoering amendement Ten Broeke c.s. De alinea’s over huwelijksdwang en achterlating zijn op deze brief gebaseerd.

144 De Staat van het Consulaire , p. 29.

145 In de consultatie gaat het om tien posten in Europa, drie in Afrika en twee in Azië.

146 Ibid.

| 59 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

belang van het gelijkheidsbeginsel om precedentwerking te voorkomen; precedentonderwerpen als de dienstverlening aan kwetsbare personen (waaronder kinderen, werking zou immers kunnen leiden tot oprekking van het beleid in de praktijk. Wenselijker families, mensen met een psychische aandoening en gedetineerden) en crisisrespons. Ook is het om ruimhartiger kaders te formuleren, voor ruimhartige instrumenten te zorgen en worden samenwerkingsmogelijkheden met private actoren, zoals de reisindustrie en (bestaande) instrumenten ook daadwerkelijk te gebruiken. Bij dit laatste valt bijvoorbeeld verzekeraars, verkend. te denken aan de beschikbaarheid en het gebruik van financiële middelen. Afgezien daarvan kan in de uitvoering meer vertrouwd worden op het inzicht van de ambassades in

de lokale context, specifiek de mogelijkheden en beperkingen daarvan om consulaire 5.3.2 Opleiding en training

gevallen ‘met de menselijke maat’ op te lossen. Uiteraard moeten zij hierbij wel binnen de kaders werken. De afgelopen jaren zijn, conform de beleidsdoelstelling, nieuwe opleidings- en

trainingsmogelijkheden gecreëerd. Zo is in 2016 Comma geïntroduceerd, een e-learning Europese en internationale consulaire samenwerking module voor het consulair-maatschappelijk werk van BZ. Met Comma kunnen

In de evaluatieperiode heeft Nederland, samen met andere EU-lidstaten, een medewerkers van BZ aan de hand van praktijkcasussen kennis van en vaardigheden op voortrekkersrol gespeeld om de Europese samenwerking op het gebied van consulaire consulair-maatschappelijke thema’s opdoen alsmede toetsen in hoeverre hun kennis van

dienstverlening te bevorderen. 147 Nederland behoort sinds 2015 tot het Consular deze thema’s actueel is. Comma fungeert ook als informatiebron over deze thema’s.

Cooperation Initiatives (CCI’s) Core Team, een subgroep van EU-lidstaten die zich Comma is primair bedoeld voor alle BZ-medewerkers die betrokken zijn bij het consulairebezighoudt met het initiëren van projecten die ertoe dienen nieuwe mogelijkheden voor maatschappelijk werk: consulair medewerkers op het departement en op de post, de verdere consulaire samenwerking op lokaal niveau te onderzoeken. In de periode leiding van de post, en dienstdoende ambtenaren. Ook andere BZ-medewerkers die

2011-2017 betroffen de CCI’s onder andere consulaire bijstand bij familieproblematiek – belangstelling hebben kunnen Comma volgen. een van de speerpunten van de Nederlandse beleidsagenda, zoals hierboven beschreven.

Tijdens het Nederlands voorzitterschap van de EU in 2016 zijn de lidstaten Comma is in principe een goed instrument om alle BZ-medewerkers wereldwijd van overeengekomen middels concrete samenwerkingsprojecten op lokaal niveau te basiskennis over consulaire dienstverlening te voorzien. Vermeldenswaard is dat Comma investeren in samenwerking ten aanzien van familiezaken, waarvan een project in 2017 op het World Media Festival tweemaal in de prijzen is gevallen: eenmaal in de betreffende kinderontvoeringen in Egypte een eerste uitvloeisel was. Ook op het vlak van categorie ‘best employee-oriented training programme’ en eenmaal in de overkoepelende

crisisvoorbereiding, waarnaar aanvankelijk de meeste aandacht uitging, vonden categorie ‘training’. 148 Uit gesprekken met medewerkers van BZ blijkt dat zij Comma

samenwerkingsprojecten plaats. Hoofdstuk 7 gaat nader in op de inzet van Nederland op interessant en waardevol vinden. dit terrein.

Tegelijkertijd is een aantal kanttekeningen op zijn plaats. Niet alle medewerkers starten

Nederland werkt ook internationaal samen op het vlak van consulaire bijstand, zowel met Comma, en degenen die dit wel doen, maken de modules niet altijd af. 149 Uit

bilateraal als multilateraal. Zo is het lid van de stuurgroep van het Global Consular Forum gesprekken blijkt dat dit onder andere komt doordat medewerkers niet altijd de tijd

(GCF), een informeel forum met 35 lidstaten dat beoogt de praktische samenwerking op hebben of krijgen om Comma te doorlopen. Daarnaast kwam het aanvankelijke plan om het gebied van consulaire dienstverlening te versterken. Op de agenda van het GCF staan Comma met andere, meer interactieve leervormen te combineren niet goed van de grond.

147 Dit onderdeel is gebaseerd op gesprekken met medewerkers op het departement, bij ambassades, en op interne documentatie.

148 Intern nieuwsbericht BZ, Awards voor consulair afstandsonderwijs Comma op World Media Festival, 22 mei 2017.

149 Dit blijkt uit cijfers van DCV over het aantal medewerkers dat de opleidingsmodule al dan niet heeft afgerond. IOB heeft geen inzage gehad in de cijfers. Deze beoordeling is gebaseerd op gesprekken met DCV-medewerkers.

| 60 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Zo was er slechts beperkt sprake van videoconferenties tussen DCV en de posten over de medewerkers aangetrokken. 151 Vergeleken met 2011 voeren die medewerkers nu meer

modules in Comma. Volgens DCV was het leereffect van Comma daarom beperkter dan taken uit. Zo zijn kinderontvoeringen nu bij DCV/CA belegd en houden medewerkers zich verwacht. ook bezig met het aanpassen van de reisadviezen en, in sommige gevallen, met het

schrijven van scenario’s voor crisisoefeningen voor de posten. Hoewel er dus sprake is van Naast Comma bestaan er trainingen voor uitgezonden diplomatiek personeel. Zo is er bij meer medewerkers, hebben zij er ook taken bijgekregen. Daarmee is de back-up voor de training betreffende de eerste honderd dagen van (plaatsvervangend) ambassadeurs posten niet per se robuuster geworden dan in 2011. op een nieuwe post onder andere aandacht voor consulaire thema’s. Daarnaast dienen toekomstige diplomaten sinds 2017 een consulaire stage te volgen, waardoor zij in de Uit gesprekken blijkt dat ambassades de consulair medewerkers van DCV/CA over het praktijk basiskennis over consulaire aangelegenheden kunnen opdoen. algemeen erg hoog waarderen vanwege hun grote kennis van zaken en snelle reactie. Wel

stellen sommige ambassademedewerkers de openingstijden van ‘Den Haag’ als beperking Tijdens de evaluatieperiode is niet alleen sprake geweest van investeringen in opleiding en te ervaren. Anders dan voor burgers is voor ambassades namelijk geen 24/7-vraagbaak training, maar ook van bezuinigingen daarop: in 2013 werden de regioconferenties over beschikbaar waar zij met urgente vragen, die niet direct een consulair spoedgeval consulair-maatschappelijke dienstverlening afgeschaft. De regioconferenties waren betreffen, terecht kunnen. Nu is er alleen een persoon bij DCV/CA die in geval van nood op bedoeld als leer- en discussieplatform voor consulair medewerkers uit een bepaalde regio, elk tijdstip gebeld kan worden. waarbij vooral gedetineerdenbegeleiding op de agenda stond. Sinds 2018 zijn de regioconferenties terug van weggeweest, omdat het persoonlijke contact tussen consulair In de afgelopen jaren was er sprake van een afbouw van consulaire werkzaamheden van medewerkers en het uitwisselen van ervaringen over zaken waar veel ambassades mee te de honorair consuls (HC’s) wereldwijd. Tot eind 2016 behoorde het verlenen van consulaire maken hebben werden gemist. Regioconferenties faciliteren het wederzijds leren, waar bijstand tot de taken van de honorair consuls; sindsdien beperkt het takenpakket van de medewerkers in de praktijk van alledag niet aan toekomen, terwijl dit wel van belang is om HC’s zich tot de onderwerpen economische diplomatie en consulaire bijstand bij crises. de consulaire capaciteit te versterken. Voor consulaire bijstand in reguliere gevallen kunnen Nederlanders in principe daarom

alleen nog maar bij de ambassades terecht. Al met al zijn er goede initiatieven gestart om mensen op te leiden, maar is het leereffect van die initiatieven beperkter dan verwacht. Ook is er nog geen sprake van een Uit het onderzoek blijkt echter dat sommige HC’s in de praktijk nog steeds consulaire overkoepelend leerprogramma voor de verschillende consulair-maatschappelijke functies, werkzaamheden verrichten, ook op verzoek van de ambassades. Zo zijn er nog steeds HC’s waarin verschillende leervormen logisch in elkaar grijpen. die gedetineerden bezoeken. Tegelijkertijd blijkt dat HC’s die consulaire werkzaamheden

verrichten niet altijd voldoende kennis hebben over wat er van hen wordt verwacht. Het

5.3.3 Ondersteuning voor de ambassades ontbreekt hen aan duidelijke instructies en ambassades zijn niet altijd in staat een bevredigend antwoord te geven op hun vragen. Bovendien hebben de HC’s geen toegang

tot Comma en voorziet de vijfjaarlijkse HC-conferentie, die door het departement De consulaire medewerkers bij DCV/CA hebben niet alleen eigenstandige taken in het georganiseerd wordt, niet in afdoende training. Tijdens de HC-conferentie van april 2018 uitvoeren van individuele consulaire bijstand, maar fungeren ook als vraagbaak voor de bleek bijvoorbeeld dat ze veel vragen hebben over consulaire taken en

posten. Daarmee zijn zij ondersteunend aan de posten. 150 Sinds 2011 zijn er extra verantwoordelijkheden, en behoefte hebben aan een informatieportaal.

150 In het geval van crisisrespons kan de post ondersteund worden door het Snel-inzetbaar Consulair OndersteuningsTeam (SCOT), waarover meer in hoofdstuk 7.

151 In 2018 waren er zestien consulair medewerkers; een stijging van ongeveer 5 fte sinds 2011. Gegevens via DCV.

| 61 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Zelfs nu de HC’s geen algemene consulaire bijstand meer zouden moeten verlenen, vormt spanning tussen DCV en de ambassades, waarbij de kaders en de financiële mogelijkheden hun gebrek aan kennis over consulaire taken een aandachtspunt; ze dienen de post niet altijd voldoen om maatwerk te verlenen. De in De Staat van het Consulaire genoemde immers wel te ondersteunen bij het bieden van consulaire bijstand in crisissituaties. Om inzet op samenwerking met nationale en internationale partners om tot een integrale deze taak goed te kunnen vervullen, moeten ze tenminste weten wat er van hen verwacht aanpak voor bijstand aan verwarde personen te komen is positief, maar daarbij moet niet wordt. Daarvoor zijn (basis)opleiding en training over consulaire bijstand (bij vergeten worden dat de problematiek van complexe consulaire gevallen ook om crisissituaties) noodzakelijk. maatregelen binnen BZ vraagt teneinde maatwerk mogelijk te maken.

5.4 Conclusie Aanbevelingen

Dit hoofdstuk schetst een gemengd beeld van de mate waarin de doelen van DCV om de Ontwikkel een integraal opleidingspakket, waar Comma en andere interactieve en consulaire bijstand te versterken zijn behaald. Positief is dat DCV, conform de fysieke leervormen, zoals regioconferenties en videoconferenties tussen DCV en de beleidsdoelstelling, een meer beleidsvormende directie geworden. Het nieuw opgerichte posten, deel van uitmaken. Stem de opleidingen af op de verschillende consulaire cluster Beleid en Regie heeft zich beziggehouden met urgente thema’s op het vlak van functies en zorg ervoor dat medewerkers hier daadwerkelijk aan kunnen consulaire bijstand, zoals familieproblematiek (met name huwelijksdwang en achterlating) deelnemen. en crisisvoorbereiding en -respons. DCV heeft deze thema’s ook in Brussel opgepakt, waar Voorzie de HC’s van goede instructies en een basisopleiding over consulaire Nederland, samen met een aantal andere lidstaten, een voortrekkersrol speelde om de bijstand. lokale Europese consulaire samenwerking te bevorderen. Betrek ambassades (en andere relevante stakeholders) bij het zoeken naar een

structurele oplossing voor de consulaire bijstand in complexe gevallen, zoals aan Ook zijn, conform de doelstelling, opleidingsmogelijkheden geïnitieerd voor consulair verwarde personen. medewerkers op het departement en op de posten, door de ontwikkeling van Ontwikkel ruimhartige kaders voor complexe consulaire gevallen, waarbij ruimte is opleidingsmodule Comma. Dit is een positieve ontwikkeling. De inkrimping van het om deze gevallen met ‘de menselijke maat’ op te lossen. Zorg er daarbij voor dat er postennet, de zichtbaarheid van het consulaire werk en de doelstelling om Nederlanders in instrumenten zijn om dit mogelijk te maken en dat deze bij iedereen bekend zijn. het buitenland excellente dan wel goede dienstverlening te bieden vragen immers om Voorzie in een 24/7-vraagbaak voor niet-spoedeisende vragen van ambassades bij (ambassade)medewerkers met voldoende (basis)kennis van consulaire taken. individuele consulaire gevallen.

Tegelijkertijd passen bij de genoemde ontwikkelingen ook aandachtspunten. Zo wordt

Comma niet altijd (volledig) gevolgd en is er geen sprake van een integraal opleidingsprogramma voor medewerkers met een consulaire functie, waarin zowel online als fysieke leervormen logisch in elkaar grijpen. Ook worden de ambassades nu niet per se beter ondersteund dan in 2011. Hoewel het aantal consulaire medewerkers bij DCV is uitgebreid, vervullen die medewerkers ook meer taken dan in 2011. Hierbij geldt dat ambassades de ondersteuning die deze medewerkers verzorgen over het algemeen hoog waarderen. Ondersteuning door de HC’s is afgebouwd, alhoewel zij in de praktijk soms nog wel consulaire bijstand verlenen. Aan duidelijke instructies en opleiding ontbreekt het hen echter. Ten slotte kan er vooral bij complexe bijstandsgevallen sprake zijn van

| 62 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer Dit hoofdstuk beantwoordt de vraag wat de gevolgen zijn geweest van de beleidsveranderingen op het terrein van gedetineerdenbegeleiding voor de toezichtrol van BZ, voor de voorwaarden om maatwerk te kunnen leveren en voor de resocialisatie van gedetineerden. Ook bekijkt het hoofdstuk de inzet van

152

middelen.

6 Gedetineerdenbegeleiding

152

Een specifiek onderdeel van consulaire bijstand is de begeleiding van Nederlanders die in In 2017 werden 1997 gedetineerden bijgestaan in het buitenland; zie figuur 6. Dit figuur het buitenland zijn gearresteerd voor het plegen van een strafbaar feit en die daar laat ook zien dat het aantal gedetineerden in het buitenland in de afgelopen jaren gedetineerd zijn. Met de begeleiding wil BZ bijdragen aan het welzijn van deze geleidelijk is afgenomen. In 2017 was ongeveer 90% van de gedetineerden man. Bijna gedetineerden. Gedetineerdenbegeleiding is een onderwerp dat onderhevig is aan een twee derde van de gedetineerden zit vast in Europa (65%), onder wie de meesten in hoge mate van politieke en mediagevoeligheid. Duitsland, namelijk 432 personen. Dat is gelijk aan 38% van het totaal aantal Nederlandse

gedetineerden in Europa en 22% van het totaal aantal Nederlandse gedetineerden wereldwijd in 2017.

152 Dit hoofdstuk is voornamelijk gebaseerd op een deskstudie, zoals ook in de ToR is aangegeven. Een te geringe basis aan effectstudies in combinatie met geen toegang tot Kompas maakt het voor deze deskstudie niet mogelijk om de kwaliteit van de dienstverlening goed vast te stellen. Deze studie geeft inzage in het proces van het beleid, en doet uitspraken over de randvoorwaarden voor kwalitatieve dienstverlening. De evaluatie van de subsidieregeling gedetineerdenbeleid in opdracht van DCV stond op de BZ-evaluatieprogrammering voor 2017, maar DCV heeft het onderwerp uiteindelijk opgenomen in een interdepartementaal beleidsonderzoek. Hierin worden geen uitspraken gedaan over de uitvoering en de effectiviteit van de subsidieregeling.

| 63 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Figuur 6 Overzicht Nederlandse gedetineerden in het buitenland per jaar 2011-2017 land van herkomst te ontvangen. Tevens stelt het verdrag dat de lokale autoriteiten de

3.000 diplomatieke vertegenwoordiging direct in kennis moeten stellen van een arrestatie als de buitenlandse gedetineerde dat wenst.

2.500

332 • Verdrag van de Raad van Europa inzake de Overbrenging van Gevonniste Personen

2.000 327 284 267 248 (VOGP) van de Raad van Europa uit 1983, op basis waarvan strafoverdracht mogelijk is. 213 207

Hierbij zijn 68 landen aangesloten. Daarnaast heeft Nederland met vijf landen

1.500 (Marokko, Thailand, Venezuela, Zambia en Brazilië) bilaterale verdragen over de 1.000 2006 2194 2046 1962 2001 overname van gedetineerden.

1820 1790

500 De verdragen die relevant zijn voor de lokale rechtsgang zijn de volgende:

0 • Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Vrijheden (EVRM) uit 1950. Relevante artikelen zijn 5 ‘Recht op vrijheid en veiligheid’ en gender onbekend 6 ‘Recht op een eerlijk proces’;

vrouw gedetineerd in Europa • Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke vrijheden, New York (1966); en man • Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (1984).

Bron: TK vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 30 010, nr. 39. Gedetineerdenbegeleiding buitenland. Brief van de

minister van Buitenlandse Zaken. Conform het internationaal recht berust de zorg voor de leefomstandigheden en het welzijn van Nederlandse gedetineerden in het buitenland bij de autoriteiten van het land

6.1 Juridisch kader waarin zij gevangen zitten. Ook al voldoet deze zorg in een bepaald land niet aan de criteria die Nederland hanteert, de Nederlandse overheid kan de zorg niet volledig

overnemen. Ook mag de Nederlandse overheid zich niet mengen in de rechtsgang van een De consulaire taken voor gedetineerdenbegeleiding zijn deels juridisch vastgelegd, deels ander land. Wel kan Nederland met consulaire bijstand bijdragen aan het verlichten van de gebaseerd op de uitvoeringspraktijk, en deels gebaseerd op beleid dat al dan niet door leefomstandigheden waarin gedetineerden verkeren. Gedetineerden hebben geen recht

druk van buiten en/of in samenspraak met de Tweede Kamer is ontwikkeld. op die bijstand; net als voor andere consulaire gevallen, geldt bijstand als een gunst. 153

Voor gedetineerdenbegeleiding in het buitenland zijn de volgende verdragen van belang: Uit jurisprudentie blijkt dat de Staat beleidsvrijheid heeft ten aanzien van consulaire

• • 

  Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 24 april 1963, artikel 5 dienstverlening en zich hierbij mede mag laten leiden door politieke overwegingen (zie

(consulaire werkzaamheden) en artikel 36 (contact met onderdanen van de zendstaat). hiervoor reeds hoofdstuk 5). 154 Uit deze jurisprudentie blijkt ook dat de Staat wel een

Het verdrag stelt dat gedetineerden in het buitenland de mogelijkheid moeten hebben toezichtfunctie heeft en bepaalde misstanden moet melden bij lokale autoriteiten. De

om consulaire bijstand van de ambassade of diplomatieke vertegenwoordiging van het Staat moet zich de belangen van zijn onderdanen in het buitenland aantrekken. Dat wil

153 Hoogstraten, W. van, 2001, stelt daarentegen dat gedetineerden het recht op hulp hebben verworven. ‘Dit komt omdat BZ beleidsregels heeft gemaakt om de beleidsruimte te structureren. Door het maken van beleid en feitelijk optreden in bepaalde situaties heeft BZ zichzelf gebonden. Het HBBZ en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn juridisch normerend voor BZ en burgers kunnen daar rechten aan ontlenen.’ Hoogstraten, W. van, 2001, Gedetineerdenzorg in het buitenland, een recht? Ars Aequi, 4, p. 233-236.

154 Gerechtshof Den Haag in de zaak Staat-Van Dam uit 2004. Zie https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHSGR:2004:AR7484.

| 64 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

zeggen dat de Staat een onderdaan niet geheel aan zijn lot mag overlaten, en een 6.2 De belangrijkste beleidsveranderingen

inschatting dient te maken van wat zou kunnen en moeten worden gedaan. Daarvoor

dient de Staat toe te zien dat de autoriteiten van het land in kwestie de daar geldende in beeld

rechtsregels juist toepassen. Ook dient de Staat de autoriteiten aan te spreken indien sprake is van mensonwaardige omstandigheden in de gevangenis. Het feit dat de Staat Een Nederlander die in het buitenland wordt gearresteerd en gedetineerd, kan een verzoek niet verplicht is consulaire bijstand te verlenen kan betekenen dat de overheid toch juist en indienen bij BZ voor consulaire bijstand. Het doel van de gedetineerdenbegeleiding is het voldoende heeft gehandeld in het geval van een gevangene die in zeer slechte bijdragen aan het welzijn van Nederlandse gedetineerden in buitenlandse gevangenissen, omstandigheden verkeert, indien de post geen bijstand heeft verleend maar wel door het bevorderen van menswaardige omstandigheden tijdens detentie, resocialisatie herhaaldelijk melding heeft gemaakt van deze omstandigheden bij de lokale autoriteiten. en het bevorderen van een adequate rechtsgang met inachtneming van een evenwichtige

inzet wereldwijd van beschikbare middelen. 156

Voor Nederlandse gevangenen die gedetineerd zijn in het buitenland is het onder bepaalde voorwaarden mogelijk hun straf uit te zitten in Nederland. Er zijn twee wetten Om aan bovengenoemde doelstelling uitvoering te kunnen geven is voor internationale strafoverdracht. De eerste is de Wet Wederzijdse Erkenning en gedetineerdenbegeleiding maatwerk. Dit betekent dat de begeleiding afhankelijk is van de Tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke Sancties (WETS) uit 2012, die van omstandigheden waarin gedetineerden gevangen zitten, de afstand tot hun familie en toepassing is op gedetineerden in EU-lidstaten. De tweede is de Wet Overdracht vrienden, en de wensen die zij hebben. Hierbij heeft BZ ook een verantwoordelijkheid om Tenuitvoerlegging Strafvonnissen (WOTS) uit 1988, die geldt voor gedetineerden in niet-EU- toezicht te houden op:

landen. 155 De WOTS is een uitwerking van het VOGP. Het ministerie van Justitie en 1. een juiste toepassing van het vreemde recht, waarbij de buitenlandse gedetineerde

Veiligheid heeft een leidende rol in de overbrenging van gedetineerden naar Nederland. elke mogelijkheid wordt geboden die de betreffende wetgeving kent;

BZ heeft in de WOTS- en WETS-procedure uitsluitend een bemiddelende rol. 2. menswaardige omstandigheden waaronder de gedetineerde gevangen wordt

gehouden en de juiste toepassing van het vreemde recht. 157

Ten aanzien van gedetineerden in het buitenland zijn twee ministeries beleidsverantwoordelijk: J&V en BZ. Dit hoofdstuk gaat over de beleidsintenties en Met ingang van 1 januari 2015 trad een nieuw gedetineerdenbeleid in werking. Volgens de -instrumenten van BZ. minister was ‘meer maatwerk’ in de gedetineerdenbegeleiding een logische stap vanwege

de modernisering van de diplomatie en (de krimp van) het postennet. 158 Maatwerk

betekent hier dat de inzet van BZ is aangepast aan de situatie waarin de gedetineerde zich bevindt en dat instrumenten meer gedifferentieerd dan in het verleden worden ingezet. Hierbij stelt de minister: ‘De huidige normen voor bezoeken en financiële ondersteuning komen te vervallen, zodat de steun meer specifiek kan worden gericht op de gedetineerde

die echt hulp nodig heeft.’ 159 De normen waarnaar de minister verwijst dateren uit

155 Wet van 10 september 1986, Stb. 1986, 464, inwerkingtreding op 1 januari 1988.

156 Besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 december 2014, 173/2014, tot vaststelling van een subsidieplafond en beleidsregels voor subsidiëring op grond van de Subsidieregeling ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Gedetineerdenbegeleiding 2015-2016).

157 TK, vergaderjaar 1998/1999: Kamerstuk 25 203, nr. 9; 2001/2002: Kamerstuk 25 203, nr. 15; 2014: Kamerstuk 30 010, nr. 21.

158 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30 010, nr. 21.

159 TK, vergaderjaar 2014-2015: Kamerstuk 30 010, nr. 21.

| 65 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 2002. 160 Het gaat hierbij onder meer om de bezoekfrequentie van minimaal twee keer per DCV heeft een checklist ontwikkeld, waarmee de ambassademedewerker die een (eerste) jaar per gedetineerde, 161 een maandelijkse schenking van 30 euro aan alle gedetineerden bezoek aflegt de mate van kwetsbaarheid van een gedetineerde kan vaststellen. Iemand is

buiten Europa, en bemiddelingskosten van 22,50 euro voor het verzorgen van een kwetsbaar als er sprake is van een ernstige ziekte, handicap, alcohol- of drugsmisbruik, overboeking namens familie of vrienden. analfabetisme, zwangerschap, suïcidale gedachten, discriminatie of mishandeling én

onvoldoende medische zorg in detentie. 164

Met het nieuwe beleid maakt het ministerie op voorhand een onderscheid tussen

gedetineerden die vastzitten in zorg- dan wel niet-zorglanden. Niet-zorglanden zijn Wat opvalt in het gewijzigde beleid is de focus op resocialisatie. 165 Het is voor het eerst dat

landen waarvan ‘autoriteiten zich hebben gecommitteerd aan internationale afspraken of resocialisatie is opgenomen in de doelstelling van het gedetineerdenbeleid van BZ. verdragen voor een humaan en menswaardig gevangenisbeleid en waar sprake is van Resocialisatie is een instrument om recidive tegen te gaan en zou de Nederlandse

behoorlijke detentieomstandigheden in internationaal perspectief.’ 162 Niet-zorglanden samenleving veiliger moeten maken. De verantwoordelijkheid om recidive tegen te gaan

zijn de meeste landen in Europa, en Australië, Nieuw-Zeeland, Japan, Singapore en ligt vast in het regeerakkoord van de kabinetten Rutte II en III, en is formeel belegd bij het Canada. Alle overige landen zijn zorglanden, waar de detentieomstandigheden vaak ministerie van Justitie en Veiligheid. Meer hierover volgt in paragraaf 6.4.4.

tekortschieten. 163 In de praktijk betekent dit onderscheid dat gedetineerden (die

consulaire bijstand wensen te ontvangen) in niet-zorglanden een basispakket aan Tot slot streeft het nieuwe beleid naar meer doelmatigheid. ‘Het nieuwe beleid beoogt de begeleiding krijgen, en dat voor gedetineerden in zorglanden een aanvullend pakket aan middelen en instrumenten van BZ voor het gedetineerdenbeleid zo doelmatig mogelijk in

maatregelen beschikbaar is. Wat deze pakketten inhouden staat beschreven in te zetten.’ 166 167 Volgens de minister was het nieuwe beleid geen bezuinigingsoperatie.

paragraaf 6.3. De minister geeft in de Kamerbrief ook aan dat er schrijnende Immers, het budget voor gedetineerdenbegeleiding bleef in de jaren na 2015 in beginsel

omstandigheden kunnen zijn die aanleiding kunnen geven voor meer maatwerk waarbij gelijk. 168 Tegelijkertijd had BZ wel te maken met een krimpend postennet, en dus met een (tijdelijk) van het basispakket kan worden afgeweken. Paragraaf 6.4.1 gaat dieper in op verminderde personele capaciteit om het beleid uit te voeren. 169 Daarom werkt BZ samen

deze tweedeling. met – en stelt het ministerie middelen beschikbaar aan – derde partijen die een meetbare toegevoegde waarde hebben in de rechtsgang, bij extra zorg tijdens de detentie en bij de

resocialisatie in Nederland. 170

160 TK, vergaderjaar 2001/2002: Kamerstuk 25 203, nr. 15. De normen dienden als minimale begeleiding, terwijl het beleid flexibel genoeg moest blijven voor maatwerk.

161 TK, vergaderjaar 2012/2013: Kamerstuk 30 010, nr. 19.

162 TK 30 010, nr. 21 verwijst naar: (i) UN Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, 1955; (ii) UN Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment; (iii)

Council of Europe; Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) standards, 2002; (iv) European Conventions on Human Rights. 163 Paragraaf 6.4.1 gaat dieper in op deze tweedeling.

164 HBBZ - Checklist.

165 Besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 december 2014, 173/2014, tot vaststelling van een subsidieplafond en beleidsregels voor subsidiëring op grond van de Subsidieregeling ministerie van

Buitenlandse Zaken 2006 (Gedetineerdenbegeleiding 2015-2016). 166 TK 30 010, nr. 21 (2014).

167 TK 30 010, nr. 21 (2014).

168 TK 30 010, nr. 21 (2014).

169 TK 30 010, nr. 21 (2014).

170 TK 30 010, nr. 21 (2014).

| 66 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Wat in 2015 niet wijzigde, was de rechtsbijstand die het ministerie vergoedt in zaken 6.3 Beleidsinstrumenten

waarin de doodstraf aan de orde is. Als gevolg van de executie van de Nederlands-Iraanse Zahra Baahrami in Iran in 2011 had de minister van BZ in 2011 al het besluit genomen om Voor de gedetineerdenbegeleiding gebruikt BZ diverse beleidsinstrumenten, die worden

rechtsbijstand in dit soort situaties te vergoeden. 171 afgestemd op de situatie van de gedetineerde (zie figuur 7). Iedere gedetineerde ontvangt

een basispakket bestaande uit een informatiepakket en, waar relevant en mogelijk,

gesubsidieerd juridisch advies en begeleiding bij resocialisatie in Nederland. 172

Figuur 7 Beleidsinstrumentarium gedetineerdenbegeleiding

Beleidsinstrumenten gedetineerdenbegeleiding

niet-zorglanden zorglanden

informatie juridische resocialisatie informatie dialoog met resocialisatie 2-4 bezoeken attentiegeschenk pakket bijstand NL pakket lokale autoriteiten NL per jaar t.w.v. € 30 of € 90

p/m

30

dialoog met 1 bezoek attentiegeschenk geestelijke extra zorg gift juridische noodfonds lokale autoriteiten per detentie t.w.v. € 30 zorg RNL bijstand

171 TK, 32 500 V, nr. 165, 11 april 2011. 172 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30 010, nr. 21.

| 67 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Gedetineerden in niet-zorglanden worden daarnaast één keer per detentie bezocht en Stichting PrisonLAW verschaft algemeen juridisch advies voor een eerlijke en goede ontvangen een attentiegeschenk ter waarde van 30 euro. In zorglanden worden rechtsgang van Nederlandse gedetineerden in het buitenland. Het gaat hierbij niet om (het

gedetineerden twee tot vier keer per jaar bezocht. 173 Zij ontvangen (in geld of natura) een inhuren van) juridische bijstand die leidt tot inmenging in de nationale rechtsgang. Jaarlijks

attentiegeschenk ter waarde van 30 of 90 euro (afhankelijke van het type land) en een staat PrisonLAW ongeveer 150 gedetineerden bij in verschillende zorg- en niet-zorglanden. maandelijkse gift van 30 euro. Ook komen ze in aanmerking voor sociale en In 2018 kondigde de stichting aan de subsidierelatie te beëindigen vanwege uiteenlopende

maatschappelijke zorg door Bureau Buitenland, geestelijke zorg door Epafras en een belangen en ervaren druk vanuit BZ op de onafhankelijkheid van de organisatie. 175

vergoeding voor incidentele medische onkosten of een vergoeding uit het zogenoemde

noodfonds. 174 Tot slot kan de ambassade, in zowel zorg- als niet-zorglanden, namens de Stichting Epafras verleent gedetineerden geestelijke zorg (aandacht voor levensvragen) en

Nederlandse overheid of gezamenlijk met andere overheden (bijvoorbeeld via een kan een rol spelen waar het gaat om traumaverwerking. De subsidierelatie tussen BZ en démarche) de lokale autoriteiten aanspreken op inhumane omstandigheden in Epafras kende een onderbreking in de periode 2015-2017 als gevolg van een herziening van detentiecentra of op gebreken in de lokale rechtsgang. de eisen die BZ stelde. Zo diende de Stichting af te stappen van het invliegen van

zorgverleners vanuit Nederland en over te gaan naar een netwerk van lokale vrijwilligers.

6.3.1 Subsidieregeling gedetineerdenbegeleiding Hieraan heeft Epafras gedurende een transitieperiode gewerkt. De subsidie werd in deze periode naar beneden bijgesteld. Sinds 2017 voldoet Epafras aan het eisenpakket.

Vrijwilligers leggen gemiddeld twee bezoeken per jaar af aan gedetineerden in zorglanden. BZ heeft een subsidieregeling voor de gedetineerdenbegeleiding. In de evaluatieperiode werd subsidie verstrekt voor resocialisatie in de Nederlandse maatschappij en zorg tijdens

detentie door Bureau Buitenland; juridische bijstand door Stichting PrisonLAW ; geestelijke 6.4 De gedetineerdenbegeleiding in de

zorg tijdens detentie door Epafras; en de uitgave van een periodiek tijdschrift (Comeback)

uitgegeven door de drie hiervoor genoemde organisaties. praktijk

Bureau Buitenland (onderdeel van Reclassering Nederland) heeft een mondiaal netwerk van Deze paragraaf gaat dieper in op een aantal elementen uit het gedetineerdenbeleid, zoals vrijwilligers om gedetineerden te bezoeken. De doelstelling van de organisatie is om met in de vorige paragrafen is besproken. Aan de orde komen de landenlijst, toezicht, maatwerk de begeleiding van Nederlandse gedetineerden bij te dragen aan een succesvolle terugkeer en resocialisatie. in de Nederlandse maatschappij (resocialisatie). Hiertoe werken vrijwilligers samen met de gedetineerden aan het vergroten van hun zelfinzicht, zelfredzaamheid en re-integratie.

Recent zijn er nieuwe methodieken ontwikkeld voor drie specifieke groepen gedetineerden 6.4.1 Classificatie als zorg- of niet-zorgland

in zorglanden: zij die niet terugkeren naar Nederland, gedetineerden in voorwaardelijke vrijlating en in extreme omstandigheden. Tijdens het voorarrest bezoekt een vrijwilliger de In 2015 introduceerde DCV de lijst met niet-zorglanden (ook wel ‘landenlijst’ genoemd). gedetineerde gemiddeld een keer in de vier weken. Tijdens de detentie is dat ongeveer een Een land hoort op deze lijst thuis als blijkt dat de detentieomstandigheden humaan zijn en keer per zes tot acht weken. dat de verantwoordelijke autoriteiten zich hebben geconformeerd aan internationale

verdragen hieromtrent en het eigen recht goed toepassen. Het ministerie oordeelt of een

173 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30 010, nr. 21.

174 Daarnaast kan zo nodig ook uit het potje voor schrijnende gevallen worden geput (zie hoofdstuk 5). Dit is in de praktijk echter nog nooit gebeurd.

175 IOB heeft hier geen onderzoek naar gedaan.

| 68 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 land aan deze eisen voldoet op basis van diverse openbare bronnen, 176 onderzoek Tekstbox 2 Japan als niet-zorgland uitgevoerd in opdracht van het ministerie, 177 en jarenlange waarnemingen van DCV en de

ambassades over detentieomstandigheden en het gevangenisbeleid in een land. Het Het is opmerkelijk dat Japan als niet-zorgland wordt bestempeld. Al voor de ministerie zegt de lijst jaarlijks te bekijken en rapporteert hierover aan de Tweede Kamer in beleidswijziging van 2015 sprak de Nederlandse overheid de lokale autoriteiten aan op de jaarlijkse ‘Pechtoldbrief’. misstanden in de detentieomstandigheden, zoals de démarche in 2013 van

EU-lidstaten en de VS. Tijdens het proces van het opstellen van de landenlijst tekende Uit de sinds 2015 verschenen ‘Pechtoldbrieven’ blijkt dat de samenstelling van de lijst door de ambassadeur bezwaar aan tegen de positie van Japan op de niet-zorglandenlijst. de tijd heen onveranderd is gebleven. Tegelijkertijd laten bronnenonderzoek en Japan kwam echter toch op de landenlijst omdat het volgens DCV voldeed aan de gesprekken met medewerkers van een aantal ambassades en DCV zien dat wet- en criteria van een niet-zorgland. Toch zijn de klachten over de detentieomstandigheden regelgeving van de lidstaten meestal wel in lijn liggen met het Europees Verdrag voor de gebleven, en volgden meerdere démarches om de Japanse autoriteiten daarop aan te Rechten van de Mens (EVRM), maar dat er zich in de afgelopen jaren verscheidene spreken. De ambassade blijft de situatie agenderen bij DCV. Gezien de aanhoudende

problemen voordeden bij de juiste toepassing ervan. 178 Een van de problemen is het klachten bracht DCV zelf ook een bezoek aan Japan om de situatie te beoordelen. In

gemak waarmee verscheidene Europese landen voorlopige hechtenis inzetten, een 2017 zegde DCV de post toe dat er tijdelijk (een jaar) meer bezoeken mogen worden instrument dat alleen bij uitzondering en als laatste remedie ingezet mag worden. afgelegd en dat gedetineerden een eenmalige gift van 150 euro mogen ontvangen.

Rechters dienen eerst alternatieve beschikbare maatregelen te overwegen (zoals Desondanks staat Japan nog steeds op de landenlijst. elektronische monitoring of huisarrest). Deze maatregelen worden echter – in strijd met

artikel 5 van het EVRM – niet vaak toegepast. 179 In Italië, Ierland en Spanje werd

voorlopige hechtenis disproportioneel toegepast op buitenlandse verdachten, omdat zij

een groter vluchtrisico zouden hebben dan nationale verdachten. 180 Een gevolg hiervan is

dat veel gevangenissen in deze landen overvol zijn.

176 Denk aan rapportages van de Raad van Europa en de VN over detentieomstandigheden en aan monitoringsrapportages door ngo’s.

177 Prison Watch, 2016, Inventarisatie gedetineerdenbegeleiding (intern document). Ook zijn er landenfiches opgesteld voor het ministerie als input voor de landenlijst.

178 Prison Watch (2016), Algemene Rekenkamer (2017 en 2018), Parliamentary Assembly (2015) Abuse of pretrial detention in States Parties to the European convention on Human Rights, Resolution 2077, Fair Trials (2016) A measure of last resort? the practice of pre-trial detention decision making in the E U.

179 Fair trials (2016); Parliamentary Assembly (2015). De Europese Commissie en het Europees Parlement hebben de afgelopen vijf jaar aandacht gevraagd voor het verbeteren van de standaarden om

voorlopige hechtenis toe te passen. 180 Het aantal Nederlandse gedetineerden op 1 april 2017 in deze drie landen zijn: Griekenland 15; Italië 25; Spanje 187.

| 69 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Een ander punt van zorg in de uitvoeringspraktijk in sommige niet-zorglanden is de Zorglanden gebrekkige toegang tot juridische bijstand en dossiermateriaal. Waar dossiermateriaal De invulling die ambassades geven aan de toezichtrol in zorglanden is sinds 2015, in voorhanden was, hadden advocaten soms te weinig tijd dit voorafgaand aan de zitting te vergelijking met de periode daarvoor, nauwelijks veranderd. Uit het onderzoek blijkt dat bestuderen. Daarnaast ontbreekt het soms aan kwalitatief goede vertalingen van het gedetineerden tegenwoordig niet meer of minder bezoeken krijgen van een

dossiermateriaal. 181 Ook zijn veel rechters geneigd de argumenten van het OM te volgen, is ambassademedewerker dan in de periode vóór 2015. De bezoekfrequentie van de er sprake van een lange duur van voorlopige hechtenis, 182 en zijn er onvoldoende ambassades is nagenoeg gelijk gebleven (twee tot vier bezoeken per jaar) en waar

waarborgen voor een eerlijk proces. In lijn met het onderzoek van Fair Trials concludeerde ambassades extra zorg verlenen, verleenden zij die in het verleden ook al. Naast de ook Prison Watch in 2016 dat Nederlandse gedetineerden in niet-zorglanden soms informatie die BZ verkrijgt uit eigen observaties, ontvangt BZ informatie over de situatie problemen ervaren met de toegang tot het juridische proces, door onvoldoende kennis van gedetineerden van derden, zoals honorair consuls, lokale autoriteiten, en vrijwilligers van de taal, het ontbreken van een tolk, trage processen, corruptie en willekeur. van Bureau Buitenland, Epafras en PrisonLAW.

Ook uit gesprekken met consulaire medewerkers van DCV en diverse ambassades in Een klein aantal ambassades in zorglanden had zorgen over de monitoring van

Europa, evenals uit een rapport van de Algemene Rekenkamer, komen zorgen naar voren gedetineerden in voorwaardelijke vrijlating, die niet meer bij de ambassade langskomen over de detentieomstandigheden in sommige niet-zorglanden waar gedetineerden voor hun maandelijkse gift. Het contactmoment is voor een ambassademedewerker de verkeren. Japan is een voorbeeld van een land waarover vanaf het begin discussie bestond enige gelegenheid om te zien hoe het met iemand gaat. Over het algemeen constateren of dit land het label ‘niet-zorgland’ wel verdiende; zie hiervoor tekstbox 2. ambassades in zorglanden dat onder gedetineerden in voorwaardelijke vrijlating een

grotere kans bestaat op recidive. Indien de gedetineerde niet op een andere wijze contact

6.4.2 Toezicht op de situatie van gedetineerden opneemt met de ambassade, verdwijnt hij of zij van de radar. DCV sluit in zo’n geval het dossier in het registratiesysteem voor consulaire gevallen. Daarmee is er geen zicht meer

op de persoon, terwijl de overheid hiervoor nog wel een verantwoordelijkheid draagt. Het ministerie heeft de verantwoordelijkheid om toezicht te houden op de juiste toepassing van het vreemde recht, de bescherming van de rechten van het individu, de Niet­zorglanden detentieomstandigheden en de (medische) situatie van het individu. 183 Deze toezichtrol is De rol van toezicht door de Nederlandse overheid in niet-zorglanden is onder druk komen

een belangrijke voorwaarde voor het kunnen leveren van meer maatwerk in de begeleiding te staan door het terugbrengen van de norm van twee ambassadebezoeken per jaar naar aan gedetineerden. Gedetineerdenbezoek is een essentieel instrument om dit toezicht te één bezoek per detentie. Dit bezoek vindt zo snel als mogelijk plaats nadat de lokale

kunnen uitvoeren. 184 Uit het onderzoek komt naar voren dat de toezichtrol voor de autoriteiten de ambassade hebben geïnformeerd over de detentie van de Nederlandse

niet-zorglanden om verschillende redenen onder druk is komen te staan sinds de burger. Als iemand net gedetineerd is, is het echter lastig vast te stellen of diegene wellicht invoering van de beleidswijziging in 2015. Volgens BZ-medewerkers kan het gevolg hiervan kwetsbaar is en meer nodig heeft dan dat ene bezoek. Problemen bij gedetineerden zijn dat bepaalde kwetsbare personen onopgemerkt blijven en niet de bijstand krijgen die ontstaan namelijk vaak pas in een later stadium. Bovendien kan het zijn dat de informatie

nodig is. Deze constatering komt ook naar voren in ander onderzoek. 185 van een ambassademedewerker niet goed doordringt tot een gedetineerde die nog maar

181 Fair trials (2016). Uit voorbeelden blijkt dat dossiermateriaal in Griekenland niet altijd wordt vertaald, ondanks dat 43% van de verdachten buitenlands was. In de zaken waar wel sprake was van vertaling, was meer dan 27% van onvoldoende kwaliteit. In Italië was slechts in 23% van de zaken met buitenlandse verdachten sprake van een vertaling.

182 Zo had in een zaak in Italië iemand voorafgaand aan vrijspraak van de aanklacht anderhalf jaar in voorlopige hechtenis gezeten.

183 TK, vergaderjaar 2001/2002, 25 203, nr. 15. Onder het vreemde recht wordt verstaan het recht van het land waar iemand gedetineerd is.

184 Algemene Rekenkamer (2017); Hofstee-Van der Meulen (2015).

185 Hofstee-Van der Meulen (2015); Prison Watch(2016); Algemene Rekenkamer (2017); Algemene Rekenkamer (2018).

| 70 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

net in detentie zit en bijvoorbeeld nog denkt onschuldig te zijn en op korte termijn vrij te aan deze voorwaarden komen niet in aanmerking voor begeleiding door Bureau

komen. 186 Verder geldt als een beperkende factor voor de toezichtrol dat het geregeld Buitenland. Zij vallen terug op één bezoek tijdens detentie van een ambassadevoorkomt

dat de lokale autoriteiten de ambassade niet of pas veel later informeren over medewerker. Positief is dat Bureau Buitenland recentelijk (in 2018) een module heeft aanhoudingen, overplaatsingen en uitzettingen van gedetineerden. ontwikkeld voor vrijwilligers, om deze – relatief kleine – groep mensen alsnog bij te

kunnen staan. Net als in zorglanden verkrijgt BZ niet alleen informatie uit eigen observaties, maar ontvangt het ministerie ook informatie over de situatie van een gedetineerde van Bureau Wat betreft het toezicht op voorwaardelijk in vrijheid gestelde gedetineerden geldt voor Buitenland en, tot 2015, van Epafras. Het netwerk van vrijwilligers van deze organisaties is degenen in niet-zorglanden dat zij geen maandelijkse gift ontvangen en daarmee al waardevol voor de informatievoorziening, maar BZ maakt zich hiermee wel afhankelijk minder op de radar staan van de ambassade dan degenen in zorglanden. Ook hier geldt van de kwaliteit en volledigheid van de informatievoorziening van derden, terwijl het zelf dat DCV het dossier sluit als de voorwaardelijk in vrijheid gestelde niet op een andere de verantwoordelijkheid draagt voor toezicht op de detentieomstandigheden en lokale manier contact opneemt met de post. rechtsgang.

Uitwisseling van informatie Ter illustratie: BZ kan alleen sturen op de afspraken die zijn gemaakt in de Dat meerdere partijen een rol vervullen in de begeleiding benadrukt het belang van een subsidiebeschikking. Directe aansturing op operationeel niveau ligt in handen van Bureau open uitwisseling van accurate informatie over de situatie van de gedetineerde. Hierin is Buitenland. Medewerkers van DCV, ambassades en Bureau Buitenland constateerden dat de afgelopen jaren veel verbetering gekomen. Sinds 2012 werken medewerkers van DCV er in sommige gevallen sprake was van inconsistente verslaglegging onder vrijwilligers en en de ambassades allemaal in hetzelfde registratiesysteem (Kompas), waarin zij alle dat de verslaglegging soms ook van onvoldoende kwaliteit was. Wel vindt er goed overleg individuele zaken van gedetineerden (en andere individuele consulaire zaken) bijhouden. plaats tussen beide partijen, waardoor het ministerie haar punten van aandacht kan Sinds 2016 bestaat er daarnaast een koppeling van Kompas met het registratiesysteem adresseren bij de organisatie. Zo is de zorg over de kwaliteit van de verslaglegging een van Bureau Buitenland, die een snelle en open uitwisseling mogelijk maakt tussen permanent punt van aandacht geworden bij Bureau Buitenland. Toch kan een garantie op medewerkers van DCV, ambassades en Bureau Buitenland. De koppeling met Bureau accurate en consistente informatie over de mate van kwetsbaarheid van gedetineerden in Buitenland is nuttig, aangezien de vrijwilligers een groot deel van de bezoeken afleggen.

niet-zorglanden niet van een vrijwilliger worden verlangd. 187 Met Kompas kan DCV wereldwijd ook meer regie voeren op dossiervorming en op de wijze

waarop uitvoering wordt gegeven aan consulaire bijstandverlening waar een hulpvraag Een ander aandachtspunt is dat het netwerk van Bureau Buitenland groot is, maar niet speelt. volledig dekkend in alle landen. Sommige gedetineerden ontvangen daardoor minder of later bezoek van een vrijwilliger, wat gevolgen heeft voor de actualiteit van de Vrijwilligers van PrisonLAW en Epafras hebben geen toegang tot Kompas. Ook de HC’s informatievoorziening. Verder stelt Bureau Buitenland als voorwaarde voor begeleiding hebben geen toegang, terwijl zij Nederland wel formeel vertegenwoordigen. Uit het

dat de gedetineerde voldoende binding heeft met Nederland en de intentie heeft na onderzoek blijkt dat HC’s nog vaak worden ingezet om gedetineerden te bezoeken. 188

vrijlating terug te keren in de Nederlandse maatschappij. Gedetineerden die niet voldoen Voor informatie over deze gedetineerden zijn ze afhankelijk van de ambassade. In het

186 Algemene Rekenkamer (2018). De Rekenkamer haalt dit uit een onderzoek gedaan door Prison Watch in 2016.

187 Vogelzang, B., Heemskerk, I. en Althoff, H., 2015, Geronseld, gegokt, gepakt en gesteund, Avans Hogeschool. Reclassering Nederland constateert dat vrijwilligers geen professionele hulpverleners zijn.

188 In de herziene instructie over consulaire taken aan HC’s in 2016 staat dat de hoofdtaak van de HC economische diplomatie is. Andere [consulaire] taken, die op dat moment nog door de HC’s konden werden

gedaan, zijn bijkomend of verdwijnen. Specifiek over gedetineerdenbegeleiding staat vermeld dat per land en per geval moet worden bekeken of HC’s bijstand dienen te bieden of niet. DCV, 2016, Instructies consulaire taken aan honorair consuls .

| 71 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

geval van Epafras was er voor 2015 direct contact met de ambassade over de Figuur 8 laat de ontwikkeling zien in de uitgaven voor medische zorg gedurende de voorbereiding op een bezoek en vond er achteraf een debriefing plaats op de ambassade. evaluatieperiode. De uitgaven vertonen schommelingen, maar nemen over het algemeen Dit directe contact werd zeer gewaardeerd. De ambassade verwerkte de bezoekverslagen af. Deels komt dit doordat het aantal gedetineerden is gedaald. Ook gaven ambassades van vrijwilligers van Epafras in Kompas. Tegenwoordig loopt de communicatie over het die van dit budget gebruik hebben gemaakt aan, dat DCV pas na veel overleg akkoord gaf. werk van Epafras via DCV. Het is niet te zeggen in hoeverre dit laatste ook een verklarende factor is voor de daling

van de uitgaven.

6.4.3 Maatwerk Figuur 8 Medische uitgaven aan Nederlandse gedetineerden in het buitenland 2011-2017

Met het beleid beoogt BZ meer maatwerk te leveren in de gedetineerdenbegeleiding. 6.000

Aangezien deze ambitie niet nader is geoperationaliseerd, is medewerkers van in EUR 5.000

ambassades en DCV gevraagd waar dit extra maatwerk uit zou moeten bestaan. Volgens

DCV komt het tot uiting in de toegenomen uitgaven voor medische zorg; de subsidie voor 4.000 zorg aan Bureau Buitenland; en het noodfonds. Medewerkers op de ambassades meenden

dat er niet veel is veranderd en dat meer maatwerk niet overtuigend van de grond is 3.000 gekomen. 189 In reactie op een rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2017 zegt de

minister dat de afgelegde bezoeken met meer maatwerk en een hogere kwaliteit, en in de 2.000

zorglanden in sommige gevallen juist met een hogere frequentie, dan voorheen worden

uitgevoerd. Het beleid geeft geen nadere uitwerking op maatwerk in niet-zorglanden. 1.000

Daar is volgens de minister geen directe noodzaak toe, aangezien er sprake is van een -

humaan en menswaardig gevangenisbeleid en van behoorlijke detentieomstandigheden.

Deze punten worden hieronder toegelicht. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Extra maatwerk: zorg­ en niet­zorglanden Bron: financiële systemen BZ.

Het ministerie stelt voorop dat de medische zorg in de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van de detinerende overheid, in lijn met internationale verdragen. In 2017 heeft BZ, op voorstel van Epafras en Bureau Buitenland, een fonds opgericht voor Alleen wanneer autoriteiten tekortschieten, er van naasten geen geld beschikbaar is en er noodgevallen. Jaarlijks is hiervoor 10.000 euro gereserveerd. Uit het financiële systeem hoge nood is, kan het ministerie bijspringen. Het budget voor medische zorg is beperkt tot van BZ is niet op te maken wat de uitputting is van dit noodfonds, maar op basis van incidentele zorg. Het betreft een eenmalige uitgave. Hierbij kan het gaan om een gesprekken komt het beeld naar voren dat er nog nauwelijks iets is uitgegeven. Uit vergoeding voor vervoer naar het ziekenhuis of voor een second opinion. Mensen die gesprekken met medewerkers van ambassades en DCV komt naar voren dat het bestaan chronisch ziek zijn en zorg nodig hebben komen niet in aanmerking voor een vergoeding. van het fonds bij weinigen van hen bekend is.

In sommige gevallen lukt het dan hen op basis van humanitaire gronden via de WETS of

WOTS naar Nederland te halen.

189 Deze constatering deed Prison Watch ook; zie Prison Watch (2016).

| 72 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Bij de oprichting van het fonds zijn criteria opgesteld, die DCV in 2016 aan Bureau tot vier bezoeken per jaar af te leggen wordt in sommige gevallen ook belemmerd door de Buitenland – als beheerder van het noodfonds – heeft gecommuniceerd. In de praktijk consulaire normen en richtlijnen over tijdsbesteding, waaronder die voor het aantal blijkt er echter onduidelijkheid te bestaan tussen de drie partijen over de definiëring van bezoeken per jaar per gedetineerde. Ook heeft de prioriteitsstelling van de leiding van de een noodgeval en over de besluitvorming. Zo ligt volgens DCV de besluitvorming bij ambassade invloed op de beslissing over een extra detentiebezoek. Verder hebben

Epafras en Bureau Buitenland, en is het noodfonds bedoeld om mensen te helpen bij hun sommige ambassades het gevoel dat de beslissing om maatwerk te bieden vooral bij DCV laatste stap in het resocialisatieproces. Denk hierbij aan hulp bij het regelen van papieren ligt, zoals ten aanzien van de besluitvorming over medische uitgaven. zodat de gedetineerde het land uit kan. Volgens Epafras en Bureau Buitenland dienen voorstellen te worden voorgelegd aan een commissie waarin alle drie de organisaties Dat er niet altijd voldoende ruimte is voor extra bezoeken blijkt ook uit het feit dat vertegenwoordigd zijn. In de praktijk wijst DCV voorstellen af die een voorwaarde kunnen consulaire medewerkers op een aantal ambassades aangaven dat zij vaker op bezoek gaan zijn voor resocialisatie, zoals vliegtickets, maar ook voorstellen die medisch van aard zijn. bij gedetineerden in een gevangenis dichtbij de post dan bij gedetineerden die ver weg of

op een minder bereikbare plek zijn gedetineerd. Medewerkers vinden dit lastig, omdat er Een positieve recente ontwikkeling is dat Bureau Buitenland met subsidie van DCV drie zo ongewenst een gebrek aan consistentie ontstaat in de begeleiding van gedetineerden in nieuwe methodieken voor sociale en maatschappelijke zorg heeft ontwikkeld voor hetzelfde land. specifieke groepen gedetineerden, zoals eerder al vermeld. Omdat deze methodieken pas net in gebruik genomen zijn, is het nog niet mogelijk vast te stellen wat deze ontwikkeling Of de kwaliteit van de gesprekken tijdens het bezoek hoger is geworden, is lastig vast te betekent voor de kwaliteit van de begeleiding en de situatie van de gedetineerden. stellen. Wel is gekeken in hoeverre aan twee voorwaarden voor het bieden van kwaliteit

wordt voldaan, namelijk: heeft de medewerker voldoende kennis van en ervaring met het Maatwerk in zorglanden type werk, en is de medewerker voldoende op de hoogte van de situatie waarin de

In 2017 schreef de minister in een reactie op een rapport van de Algemene Rekenkamer gedetineerde zich bevindt. Dit tweede aspect is al besproken in de vorige paragraaf.

‘dat de afgelegde bezoeken met meer maatwerk en een hogere kwaliteit, en in de zorglanden in sommige gevallen juist met een hogere frequentie, dan voorheen worden Ten aanzien van kennis gaven consulaire medewerkers aan positief te zijn over de

uitgevoerd’. 190 IOB heeft medewerkers van ambassades in zorglanden gevraagd in introductie van e-learning module Comma, zoals ook het hoofdstuk over algemene

hoeverre dit het geval is. consulaire bijstand liet zien. Een kanttekening hierbij is dat de toegang is beperkt tot medewerkers van BZ, terwijl de HC’s en vrijwilligers ook een grote bijdrage leveren aan de

Zoals al is aangegeven in paragraaf 6.4.2 blijkt dat de bezoekfrequentie van de gedetineerdenbegeleiding. Zij hebben geen toegang tot Comma en hebben dus niet ambassades sinds de beleidswijziging van 2015 nagenoeg gelijk is gebleven, namelijk twee dezelfde informatieachtergrond als medewerkers van BZ. Desondanks bezoeken sommige

tot vier bezoeken per jaar en iets vaker bij schrijnende gevallen. 191 Sommige ambassades HC’s gedetineerden vaker dan ambassademedewerkers. Tegelijkertijd heeft of krijgt niet

geven aan meer bezoeken te willen afleggen, maar zeggen belemmerd te worden door iedere BZ-medewerker de tijd om de e-learning module te volgen. Deze verschillen een aantal factoren. Zo hebben de krimp van het postennet en de vele veranderingen op kunnen leiden tot kwalitatief wisselende begeleiding aan gedetineerden. het consulaire terrein de werkdruk van de consulaire medewerkers vergroot. Hierdoor was er niet altijd ruimte om een extra bezoek af te leggen. De flexibiliteit om meer dan twee

190 TK, Vergaderjaar 2016-2017, Kamerstuk 34 725 V, nr. 2, Jaarverslag en slotwet Ministerie van Buitenlandse Zaken; brief Algemene Rekenkamer; Aanbieding van het rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2016 bij het Ministerie

van Buitenlandse Zaken (V). 191 Prison Watch (2016), Wetgevingsoverleg (juni 2018). De Algemene Rekenkamer (2017) concludeert echter dat zowel in zorglanden als in niet-zorglanden het gemiddeld aantal bezoeken sinds 2015 is

afgenomen.

| 73 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Het besluit uit 2018 om de regionale conferenties opnieuw in te voeren (zie ook hoofdstuk Maatwerk in niet­zorglanden 5) is een positieve ontwikkeling. Deze conferenties, waaraan ook vrijwilligers deelnemen, Uit het onderzoek blijkt dat één bezoek per detentie niet alleen een te lage frequentie is bieden de mogelijkheid om praktijkervaring uit te wisselen, nieuwe kennis op te doen en voor een goede monitoring, maar de Nederlandse overheid ook minder zichtbaar maakt te netwerken. Vooral medewerkers op een kleine post hechten hier veel waarde aan. voor gedetineerden. In reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2018 stelt

de minister dat het afleggen van bezoeken slechts een onderdeel is van het gehele pakket

Waar wel meer maatwerk lijkt te worden geleverd, is op het terrein van uitgaven voor aan consulaire bijstand aan Nederlandse gedetineerden in het buitenland. 192 Deze reactie

juridisch advies. Hieronder valt de subsidie aan PrisonLAW, maar ook financiering van lijkt voorbij te gaan aan het perspectief van de gedetineerden zelf. Zij geven aan dat een

rechtsbijstand in doodstrafzaken. Naast financiering kan ook een inhoudelijke advisering bezoek een positief effect heeft op hun welzijn en behandeling. 193 In dit licht is het positief

aan lokale advocaten vanuit Nederland door een in Nederland in de doodstraf dat bezoeken door vrijwilligers van Bureau Buitenland en Epafras de afgenomen gespecialiseerd advocatenkantoor onderdeel zijn van de ondersteuning. Figuur 9 laat zien bezoekfrequentie van BZ deels hebben gecompenseerd. Hierbij moet worden opgemerkt dat de uitgaven voor juridisch advies in de onderzoeksperiode zijn gestegen. IOB heeft dat Epafras in de transitieperiode 2015-2017 geen bezoeken aflegde, waardoor ongeveer geen inzicht in de onderliggende componenten van deze uitgavenstijging. 500 gedetineerden het zonder bezoek van Epafras moesten doen. Ook moet worden

opgemerkt dat consulaire medewerkers zelf aangeven een bezoek per detentie vaak te Figuur 9 Diverse uitgaven voor juridisch advies aan Nederlandse gedetineerden in het weinig vinden, vooral als het gaat om langere detenties. buitenland, 2011-2017

350.000 Een bijkomend gevolg van slechts één bezoek per detentie is dat de Nederlandse overheid minder zichtbaar wordt voor lokale (gevangenis)autoriteiten. 194 Aandacht van de

in EUR 300.000 ambassade geeft een signaal af aan deze partijen dat er op de gedetineerden wordt

250.000 gelet.

195 ‘Het contact met de (lokale) autoriteiten kan verwaterd raken doordat de post niet meer regelmatig in de gevangenissen komt.’ 196 Uit onderzoek van Hofstee-Van der 200.000 Meulen uit 2015 blijkt dat de kracht van de dialoog met de autoriteiten samenhangt met

het aantal bezoeken dat wordt afgelegd aan de gevangenis door de ambassade. ‘In

150.000 gevallen waar de frequentie van het bezoek laag is, wordt het moeilijker en 100.000 arbeidsintensiever om zaken op te lossen’. 197 Het beleid sinds 2015 wil vooral inzetten op

dialoog met de autoriteiten in niet-zorglanden, in plaats van bezoeken afleggen aan

50.000 gedetineerden. In hoeverre ambassades de autoriteiten daadwerkelijk meer zijn gaan

• - 

  aanspreken, en of de verlaagde bezoekfrequentie al dan niet van invloed is geweest op de kracht van de dialoog, is niet onderzocht.

  2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Bron: financiële systemen BZ.

192 BZ, (2018) bestuurlijke reactie op het concept-rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Buitenlandse Zaken (V) van de Algemene Rekenkamer (TK 34 950-V, nr.2).

193 Hofstee-Van der Meulen, 2015, Detained abroad, pp. 227-251.

194 Dit blijkt uit gesprekken met medewerkers van ambassades.

195 Hofstee-Van der Meulen, 2015, Detained abroad, p. 248.

196 Prison Watch (2016).

197 Hofstee-Van der Meulen, 2015, Detained abroad.

| 74 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

6.4.4 Resocialisatie Met het nieuwe gedetineerdenbeleid van BZ in 2015 werd resocialisatie wel voor het eerst

in de doelstelling van het BZ-beleid opgenomen. Bureau Buitenland van Reclassering Gedetineerden die langer vast zitten in soberder regimes en minder begeleiding krijgen, Nederland ontving een subsidie om een module te ontwikkelen voor in het buitenland hebben een grotere kans op het ontwikkelen van recidive. Dit is zeker het geval bij gedetineerde Nederlanders gericht op resocialisatie in de Nederlandse maatschappij na gedetineerden in het buitenland. Zij zijn sneller ontmoedigd, omdat ze te maken krijgen terugkeer in Nederland. Deze beleidsaanpassing is een positieve ontwikkeling, aangezien met allerlei praktische obstakels: jarenlang van huis geweest, ondergedompeld in een investeren in resocialisatie een belangrijke factor is om de kans op recidive te verkleinen. andere cultuur, zware detentieomstandigheden, niet bekend met lokale procedures en BZ is in principe niet verantwoordelijk voor resocialisatie van Nederlandse

wetgeving en geconfronteerd met taalbarrières. 198 En vanwege de afstand krijgt men ex-gedetineerden die nog in het buitenland verblijven. Er kunnen zich echter nog situaties

nauwelijks of geen bezoek van naasten. Buitenlandse gedetineerden behoren binnen het voordoen waarin begeleiding wel gewenst is, zoals bekostiging van een ticket naar

gevangenissysteem vaak tot de gemarginaliseerde groep. 199 Daarnaast zijn gevangenissen Nederland als een ex-gedetineerde zelf, of zijn eigen netwerk, hiertoe geen middelen potentiële broedplaatsen voor radicalisering. 200 heeft. Doordat ook andere overheidsorganisaties zich hiervoor niet verantwoordelijk

voelen, is er op dit punt sprake van een lacune. Dat is niet bevorderlijk voor het De kabinetten Rutte II en III willen recidive terugdringen om de veiligheid in de resocialisatieproces.

Nederlandse samenleving te bevorderen. Het regeerakkoord van het kabinet Rutte III

verbindt aan deze doelstelling dan ook extra preventieve en repressieve middelen. 201 Deze

extra middelen zijn voornamelijk gericht op gedetineerden in Nederland en staan op de

begroting van Justitie en Veiligheid. 202 BZ, dat zich ontfermt over de Nederlanders in

buitenlandse detentie, krijgt vanuit deze kabinetsdoelstelling geen middelen die specifiek gericht zijn op het tegengaan van recidive onder gedetineerden in het buitenland.

198 Vogelzang, B., Heemskerk, I. en Althoff, H., 2015, Geronseld, gegokt, gepakt en gesteund, Avans Hogeschool.

199 Foreign National Prisoners and Probationers Expert Group van de Confederation of European Probation. Website: http://www.cepprobation.org/page/82/info-on-prisoners-and-families.

200 Raad van Europa, 2018, Prison: a breeding ground for radicalisation and violent extremism?

201 Regeerakkoord VVD, CDA, D66, ChristenUnie , pp. 4, 57. 10 mln. in 2018, 15 mln. in 2019 en 20 mln. voor 2020 (e.v.) op de begroting van Justitie en Veiligheid.

202 In 2015 concludeerde Hofstee-Van der Meulen ook al dat de middelen die er zijn voor terugdringen van recidive vooral gericht zijn op de gevangenen in Nederland. J&V biedt financiële ruimte voor

projecten (eventueel ook internationaal) waarmee nieuwe werkwijzen ontwikkeld en uitgevoerd kunnen worden om recidive tegen te gaan. Tot juli 2018 waren er echter alleen projecten toegewezen die betrekking hadden op gedetineerden in Nederland. Zie website Koers en kansen voor de sanctieuitvoering, www.sanctieuitvoering.nl.

| 75 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

6.5 Inzet van middelen Wat wel naar voren kwam uit het onderzoek, is dat sinds de inkrimping van het postennet

en de invoering van het maatwerk de medewerkers op de ambassade meer werkdruk Zoals beschreven in paragraaf 2 beoogde het ministerie met het nieuwe beleid in 2015 de ervaren op het terrein van de gedetineerdenbegeleiding. Ze noemden hiervoor de middelen en instrumenten voor het gedetineerdenbeleid zo doelmatig mogelijk in te volgende redenen. Ten eerste duren bezoeken in de niet-zorglanden langer, omdat een

zetten. 203 Het ging hierbij volgens de minister niet om een bezuinigingsoperatie, maar om gevangene zich realiseert dat dit het enige bezoek van de overheid is dat hij of zij kan

een evenwichtige inzet wereldwijd van beschikbare middelen. verwachten. Daarnaast hebben medewerkers in zowel niet-zorglanden als zorglanden waar veel gedetineerden zitten veel administratieve lasten. Hierbij valt bijvoorbeeld te

Dat er op het programmabudget niet is bezuinigd, is te zien in tabel 3. De uitgaven voor denken aan het beantwoorden van telefoontjes en brieven van gedetineerden en van gedetineerdenbegeleiding zijn sinds 2011 toegenomen van ongeveer 1,35 miljoen euro communicatie met de subsidieorganisaties. naar meer dan 2 miljoen euro in 2016. In 2015 was er een kleine piek te zien in de uitgaven; toen werd ongeveer 2,2 miljoen besteed. De hoogte van de personele uitgaven is niet

bekend. 6.6 Conclusie

Het is niet mogelijk iets te zeggen over de doelmatigheid van het beleid in de periode Als onderdeel van de modernisering van de diplomatie is in 2015 een nieuw

2011-2017 en of de beleidswijziging van 2015 tot meer doelmatigheid heeft geleid. In 2009 gedetineerdenbeleid geïntroduceerd. Dit onderzoek heeft een aantal elementen uit de heeft BZ de kosten voor de begeleiding van Nederlandse gedetineerden in het buitenland beleidswijziging nader bekeken, namelijk de indeling van de landen in zorg- en nietop heldere wijze inzichtelijk gemaakt. Destijds ging het om 2.920 euro per gedetineerde zorglanden, maatwerk, toezicht, resocialisatie en doelmatigheid.

per jaar. 204 Een dergelijk onderzoek is sindsdien niet meer uitgevoerd. Ook heeft geen

systematische monitoring plaatsgevonden van de kosten voor het gedetineerdenbeleid. Het onderzoek laat zien dat meer maatwerk in zorglanden niet overtuigend van de grond is Daarnaast heeft DCV de evaluatie van de subsidieregeling gedetineerdenbegeleiding, die gekomen. Sinds de beleidswijziging zijn de werkzaamheden van consulaire medewerkers

in de BZ-evaluatieprogrammering van 2017 stond, 205 niet uitgevoerd. in deze landen nauwelijks veranderd. De ambitie om maatwerk te leveren stond immers

altijd al op de agenda. Wel ervaren consulaire medewerkers een dusdanige werkdruk dat er niet altijd genoeg ruimte is om meer maatwerk te leveren. Positieve initiatieven hiertoe,

Tabel 3 Uitgaven gedetineerdenbegeleiding 2011-2017 (EUR)

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Totaal 1.348.888 1.843.914 1.804.518 1.701.761 2.241.779 2.072.706 1.918.332 12.931.898

Bron: financiële systemen BZ.

203 TK 30 010, nr. 21 (2014); TK 30 010, nr. 23 (2015); TK 32 500-V, nr. 137 (2017).

204 TK 30 010, nr. 15. Hieronder vallen budget BZ, subsidies, opleidingen, giften/attenties/medicijnen, personeelskosten Den Haag en kosten op ambassades en consulaten. De totale kosten waren 7.538.370

euro, voor in totaal 2580 gedetineerden (per 1/1/2009). 205 DCV heeft de subsidieregeling uiteindelijk op laten nemen in een interdepartementaal beleidsonderzoek, waarin geen uitspraken worden gedaan over de doeltreffendheid of doelmatigheid van de regeling.

| 76 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

zoals het noodfonds en zorg via Bureau Buitenland, zijn nog onvoldoende tot wasdom

gekomen om vast te kunnen stellen of deze daadwerkelijk hebben geleid tot meer Aanbevelingen

maatwerk. Heroverweeg de ‘één bezoek per detentie-regeling’ in niet-zorglanden.

In niet-zorglanden is eerder sprake van een versoberde begeleiding, aangezien de Deel de Comma-module over gedetineerdenbegeleiding met de vrijwilligers frequentienorm van twee bezoeken per jaar in 2015 is beperkt tot één bezoek per detentie. en HC’s die bezoeken brengen aan gedetineerden, of zorg voor een andere vorm Bovendien zet de afgenomen frequentie de verantwoordelijkheid van de overheid om van opleiding. toezicht te houden op de juiste toepassing van het vreemde recht, de bescherming van de Zorg voor jaarlijkse monitoring op de landenlijst en rapporteer hierover in rechten van het individu, de detentieomstandigheden en de (medische) situatie van het De Staat van het Consulaire . individu onder druk. Hierdoor kunnen ook mogelijkheden voor maatwerk worden belemmerd, aangezien informatie over de mate van kwetsbaarheid van de gedetineerde belangrijk is om te bepalen of iemand in aanmerking komt voor meer maatwerk. Daarnaast bestaan er twijfels over de aanname dat in alle niet-zorglanden sprake is van een humaan en menswaardig gevangenisbeleid en behoorlijke detentieomstandigheden die een vermindering van het aantal bezoeken door BZ zouden rechtvaardigen.

De inzet van derden (PrisonLAW, Stichting Epafras en Bureau Buitenland) is van toegevoegde waarde op de begeleiding die het ministerie geeft en daarmee een belangrijk element in de bijdrage aan het welzijn van gedetineerden. Met deze inzet maakt het ministerie zich echter ook, meer dan vroeger, afhankelijk van vrijwilligers, van wie het niet redelijk is eenzelfde niveau van dienstverlening te verwachten. Bovendien is het inzicht van BZ in de situatie van gedetineerden hierdoor vaak indirect. In De Staat van het Consulaire zet DCV in op samenwerking met andere organisaties die betrokken zijn bij de gedetineerdenbegeleiding om te verkennen hoe kwetsbare personen steeds zo vroeg mogelijk kunnen worden geïdentificeerd. Dit is positief.

Het ministerie heeft sinds 2015 resocialisatie van gedetineerden in Nederland opgenomen in de doelstelling van het gedetineerdenbeleid. Dit sluit aan bij de ambitie van kabinetten Rutte II en III om recidive tegen te gaan. Er bestaat echter geen sluitende aanpak voor de resocialisatie van ex-gedetineerden die nog in het buitenland verblijven. In de evaluatieperiode zijn de programma-uitgaven gestegen. Het ontbreekt aan financiële data en monitorings- en evaluatiemateriaal om iets te kunnen zeggen over de doelmatigheid van het beleid.

| 77 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer Dit hoofdstuk richt zich op de vraag in hoeverre BZ het doel heeft gerealiseerd om tot ‘robuustere crisisrespons’ te komen. Het hoofdstuk gaat ook in op de manier waarop BZ zich heeft ingezet voor meer Europese samenwerking op het gebied van crisisvoorbereiding- en respons en wat deze inzet heeft opgeleverd.

7 Consulaire crisisvoorbereiding

België, Egypte, Frankrijk, Jemen, Nepal, Oekraïne, Portugal, Zuid-Soedan – allemaal over een consulaire crisis. 207 In dit hoofdstuk wordt het onderscheid tussen calamiteiten en

plekken waar in de periode 2011-2017 ongelukken, terroristische aanslagen, politieke crises verder niet gehanteerd, maar wordt de verzamelnaam ‘(consulaire) crises’ gebruikt. spanningen, burgeroorlogen of natuurrampen plaatsvonden waardoor Nederlanders ter plekke in nood kwamen en consulaire bijstand behoefden. Daarmee was er sprake van De consulaire bijstand in een crisis kan variëren van het verstrekken van informatie en ‘consulaire calamiteiten’ dan wel van ‘consulaire crises’. Consulaire calamiteiten zijn advies over de veiligheidssituatie, het verstrekken van nooddocumenten aan Nederlanders gebeurtenissen die vaak beperkt zijn tot een bepaalde plek in een land of regio en waarbij die een crisisgebied halsoverkop en zonder reisdocument moeten verlaten, tot het de lokale autoriteiten, die verantwoordelijk zijn voor de afhandeling van de situatie, goed faciliteren van evacuaties. De rol van de (sociale) media en het belang dat politiek en

in staat zijn om adequaat op te treden. 206 Waar hiervan geen sprake is, wordt gesproken maatschappij hechten aan consulaire bijstand bij crises zorgen ervoor dat BZ deze taken

206 Comma, Calamities. Het busongeluk in Portugal in 2015, waarbij drie Nederlanders overleden, is een voorbeeld van een consulaire calamiteit.

207 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, p. 4. De burgeroorlog in Zuid-Soedan in 2017, waarbij elf Nederlanders middels

militair luchtvervoer werden geëvacueerd, is een voorbeeld van een consulaire crisis.

| 78 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

vaak in the spotlight uitvoert. Dit gegeven, in combinatie met de wens van BZ zelf om 7.1.1 Soorten crises

consulaire dienstverlening in te zetten als middel om het politiek en maatschappelijk draagvlak voor het werk van de eigen organisatie te vergroten, maakt de uitvoering van Een consulaire crisis is een crisis in het buitenland die alleen een consulaire – en geen consulaire bijstand bij crisissituaties een gevoelig thema. politieke of andersoortige – component heeft. Voorbeelden zijn het busongeluk in Portugal

en de aardbeving in Nepal, beide in 2015. Consulaire crises worden, mits de capaciteit van

Het belang van een goede toerusting op consulaire crises is in 2011 door de minister van BZ DCV dit toelaat, binnen de staande organisatiestructuur van DCV opgelost. 210

erkend. Met deze erkenning ging de toezegging gepaard om het departement en de ambassades beter op crises voor te bereiden. Bovendien zou worden ingezet op Europese Waar DCV de crisis niet zelf kan afhandelen of wanneer de crisis niet alleen consulair is, samenwerking. Dit hoofdstuk richt zich op beide toezeggingen. volgt opschaling tot een BZ-brede crisis. Voorbeelden zijn de burgeroorlogen in Libië in

2011, Zuid-Soedan in 2013 en 2016 en Jemen in 2015, en de aardbeving en tsunami in Japan

7.1 Consulaire bijstand bij crises in 2011. Ook de aanslag in Tadzjikistan in juli 2018 was, vanwege de terroristische component, een BZ-brede crisis. Het besluit om de departementale crisisorganisatie op te

schalen ligt bij de Centrale Crisiscoördinator (CCC) van de directie Veiligheid,

De verantwoordelijkheid van BZ om consulaire bijstand te bieden in crisissituaties is Crisisbeheersing en Integriteit (VCI). 211 Bij opschaling wordt de crisiscoördinatie centraal vastgelegd in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. 208 Het ministerie is (net als andere georganiseerd middels het Crisisberaad, waarbij alle relevante overheidspartijen binnen

ministeries met een rol op het vlak van crisisbeheersing) verantwoordelijk voor de te en buiten het departement betrokken zijn. Behalve DCV kunnen dit partijen zijn als de nemen crisisbeheersingsmaatregelen op het eigen beleidsterrein en voor de te stellen regiodirecties, gezien de politieke dimensie van crises; de Directie Veiligheidsbeleid (DVB),

kaders voor deze maatregelen. 209 DCV is de kaderstellende directie en is tevens belast met in het geval van terrorisme; en het ministerie van Defensie, in het geval van civiele

de consulaire crisisrespons in Den Haag. De ambassades zijn verantwoordelijk voor de evacuaties met een militaire component (Non-Combatant Evacuation Operations; NEO’s). De

consulaire crisisrespons in het buitenland. CCC fungeert als aanspreekpunt voor alle directies en ambassades, 212 behalve voor

consulaire zaken. DCV blijft verantwoordelijk voor de coördinatie en besluitvorming op het

Afhankelijk van de aard van de crisis kan er sprake zijn van een consulaire crisis, een consulaire terrein. 213

BZ-brede crisis met centrale crisiscoördinatie binnen het ministerie, of een nationale crisis met nationale opschaling. Deze soorten crises worden hieronder kort toegelicht. Wanneer sprake is van een nationale crisis, zoals de ramp met vlucht MH17, treedt het

ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) middels het Nationaal

CrisisCentrum op als coördinerend ministerie. 214 Bij BZ blijft de CCC verantwoordelijk voor

de algehele crisiscoördinatie binnen het ministerie, terwijl DCV verantwoordelijk blijft voor

de coördinatie en besluitvorming op het consulaire terrein. 215

208 Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming , II Crisis – Begripsomschrijving, punt 2; IX. Crises in het buitenland, punt 3.

209 Ibid.

210 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, p. 4; zie ook Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ, november 2016, p. 9. 211 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, 2.1, punt 4. Zie ook DCV, 2017, Consulair – Instructie voor de ambassades bij crisis/calamiteit.

In overeenstemming met Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming , IV Crisisbesluitvorming op ambtelijk niveau, punt 2. Zie ook Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ, november 2016, p. 6.

212 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, punt 1.4; Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ, november 2016, p. 9.

213 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, p. 5.

214 Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming , IX. Crises in het buitenland, punt 2 juncto I. Inleiding, punt 2.

215 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises, Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, p. 5.

| 79 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

7.1.2 De rol van DCV en de posten bij consulaire crises landen. Ook het (in overleg met de regievoerende directie COM) informeren van niet

Nederlandse lokale media en het leveren van input voor de consulaire woordvoering van

Als consulaire crisiscoördinator is de afdeling Consulaire Aangelegenheden van de Directie het departement behoren tot hun taken. 219 Honorair consuls, die worden aangestuurd

Consulaire zaken en Visumbeleid (DCV/CA) de spil van de consulaire crisisrespons. Het door de hoofdpost, dienen contact te houden met de ambassade over zaken als de status verlenen van consulaire bijstand (aan direct getroffenen en aan hun familie) en externe van betrokken Nederlanders. Eventueel kunnen zij, na afstemming met de hoofdpost,

informatievoorziening over de veiligheidssituatie in het crisisgebied (onder andere door individuele consulaire bijstand verlenen. 220

aanpassing van het reisadvies) zijn prioritaire taken. DCV/CA werkt samen met de post(en) in het betreffende gebied. Ook vindt samenwerking plaats met de directie Communicatie Ook externe partijen spelen een rol bij consulaire crises. Voor het beheersen van de crisis (voor woordvoering), relevante regiodirecties (voor inhoudelijke advisering over het ter plaatse zijn de lokale autoriteiten verantwoordelijk; denk aan de opsporing van reisadvies) en het 24/7 BZ Contact Center (dat de telefoontjes van verontruste burgers als vermisten en de identificatie van slachtoffers. BZ kan de lokale autoriteiten op aanvraag

eerste opvangt). 216 Bij grote hoeveelheden telefoontjes aan het Contact Center kan DCV bijstand verlenen, bijvoorbeeld door de inzet van experts. 221 Dit is bijvoorbeeld gebeurd

het Crisis TelefoonTeam (CTT) inrichten, dat zich met name richt op het verzamelen van bij de aardbeving in Nepal in 2015, waar Nederland op aanvraag van de Nepalese

informatie over mogelijk getroffen Nederlanders. 217 DCV stemt tevens af met consulaire autoriteiten een speciaal reddingsteam heeft ingezet. Wanneer sprake is van meer dan

directies van andere landen; regelt, in samenwerking met andere directies, de inzet van acht getroffen Nederlanders, coördineert de dienstdoende alarmcentrale van de

militair (lucht)vervoer en civiele transportfaciliteiten bij evacuaties; organiseert de inzet verzekeraars de bijstand aan verzekerde slachtoffers. 222 De hulpverlening aan betrokken

van het Urban Search and Rescue (USAR) team voor het opsporen van Nederlanders; en Nederlanders kan eventueel plaatsvinden in samenwerking met particuliere

houdt contact met het Landelijk Team Forensische Opsporing van de Nationale Politie hulpverleningsinstanties of andersoortige private actoren. 223 Hierbij valt te denken aan de voor eventuele inzet bij de identificatie van Nederlandse slachtoffers. 218 reisbranche, die een rol kan spelen bij het vertrek van Nederlanders uit crisisgebieden.

Ook de ambassades houden zich bij calamiteiten en crises prioritair bezig met het verlenen Hoewel BZ alleen verantwoordelijk is voor de afwikkeling van consulaire crises in het van consulaire bijstand en externe informatievoorziening aan Nederlanders. Ze brengen buitenland, speelde het ministerie in de afgelopen evaluatieperiode ook een rol bij crises het aantal Nederlanders in kaart dat consulaire hulp nodig heeft en registreren en in andere delen van het Koninkrijk. Tekstbox 3 gaat hier nader op in. behandelen individuele hulpvragen. Ook leveren zij input aan DCV/CA voor eventuele aanpassing van het reisadvies en voor te versturen berichten via de Informatieservice. Verdere taken zijn coördinatie van de lokale consulaire hulpverlening en het onderhouden van contacten met relevante partijen, zoals lokale autoriteiten en ambassades van andere

216 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, punt 1.5.

217 Ibid., p. 12.

218 Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ , november 2016, p. 15.

219 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, punt 1.6; zie ook Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ, november 2016,

pp. 32-33, 41-44. 220 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, punt 1.7. Hoewel honorair consuls sinds eind 2016 geen consulaire bijstand meer

mogen verlenen bij ‘reguliere’ gevallen (zie hiervoor hoofdstuk 5), mogen zij dit dus wel doen in crisissituaties.

221 Comma, Calamities.

222 Ibid.

223 Handboek Buitenlandse Zaken (HBBZ), Calamiteiten.

| 80 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Tekstbox 3 Bijstand in het buitenland en de overzeese Koninkrijksdelen Het functioneren van de organisatie bij een (dreigende) consulaire crisis is deels afhankelijk

van de mate waarin deze op crises is voorbereid. Hoe zag het beleid op het vlak van Onder de verantwoordelijkheden van BZ valt niet alleen de afhandeling van consulaire crisisvoorbereiding er in de periode 2011-2018 uit? En hoe is dit beleid uitgevoerd? Deze werkzaamheden, maar ook het verlenen van civiele en militaire bijstand voor civiele vragen komen aan de orde in de volgende paragrafen.

doeleinden tijdens rampen in het buitenland, waaronder evacuaties. * Hoewel BZ

verantwoordelijk is voor de leiding, coördinatie en communicatie bij het verlenen van

deze bijstand, beslissen de vakministeries die die bijstand mogelijk moeten maken 7.2 Naar ‘robuustere crisisrespons’?

over de beschikbaarheid en operationele haalbaarheid van de inzet van hun expertise.

Bij evacuaties valt dan te denken aan het ministerie van Defensie, dat al dan niet In de periode 2011-2018 stond het onderwerp crisisvoorbereiding prominent op de agenda

militair (lucht)vervoer kan vrijmaken voor het uitvoeren van NEO’s. van BZ. In de Kamerbrief Consulaire dienstverlening uit 2011 stelde de minister van BZ zich tot

doel te streven naar ‘robuustere crisisrespons’. 224 Volgens de minister moest de overheid

De afspraken over internationale bijstand gelden niet voor crises in buurlanden België ‘zich structureel zo gaan organiseren, dat zij ook in uitzonderlijke situaties adequaat [zou

en Duitsland; de overzeese Koninkrijksdelen Aruba, Curaçao en Sint-Maarten; en de kunnen] reageren’. 225 Bij uitzonderlijke situaties (ook wel ‘extreme noodsituaties’

openbare lichamen Bonaire, Saba en Sint-Eustatius. In deze gevallen is het ministerie genoemd) gaat het bijvoorbeeld om het evacueren van burgers als gevolg van geweld of

van BZK verantwoordelijk voor de bijstand.** Tijdens orkaan Irma in 2017 heeft BZ, op natuurrampen; situaties die zich volgens de minister in 2010 en 2011 gelijktijdig en snel

verzoek van BZK, echter een grote rol gespeeld in de hulpverlening aan Sint-Maarten. opeenvolgend voordeden. Hierbij valt te denken aan de aardbeving in Haïti in 2010, de

BZ heeft onder andere geholpen bij het evacueren van mensen van het eiland en aardbeving en tsunami in Japan in 2011, de burgeroorlog in Libië en de Arabische lente in

consulair medewerkers (‘Scotters’; zie paragraaf 7.2.1) naar Sint-Maarten gezonden om Egypte in datzelfde jaar.

bij te dragen aan de hulpverlening.

De brief van de minister suggereert dat BZ tijdens deze uitzonderlijke crisissituaties niet in De inzet van BZ bij orkaan Irma vormde de aanleiding voor het maken van nieuwe staat was om – in de bovenvermelde woorden van de minister – adequaat op te treden. Bij

afspraken over de crisisinzet van BZ in andere delen van het Koninkrijk. *** Overigens gebrek aan een precisering van deze suggestie in de brief baseert deze evaluatie zich

wees een evaluatie van de crisisrespons na de ramp met vlucht MH17 uit 2014 ook al hiervoor op gesprekken met BZ-medewerkers. Volgens hen hadden

op de noodzaak om de rol van BZ tijdens crises in het Koninkrijk kritisch te bezien. **** ambassademedewerkers voor 2011 gebrek aan kennis en ervaring op het vlak van

crisisrespons. Ook waren ambassades nooit met trainingen en oefeningen voorbereid op * Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, IX. Crises in het buitenland, punt 5.

** een crisis. Bovendien was er soms te weinig personeel om een crisis af te handelen en Consulaire Crisisorganisatie Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises,

Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, 2.1, punt 4. waren ambassades niet of niet voldoende ingericht op het moeten verlenen van

*** Afspraken bij crises in CAR-delen Koninkrijk: blauwe brief van de minister van BZ aan crisisrespons, bijvoorbeeld omdat er niet (voldoende) was nagedacht over de taken van de

staatssecretaris van BZK dhr. R. Knops, d.d. 7 juni 2018. verschillende ambassademedewerkers. Als gevolg hiervan ontbrak het bij de crisisrespons

**** Auditdienst Rijk, Evaluatie interne crisisrespons. Praktische adviezen, 8 december 2014. aan professionaliteit en verliep deze vaak inefficiënt of zelfs chaotisch. 226

224 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, p. 4-5.

225 Ibid., p. 4.

226 Gesprekken met BZ-medewerkers.

| 81 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Hier moest volgens de minister verandering in komen. Om voor adequate – of robuustere 7.2.1 Opschalingscapaciteit en oefening

• – 

  crisisrespons te zorgen, maakte de minister crisisvoorbereiding één van de prioriteiten van de consulaire dienstverleningsagenda. In zijn Kamerbrief uit 2011 legde hij Een robuuste consulaire crisisrespons vraagt om capaciteit op het departement en op de maatregelen vast om te investeren in: posten. Een belangrijk onderdeel van die capaciteit zijn medewerkers met kennis en a. communicatiemiddelen om de afhankelijkheid van lokale netwerken in het buitenland expertise op het vlak van consulaire crisisbeheersing. In de Kamerbrief Consulaire

te verminderen; dienstverlening uit 2011 maakt de minister een onderscheid tussen structurele crisiscapaciteit b. opschalingscapaciteit binnen het ministerie; en opschalingscapaciteit. De minister meent dat het ‘niet zinvol’ is om een permanente c. uitbreiding van het aantal crisisoefeningen op ambassades in het buitenland; crisisstructuur van grote omvang in stand te houden, maar dat er zo nodig wel snel moet

• d. 

  de mogelijkheid voor Nederlanders om gegevens over hun verblijf in het buitenland kunnen worden opgeschaald. 230 Deze opschaling zou in de toekomst vaker nodig zijn, zo

door te geven aan het ministerie, zodat zij snel kunnen worden geïnformeerd over de was de verwachting, omdat door de bezuinigingen op het postennet vooral kleinere

actuele situatie, en de inzet van sociale media, onder meer voor het verspreiden van ambassades de flexibiliteit en expertise zouden missen om adequaat op te treden in een

reisadviezen; en crisissituatie. 231

• e. 

  het helder informeren van Nederlanders in zeer onveilige gebieden over wat de consequenties zijn van het niet opvolgen van adviezen van de overheid om een Om de opschalingscapaciteit van het ministerie te versterken wilde de minister het

bepaald gebied te verlaten. 227 Snel-inzetbaar Consulair OndersteuningsTeam met tientallen personen uitbreiden en alle ‘Scotters’ (zie hiernavolgende alinea) trainen. 232 Zoals hierboven aangegeven zet DCV in de

Het streven naar robuustere crisisrespons is ook opgenomen in de strategienota Consulaire strategienota Consulaire diplomatie 2013-2017 ook in op versterking van het SCOT. De

Diplomatie 2013-2017 , waar het onderdeel uitmaakt van de inzet op versterking van de toezegging van de minister om het aantal crisisoefeningen op posten uit te breiden, 233 consulaire bijstand. 228 In de nota ligt de nadruk op het creëren van opschalingscapaciteit. komt niet in de nota voor, maar wordt hieronder wel meegenomen.

DCV noemt hierbij versterking van het Snel-inzetbaar Consulair OndersteuningsTeam

(SCOT), dat kan worden uitgezonden naar een crisisgebied om de consulaire afdeling van Het Snel­inzetbaar Consulair OndersteuningsTeam de ambassade te ontlasten, 229 als specifieke maatregel. Het SCOT bestaat uit vrijwilligers die werkzaam zijn bij BZ en die, bij voorkeur, ruime

consulaire ervaring hebben. 234 ‘Scotters’ kunnen de ambassade ondersteunen bij het

In de navolgende paragrafen worden de maatregelen in de Kamerbrief als uitgangspunt uitvoeren van operationele taken (consulaire Scotters) of de leiding van de ambassade genomen. Ze zijn gegroepeerd onder de kopjes Mensen (maatregelen b en c), Middelen ondersteunen of, als de omstandigheden daarom vragen, overnemen (beleid-Scotters).

(maatregelen a en d) en Verwachtingenmanagement (maatregel e). DCV/CA bepaalt in overleg met de ambassade of inzet van consulaire Scotters noodzakelijk

227 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5.

228 DCV, 2012, Strategie Consulaire Diplomatie 2013-2017.

229 DCV, 2017, Instructie voor de ambassades bij crisis/calamiteit; DCV, 2012, SCOT-procedure; DCV, 2013, Toelichting op SCOT en opleiding van SCOT.

230 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5. De minister specificeerde niet waar de ondergrens van de structurele capaciteit zou moeten liggen. Uit gesprekken met

BZ-medewerkers blijkt dat op het departement wordt vastgehouden aan het principe dat de post alles moet weten van zijn core business en over basiskennis moet beschikken van incidentele business. Op het vlak van crisisvoorbereiding geldt het eerste voor posten waarvoor het risico op een consulaire crisis hoog is; het tweede geldt voor posten waarvoor dit niet het geval is.

231 Ibid., gesprekken met BZ-medewerkers.

232 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5.

233 Ibid.

234 DCV, 2017, Oproep nieuwe vrijwilligers voor Snel inzetbaar Crisis Ondersteuningsteam (SCOT).

| 82 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 is en waar zij aan moeten voldoen, 235 roept de Scotters op, en zorgt voor briefings en In bovengenoemde strategienota stelde DCV dat Scotters goed uitgerust dienen te zijn. In materiaal. 236 VCI is verantwoordelijk voor de uitzending van beleid-Scotters. 237 De de afgelopen jaren is geïnvesteerd in het materiaal dat het SCOT bij een missie ter ambassade is verantwoordelijk voor de aansturing van de Scotters ter plaatse. 238 beschikking staat, zoals basale zaken als slaapzakken, zaklampen en lang houdbare

voeding. Dit basispakket kan zo nodig worden aangevuld met andere materialen. Het In de periode 2011-2018 wisselde het aantal beschikbare Scotters. In 2011 bestond het basispakket is alleen in Den Haag beschikbaar, wat betekent dat de Scotters die niet in Den

SCOT uit 22 vrijwilligers, 239 in 2013 was er sprake van 53 Scotters, 240 en in 2018 zijn het er Haag werkzaam zijn aanvankelijk zonder materiaal naar een crisisgebied vertrekken. ongeveer veertig. 241 Ongeveer dertig personen zijn inzetbaar als consulaire Scotters en tien Gesprekspartners gaven aan dat dit niet praktisch is. als beleid-Scotters. 242 Geïnterviewden geven aan dat het huidige aantal Scotters voldoet,

maar ook dat de ondergrens met veertig vrijwilligers wel is bereikt, in elk geval als het doel Een ander aandachtspunt betreft de formele procedure voor uitzending van een Scotter. is de inzet van het SCOT te allen tijde te verzekeren. Opvallend is dat het sinds 2011 vaak Sommige BZ-medewerkers gaven aan dat deze procedure omslachtig is, waardoor het dezelfde, ervaren, Scotters waren die naar crisisgebieden werden uitgezonden. Enerzijds is soms langer dan gewenst duurt voordat een Scotter aan de slag kan. Geïnterviewden het logisch om geroutineerde Scotters uit te zenden, anderzijds werd het daardoor voor gaven ook aan dat ambassades – vooral in eerdere jaren – vaak laat waren met het nieuwere Scotters minder goed mogelijk om kennis en expertise in de praktijk te brengen aanvragen van Scotters, bijvoorbeeld omdat zij zich niet altijd bewust zijn van het effect

en bij te houden. Wel zijn sinds 2011 drie maal een training en oefening georganiseerd. 243 van een crisis op de lopende organisatie. DCV wijst ambassades daarom, meer dan het

eerder het geval was, vroegtijdig op de mogelijkheden voor inzet van het SCOT. Dit Hoewel DCV in de strategienota Consulaire diplomatie 2013-2017 verwijst naar een gemengde gebeurt bij een (dreigende) crisis, in het veiligheidsplan dat ambassades dienen in te vullen inzet van Scotters in Den Haag en op de posten, is het grootste deel van de Scotters (zie hieronder) en tijdens de training van plaatsvervangend ambassadeurs, die een werkzaam op een ambassade. Geïnterviewde BZ-medewerkers pleiten er voor meer of bijzondere taak hebben op het vlak van crisismanagement (zie hieronder). zelfs alle Scotters op het departement te werven onder medewerkers die dagelijks met het consulaire werk bezig zijn. Dit zou logistiek en praktisch gezien voordelig zijn, niet alleen Waar Scotters worden uitgezonden, wordt hun inzet door ambassades zeer

vanwege hun consulaire ervaring, maar ook omdat training in hun standplaats Den Haag gewaardeerd. 245 Sinds 2011 zijn Scotters onder andere ingezet bij de burgeroorlog in Libië

gemakkelijker en goedkoper is. In de meest recente wervingsprocedure heeft DCV ingezet in 2011, de Arabische lente in Egypte in 2011, de ramp met vlucht MH17 in Oekraïne in 2014,

op het werven van Scotters op het departement. 244 het busongeluk in Portugal in 2015, de aardbeving in Nepal in 2015, de terroristische

aanslag in Brussel in 2016, en orkaan Irma die in 2017 over Sint-Maarten raasde. Daarmee stonden zij in de evaluatieperiode vooral kleinere posten ten dienste, zoals ook de bedoeling was. Tegelijkertijd geldt dat het SCOT minder vaak werd ingezet dan verwacht,

235 Consulaire Crisisorganisatie Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018, p. 13.

236 DCV, 2012, SCOT-procedure.

237 Ibid.

238 Ibid.

239 DCV, 2011, SCOT leden.

240 DCV, 2013, SCOT-training.

241 Data van DCV.

242 Idem.

243 Namelijk in 2011, 2015 en 2018, waarbij sprake was van zowel opleiding als oefening. Aanvankelijk was het de bedoeling dat er elke twee jaar een training zou plaatsvinden; zie DCV, SCOT-training.

244 DCV, 2017, Oproep nieuwe vrijwilligers voor Snel inzetbaar Crisis Ondersteuningsteam (SCOT).

245 Dit blijkt uit gesprekken met medewerkers van ambassades.

| 83 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

met name omdat de posten reeds ontlast werden door inzet van het 24/7 BZ Contact risicoposten eigenlijk niet aan bod – tenzij er een directe aanleiding was om een oefening

Center, dat als eerste contactpunt fungeert voor burgers met (hulp)vragen. 246 te organiseren, zoals een evenement waarbij veel Nederlanders werden verwacht. 250 Het

geringe aantal uitgevoerde table top-oefeningen geeft aan dat deze oefeningen geen Crisisoefeningen succesvol alternatief zijn voor semi live-oefeningen. DCV en VCI onderzoeken momenteel In zijn Kamerbrief van 2011 zet de minister in op uitbreiding van het aantal crisisoefeningen hoe deze oefeningen het best vormgegeven zouden kunnen worden. Al met al had slechts op ambassades in het buitenland. Volgens de minister waren ambassades waar kort een beperkt aantal posten baat bij de structurele invoering van crisisoefeningen. tevoren een crisisoefening had plaatsgevonden namelijk aanmerkelijk beter georganiseerd

en voorbereid dan ambassades waar een dergelijke oefening niet had plaatsgevonden. 247 Uit interviews blijkt dat er ten aanzien van algemene crisisvoorbereiding (dus niet alleen

BZ organiseerde deze oefeningen voor het eerst in 2010, waarna zij structureel zijn op het vlak van crisisoefeningen) veel te winnen valt. Hoewel de ambassadeur en de ingevoerd. Aanvankelijk lag de organisatie van crisisoefeningen in handen van DCV. In plaatsvervangend ambassadeur sinds 2017 bij aanvang van hun plaatsing worden getraind 2016 is de regie van crisisoefeningen – die meer omvatten dan consulaire crisisbeheersing op het vlak van crisisvoorbereiding, is dit niet het geval voor andere postmedewerkers. – verschoven naar VCI. DCV blijft verantwoordelijk voor de invulling van het consulaire Van consulair medewerkers op de post wordt verwacht dat zij de opleidingsmodule onderdeel van de oefeningen. Comma volgen, die onder andere een module met basiskennis over consulaire crises

bevat. In de praktijk nemen of krijgen postmedewerkers vanwege capaciteitsbeperkingen

In de afgelopen jaren is er daadwerkelijk geïnvesteerd in crisisoefeningen. Vanaf 2011 zijn hiervoor echter niet altijd de tijd. 251 Ook zijn medewerkers niet altijd bekend met het er elk jaar in elk geval vier semi live-oefeningen uitgevoerd, 248 die posten aan de hand van veiligheidsplan van de ambassade en is er (behalve op hoog-risicoposten) vaak sprake van

een op maat gemaakt scenario uitvoerden in aanwezigheid van VCI en DCV. Daarnaast was een laag veiligheidsbewustzijn. Formeel is de plaatsvervangend ambassadeur als

er in totaal sprake van vijf table top-oefeningen. 249 Dit zijn ‘standaardoefeningen’ die elke Beveiligings- en Veiligheidscoördinator (BVC) en crisiscoördinator op de ambassade

post bij VCI kan aanvragen en op elk gewenst moment zelfstandig kan uitvoeren. verantwoordelijk voor het opstellen van het veiligheidsplan en voor de informatievoorziening over de taken en verantwoordelijkheden van de

Medewerkers van ambassades en het departement gaven aan vooral de semi live- ambassademedewerkers in het geval van een crisis. 252 Daarnaast dient de BVC het thema crisisoefeningen als zeer waardevol te zien. Vanwege capaciteitsbeperkingen op het veiligheidsbewustzijn regelmatig aan de orde te brengen. 253 In de praktijk blijft het

departement was het echter niet mogelijk meer dan vier oefeningen per jaar te veiligheidsplan echter vaak een ‘eenmansactie’ van de BVC en crisisbeheersing als geheel

organiseren. Hiermee werd niet aan de vraag van de posten voldaan, zo blijkt uit een thema van de BVC en de ambassadeur. 254 Het gevolg hiervan is dat andere

gesprekken met BZ-medewerkers. Hoewel hoog-risicoposten voorrang kregen, konden zij medewerkers op de ambassade niet weten wat hun rol is in het geval van een consulaire

niet allemaal op korte termijn worden bediend. En door die voorrang kwamen laagcrisis. 255

246 Zie hiervoor parafraaf 3.1.1.

247 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5.

248 Informatie van DCV.

249 Waarvan twee pilots. Informatie van DCV.

250 Zo is in Brazilië een crisisoefening uitgevoerd voor de Olympische Spelen in 2016.

251 Zie ook paragraaf 5.3.2.

252 Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ , november 2016, p. 18.

253 Ibid.

254 Gesprekken met BZ-medewerkers.

255 Ibid. Het beeld dat ambassades veelal niet goed voorbereid zijn op een crisis blijkt, volgens geïnterviewde BZ-medewerkers, ook uit zelfevaluaties van ambassades waarvoor een crisisoefening is georganiseerd. Volgens deze geïnterviewden geven ambassades hierin vaak aan dat ze zich beter hadden moeten voorbereiden. IOB heeft geen inzage gehad in deze evaluaties.

| 84 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Hierbij kan worden aangetekend dat het model voor het veiligheidsplan in de afgelopen Communicatiemiddelen voor de ambassade jaren op verschillende momenten is herzien en dat er bij ambassades ontevredenheid dan In 2011 zegde de minister toe te investeren in ‘hoogwaardige en moderne communicatiewel

onduidelijkheid bestond over de precieze invulling van het plan. 256 Met de middelen om de afhankelijkheid van lokale netwerken in het buitenland te verminderen’. 258

ontwikkeling van een nieuw veiligheidsplan in 2018, dat in concept aan acht ambassades Hierbij gaat het onder meer om satelliettelefoons, die de ambassades kunnen gebruiken ter beoordeling is voorgelegd, beoogde DCV de ambassades van een gebruiksvriendelijker voor communicatie in situaties waarin reguliere communicatiemiddelen (zoals mobiele plan te voorzien. Gezien de recente aard van deze ontwikkeling heeft IOB niet kunnen telefoons en internet) niet meer voldoen. Posten kunnen deze sinds 2013 aanvragen. Vaste evalueren in hoeverre DCV hierin geslaagd is en wat de verandering heeft betekend voor verstrekking volgt in principe alleen wanneer er plaatselijk geen of onvoldoende sprake is de manier waarop ambassades sindsdien met het veiligheidsplan omgaan. van een betrouwbare IT-infrastructuur, eventueel als gevolg van een hoge politieke of

terroristische dreiging of van een hoge dreiging van natuurgeweld (‘(hoog)risicoposten’).

Ten slotte: tijdens de evaluatieperiode was er geen omvattende informatie voor de posten In een crisissituatie kunnen tijdelijk satelliettelefoons worden verstrekt. 259 Tevens zijn er

beschikbaar over de inrichting van de consulaire crisisorganisatie en lazen niet alle posten IT-sets beschikbaar waarmee op elke locatie een mobiele post gecreëerd kan worden.

de instructies die DCV ad hoc verzond. Daardoor wisten posten in crisissituaties niet altijd Ook zijn er met ditzelfde doel laptops met satellietverbinding beschikbaar gesteld. 260 Het is goed wat hen te doen stond. Nu DCV in 2018 een consulair crisisprotocol heeft niet duidelijk hoeveel (hoog)risicoposten deze communicatiemiddelen gebruiken. 261 ontwikkeld, 257 is er in elk geval sprake van bundeling van informatie en instructies over consulaire crisisbeheersing. Dit is positief. Nu is het van belang dat DCV dit protocol op De Informatieservice een effectieve manier bij de ambassades onder de aandacht brengt en dat Conform de toezegging van de minister in 2011 is in de huidige evaluatieperiode een ambassademedewerkers ook daadwerkelijk kennisnemen van de informatie. applicatie geïntroduceerd waarmee Nederlanders kunnen worden bericht bij wijzigingen in

reisadviezen en ten tijde van calamiteiten en crises. Tussen 2013 en 2017 kon DCV/CA of de

7.2.2 Communicatiemiddelen post berichten naar Nederlanders versturen die hun gegevens hadden achtergelaten bij de online registratiemodule van Kompas. 262 Deze module is in 2017 opgevolgd door de

Informatieservice. 263 Het belangrijkste doel van de Informatieservice is Nederlanders

In zijn Kamerbrief uit 2011 zegde de minister niet alleen toe te investeren in mensen, maar informeren over de veiligheidsrisico’s in het buitenland. Daartoe ontvangen Nederlanders ook in communicatiemiddelen. Hierbij gaat het enerzijds om communicatiemiddelen voor die zich voor de Informatieservice hebben aangemeld bij een (dreigende) crisissituatie een de ambassades en anderzijds om een applicatie voor het informeren van Nederlanders in sms-bericht en een e-mail wanneer het reisadvies van hun favoriete landen is aangepast. crisisgebieden. Beide worden hieronder besproken. Via de Informatieservice kunnen zij zich ook bij de ambassade registreren, zodat zij bij een

crisis gericht kunnen worden bereikt. Daarnaast kunnen via de Informatieservice berichten worden verspreid die niet direct een crisis betreffen, bijvoorbeeld over spanningen rondom parlementsverkiezingen.

256 Ibid. Dit blijkt ook uit een DCV-consultatie van ambassades uit voorjaar 2018.

257 Consulaire Crisisorganisatie. Taken en verantwoordelijkheden bij consulaire crises , Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 juli 2018. Dit protocol moet nog formeel door DCV worden vastgesteld.

258 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, p. 4-5.

259 BZ, 2013, Procedures Satelliettelefoon.

260 Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ , november 2016, p. 27.

261 Ondanks verscheidene verzoeken van IOB om cijfers heeft DCV deze niet verstrekt.

262 DCV, 2016, Consulaire bijstand – Vervanging registratiemodule (Kompas).

263 DCV, 2017, Livegang nieuwe 24/7 BZ Informatieservice, 23 maart 2017. De website van de BZ Informatieservice is te vinden op https://informatieservice.nederlandwereldwijd.nl.

| 85 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Zowel DCV/CA als de ambassades kunnen berichten versturen. Hieraan ging tot eind 2018 Tussen april 2017 en september 2018 hebben abonnees van 35 landen sms-berichten over

in alle gevallen overleg tussen DCV en de ambassades vooraf; de ambassades konden de algemene veiligheidssituatie of over een crisis ontvangen. 264 Het is lastig op grond van

alleen berichten versturen na goedkeuring van DCV. Volgens sommige ambassadedeze cijfers te beoordelen hoe intensief de Informatieservice gebruikt werd in relatie tot medewerkers leverde dit afstemmingsproces onnodige vertraging op. Volgens DCV was dit het aantal situaties waarin het nuttig zou zijn geweest Nederlanders snel te informeren. proces nodig om ervoor te zorgen dat verstuurde berichten in lijn waren met het reisadvies. Wel is duidelijk dat een aantal ambassades, ondanks de communicatie hierover van DCV, Aanpassing van het reisadvies kan echter lang op zich laten wachten (zie hiervoor niet op de hoogte was van de Informatieservice of van het proces dat geldt voor het

hoofdstuk 4), terwijl de gebeurtenis vaak duidelijk is (bijvoorbeeld: er is sprake van een versturen van berichten. 265

aardbeving of aanslag) en de veiligheid van Nederlanders gebaat is bij snelle informatievoorziening over de situatie, over maatregelen die Nederlanders zelf dienen te nemen en De Informatieservice wordt door weinig Nederlanders gebruikt. Tussen april 2017 en juli over wat BZ voor Nederlanders kan doen. Aangezien de Informatieservice niet snel kon 2018 hebben ongeveer 90.000 mensen zich er voor aangemeld, waarvan ongeveer de helft

worden gebruikt, bleef deze van beperkte toegevoegde waarde. Overigens behoorden zich ook bij de ambassade heeft geregistreerd. 266 Dit is een fractie van het aantal

ambassades sociale media zoals Twitter niet te gebruiken om Nederlanders te informeren Nederlanders dat in het buitenland woonachtig is of er voor studie, zaken of toerisme vooraleer het reisadvies was aangepast, al gebeurde dat in de praktijk soms wel. verblijft. In de BZ-campagne Wijs op reis, op de website nederlandwereldwijd.nl en via sociale

mediakanalen van ambassades is de Informatieservice wel onder de aandacht gebracht, Eind 2018 is het beleid op bepaalde punten gewijzigd. Zo is overleg tussen DCV en de post maar het effect hiervan op de registratiegraad lijkt bescheiden. Volgens DCV valt de nu alleen nog nodig in het geval van een crisis. In alle andere gevallen (denk hierbij relatief lage registratiegraad mogelijk te wijten aan het ontbreken van een verwijzing naar bijvoorbeeld aan het hierboven genoemde voorbeeld van spanningen bij parlementsde Informatieservice op de contactpagina van alle ambassades en consulaten en aan verkiezingen) kan de ambassade berichten uitsturen zonder goedkeuring van DCV. Deze verwarring onder burgers over het verschil tussen de Reisapp en de Informatieservice. berichten dienen wel in lijn te zijn met het reisadvies (waarbij in het voorbeeld hierboven het risico op spanningen al dient te zijn opgenomen in het reisadvies). Daarnaast is een Duidelijk is dat de Informatieservice nog in ontwikkeling is en dat er nagedacht dient te aantal standaardberichten opgesteld om Nederlanders snel te kunnen informeren bij een worden over hoe deze het best onder de aandacht kan worden gebracht – en, wellicht, óf acute crisis (zoals een aardbeving). Deze berichten kunnen via de Informatieservice en via de Informatieservice wel het meest geschikte instrument is om mensen zo snel mogelijk te het reisadvies worden gecommuniceerd (denk aan: ‘Er zijn berichten over een aardbeving waarschuwen. Immers, meldingen kunnen ook via de Reisapp en via Twitter worden op Java. Laat familie weten hoe het met u gaat. Bel +31 247247247 als u hulp nodig heeft uitgestuurd; daar is geen aparte service voor nodig. Zo bezien is de vraag in hoeverre de van de ambassade.’). De berichten worden verstuurd door DCV zonder dat daaraan Informatieservice van toegevoegde waarde is op deze twee instrumenten en in hoeverre aanpassing van het reisadvies voorafgaat en overleg met COM nodig is. Ten slotte kunnen de kosten van de (weinig gebruikte) Informatieservice opwegen tegen de baten: het ambassades via DCV en na afstemming met COM berichten via sociale media versturen. creëren van een zo groot mogelijk bereik onder Nederlanders in crisisgebieden. Het

functioneren van de Informatieservice en de meest effectieve en efficiënte oplossingen Bovengenoemde ontwikkelingen zijn in principe positief, aangezien hiermee snellere voor de lange termijn verdienen dan ook verder onderzoek. berichtgeving mogelijk wordt gemaakt. Vanwege de recente aard van deze ontwikkelingen heeft IOB niet kunnen onderzoeken in hoeverre de procesgang en de informatievoorziening aan Nederlanders inderdaad verbeterd zijn.

264 Gegevens via DCV. Het is niet duidelijk in hoeveel gevallen het gaat om informatie over de algemene veiligheidssituatie en in hoeveel gevallen het ging om informatie over een crisis.

265 Dit blijkt uit gesprekken met medewerkers van DCV en ambassades.

266 Cijfers uit De Staat van het Consulaire, p. 39. Omdat de Informatieservice in april 2017 is gelanceerd, zijn eerdere cijfers niet beschikbaar.

| 86 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

7.2.3 Verwachtingenmanagement ngo’s kwam dan ook naar voren dat zij niet altijd weten wat ze van het ministerie mogen

verwachten in een crisissituatie. Het managen van de verwachtingen van Nederlanders die zich in een onveilig gebied bevinden is de laatste maatregel die de minister in 2011 aankondigde. In de communicatie Hoofdstuk 3 heeft al vermeld dat DCV met De Staat van het Consulaire een eerste stap gezet met Nederlanders zou helderder moeten worden aangegeven wat de consequenties zijn heeft in het verschaffen van een duidelijk en volledig beeld van de consulaire bijstand aan

van het niet opvolgen van adviezen van de overheid om een bepaald gebied te verlaten. 267 Nederlanders in het buitenland. De producten- en dienstencatalogus (PDC) die onderdeel

Verwachtingenmanagement is in algemene zin reeds belicht in hoofdstuk 3. Daarom komt uitmaakt van de beleidsnota vormt de basis voor ‘heldere en toegankelijke publiekshet hieronder alleen aan de orde in relatie tot consulaire crisisrespons. informatie’. In de PDC is een onderdeel opgenomen over crisisrespons, waarin wordt

aangegeven dat BZ alleen als het echt niet anders kan en wanneer het veilig genoeg is kan In hoofdstuk 3 is geconstateerd dat verwachtingenmanagement in de afgelopen jaren besluiten over te gaan tot evacuatie van Nederlanders uit een crisisgebied. Hierbij wordt ook onderbelicht is geweest. Deze constatering geldt ook voor de consulaire bijstand aan vermeld dat de Nederlandse overheid geen wettelijke verplichting heeft om Nederlanders bij Nederlanders in crisissituaties. Dit wordt niet alleen ondersteund door gesprekken met crises in het buitenland te evacueren en er ook voor kan kiezen dit niet te doen. medewerkers van DCV, maar ook door een memo van DCV aan de minister over evacuaties. Hierin geeft DCV aan dat ‘[u]it recente crises [is gebleken] dat de verwachtingen

van publiek, pers en parlement over de evacuatiemogelijkheden van de Nederlandse 7.3 Europese samenwerking

overheid niet altijd overeenkomen met wat de Nederlandse overheid daadwerkelijk kan

doen’. 268 Daaropvolgend stelt de directie dat heldere communicatie over wat In de Kamerbrief Consulaire dienstverlening stelt de minister, conform het regeerakkoord van Nederlanders van de overheid kunnen verwachten van belang is, niet alleen ‘omdat er het kabinet Rutte I, te streven naar Europese samenwerking ‘waar het kan’. 271 In de

levens van kunnen afhangen’, maar ook omdat het de kans op negatieve publiciteit strategienota Consulaire diplomatie 2013-2017 geeft DCV aan dat Europese samenwerking verkleint, begrip kan creëren, en de druk vermindert om te evacueren in situaties waar dat veel kansen biedt, en vermeldt de directie onder andere dat BZ een voortrekkersrol wil

niet mogelijk is. 269 vervullen om de consulaire samenwerking in Europa te versterken. 272 In navolgende

BZ-begrotingen wordt deze inzet concreet gekoppeld aan samenwerking op het gebied

DCV voorzag overleg met COM over de manieren waarop de (on)mogelijkheden van van crisisvoorbereiding en -respons. 273 Hoewel Europese samenwerking in de praktijk op evacuatie aan burgers konden worden gecommuniceerd. De lijn hierbij zou zijn dat meer domeinen plaatsvond, 274 richt deze evaluatie zich daarom toch vooral op

evacueren alleen zou moeten gebeuren wanneer dit verantwoord was vanuit een crisisvoorbereiding; bij uitstek een onderwerp waarbij de lidstaten duidelijke veiligheidsperspectief en wanneer mee-evacueren met andere landen of organisaties of gemeenschappelijke belangen hebben. Daarbij geldt dat bepaalde elementen van de

via een commerciële partij niet mogelijk was. 270 Eind 2018 was er evenwel nog geen onderstaande analyse voor consulaire samenwerking in den brede gelden en ook zo

gericht communicatieplan over dit onderwerp. Uit gesprekken met de reisbranche en gelezen moeten worden.

267 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5.

268 DCV, 2016, Evacuatie Nederlanders in consulaire crisissituaties, p. 1.

269 Ibid.

270 DCV, 2016, Evacuatie Nederlanders in consulaire crisissituaties. Zie ook DCV, 2017, Evacuatiebeleid Nederlanders in crisissituaties en DCV, 2018, Evacuatiebeleid BZ. Evacuatieplan voor de ambassades.

271 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, p. 3; Vrijheid en verantwoordelijkheid, Regeerakkoord VVD-CDA, p. 8.

272 DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017, punt 4.7.

273 Zie de Rijksbegrotingen voor 2014, 2016 en 2017.

274 Zie hiervoor hoofdstuk 5 over consulaire bijstand.

| 87 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

De inzet op Europese samenwerking moet worden bezien in het licht van de 7.3.1 Overheveling van taken aan de EDEO?

inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009. Dit voorziet in de oprichting van

de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO), 275 de operationele dienst voor het In het regeerakkoord van het kabinet Rutte I uit 2010 zegde het kabinet toe in te zetten op

buitenlandbeleid van de Europese Unie. De EDEO zou worden uitgerust met ‘een steeds belangrijker wordende rol voor de EDEO’ op het gebied van consulaire

beleidsafdelingen en structuren voor crisisbeheersing en een netwerk van diplomatieke zaken. 280 Deze toezegging werd geconcretiseerd in de Kamerbrief Consulaire dienstverlening ambassades (EU-delegaties en bureaus). 276 Volgens de minister opende de oprichting van uit 2011, waarin de minister stelde consulaire taken te willen overdragen aan de EDEO. 281

de EDEO, tezamen met de mogelijke uitbreiding van de taken van de dienst, de deur naar De motivering hiervoor luidde dat hierdoor de mogelijkheden voor de burger om

een mogelijke overheveling van consulaire werkzaamheden naar de EDEO. 277 consulaire bijstand te ontvangen kunnen worden vergroot, en dat bovendien een grotere Onderstaande paragrafen gaan allereerst in op deze inzet. Daarna komt de inzet van efficiëntie kan worden bereikt. 282 De toezegging van de minister is niet los te zien van de

Nederland op versterkte Europese samenwerking aan de orde. Deze sluit logisch aan bij de inkrimping van het postennet: waar Nederland niet langer vertegenwoordigd wordt, zou

samenwerkingsverplichting op het terrein van consulaire dienstverlening die het Verdrag een Europese vertegenwoordiging uitkomst kunnen bieden, aldus de minister. 283

van Lissabon neerlegt. Het verdrag stelt dat de diplomatieke en consulaire missies van de lidstaten en de delegaties van de EU onderling overleg voeren, hun samenwerking In de praktijk is van een overheveling van consulaire taken aan de EDEO geen sprake

intensiveren, en bijdragen aan de uitvoering van het recht op bescherming van EU-burgers geweest; het mandaat van de dienst is sinds 2010 onveranderd. 284 In 2013 constateerde de in derde landen. 278 Richtlijn 2015/637 legt de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen minister dat de meeste lidstaten vooralsnog weinig zagen in de EDEO als alternatief voor vast om de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde EU-burgers te het eigen postennet. 285 Deels was dit het geval vanwege de uiteenlopende belangen van vergemakkelijken. 279 de lidstaten, die bepaalde taken en verantwoordelijkheden liever in eigen hand hielden.

Daarnaast gold dat de capaciteit van de EDEO beperkt was. 286 In 2014 gaf de minister

tijdens een algemeen overleg met de Tweede Kamer aan dat samenwerken met de EDEO

275 Verdrag betreffende de Europese Unie (geconsolideerde versie), Publicatieblad van de Europese Unie (Pb), C 326, 26.10. 2012, art. 27, lid 3.

276 European External Action Service , via www.eeas.europa.eu.

277 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5.

278 VEU, art. 35.

279 Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van de Europese Unie betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde

landen en tot intrekking van besluit 95/553/EG , Pb L 106, 24.4.2015, pp. 1-13. In Nederland is deze richtlijn omgezet door Bepalingen ter implementatie van Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van de Europese Unie betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen en tot intrekking van besluit 95/553/EG (Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers).

280 Vrijheid en verantwoordelijkheid. Regeerakkoord VVD-CDA , p. 8.

281 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5.

282 Ibid.

283 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 Modernisering Nederlandse diplomatie, nr. 9, Consulaire dienstverlening, pp. 4-5; zie vergaderjaar 2012-2013, 32 734 Modernisering Nederlandse diplomatie, nr. 15 Brief van de minister van Buitenlandse Zaken, pp. 10-11; 2011-2012, 22 112, Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie, nr. 1337 Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, p. 8.

284 Dit mandaat is vastgelegd in Besluit van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese dienst voor extern optreden (2010/427/EU), Pb L 201 van 3.8.2010, pp. 30-40.

285 TK, vergaderjaar 2012-2013, 32 734 Modernisering Nederlandse diplomatie, nr. 15 Brief van de minister van Buitenlandse Zaken, p. 5.

286 Ibid., pp. 10-11; TK, vergaderjaar 2013-2014, nr. 32 734 Modernisering Nederlandse diplomatie nr. 22-23.

| 88 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 ‘nog niet zo gemakkelijk was’, onder andere vanwege uiteenlopende belangen en visies; 287 de Benelux-landen en de Baltische landen te onderzoeken. 294 In antwoord op deze motie de EDEO was geen vervanging van het nationale postennet. 288 De regering zou echter wel deelt de minister in 2012 mee dat Nederland actief is in de organisatie van, en deelname inzetten op verdere samenwerking met de EDEO. 289 aan, overleggen tussen deze landen, waarbij ook Finland, Zweden en de EDEO aansluiten.

Tijdens deze overleggen wordt volgens de minister gesproken over de mogelijkheden voor In het kader van de onderhandelingen over Richtlijn 2015/637 heeft Nederland ingezet op EU-samenwerking op het consulaire terrein, waarbij een rol voor de EDEO een

een ‘prominente’, ‘coördinerende rol’ van de EDEO, middels inzet van de EU-delegaties. 290 kernelement vormt. 295

De richtlijn omschrijft de rol van de EU-delegaties als volgt: de EU-delegaties werken nauw met de lidstaten samen en coördineren hun werkzaamheden met de lidstaten, met name In de strategienota Consulaire diplomatie 2013-2017 stelt DCV dat de door Nederland door het verlenen van logistieke steun, het faciliteren van de uitwisseling van informatie geïnitieerde ‘Balten/Benelux-proefvijver voor consulaire samenwerking’ weinig oplevert

tussen de lidstaten, en het beschikbaar stellen van informatie over de bijstand waarop voor versterkte samenwerking. 296 Volgens BZ-medewerkers kwam dit doordat het niet-vertegenwoordigde burgers recht hebben. 291 Volgens het kabinet zijn de samenwerkingsverband alleen bestond uit kleinere lidstaten, waarvan een tweetal – ondersteunende taken van de EDEO hiermee ‘correct omschreven’. 292 De in de wettekst Finland en Zweden – bovendien vroegtijdig afhaakte. Vandaar dat werd ingezet op het zo

neergelegde rol van de EU-delegaties lijkt echter bescheidener dan de ‘prominente’ rol die snel mogelijk verbreden van de samenwerking naar meer, en ook grotere, landen en bij

Nederland bij aanvang van de onderhandelingen voor de delegaties in gedachten had, en voorkeur de EDEO. 297 Met dit laatste laat het beleid een duidelijke verschuiving zien: van

ook dan de ambitie uit 2011, die lijkt te getuigen van enige naïviteit over de bereidheid van een streven naar samenwerking buiten de EDEO om in de Kamerbrief uit 2011, naar een lidstaten soevereiniteit op dit terrein over te dragen. streven om de EDEO vooral bij die samenwerking te betrekken in de strategienota uit 2012.

7.3.2 De rol van Nederland in Europese samenwerking Uit het onderzoek blijkt dat Nederland, samen met een aantal andere lidstaten, een prominente rol heeft gespeeld in het initiëren van intensievere Europese samenwerking

binnen de Raadswerkgroep Consulaire Zaken (COCON). Nederland was in 2015 een van de In de Kamerbrief Consulaire dienstverlening uit 2011 zegt de minister toe om met oprichters – en sindsdien een van de actieve leden – van het Consular Cooperation Initiatives gelijkgezinde landen te gaan overleggen om in kleiner verband tot een ‘intensievere (CCI’s) Core Team, een subgroep van landen binnen de COCON die zich bezighoudt met het

consulaire samenwerking’ te komen, die ‘uiteraard buiten de EDEO om moet lopen’. 293 initiëren van projecten gericht op nieuwe mogelijkheden voor verdere consulaire

Later dat jaar verzoekt de Tweede Kamer de minister in de motie Ten Broeke niet te samenwerking. Deze projecten zouden moet leiden tot inzichten en instrumenten die de wachten op brede Europese samenwerking, en de mogelijkheden voor samenwerking met consulaire bescherming van EU-burgers in derde landen optimaliseren, en de consulaire

287 TK, vergaderjaar 2014–2015, 32 734 Modernisering Nederlandse diplomatie, nr. 27, Verslag van een algemeen overleg, p. 13.

288 Ibid., p. 26.

289 Ibid.

290 TK, vergaderjaar 2011-2012, Kamerstuk 22 112, Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie, Nr. 1337 Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, p. 8.

291 Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van de Europese Unie betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde

landen en tot intrekking van besluit 95/553/EG, Pb L 106, art. 11. 292 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 22 112, Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie, nr. 1959 Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, p. 1. 293 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening, p. 4-5. 294 TK, vergaderjaar 2011-2012, 33 000 V, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2012, Nr. 72, Motie van het lid Ten Broeke c.s. 295 TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 33 400 V Nr. 8, Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2013, Brief van de minister van Buitenlandse Zaken. 296 DCV, 2012, Consulaire diplomatie, Strategie 2013-2017, punt 4.7. 297 Ibid.

| 89 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

samenwerking op EU-niveau versterken – twee doelen die, zoals eerder aangegeven, het uit andere lidstaten zouden moeten leveren. Kortom, de samenloop van juridische

Verdrag van Lissabon de lidstaten oplegt. 298 De CCI’s beogen ook inzicht te bieden in de verplichtingen en contextuele ontwikkelingen creëerde een vruchtbare voedingsbodem

manier waarop de EU-delegaties de samenwerking tussen de lidstaten zouden kunnen voor samenwerking.

faciliteren, 299 waarmee zij aansluiten bij de eerder genoemde Nederlandse wens om de

EDEO bij intensievere samenwerking te betrekken, door het benutten van de faciliterende De door Nederland beoogde voortgang in de samenwerking was niet alleen hier aan te rol die de dienst volgens Richtlijn 637/2015 kan spelen. danken, maar ook aan de kleinschaligheid en informaliteit van het Core Team, en aan het

feit dat dit zowel grotere als kleinere lidstaten omvatte. Hiermee werd het zoeken naar Hoewel de Consular Cooperation Initiatives verscheidene onderwerpen betreffen, is er gemeenschappelijke belangen en oplossingen gefaciliteerd. Ook de strategische aanvankelijk veel aandacht uitgegaan naar samenwerking op het gebied van detachering van een BZ-medewerker met een achtergrond in crisisvoorbereiding bij de crisisvoorbereiding en -respons. In 2015 zijn in vijf landen projecten op dit terrein EDEO was van belang voor het (zover mogelijk) realiseren van de Nederlandse

georganiseerd, 300 waarbij de EDEO een ondersteunende rol speelde. 301 Lopende de CCI’s is beleidsdoelen. 303 Deze detachering beoogde ten eerste kennis en expertise over te dragen

het Joint EU Crisis Preparedness Framework ontwikkeld. Dit Kader, dat tijdens het Nederlands aan de EDEO, voor het versterken van de ondersteunende rol van de EDEO op het vlak van voorzitterschap van de EU in 2016 is overeengekomen, ziet toe op regelmatige consulaire samenwerking. Het opleiden van medewerkers bleek moeilijker dan gedacht, bijeenkomsten voor consulaire samenwerking tussen de EU-lidstaten en de EU-delegaties, maar de aardbeving in Nepal in 2015 functioneerde wel als window of opportunity om de rol het uitvoeren van gezamenlijke risicoanalyses, informatiedeling over zaken als van de EU-delegaties te verkennen, wat belangrijk was voor de uitwerking van het Kader. evacuatiemiddelen en EU-vertegenwoordigingen in een land, crisisoefeningen, en Het tweede oogmerk van detachering was het voorbereiden en ondersteunen van het planning over te zetten stappen in het geval van een actuele crisissituatie en, eventueel, EU-voorzitterschap op het vlak van consulaire samenwerking, door tijdig de te behalen

evacuatie. 302 doelen en te volgen strategie te bepalen, zodat het Kader nog slechts een hamerstuk zou

zijn. Dit is succesvol gebleken. De samenwerking middels de CCI’s en het overeenkomen van het Kader waren deels te danken aan een min of meer toevallige samenloop van omstandigheden. De Tegelijkertijd heeft Nederland de vooraf gestelde doelen wel naar beneden moeten samenwerkingsverplichting in het Verdrag van Lissabon, de inwerkingtreding van Richtlijn bijstellen; uiteindelijk was het Kader minder verplichtend en minder omvattend dan 637/2015 én de opeenvolging van grootschalige crises sinds 2011 zorgden voor een breed gehoopt. De lidstaten mochten het dan eens zijn over het nut van versterkte draagvlak onder de lidstaten voor versterkte consulaire samenwerking. Dit gold niet alleen samenwerking, het bleek moeilijk om tot een grote gemene deler te komen. Dat het Kader voor de kleinere lidstaten, waarvan een aantal zich middels het Balten/Benelux-overleg toch is aangenomen, is dan ook een prestatie. Positief is ook dat het tijdsbestendig is;

reeds voorstander van samenwerking had betoond, maar ook voor de grotere lidstaten, implementatie ervan is op Raadsniveau verwelkomd 304 en vindt momenteel wereldwijd

die gebaat waren bij goede afspraken vanwege de vrees dat zij door de nieuwe plaats. samenwerkingsverplichtingen opeens onredelijk veel consulaire bijstand aan EU-burgers

298 Al is het ook zo dat het Verdrag veel oningevuld laat en daarmee, volgens sommigen, ruimte laat om oplegging te voorkomen; zie de artikelen in The Hague Journal of Diplomatic Studies 2018:1 European diplomatic cooperation outside EU borders (Special Issue) , met name de inleiding.

299 Consular Cooperation Initiatives – Final Report from the Presidency to the Working Party on Consular Affairs .

300 Namelijk in Tunesië, Nepal, Cambodja, Dominicaanse Republiek en Nigeria.

301 Intern BZ-document, Voorzitterschap – consulaire samenwerking, 13 januari 2016.

302 Council of the European Union, Working Party on Consular Affairs, Consular Cooperation Initiatives, Final report, 29 april 2016.

303 Deze medewerker was bij de EDEO gedetacheerd tussen 1 maart 2013 en 1 augustus 2016.

304 Council Conclusions on the Integrated Approach to External Conflicts and Crises , 22 January 2018, para. 15.

| 90 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Bij de wereldwijde uitvoering van het Kader dienen de EU-delegaties een faciliterende rol 7.4 Conclusie

te spelen. Ingediende plannen worden door de EDEO, in samenwerking met de Core

Group -landen, bekeken en van commentaar voorzien. Eind 2017 hadden 69 landen – van In de periode 2011-2018 heeft BZ ingezet op maatregelen die ervoor moesten zorgen dat de in totaal 170 landen en gebieden waarvoor uitvoering was voorzien – een plan het ministerie adequaat – en robuuster dan eerder het geval was – zou kunnen optreden in

voorbereid. 305 Bij de evaluatie van deze plannen kwam een aantal aandachtspunten naar crisissituaties. Deze maatregelen zijn grotendeels uitgevoerd. Zo is het SCOT uitgebreid,

voren, waaronder de ontwikkeling van plannen door hoogrisicoposten, de volledigheid worden Scotters getraind en is gezorgd voor een basispakket aan materiaal. Ook vinden van ingediende documenten, de betrokkenheid van de lidstaten op lokaal niveau, en de rol crisisoefeningen plaats op ambassades. Tevens zijn ambassades van moderne

van EU-hoofdsteden. 306 Positief was echter dat de plannen de lokale coördinatie communicatiemiddelen voorzien en kunnen Nederlanders in crisissituaties gericht worden

vergemakkelijkten, en bijdroegen aan betere planning van de consulaire bijstand aan geïnformeerd middels de Informatieservice.

niet-vertegenwoordigde EU-burgers. 307 Het eerste wordt ondersteund door gesprekken op de door IOB bezochte ambassades. 308 Over het algemeen is er met de genomen maatregelen meer aandacht gekomen voor

crisisvoorbereiding en is er op dit vlak op sommige posten en bij sommige Uit de gesprekken blijkt ook dat zowel de implementatie van het Kader als de praktische postmedewerkers meer capaciteit gekomen. Dit betekent niet dat het gebrek aan kennis

consulaire samenwerking sterk varieert. 309 Een belangrijke verklarende factor is dat en ervaring op posten – dat de respons bij crises in 2010 en 2011 parten speelde – volledig

samenwerking sterk persoonsafhankelijk en ‘voorzitterschap-gedreven’ is. Dit geldt net verleden tijd is. Zo worden crisisoefeningen, die waardevol zijn om posten op een crisis zozeer voor Nederland als voor andere lidstaten en, wat het eerste betreft, de voor te bereiden, slechts beperkt uitgevoerd. Bovendien beschikken niet alle posten over EU-delegaties. In sommige landen en op sommige momenten – met name tijdens het een actueel veiligheidsplan, en weet niet iedereen op de post wat hem of haar te doen Nederlands voorzitterschap van de EU, toen DCV veel contact had met ambassades – staat in het geval van een crisis. Daarnaast volgen niet alle medewerkers de speelde Nederland een actieve rol; in andere landen en op andere momenten was dat opleidingsmodule Comma, waardoor zij basiskennis over consulaire bijstand bij crises minder het geval. Daarmee vertaalde de inzet van Nederland zich op lokaal niveau niet missen. Alleen de ambassadeur en de plaatsvervangend ambassadeur worden bij aanvang structureel in proactieve inspanningen om versterkte Europese samenwerking te van hun plaatsing en, in het geval van de laatste, sinds 2018 middels regioconferenties verwezenlijken. getraind. Een omvattend opleidings-, trainings- en oefeningsplan is er niet. IOB

constateert dan ook dat er op het vlak van crisisvoorbereiding nog veel valt te winnen. In De Staat van het Consulaire benadrukt DCV de meerwaarde van blijvende Europese Hiermee kan het zelfstandig optreden van posten in een crisissituatie verbeteren en de samenwerking op het gebied van consulaire dienstverlening, waaronder ook ten aanzien samenwerking tussen DCV en de posten efficiënter verlopen. van crisisrespons. Tegelijkertijd kent die samenwerking grenzen: totdat dezelfde kwaliteit is geborgd op Europees niveau, zal Nederland zelf de toon blijven zetten. Ook op andere vlakken is verbetering mogelijk. Zo zijn de samenstelling van het SCOT, de

training en het materiaal van de Scotters en de procedure voor uitzending onderwerp van discussie. Daarnaast is de Informatieservice niet bij alle ambassades bekend. Bovendien leed de snelheid van de informatievoorziening via de Informatieservice soms onder de

305 BZ-intern bericht, Report of the meeting of the Working Party on Consular Affairs (COCON) on 7 December 2017, 15 december 2017.

306 Ibid.

307 Ibid.

308 Gebaseerd op gesprekken op door IOB bevraagde Nederlandse ambassades, de ambassades van Ierland, Duitsland, Frankrijk en Zweden in de door IOB bezochte landen, en EU-delegaties.

309 Ibid.

| 91 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

noodzaak om eerst het reisadvies aan te passen vooraleer van de Informatieservice

gebruik gemaakt kon worden. Hierin is eind 2018 verbetering gekomen. De positionering Aanbevelingen

van de Informatieservice, die slechts weinig wordt gebruikt, is echter nog steeds volop in ontwikkeling. Ten slotte is verwachtingenmanagement een onderwerp dat in de Crisisrespons evaluatieperiode onderbelicht bleef. DCV is zich hiervan bewust en heeft met De Staat van Houd het aantal Scotters ten minste op peil en continueer de professionalisering het Consulaire een eerste stap gezet in het verschaffen van informatie over wat BZ in van het SCOT, met specifieke aandacht voor samenstelling, training, materiaal en crisissituaties voor burgers kan doen. procedure voor inzet.

 Zorg op het kerndepartement voor meer capaciteit voor het organiseren van BZ heeft in de evaluatieperiode niet alleen ingezet op robuustere crisisrespons, maar ook crisisoefeningen. Ontwikkel table top-oefeningen die als goed alternatief kunnen op versterkte Europese samenwerking op het vlak van crisisvoorbereiding. Nederland was dienen voor semi live-oefeningen. een van de voortrekkers hiervan binnen de Raadswerkgroep Consulaire Zaken. Ook heeft Zie er op toe dat posten voldoende aandacht besteden aan instructies, het tijdens het voorzitterschap van de EU in 2016 strategisch en uiteindelijk ook succesvol veiligheidsplannen en informatiedeling over consulaire crises. Meer contact tussen ingezet op het bereiken van overeenstemming binnen de Raadswerkgroep over een DCV en de posten zou hierbij kunnen helpen. kaderdocument dat de consulaire samenwerking tussen de lidstaten in derde landen zou Zorg voor een integraal opleidingsprogramma waarbij diverse opleidingsvormen moeten versterken. Daarbij werd Nederland ook geholpen door de nieuwe juridische logisch samenhangen en medewerkers, afhankelijk van hun functie, gericht kunnen verplichtingen en actuele crises. Uit de continuering van de samenwerkingsprojecten en de worden getraind op het vlak van crisisvoorbereiding. Naast (het uitbreiden van) uitrol van het kaderdocument leidt IOB af dat de inzet een duurzaam effect heeft gehad, al bestaande vormen als Comma, crisisoefeningen en regioconferenties kan worden verschillen de mate en effectiviteit van de plaatselijke samenwerking en het gebruik nagedacht over het structureel invoeren van aanvullende leervormen, zoals daarbij van het kaderdocument. bilateraal contact tussen DCV en de posten.

 Evalueer (de positionering van) de Informatieservice en zoek naar een Uiteraard heeft Nederland deze doelen niet geheel eigenstandig bereikt. Zoals voor alle langetermijnoplossing voor het zo effectief en efficiënt mogelijk informeren van Europese projecten het geval is, waren daarvoor samenwerking met en instemming van Nederlanders in crisissituaties. andere lidstaten nodig. Deze afhankelijkheid verklaart ook waarom Nederland een ander belangrijk beleidsdoel – het overhevelen van consulaire taken naar de EDEO – niet heeft Europese samenwerking behaald. Hiervoor was geen meerderheid te vinden onder de lidstaten. Dit doet echter Zet bij praktische samenwerking allereerst in op kleinschalige, informele niets af aan de bevinding dat Nederland zich heeft hardgemaakt voor versterkte Europese initiatieven en betrek daarbij zowel kleine als grote lidstaten. Deze initiatieven samenwerking. In De Staat van het Consulaire geeft DCV aan actief te zullen blijven bijdragen kunnen dan op een later moment worden uitgebreid. aan robuuste Europese samenwerking. Versterk de Nederlandse invloed op EU-beleid door instrumenten als detachering

bij EU-organen van BZ-medewerkers met expertise op het vlak van consulaire dienstverlening.

| 92 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer In dit hoofdstuk staan de volgende vragen centraal: Wat waren de belangrijkste voorgenomen veranderingen op het terrein van de reisdocumenten? Zijn deze gerealiseerd, en in welke mate hebben ze bijgedragen aan een kwalitatief beter paspoortproces en het op peil houden van de dienstverlening aan de burgers?

8 Reisdocumenten

Ongeveer een miljoen Nederlanders wonen in het buitenland, waarvan in 2011 de grootste zij terecht bij een Nederlandse ambassade en soms bij een Nederlands consulaat-generaal. groep in de buurlanden België (126.000) en Duitsland (112.000) of een ander Europees In 2017 was 40% van de aanvragen afkomstig uit Europese landen: meer dan een vijfde

land. 310 Ook is er een relatief grote groep Nederlanders na de Tweede Wereldoorlog (22%) was afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk en bijna een vijfde (18%) uit Frankrijk,

geëmigreerd naar de VS, Canada en Australië. Nederlanders in het buitenland hebben een Duitsland, Spanje en Zwitserland. 11% van de aanvragen kwam uit de VS en Canada en 6%

Nederlands reisdocument nodig wanneer ze naar een ander land willen reizen of hun uit Australië en Nieuw-Zeeland. 312

Nederlandse nationaliteit willen behouden. 311 Voor het indienen van een aanvraag kunnen

310 2011 Census hub, European Statistical System. Sindsdien heeft er geen census meer plaatsgevonden. Omdat er geen verplichte registratie is voor Nederlanders die in het buitenland gaan wonen, is het precieze aantal niet bekend.

311 Voor het behoud van het Nederlanderschap is het ook mogelijk een ‘bewijs van Nederlanderschap’ aan te vragen. Dit kan op afstand.

312 Cijfers afkomstig uit het reisdocumentenregistratiesysteem dat wordt gebruikt door het ministerie van BZ.

| 93 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Tussen 2011 en 2018 gaf BZ in het buitenland in totaal 1.181.989 reisdocumenten af, 8.1 Wet- en regelgeving en de taak van BZ

waarvan het grootste deel nationale paspoorten (zie figuur 10). 313 In diezelfde periode was

de consulaire dienstverlening sterk in beweging, zoals besproken in hoofdstuk 1. De De wet- en regelgeving die bepalend is voor de afgifte van reisdocumenten bestaat uit de bezuinigingen en hervormingen op het consulaire terrein hebben gevolgen gehad voor de Paspoortwet (PW), de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland (PUB) en de invulling van de taak van BZ om reisdocumenten te verstrekken in het buitenland. Dit Paspoortuitvoeringsregeling Nederland (PUN). In de PW is vastgelegd welke partijen welke hoofdstuk gaat in op deze gevolgen. bevoegdheden hebben. Hierin is ook bepaald wie recht heeft op welk type reisdocument,

de gronden waarop het reisdocument kan worden geweigerd en waar in Nederland en in Figuur 10 Aantal afgegeven Nederlandse reisdocumenten in het buitenland 2011-2018 het buitenland een paspoort kan worden aangevraagd. De PW geldt voor binnen- en

200.000 buitenland, maar bij bepaalde aspecten wordt wel onderscheid gemaakt. Zo geldt voor uitreiking van reisdocumenten in het buitenland een wettelijke termijn van vier weken na

180.000 de beslissing op de aanvraag. In Nederland behoren reisdocumenten binnen twee weken

160.000 na de beslissing te worden uitgereikt. 314

140.000 In de PUB staan de regels voor verschillende typen reisdocumenten, zoals geldigheid van

120.000 het document en de eisen waaraan een aanvrager moet voldoen. Zo moet voor de inname

100.000 van een aanvraag worden vastgesteld of de aanvrager de Nederlandse nationaliteit bezit. 315 In het buitenland woonachtige Nederlanders zijn niet altijd ingeschreven in de

50.000 Registratie Niet-Ingezetenen (RNI), het niet-ingezetene-deel van de Basisregistratie

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Personen (BRP). In die gevallen moet aan de hand van documenten, zoals bijvoorbeeld de nationaal paspoort nationaal paspoort < 18 Nederlandse identiteitskaart geboorteakte iemands nationaliteit worden geverifieerd.

Nederlandse identiteitskaart < 18 overig Het Nederlanderschap is geregeld in de Rijkswet op het Nederlanderschap waarvoor het ministerie van Justitie en Veiligheid verantwoordelijk is.

Bron: reisdocumentenregistratiesysteem BZ.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor het beleid ten aanzien van de reisdocumenten. Het stelt de geldigheidsduur vast, het model van het paspoort en zorgt voor de vervaardiging ervan. BZ (directie DCV) is verantwoordelijk voor de aanvraag en afgifte van de reisdocumenten in het buitenland.

313 Hieronder vallen ook de tweede paspoorten, zakenpaspoorten, tweede zakenpaspoorten en een noodpaspoort. Andere typen reisdocumenten zijn het diplomatieke paspoort, het dienstpaspoort, reisdocumenten voor vluchtelingen en reisdocumenten voor vreemdelingen; zie Paspoortwet, artikel 2. Dit hoofdstuk richt zich niet op deze typen reisdocumenten en kijkt specifiek naar het nationaal paspoort.

314 Paspoortwet, artikel 42(2).

315 Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland, artikelen 9 (‘vaststelling van het Nederlanderschap’), 36 (‘vaststelling van de identiteit van de aanvrager’) en 52(1; ‘Een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 51 wordt niet in behandeling genomen’).

| 94 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

8.2 De belangrijkste beleidsveranderingen zoals verwoord in de IOB-beleidsdoorlichting uit 2011. 319 Voor de legesheffing mogen in

in beeld principe kosten worden doorberekend aan de aanvrager die redelijkerwijs dienen te worden gemaakt voor het verlenen van de dienst. 320

BZ heeft voor de reisdocumenten als belangrijkste doel dat deze correct worden verstrekt Daarnaast zou de kostprijs van een paspoort omlaag moeten door centralisatie van de aan Nederlandse burgers buiten Nederland. Onderliggend aan deze doelstelling besluitvorming over de paspoortaanvragen. Deze besluitvorming was in 2010 van de formuleerde DCV in diverse kamerbrieven drie subdoelen die centraal staan in het ambassades overgedragen naar de Regional Support Offices, waarvan er wereldwijd zeven

uitvoeringsbeleid: het kostendekkend maken van de dienstverlening, het verbeteren van waren. 321 Een klein aantal posten dat veel paspoorten afgaf, zoals Londen en het CG

de kwaliteit van de besluitvorming en het bieden van aanvaardbare alternatieven aan de Antwerpen, bleef zelf beslissingsbevoegd. De minister kondigde echter in 2014 in een

Nederlanders in het buitenland ter compensatie van de versobering van de Kamerbrief aan dat alle paspoortaanvragen wereldwijd in de toekomst zouden worden dienstverlening. Dit hoofdstuk richt zich op de mate waarin de subdoelen zijn bereikt. beoordeeld door één centrale afdeling (Central Support Office - CSO) in Den Haag. Van een Ze worden hieronder eerst toegelicht. geregionaliseerd proces zou DCV dus overgaan naar een gecentraliseerd proces. Op het

CSO zou ook de specialistische kennis op het terrein van nationaliteitswetgeving worden

8.2.1 Een kostendekkend paspoort gebundeld, die tot dan toe was belegd bij verschillende afdelingen binnen DCV.

322 Ook zouden er dan minder medewerkers nodig zijn voor de reisdocumenten. 323 De minister

stelde: ‘Hiermee wordt geprobeerd de kostprijs van een paspoort beheersbaar te houden,

De consulaire dienstverlening moest moderner en effectiever worden, maar ook zo veel terwijl de burger niet verder hoeft te reizen’. 324

mogelijk kostendekkend. Kosten voor evacuaties of voor begeleiding van gedetineerden konden nauwelijks op individuele burgers worden verhaald, maar volgens de minister lag

dat anders bij bepaalde andere consulaire diensten, zoals paspoortverstrekking. In de 8.2.2 Kwaliteit van besluitvorming

Kamerbrief Modernisering Nederlandse diplomatie uit 2011 kondigde de minister daarom aan

dat de leges voor het paspoort naar een kostendekkend niveau zouden worden gebracht. 316 De bundeling van kennis op de CSO zou niet alleen moeten bijdragen aan het

Deze keuze werd uitgewerkt in de Kamerbrief Consulaire Dienstverlening uit 2011 en de kostendekkend maken van het paspoort, maar ook aan een kwaliteitsverbetering van het

Kamerbrief Reisdocumenten in 2012. 317 Uit onderzoek was gebleken dat BZ tot dan toe besluitvormingsproces. In 2014 constateerde DCV dat de regionalisering hier om jaarlijks ongeveer 9 miljoen euro toelegde op het verstrekken van de reisdocumenten. 318 verschillende redenen slechts ten dele aan had bijgedragen. Zo hielden de ambassades die

Het voornemen tot kostendekkendheid is mede tot stand gekomen op advies van IOB, nog zelf beslisten over de paspoorten er soms eigen werkmethodes op na en

316 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 1, Modernisering Nederlandse Diplomatie.

317 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening; TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 69, Reisdocumenten, 30 oktober 2012.

318 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 1, Modernisering Nederlandse Diplomatie; TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 f12, Voor Nederland, wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie. 319 IOB, Consulaire dienstverlening doorgelicht 2007-2011, vastgesteld april 2011.

320 Cebeon, Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse Zaken – inventarisatie dienstverleningskosten in 2016, december 2017.

321 Op de RSO’s zijn alle back officetaken van de ambassades gebundeld op het terrein van bedrijfsvoering, beheer van ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s en besluitvorming op de visa en reisdocumenten. Ministerie van Buitenlandse Zaken, Business Case Regionalisering ‘Op weg naar beter en kleiner’, 10 juni 2010.

322 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 86, Reisdocumenten, 4 november 2014.

323 TK, vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 25 764, nr. 94, Reisdocumenten, 16 november 2015; DCV, Business Case Herinrichting Ondersteuning en expertise reisdocumentenproces Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 mei 2014.

324 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 86, Reisdocumenten, 4 november 2014, p. 3.

| 95 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

interpreteerden zij de complexe nationaliteitswetgeving op hun eigen manier zonder DCV De afname van het aantal aanvraagpunten in het buitenland en de eerder genoemde te raadplegen. Verder maakten niet alle ambassades en RSO’s voldoende gebruik van de stijging van de leges hadden tot gevolg dat sommige Nederlanders – voor wie een CG of expertise van de DCV-specialisten bij het bepalen van iemands nationaliteit of HC voorheen dichterbij was – verder zouden moeten reizen voor het aanvragen van een

identiteitsvaststelling bij complexe paspoortaanvragen. 325 Er waren daarnaast geen paspoort en meer kosten zouden moeten maken. Het ministerie was zich daarvan bewust

heldere afspraken over monitoring en toezicht op de beslissingen. Het ontbrak daarom en kwam met een pakket aan ‘aanvaardbare alternatieven’ in de vorm van een aantal aan goed inzicht in de rechtmatigheid van beslissingen omtrent aanvragen en nieuwe diensten om burgers tegemoet te komen in de versobering van de dienstverlening

optiebevestigingen. 326 Centralisatie van het paspoortproces moest op al deze punten en in de lastenverzwaring. 329 De minister streefde er naar de gevolgen van de versobering verbetering brengen. voor burgers hiermee zo klein mogelijk te houden. 330

8.2.3 Gevolgen van de veranderingen voor de burger Compenserende maatregelen

Algemene maatregelen Nederlanders in het buitenland die een reisdocument nodig hadden, kregen gedurende de • Vanaf maart 2014 verhoogde het kabinet, conform een afspraak uit het regeerakkoord, evaluatieperiode te maken met een versobering van de dienstverlening. Om de gevolgen de geldigheidsduur van het paspoort van 5 naar 10 jaar voor personen boven de 18 jaar.

hiervan te verzachten, voerde DCV een aantal compenserende maatregelen in. Onder de 18 bleef de geldigheidsduur vijf jaar. 331 De minister van BZ kondigde dit voornemen al in 2011 aan als compensatie voor de stijging van de leges. 332

Versobering • In 2011 gaf de minister aan dat elektronische dienstverlening zou worden

Sinds 2009 moeten alle reisdocumenten zijn voorzien van een vingerafdruk. 327 Omdat het ‘geïntensiveerd’, onder andere door het mogelijk maken van het digitaal aanvragen van te kostbaar zou zijn om op alle HC’s biometrische apparatuur te installeren, beperkte DCV paspoorten. 333 In 2013 noemde de minister in de Kamerbrief Voor Nederland Wereldwijd vanaf 2010 het aantal aanvraagpunten op HC’s. In 2013 besloot DCV het paspoortproces het voornemen tot ‘digitaliseren van consulaire diensten en visumprocessen. 334 In 2014

op alle HC’s af te bouwen, omdat nader onderzoek had uitgewezen dat het gaf de minister aan dat verdere innovaties ‘zoals digitalisering’ werden onderzocht om

paspoortproces daar ‘kostbaar, kwetsbaar en inefficiënt was.’ 328 Naast de sluiting van de het aanvragen van een paspoort te vergemakkelijken en dat hierover met de minister paspoortafgifte op de HC’s werd onder invloed van de inkrimping van het postennet in van BZK werd gesproken. 335 Aan deze beleidslijn werd tot 2018 vastgehouden.

2011 en de in 2011 aan DCV opgelegde bezuinigingen ook het aanvraagproces op een aantal CG’s en ambassades afgebouwd.

325 DCV, Business Case Herinrichting Ondersteuning en expertise reisdocumentenproces Ministerie van Buitenlandse Zaken, 23 mei 2014; DCV, Onder een dak, Implementatieplan wereldwijd back office reisdocumenten, juli 2015.

326 Via een optiebevestiging kan, net als via naturalisatie, de Nederlandse nationaliteit worden verkregen. Er gelden voor een optiebevestiging minder en andere voorwaarden dan voor naturalisatie. DCV,

Business Case Herinrichting Ondersteuning en expertise reisdocumentenproces Ministerie van Buitenlandse Zaken , 23 mei 2014. 327 Nederlandse identiteitskaarten die na 20 januari 2014 zijn aangevraagd zijn officieel geen reisdocumenten meer. Hierdoor hoeven er geen vingerafdrukken in worden opgenomen. 328 TK, vergaderjaar 2013-2014, Aanhangsel Handelingen, Kamerstuk 2441, p. 2. De brief legt overigens niet uit waarom het proces bij HC’s kostbaar, inefficiënt en kwetsbaar zou zijn. 329 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 86, Reisdocumenten, 4 november 2014, p 4.

330 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 86, Reisdocumenten, 4 november 2014. In de brief wordt niet nader geduid wat verstaan werd onder ‘zo klein mogelijk’.

331 Staatsblad (2014), nr. 97.

332 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 1, Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken, Modernisering Nederlandse Diplomatie.

333 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 1, Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken, Modernisering Nederlandse Diplomatie.

334 TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 nr. 15, Voor Nederland, wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie.

335 Kamerstuk reisdocumenten (25 764, nr. 86), 4 november 2014.

| 96 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Maatregelen in Nederland BZK) aan positief te staan tegenover de uitbreiding van deze pilot en specifieke wensen • Het inrichten van extra aanvraagmogelijkheden bij een aantal Nederlandse vanuit de Kamer, bijvoorbeeld ten aanzien van dienstverlening via een EDV in Canada en

grensgemeentes. 336 Het idee hierachter was dat mensen hun (vakantie-)bezoek in Australië, te zullen meenemen. 343

Nederland konden combineren met een aanvraag voor een paspoort, 337 of vanuit de

grensstreek naar een grensgemeente konden reizen om een aanvraag in te dienen.

• • 

  Het oprichten van een paspoortbalie Haarlemmermeer op Schiphol. Bij een vliegreis 8.3 Kostendekkendheid

naar Nederland konden mensen hun reis combineren met een paspoortaanvraag. 338

Uit het onderzoek blijkt dat het paspoortproces in de evaluatieperiode niet kostendekkend Maatregelen in het buitenland was. Figuur 11 laat zien dat DCV de leges conform de plannen heeft verhoogd, van 84,80

• • 

  De inzet door ambassades van ‘reizende’ aanvraagpunten (Mobiele euro in 2013 naar 128,44 euro in 2016. Tussen 2012 en 2016 is echter ook de kostprijs

Vingerafdrukopname-apparatuur (MVA)) voor de afname van vingerdrukken. De gestegen, van 104 euro in 2012 naar 118 euro in 2016. 344 In de kostprijs zijn niet de kosten

voorwaarden voor deze inzet veranderden een aantal keer. In de Kamerbrief meegenomen voor de dienstverlening van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens en het

Modernisering Nederlandse diplomatie uit 2013 werd gesproken over inzet ‘in plaatsen waar produceren van het paspoort. Deze Rijkskosten, die aan BZK moeten worden afgedragen,

veel Nederlanders wonen’. 339 In 2014 werden de voorwaarden aangescherpt en werd komen dus nog bovenop de kostprijs. DCV betaalt de Rijkskosten uit de leges. Dit betekent

gesproken over ‘aanvragers die onmogelijk naar een beroepspost of Nederlandse dat het paspoortproces ook in 2016, toen de kostprijs onder de leges lag, niet

grensgemeente kunnen komen om een reisdocument aan te vragen, zoals het geval bij kostendekkend was.

invaliditeit, bedlegerigheid en detentie.’ 340 In 2016 werden de mogelijkheden voor de

inzet van het MVA weer verruimd en hadden ambassades de vrijheid om zelf te bepalen

341

wanneer en voor welke doelgroep ze het MVA wilden gebruiken.

• • 

  In 2015 kondigde de minister aan in 2016 te gaan starten met een pilot over de

uitbesteding van paspoortaanvragen aan een commerciële dienstverlener. 342 Hierdoor

kon BZ tegen lage kosten (voor opleiding en apparatuur) toch dienstverlening dichter bij

de burger leveren. Een externe dienstverlener (EDV) bekostigt de eigen dienstverlening

door het innen van een service fee bovenop de prijs van het paspoort. De pilot zou gaan

plaatsvinden in Edinburgh. In december 2017 gaf het kabinet (de ministers van BZ en

336 Bergeijk, Breda, Montferland, Oldambt, Venlo, Sluis. Het was al mogelijk om reisdocumenten aan te vragen in Bergen op Zoom, Echt-Susteren, Enschede, Maastricht en Den Haag.

337 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 1, Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken, Modernisering Nederlandse Diplomatie; TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 9, Consulaire dienstverlening ; TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 nr. 15, Voor Nederland Wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie.

338 TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 nr. 15, Voor Nederland Wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie.

339 Ibid.

340 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 86, Reisdocumenten, 4 november 2014, p. 2.

341 TK, vergaderjaar 2015-21016, Kamerstuk 25 764, nr. 102, Reisdocumenten, 10 oktober 2016, p. 2.

342 TK, vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 25 764, nr. 94, Reisdocumenten, 16 november 2015.

343 TK, vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 25 764, nr. 107, Reisdocumenten, 20 december 2017.

344 Cebeon, Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse Zaken, 2013; Cebeon, Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse Zaken – inventarisatie dienstverleningskosten in 2016, december 2017.

| 97 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Figuur 11 Ontwikkeling leges en kostprijs reisdocumenten 2011-2018 (in EUR) De uniforme centralisatie van alle backoffices naar het CSO heeft wat dat betreft niet

140 gezorgd voor een verlaging van de kostprijs van het paspoortproces maar zelfs een stijging 131,11 131,58 128,44 129,28 130,77 in de hand gewerkt. Ook toegenomen loonkosten en hogere kantoorhuurprijzen droegen

120 118

104 hier aan bij, evenals het feit dat een groot aantal vragen over reisdocumenten in 2016 100 94 werd beantwoord via het BZ 24/7 Contact Center, een dienst die is meegerekend in de

84,8

80 prijsberekening. 347 Daarnaast was er (en is er nog steeds) geen e-dienstverlening

60 58,55 58,55 gerealiseerd, waardoor documenten allemaal fysiek verstuurd moesten worden van de

40 ambassades naar het CSO in Nederland en weer terug.

20 Ook in de komende jaren zal het paspoortproces niet kostendekkend zijn. Deels komt dit

0 doordat de kostprijs nog verder zal toenemen. Door de in 2014 ingevoerde tienjarige

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 geldigheidstermijn is een daling van het aantal paspoortaanvragen te voorzien leges per paspoort in euro kostprijs per paspoort in euro (‘paspoortdip’), terwijl het aantal medewerkers dat zich bezighoudt met reisdocumenten

niet direct evenredig afneemt. 348 Ook de afname van legesinkomsten als gevolg van de

Bron: kostprijsonderzoeken Cebeon (2012, 2013, 2016), DCV en Rijksoverheid.nl. verschuiving van aanvragen van ambassades en CG’s naar de paspoortbalie van de

Er bestaat niet van ieder jaar een kostprijsonderzoek. gemeente Haarlemmermeer op Schiphol en grensgemeenten draagt niet positief bij aan

de kostendekking. 349 De minister informeerde de Kamer in oktober 2018 hierover en

De daling van de kostprijs in 2013 was vooral het gevolg van de regionalisering van de kondigde een verdere verhoging van de leges aan voor het tien-jarenpaspoort naar

backoffices van de ambassades en de sluiting van een aantal HC’s, wat een besparing 158 euro in 2019. 350 In januari 2019 werd evenwel een motie in de Tweede Kamer opleverde. 345 Daarnaast werd de kostprijs gedrukt omdat een aantal grote ‘paspoortaangenomen, waarin werd verzocht om de prijs voor het aanvragen van paspoorten voor

ambassades’ en -CG’s, zoals Londen, Antwerpen, Düsseldorf en Parijs nog zelf beslisten Nederlandse burgers in het buitenland niet te verhogen, anders dan de wettelijke opslag

over de paspoortaanvragen. Ze behandelden veel relatief eenvoudige aanvragen, waren die voor alle paspoortkosten geldt. 351 Hierbij werd als reden genoemd dat Nederlanders in

hierdoor efficiënt en drukten zo de kosten. Echter, in verband met de bezuinigingen was in het buitenland regelmatig al dure reizen moeten afleggen om een paspoort bij een

2011 al besloten dat de paspoortbalies in Antwerpen en Düsseldorf zouden worden Nederlandse vertegenwoordiging aan te vragen. (Zie hiervoor paragraaf 5 van dit gesloten. De onderzoekers die het kostprijsonderzoek van 2013 uitvoerden, informeerden hoofdstuk, die hier verder op in gaat.) Per januari 2019 is de prijs van een reisdocument als DCV in een notitie over de kans dat de kosten aanzienlijk zouden stijgen wanneer deze gevolg van de motie gesteld op 136,16 euro voor een volwassene en 118,76 voor een

efficiënte paspoortbalies zouden wegvallen. 346 paspoort voor iemand onder de 18 jaar. 352

345 Cebeon, Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse Zaken, 2013.

346 Memo DCM aan DGES, Kostendekkende tarieven reisdocumenten 2014, 14 november 2013.

347 TK, vergaderjaar 2016-2017, Kamerstuk 25 764, nr. 104, Reisdocumenten, 2 juni 2017. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Reisdocumenten (25 764, nr. 104), 2 juni 2017.

348 TK, vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 25 764, nr. 114.

349 Kamerbrief ministers van BZK en BZ, Reactie op motie Sjoerdsma: digitalisering van consulaire documentverstrekking, 16 oktober 2018.

350 Kamerbrief ministers van BZK en BZ, Reactie op motie Sjoerdsma: digitalisering van consulaire documentverstrekking, 16 oktober 2018.

351 TK, vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 35 000 V, nr. 29.

352 TK, vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 25 764, Reisdocumenten, nr. 114.

| 98 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

8.4 Centralisering Uit het onderzoek blijkt dat er sinds de centralisering sprake is van betere samenwerking,

meer kennisdeling en meer uniforme besluitvorming. Alle beslismedewerkers zijn nu Sinds medio 2016 wordt over alle aanvragen centraal beslist bij de Consulaire Service fulltime bezig met reisdocumenten en kunnen beter gebruik maken van elkaars kennis Organisatie in Den Haag. De medewerkers op de frontoffices van de ambassades voeren omdat ze fysiek bij elkaar zitten. Besluiten worden getoetst door senior medewerkers en alleen nog een controle uit op de echtheid van documenten. Zij beantwoorden geen twee keer per jaar wordt een steekproefsgewijze controle uitgevoerd op de kwaliteit van vragen meer over nationaliteitsonderzoek en voeren ook zelf geen nationaliteitsonderzoek de beslissingen aan de hand van een aantal vaste criteria. Daarnaast is er een meer uit, wat voorheen wel gebeurde. Hiervoor verwijzen zij nu door naar een expertisecentrum gekomen (de ‘derdelijns advisering’) met drie medewerkers, die de

advocatenkantoor of de IND. 353 weigeringsvoorstellen (voorbereid door beslismedewerkers) beoordelen en als vraagbaak

dienen voor complexe zaken. Ook is een uniforme werkwijze geïntroduceerd voor Tekstbox 4 Interdepartementale samenwerking en de paspoorttool aanvragen die worden geweigerd of aangehouden wanneer documenten ontbreken. Ten

slotte krijgen alle medewerkers structureel opleidingen om hun kennis actueel te houden, Meer samenwerking en kennisdeling gebeurt ook op strategisch niveau tussen BZ, J&V terwijl dit voorheen meer ad hoc was geregeld. en BZK. Er is structureel periodiek overleg met de ketenpartners voor afstemming van procedures en werkwijzen. De gezamenlijke ontwikkeling van de paspoorttool, die BZ Tegelijkertijd is er nog geen sprake van betere controle op het rechtmatig verstrekken van en BZK in juni 2018 lanceerden, is hier een goed voorbeeld van. In deze reisdocumenten. Het toezicht bestaat vooralsnog uit periodieke proces- en dossiergerichte internetapplicatie (op www.nederlandwereldwijd.nl) kunnen Nederlanders in het controles (twee keer per jaar) en bredere interne inspecties die om de paar jaar worden buitenland aan de hand van een vragenlijst een persoonlijke checklist krijgen van de uitgevoerd. Beide vormen van toezicht bestonden ook voor de centralisatie. Er vindt nog documenten die ze nodig hebben voor een paspoortaanvraag. De paspoorttool is geen structurele monitoring plaats aan de hand van KPI’s. DCV heeft zowel voor als na de ontwikkeld mede naar aanleiding van een advies van de Nationale ombudsman in centralisatie gewerkt aan de ontwikkeling van KPI’s en deze zijn ook in december 2018

2015 over lange wachttijden bij de grensgemeentes. Hieruit bleek dat er geen vastgesteld, maar de daadwerkelijke monitoring met behulp van (automatiserings)

eenduidig overzicht bestond van de te overleggen documenten voor de aanvraag van systemen is nog niet afgerond. 354

een paspoort. * DCV hoopt en verwacht dat met de paspoorttool het aantal klachten

over verschillen in aanvraagprocedures zal afnemen, evenals het aantal bezwaren naar Of BZ voldoet aan de wettelijke afgiftetermijn wordt evenmin structureel gemonitord. In

aanleiding van geweigerde afgifte wegens onvolledige aanvragen. ** De eerste de periode dat de reisdocumenten nog niet waren gecentraliseerd hielden de ambassades

ervaringen zijn volgens gesprekspartners positief. Zowel het 24/7 CC als de de beslistermijnen zelf bij. Paspoortmedewerkers op de door IOB bezochte ambassades

grensgemeentes ontvangen minder telefoontjes en er worden meer volledige gaven aan dat de termijn toen ruim binnen de vier weken bleef, maar hierover zijn geen

aanvragen ingediend. cijfers beschikbaar. Sinds de centralisatie van de reisdocumenten houdt het CSO de

doorlooptijden bij. Gesprekspartners gaven aan dat ook nu de wettelijke afgiftetermijn

• * 

  Nationale Ombudsman, Rapport over de wachttijden voor het aanvragen van reisdocumenten ruim wordt gehaald. Het systeem voor het bijhouden van de aanvragen beschikt echter

door Nederlanders die in het buitenland wonen (2015/173), 23 december 2015.

** niet over de juiste managementinformatie om dit zorgvuldig te bepalen. Daarom wordt

  Uit memo DCV/RL aan DCV, 7 januari 2016. twee keer per jaar een steekproef genomen van een aantal dossiers. Bij de laatste controle

in september 2018 had van de 80 onderzochte dossiers 1 aanvraag de wettelijke termijn van 4 weken overschreden. Ook uit de cijfers over bezwaar en beroep kan worden

353 Gesprekken medewerkers DCV en CSO.

354 Gesprekken medewerkers DCV en CSO.

| 99 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

opgemaakt dat er weinig tot geen problemen zijn met de tijdigheid van de je Nederlanderschap niet kwijt! Daarnaast is er op de website van de Rijksoverheid een paspoortafgifte: over de periode 2011-2018 zijn 19 van de 259 beroepzaken gegrond onderwerp gewijd aan de mogelijkheid van het kwijtraken van de dubbele

verklaard, waarvan slechts twee zaken op basis van ‘niet tijdig beslissen’. 355 nationaliteit. De campagne had een groot bereik. Meer dan 2 miljoen mensen zagen

de berichten op Facebook en meer dan 6.000 mensen lieten een reactie achter. Tekstbox 5 Betere informatievoorziening over nationaliteitswetgeving Daarnaast nam het aantal bezoekers van de relevante informatieplek op de site van de

Rijksoverheid sterk toe, van ongeveer 5.000 per maand tot juni 2017 naar meer dan In reactie op een onderzoek van de Nationale ombudsman heeft BZ in samenwerking 70.000 in juni en juli 2017. Er werd ook een groot aantal vragen gesteld (meer dan 350), met BZK gewerkt aan betere informatievoorziening over het verlies van de waarvan een deel beantwoord is door BZK en een deel door BZ. Dit laat zien dat er Nederlandse nationaliteit. De Nationale ombudsman heeft hier in 2016 onderzoek duidelijk in een vraag is voorzien met de campagne. naar gedaan, naar aanleiding van een klacht van een in het buitenland wonende

Nederlandse die haar Nederlanderschap was kwijt geraakt. Ze zou onvoldoende zijn * De Nationale ombudsman, Rapport Verlies Nederlanderschap (2016/145), 10 mei 2016.

geïnformeerd over een wetswijziging in 2003. Deze wijziging had tot gevolg dat ** TK 33 852 (R2023), nr. 34.

Nederlanders die buiten de EU wonen en nog een andere nationaliteit bezitten, van

rechtswege hun Nederlandse nationaliteit verliezen als zij niet binnen tien jaar na het

verlopen van hun paspoort een nieuw Nederlands paspoort of een verklaring omtrent

het bezit van het Nederlanderschap hebben verkregen. De Nationale ombudsman 8.5 Gevolgen voor de burger en appreciatie

ontving ruim 500 reacties op zijn oproep over het melden van soortgelijke verhalen.

Uit nagenoeg alle reacties bleek dat mensen van mening waren dat ze niet of Deze paragraaf richt zich op de mate waarin ‘aanvaardbare alternatieven’ de versobering

onvoldoende door de Nederlandse overheid geïnformeerd waren over de bestaande van de dienstverlening voor Nederlanders in het buitenland verzachtten.

of veranderende wetgeving. Het ging dan voornamelijk om de Nederlandse

vertegenwoordigingen in het buitenland, maar ook over de gemeente in Nederland bij

*

vertrek naar het buitenland. Sinds 2014 verstrekken ambassades en grensgemeenten 8.5.1 Appreciatie burger over dienstverlening

wel een A4inlegvel bij het uitreiken van reisdocumenten aan niet-ingezetenen waarin ambassades en alternatieven

wordt uitgelegd hoe Nederlanders hun Nederlandse nationaliteit wel en niet kunnen

verliezen, maar hiermee werd slechts een deel van de doelgroep bereikt. Bovendien Als gevolg van het sluiten van de biometrie-HC’s en de bezuinigingen op het postennet is

gebeurde dit niet consequent op alle ambassades. het aantal aanvraagpunten in het buitenland tussen 2011 en 2018 met 40% gedaald, zoals

figuur 12 laat zien (in een kaartje). In de meeste landen kan nu nog maar op één plek een Naar aanleiding van het rapport is in 2016 een motie aangenomen in de TK waarin reisdocument worden aangevraagd, namelijk op de Nederlandse ambassade in de werd verzocht om langdurig in het buitenland wonende Nederlanders actief voor te hoofdstad. In een aantal grote landen, zoals de VS en Canada, kunnen mensen ook nog

lichten over de verliesbepaling in de Rijkswet op het Nederlanderschap. ** Deze motie een aanvraag indienen op een aantal CG’s.

is uitgevoerd: in 2017 (juni tot en met december) heeft J&V in samenwerking met BZ

en BZK een voorlichtingscampagne georganiseerd genaamd Dubbele nationaliteit? Raak

355 Cijfers van de Directie Juridische Zaken.

| 100 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Figuur 12 Aanvraagmogelijkheden reisdocumenten in 2011 en 2018

ambassades

consulaten-generaal

weggevallen aanvraagpunten

Aanvraagpunten 2011 2018

ambassades 109 91 honorair consulaten 44 0 consulaten-generaal 23 16 totaal 176 107

Bron: cijfers DCV. Europa

Ambassades

Consulaten generaal

| 101 | weggevallen aanvraagpunten De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Aanvraagpunten 2011 2017 Ambassades 109 90 HC’s 44 0 CG’s 23 16 totaal 176 106

Het onderzoek laat zien dat Nederlanders positief zijn over vriendelijkheid en Tekstbox 6 Alternatieven in Zweden, Denemarken, België, Duitsland en Frankrijk? deskundigheid van de dienstverleners op de consulaire balies van de ambassades. Dit blijkt uit een enquête van IOB op de ambassades in Madrid, Ankara, Istanbul, Caïro en Alle Schengenlanden maken sinds 2009 gebruik van het biometrisch paspoort en

Manilla. Ruim 80 procent van de ondervraagden geeft aan consulaire medewerkers (zeer) hanteren als gevolg daarvan een verschijningsplicht voor de aanvraag van een (nieuw)

vriendelijk te vinden. Meer dan 95 procent ervaart de medewerkers als (zeer) deskundig. 356 paspoort.

De serviceverlening werd ook positief beoordeeld in een enquête die de organisatie Sinds de invoering van het biometrisch paspoort is het ook in andere Schengenlanden

‘Nederlanders in het Buitenland’ in 2018 uitvoerde onder haar leden. 357 De consulaire niet meer mogelijk om op HC’s een reisdocument aan te vragen, op Denemarken na

balies zijn wat dat betreft een goed visitekaartje voor BZ. waar dit in Australië, Fiji en Nieuw-Zeeland voor kinderen onder de 12 jaar (geen vingerafdruk nodig) nog wel kan. Een aantal landen werkt net als Nederland met

Dit kan ook gezegd worden over de inzet van het mobiele vingerafdrukopname-apparaat mobiele aanvraagstations (Duitsland en Zweden in de VS, Denemarken in de VS,

(MVA) als een van de alternatieve maatregelen. Het onderzoek laat zien dat aanvragers Canada, Australië en Nieuw-Zeeland), maar gebruikt ze frequenter dan Nederland. positief zijn over het gebruik van het MVA, omdat het hen tegemoet komt in reistijd en Nederland is het enige EU-land dat voor paspoortaanvragen ook met commerciële

kosten. 358 Tegelijkertijd blijkt uit gesprekken met medewerkers op diverse ambassades dat dienstverleners werkt.

ambassades er verschillend mee om gaan. Sommige, zoals in Spanje en Turkije, gebruiken Als aanvraagmogelijkheid in het land van herkomst bieden veel andere EU-landen het instrument regelmatig en bieden het aan voor een ruime doelgroep. Andere ruimere mogelijkheden aan dan Nederland: in België kan alleen een aanvraag worden ambassades zijn er net mee begonnen (zoals Frankrijk) of gebruiken het helemaal niet, gedaan in de laatste gemeente waar men heeft gewoond, maar in Zweden kan het bij bijvoorbeeld omdat ze opzien tegen de organisatie ervan of niet goed weten wat de elk politiebureau, en in Duitsland, Denemarken en Frankrijk bij elke gemeente. Daar precieze criteria zijn voor het gebruik. Ook ontbreken soms het budget en de capaciteit. tegenover staat dat het in andere landen niet mogelijk is om op een luchthaven een

Ambassades moeten de inzet van het MVA zelf bekostigen, en daar zijn menskracht en paspoort aan te vragen. uitgaven mee gemoeid die ze niet altijd kunnen opbrengen. Hoewel precieze cijfers De kosten van het paspoort in het buitenland verschillen per land: in Zweden en ontbreken, is het aantal aanvragen dat tussen 2013 en 2018 via het MVA is ingenomen Denemarken ligt de prijs hoger, in Duitsland, Frankrijk en België een stuk lager dan in (mede daarom) slechts een klein percentage van het totaal aantal paspoortaanvragen. Nederland.*

DCV heeft aan BZK de wens geuit om bij het nieuw te ontwikkelen paspoortsysteem de mogelijkheid op te nemen van een overzicht van aanvragen met het MVA. * Consulaire websites Zweden, Denemarken, Duitsland, Frankrijk en België.

356 In totaal vulden op de vijf locaties 171 mensen de enquête in, gedurende vier dagen. Baliemedewerkers wezen aanvragers op de mogelijkheid van het invullen van de enquête.

357 NIHB, Liever kwijt dan rijk, de problematiek rondom het verlengen of aanvragen van een paspoort voor Nederlanders in het buitenland, ten gevolge van het sluiten van de consulaten, mei 2018. Van het totaal aantal leden van NIHB van 15.600 vulden 6.450 mensen uit 90 landen de enquête in, dit is 41%. In de enquête werden niet alleen vragen gesteld over serviceverlening en het maken van een afspraak, maar ook over reisafstand en extra bijkomende kosten.

358 Internetconsulatie DCV; NIHB, Liever kwijt dan rijk, de problematiek rondom het verlengen of aanvragen van een paspoort voor Nederlanders in het buitenland, ten gevolge van het sluiten van de consulaten, mei 2018.

| 102 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Ook de pilot met de EDV in Edinburgh is door zowel burgers als BZ positief beoordeeld. IOB concludeert dat zowel het MVA als de pilot in Edinburgh goede alternatieve

Sinds september 2016 is het daar mogelijk om bij een commerciële externe dienstverlener maatregelen zijn. Tegelijkertijd waren dit kleinschalige initiatieven, waar in vergelijking

(EDV) een nieuw reisdocument aan te vragen. De EDV neemt de aanvragen uitsluitend in, met het totaal aantal paspoortaanvragers relatief weinig mensen mee werden geholpen. waarna deze ze doorstuurt naar het CSO in Den Haag, waar de beslissing wordt genomen. Een grootschaliger alternatief is geboden met de uitbreiding van de aanvraagmogelijkheden In totaal zijn er tussen september 2016 en april 2018 drieduizend paspoortaanvragen op Schiphol en bij de grensgemeenten. In 2017 werd 37% van het totaal aantal afgegeven ingediend. Uit het klanttevredenheidsonderzoek onder 750 aanvragers dat in het kader reisdocumenten aan Nederlanders in het buitenland door de paspoortbalie op Schiphol

van de pilot is gehouden, blijkt dat de klantvriendelijkheid en de deskundigheid van de of bij de andere grensgemeenten afgegeven. 362 In 2014 was dit nog maar 15%. 363 De balies

frontofficemedewerkers van de EDV werden gewaardeerd met een 4,3 op een schaal van 1 in de grensgemeenten worden goed bezocht en laten elk jaar een stijging zien in het aantal

tot 5. De toegevoegde waarde van de dienstverlening ‘dichter bij huis’ werd gewaardeerd aanvragen. 364 Het totaal aantal klachten dat bij de paspoortbalie op Schiphol is ingediend met een 4,4 op dezelfde schaal. 359 De pilot met de EDV was de eerste keer dat voor het over de dienstverlening is zeer laag: 57 tot oktober 2018, op een totaal aantal aanvragen aanvragen en uitreiken van reisdocumenten, een bij uitstek publieke taak, werd gewerkt van 38.696. 365

met een commerciële dienstverlener. Uitbreiding van deze dienstverlening in het buitenland komt de burger tegemoet in de vraag naar dienstverlening ‘dichtbij’, terwijl de Ook het aantal klachten dat bij BZ is ingediend ten aanzien van de reisdocumenten is in de kosten voor BZ beperkt blijven. DCV heeft hierbij ook oog voor cyberveiligheid, privacy en periode 2011 – 2018 zeer laag, met een jaarlijks gemiddelde van 223. In 2018 werden er 180

informatiebeveiliging. 360 In augustus 2018 kondigde de minister op basis van de positieve klachten ingediend. 366

ervaringen in Edinburgh aan de paspoortdienstverlening via EDV’s te gaan uitbreiden naar

andere landen. 361

Op 14 november 2018 is een paspoortbalie geopend bij de EDV in Londen, ook buiten reguliere kantooruren. In maart 2019 is een paspoortbalie geopend bij de EDV in Chicago, gevolgd door Edmonton (Canada) in juni, Perth (Australië) in januari 2020 en Birmingham

(VK) in juni 2020. Ook wordt geïnventariseerd of uitbreiding naar een locatie in Spanje tot de mogelijkheden behoort.

359 Projectteam EDV & Paspoorten (DCV), Evaluatie pilot inzet EDV in het reisdocumentenproces, 1 oktober 2017; projectteam EDV & Paspoorten (DCV, RSO WEU en ZKA Londen), Mid-term evaluatie pilot inzet EDV in het paspoortproces , 17 februari 2017; TK, vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 25 764, Reisdocumenten, nr. 107, 20 december 2017; TK, vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 25 764, Reisdocumenten, nr. 110, 31 augustus 2018.

360 TK, vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 25 764, Reisdocumenten, nr. 107, 20 december 2017; TK, vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 25 764, Reisdocumenten, nr. 110, 31 augustus 2018.

361 TK, vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 25 764, Reisdocumenten, nr. 110, 31 augustus 2018.

362 Namelijk 82.472 van de 219.483 aangevraagde paspoorten. Cijfers van DCV.

363 Cijfers van DCV.

364 Cijfers van DCV.

365 Informatie verkregen van Schipholbalie.

366 Cijfers van DCV en DJZ. De cijfers zijn inclusief klachten over notariaat, burgerlijke stand, naturalisatie en internationale rechtshulp. Vanaf 2019 worden de klachten over de reisdocumenten apart geregistreerd.

| 103 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

8.5.2 De gevolgen van de versobering niet uit. Zij moeten nog steeds elke vijf jaar een nieuw paspoort voor hun kinderen

aanvragen en zijn daarmee veel meer kosten kwijt, omdat ze een reis naar de ambassade De alternatieve aanvraagmogelijkheden hebben de effecten van de versobering van de of het CG moeten maken. Ook zijn de leges voor deze paspoorten gestegen. dienstverlening niet voor iedereen kunnen verzachten. Een deel van de Nederlanders in het buitenland is kritisch over de dienstverlening die BZ biedt op het terrein van de Er zijn ook kritische geluiden over de wachttijd voor het maken van een afspraak om een reisdocumenten. Hoewel dit niet direct blijkt uit de officiële klachten die bij BZ zijn ingediend aanvraag in te dienen. Op een aantal ambassades en CG’s zijn de wachttijden in over de reisdocumenten komt dit wel naar voren uit gesprekken die IOB heeft gevoerd met piekperiodes opgelopen tot soms meer dan een maand, terwijl aanvragers idealiter binnen

medewerkers van verschillende ambassades, uit Kamervragen, het al eerder genoemde twee weken een afspraak moeten kunnen krijgen. 369 DCV houdt zelf in piekperiodes een

onderzoek door de organisatie ‘Nederlanders in het Buitenland’, een publieksconsultatie maximale wachttijd van vier weken aan als aanvaardbaar en heeft een aantal maatregelen door DCV in mei 2018 en een sinds oktober 2018 uitgevoerd klantonderzoek onder genomen om beter zicht te krijgen op de wachttijden. Zo heeft het 24/7CC in 2018 de

aanvragers van een consulair product zoals een reisdocument. 367 De belangrijkste bezwaren wachttijden van de twintig grootste paspoortambassades bijgehouden en is afgesproken

die uit deze verschillende bronnen naar voren komen, staan hieronder genoemd. dat het CSO en 24/7CC overleg hebben met posten als de wachttijden de twee of vier weken overschrijden. Ook is afgesproken dat overschrijding van genoemde wachttijden worden

Lange reistijden, hoge kosten en langere wachttijden gemeld op de site van de ambassades. Het doel is de wachttijden naar beneden te brengen, Er is een groep mensen die langer moet reizen en daardoor meer reis-, overnachtings- en onder andere door de innameprocedure en het afsprakensysteem anders in te richten. verblijfkosten maakt voor de aanvraag van een paspoort. Dit geldt vooral in grote landen als Australië, Nieuw Zeeland en de VS. In de onderzoeksperiode kwam hier 11% van alle Uitblijven digitalisering paspoortaanvragen vandaan. 368 Maar ook in Europese landen als het VK, Zwitserland, De kritiek op de versobering van de dienstverlening moet ook worden bezien in het licht

Spanje, Frankrijk en Duitsland, waar ruim 30% van de paspoortaanvragers vandaan komt, van het uitblijven van de digitalisering van het aanvraagproces. Hoewel de minister al in zijn de reistijden en kosten door de sluiting van aanvraaglocaties gestegen. Een deel van 2011 aangaf dat elektronische dienstverlening zou worden ‘geïntensiveerd’ door het de aanvragers heeft een reis naar Nederland kunnen combineren met een aanvraag op mogelijk maken van het digitaal aanvragen van paspoorten en ook de jaren daarna in

Schiphol of bij een andere grensgemeente, maar mensen voelden zich hierdoor soms ook Kamerbrieven digitalisering van het reisdocumentenproces op de agenda stond, is dit niet

min of meer ‘gedwongen’ bij gebrek aan bereisbare aanvraagmogelijkheden in eigen land. gerealiseerd. 370 Hiervoor zijn meerdere redenen. Een daarvan is dat BZK als

beleidsverantwoordelijk ministerie veel terughoudender is ten aanzien van digitalisering Naast de reistijd zijn ook de kosten voor het paspoort een punt van kritiek. De leges zijn en aanvragen op afstand dan BZ, vanwege risico’s op fraude en schending van privacy. tussen 2011 en 2018 ruim twee keer zo hoog geworden. De verlenging van de geldigheid Hoewel BZK oog heeft voor de uitdagingen van BZ in het paspoortproces in het buitenland van het paspoort van vijf naar tien jaar zorgt ervoor dat aanvragers minder vaak een nieuw - en de waarde van een aanvraag op afstand - lopen de belangen duidelijk uiteen. DCV paspoort hoeven aan te vragen, maar voor mensen met kinderen tot de 18 jaar maakt dit heeft hierover de afgelopen jaren veelvuldig contact gehad met BZK.

367 TK, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 86, Reisdocumenten, 4 november 2014; TK, Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2016-2017, nr. 103; Beantwoording Kamervragen van het lid van Rooijen over de open brief van de organisatie NIHB (Nederlanders in het Buitenland), 28 mei 2018; brief aan minister van Buitenlandse Zaken Blok van Nederlanders in het Buitenland (NIHB), De wereldwijde sluiting van consulaten (en beëindiging paspoortafhandeling) en de directe gevolgen voor Nederlanders in het buitenland , 24 april 2018; Internetconsultatie – hierbij nodigde DCV mensen via een speciale website

(www.internetconsultatie.nl/consulair) vragen te beantwoorden over de consulaire dienstverlening. Hierop reageerden 285 mensen. 368 Cijfers DCV.

369 DCM, Normen consulaire processen, 2012.

370 TK, vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734 nr. 1, Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken, Modernisering Nederlandse Diplomatie; TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 nr. 15, Voor Nederland, wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie ; Kamerstuk reisdocumenten (25 764, nr. 86), 4 november 2014.

| 104 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

De belangrijkste reden voor het uitblijven van de digitalisering is echter dat in wet- en De veranderingen van de afgelopen jaren hebben ook de werkwijze van het ministerie ten regelgeving een verschijningsplicht voor aanvragers is neergelegd, omdat de afgifte van aanzien van de besluitvorming veranderd. Het beslissen over aanvragen is verschoven van biometrie bij de aanvraag van een reisdocument nodig is om iemands identiteit vast te ambassades naar de CSO. De centralisatie van het paspoortproces heeft gezorgd voor stellen. Omdat het wettelijk niet mogelijk was (en is) van de verschijningsplicht af te zien, betere samenwerking, kennisdeling en uniformere besluitvorming. Tegelijkertijd is er nog was volledige digitalisering van het aanvraagproces überhaupt geen optie. In een geen sprake van betere controle op het rechtmatig verstrekken van reisdocumenten. Kamerbrief van oktober 2018 maakte de minister expliciet duidelijk dat er de komende

jaren geen eind zal komen aan de verschijningsplicht. 371 Ten aanzien van het kostendekkend maken van het paspoortproces kan worden

geconcludeerd dat dit doel, ondanks maatregelen als het verhogen van de leges en het

8.6 Conclusie sluiten van aanvraagpunten, niet is bereikt. Deels is dit omdat de sluiting van bepaalde paspoortbalies wel bijdroeg aan de bezuinigingen, maar niet aan het verlagen van de

kostprijs van het paspoort. Ook geldt dat het aantal aanvragen bij BZ is afgenomen omdat Op het terrein van de reisdocumenten stonden in de periode 2011-2018 drie doelen meer mensen een paspoort hebben aangevraagd bij de grensgemeenten en de leges van centraal: het paspoortproces moest kostendekkend worden, de besluitvorming moest bij de grensgemeenten ingediende aanvragen ten goede komen aan BZK. Daarnaast speelt worden verbeterd en Nederlanders in het buitenland moest aanvaardbare alternatieven de verlenging van de geldigheidstermijn DCV op de langere termijn niet in de kaart, omdat geboden worden ter compensatie van de versobering van de dienstverlening. Het het aantal aanvragen in de komende jaren zal dalen en de inkomsten uit leges daarmee onderzoek toont aan dat deze doelen slechts gedeeltelijk zijn behaald. zullen verminderen. Hierdoor zal ook de kostendekkendheid op korte termijn niet worden

behaald. De versobering van de dienstverlening door de afbouw van het aantal aanvraaglocaties had negatieve gevolgen voor een deel van de paspoortaanvragers, die verder moesten Voor zowel de kostendekkendheid van het paspoort als voor de burger kan digitalisering reizen voor hun aanvraag. DCV wilde deze mensen tegemoetkomen door het voor uitkomst bieden. Met digitalisering kunnen de kosten van een paspoort worden gedrukt ambassades mogelijk te maken een mobiel aanvraagstation in te zetten. Daarnaast en hoeft de burger niet meer af te reizen naar een aanvraagpunt. DCV heeft dan ook konden mensen een aanvraag indienen bij de Schipholbalie en bij meer (grens)gemeenten. meerdere malen toegezegd digitalisering van het aanvraagproces te zullen onderzoeken, Ook vond een pilot met een externe dienstverlener plaats. Aanvragers waren op zich maar de wettelijke verschijningsplicht maakt digitalisering van de aanvraag vooralsnog positief over deze maatregelen, maar deze deden de kritiek op het versoberen van de niet mogelijk. In de Staat van het Consulaire erkent DCV dat volledige digitalisering de dienstverlening niet verstommen. De maatregelen waren immers niet overal en/of voor komende jaren niet gerealiseerd zal worden, maar dat BZ wel in overleg met BZK zoekt iedereen (praktisch) beschikbaar. In de Staat van het Consulaire kondigt DCV aan dat er in naar mogelijkheden om het aanvragen van een reisdocument ‘zo maximaal mogelijk’ te 2019 op meer plaatsen gebruik zal worden gemaakt van een EDV en dat zij, als aanvulling digitaliseren. Wat dit gaat inhouden is nog niet bekend. Wel is duidelijk dat Nederlanders

hierop, ook het mobiele aanvraagstation structureler zal inzetten. 372 Op deze wijze kunnen in het buitenland ook in de komende jaren nog zijn aangewezen op de dichtstbijzijnde

meer aanvragers tegemoet worden gekomen. ambassade en, waar beschikbaar, mobiele aanvraagstations en externe dienstverleners.

371 Kamerbrief ministers van BZK en BZ, Reactie op motie Sjoerdsma: digitalisering van consulaire documentverstrekking, 16 oktober 2018.

372 DCV, De Staat van het Consulaire, december 2018. Deze maatregelen werden ook al aangekondigd in de Kamerbrief ministers van BZK en BZ, Reactie op motie Sjoerdsma: digitalisering van consulaire documentverstrekking , 16 oktober 2018.

| 105 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Aanbevelingen

 Breid het aantal EDV’s voor de aanvraag van reisdocumenten uit en zet het MVA

flexibeler in.

Bekijk of het mogelijk is om aanvraagmogelijkheden op een aantal HC’s weer in te

voeren voor kinderen onder de 12 jaar, voor wie nog geen vingerafdruk noodzakelijk

is. Hiervoor hoeft geen biometrische apparatuur te worden geplaatst.

Digitaliseer het aanvraagproces zo veel en zo snel mogelijk.

| 106 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

IV

Regulering personenverkeer

| 107 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Leeswijzer Dit hoofdstuk richt zich op Schengenvisa. Aan bod komen de verdeling van taken tussen EDV’s, posten en RSO’s; e-dienstverlening; en visumvertegenwoordiging. Daarnaast kijkt het hoofdstuk naar de gevolgen van de veranderingen op het visumterrein voor het visumbeslisproces en voor de dienstverlening. Ook het gebruik van data in het visumbeslisproces komt aan de orde. Ten slotte richt het hoofdstuk zich op de liberalisering, uitvoering en resultaatbereik van het Orange Carpet-beleid.

9 Visa

Een groot deel van het consulaire werkterrein gaat over de Nederlandse burger die het verantwoordelijkheid voor visa kort verblijf ligt bij BZ. Het visumbeleid, dat op EU-niveau reisadvies raadpleegt, in het buitenland consulaire bijstand nodig heeft of anderszins om wordt vormgegeven, heeft als doel het bevorderen en vereenvoudigen van legaal reizen

hulp verzoekt. BZ bedient echter ook buitenlandse burgers, namelijk visumaanvragers. en het bestrijden van illegale immigratie naar het Schengengebied, 374 waaronder naar

Mensen van buiten de EU die Nederland als hoofdreisdoel hebben, voor een periode Nederland. Het visumbeleid probeert daarmee oog te hebben voor zowel de kansen als de minder dan negentig dagen willen komen en die visumplichtig zijn, moeten een visum kort risico’s van mobiliteit.

verblijf – een ‘Schengenvisum’ – bij Nederland aanvragen. 373 De politieke en uitvoerende

373 Mensen die visumplichtig zijn en voor langer dan 90 dagen naar de EU willen komen, hebben een visum lang verblijf nodig (Machtiging tot Voorlopig Verblijf; MVV) of een verblijfsvergunning.

Deze evaluatie kijkt hier niet naar. 374 HBBZ.

| 108 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Tussen 2011 en 2018 is het aantal aanvragen voor een Schengenvisum voor Nederland 9.1 De EU-Visumcode en de Nederlandse

sterk gestegen, zoals figuur 13 laat zien. Dit is deels het gevolg van de stijgende welvaart in

een aantal grote niet-Europese landen, waaronder China en India. Hierdoor is het toerisme invulling van het visumbeleid

uit die landen sterk gegroeid. De visumaanvragen uit India, Turkije en China zijn de

afgelopen jaren het snelst gegroeid. 375 Nederland heeft het op één na hoogste Het Nederlandse beleid op het gebied van visumverlening wordt grotendeels ingekaderd stijgingspercentage van het aantal visumaanvragen in het Schengengebied in de periode door EU wet- en regelgeving, waarbij de EU-Visumcode centraal staat. 377 Deze legt regels 2011-2018; alleen Frankrijk kreeg verhoudingsgewijs meer visumaanvragen binnen. 376 neer waar de lidstaten niet van af kunnen wijken, maar laat (beperkt) ruimte voor

nationale invulling. Van deze ruimte heeft Nederland in de praktijk op verscheidene Figuur 13 Aantal aangevraagde Schengenvisa voor Nederland 2011-2018 manieren gebruik gemaakt, zoals de paragrafen hieronder laten zien. Deze paragrafen

800.000 belichten de Europese regels en de Nederlandse uitvoeringspraktijk ten aanzien van de

700.000 inname van visumaanvragen en beslissingen daarop. Tekstbox 7 gaat beknopt in op de totstandkoming van de visumcode, het huidige proces van herziening van de visumcode

600.000 en de Nederlandse inzet.

500.000 400.000

300.000 200.000

100.000 0 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

afgewezen afgegeven territoriaal beperkte geldigheid

Bron: visuminformatiesysteem DCV.

375 SEO Economisch Onderzoek, Toegangswaarde, de maatschappelijke kosten en baten van het Schengen-visumbeleid voor Nederland, september 2018. 376 Ibid. Het is niet met zekerheid te zeggen wat de redenen zijn dat de visumaanvragen voor Nederland relatief meer zijn gestegen dan voor andere Schengenlanden. SEO noemt als mogelijke oorzaken

relatieve aantrekkelijkheid als reisbestemming, relatieve kwaliteit van de dienstverlening en toegankelijkheid op het gebied van visumaanvragen. Zo geeft Nederland relatief vaak multiple entry visa af. Het aandeel van deze visa is in de periode 2011-2017 gestegen van 57 naar 91 procent.

377 Verordening (EG) Nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, Publicatieblad van de Europese Unie L 243/1 15.9.2009; voor de Caribische delen van het koninkrijk is sinds 2010 de

Rijksvisumwet in werking. Nederland voert conform deze wet de visumtaken uit voor de Caribische delen van het koninkrijk. De evaluatie neemt dit onderdeel van de visumverlening niet mee in het onderzoek.

| 109 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 Tekstbox 7 EU-Visumcode

Dit onderzoek beperkt zich tot de rol van BZ op het gebied van Schengenvisa. Behalve In maart 2018 presenteerde de Europese Commissie een nieuw voorstel tot aanpassing

BZ zijn er echter ook andere organisaties in de vreemdelingenketen betrokken bij de van de Visumcode, nadat een eerder voorstel uit 2014 niet meer paste binnen een

visumafgifte, waaronder de IND (gemandateerd door BZ), de Koninklijke *** veranderende Europese context. Het doel van het nieuwe voorstel is om het

Marechaussee (KMar) en de Zeehavenpolitie (ZHP) (beiden via onder-mandaat door de visumbeleid beter uit te rusten voor de uitdagingen op migratie- en veiligheidsgebied

IND). De IND consulteert BZ over politiek, media- en veiligheidsgevoelige en tegelijkertijd bonafide regelmatige reizigers beter te faciliteren. In februari 2019

visumaanvragen. Sinds april 2015 zijn daarnaast de processtappen Visum Kort Verblijf **** kwamen de lidstaten en het Europees Parlement een gezamenlijke tekst overeen.

(voorleggingen eerste aanleg, bezwaar en beroep) belegd bij de IND. Voor die tijd In de tekst van dit hoofdstuk worden de belangrijkste veranderingen aangeduid.

lagen deze stappen voor toerisme en familie- en medische zaken bij de IND en voor *

cultureel en politiek gevoelige zaken bij BZ. De KMar en de ZHP zijn belast met Verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode).

grenscontroles. In een beperkt aantal situaties kunnen vreemdelingen bij de KMar een ** Verordening (EG) Nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot

visum kort verblijf aanvragen. vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode).

*** Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending

Het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU-lidstaten is onderdeel van het akkoord Regulation (EC), No. 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code), COM(2018) 252 final

van Schengen, dat tot doel had om een ruimte zonder binnengrenzen tot stand te **** Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending

brengen waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd en waarin geen Regulation (EC), No. 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) –

grenscontroles worden uitgeoefend. Om de interne veiligheid van de EU te bewaren Confirmation of the final compromise text with a view to agreement, 19 februari 2019.

wordt daarom streng gecontroleerd aan de buitengrenzen. De maatregelen over het

grenstoezicht ten aanzien van personen die de buitengrenzen van de EU overschrijden

*

zijn vastgelegd in de Schengengrenscode. Een van de voorwaarden die aan personen

gesteld kan worden om het Schengengebied te mogen betreden, kan een visum kort

verblijf zijn. Het akkoord van Schengen bepaalde dat Schengenlidstaten in onderling

overleg het visumbeleid harmoniseerden. Dit heeft concreet vorm gekregen in de

**

Visumcode (aangenomen in 2009).

| 110 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

9.1.1 Inname van visumaanvragen De Nederlandse praktijk: verschuiving van aanvragen naar EDV’s

In Nederland is de uitvoeringstaak met betrekking tot de inname en uitreiking van een De Visumcode: aanvraag bij consulaten en (in laatste instantie) externe visum(aanvraag) de laatste jaren grotendeels verschoven van de ambassades en honorair dienstverleners consulaten naar externe dienstverleners. Deze ontwikkeling past bij het DCV-doel

De Visumcode schrijft voor dat visumaanvragen in beginsel bij een consulaat – een ‘uitbesteed tenzij’, waarbij uitvoerende taken zoveel mogelijk extern belegd worden. Ook

diplomatieke of consulaire post – in persoon worden ingediend, 378 waar direct de past het bij het uitgangspunt van DCV om de ‘klant’ centraal te stellen, ook gelet op het vingerafdrukken worden afgenomen. 379 Er kan van persoonlijke verschijning worden belang voor de ‘BV Nederland’ voor toerisme en het bedrijfsleven. 384 Meer EDV’s betekent afgeweken wanneer de aanvrager bekend staat als integer en betrouwbaar. 380 Indien bij meer plekken waar een aanvraag kan worden ingediend en dus meer aanvragers.

een eerdere aanvraag korter dan 59 maanden geleden al vingerafdrukken zijn genomen, Nederland werkte al vanaf 2006 met EDV’s in India en Oekraïne – landen met grote

kunnen deze worden hergebruikt. 381 aantallen relatief ‘eenvoudige’ visumaanvragers (lage weigeringspercentages). In 2012

stelde DCV een EDV-beleidskader op voor ambassades. Zij konden (en kunnen) met een Volgens de Visumcode mag slechts in laatste instantie worden samengewerkt met een voorstel komen voor de inzet van een EDV, waarna DCV beslist(e). Voor de inzet golden de externe dienstverlener, een commerciële partij die gespecialiseerd is in het innemen van volgende voorwaarden: een EDV moest een netto financiële besparing opleveren, het visumaanvragen. Samenwerking is bijvoorbeeld geoorloofd wanneer het door de grote aantal visumaanvragen per ambassade moest boven de 8.000 liggen, hoeveelheid aanvragers niet goed mogelijk is om het in ontvangst nemen van de visumvertegenwoordiging moest niet mogelijk zijn en de ‘afbreukrisico’s’ dienden beperkt

visumaanvragen goed en tijdig te organiseren of omdat visumvertegenwoordiging niet te zijn. 385 Deze risico’s verwijzen naar landen met bepaalde groepen visumaanvragers die mogelijk is. 382 De Visumcode legt vast welke taken aan een EDV kunnen worden over het algemeen als ‘risicovol’ (op het gebied van illegale migratie en nationale

toevertrouwd, op welke manier de lidstaten een EDV moeten opleiden en op welke veiligheid) werden aangemerkt en waarvan de persoonlijke verschijning en een interview

onderdelen ze een EDV ‘nauwlettend in het oog’ moeten houden. Bij dit laatste gaat het een belangrijk onderdeel vormden van het beslisproces. 386

onder andere om de verstrekking van algemene informatie en aanvraagformulieren en om veiligheidsmaatregelen ter bescherming van persoonsgegevens. Om de uitvoering te In 2017 stelde DCV een nieuw en ruimer kader op voor de inzet van een EDV. Hierin is het controleren dient het consulaat van de betrokken lidstaat regelmatig steekproefsgewijze bovengenoemde ‘afbreekrisico-criterium’ niet meer opgenomen. Daarmee werd het

controles uit te voeren in het gebouw van de externe dienstverlener. 383 mogelijk om ook in landen die niet aan dit criterium zouden voldoen van EDV’s gebruik te

maken. In het nieuwe kader wordt de inzet van een EDV gekoppeld aan de doelstelling om

‘excellente dienstverlening’, bijvoorbeeld in de vorm van betere bereikbaarheid, te

bieden. 387

378 Visumcode, art. 4(1) en 10(1) . IOB gebruikt hier de term consulaat in plaats van ambassade, omdat dit de wettelijke juiste term is.

379 Visumcode, art. 10(3d.) en art. 13

380 Visumcode, art. 10(2).

381 Visumcode, art. 13(3).

382 Ibid., art. 40.

383 Visumcode, art. 43.

384 Zie hiervoor hoofdstuk 1.

385 DCV, Beleidskader inzet externe dienstverlener, november 2012.

386 Ibid.

387 DCV, Kader inzet EDV 2017.

| 111 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Volgens DCV werd begin 2019 ruim tachtig procent van alle visumaanvragen wereldwijd bij Overigens werken ook andere EU-landen met commerciële dienstverleners; in veel landen een externe dienstverlener ingediend. In totaal waren er in 2018 wereldwijd 94 EDV’s waar zijn inmiddels ‘joint application centers’ met balies voor verschillende Schengenlanden.

mensen een visum voor Nederland konden aanvragen. 388 Officieel is het ook nog mogelijk Nederland was wel een van de eerste lidstaten die werkte met EDV’s.

op een ambassade een visum aan te vragen, maar de meeste ambassades die met EDV’s werken vermeldden dit (op verzoek van DCV) de afgelopen jaren niet op hun websites. Dit Digitalisering wringt met de Visumcode, die stelt dat alle aanvragers de mogelijkheid moeten behouden Behalve door het vergroten van het aantal visumaanvraagpunten wilde DCV aanvragers

hun aanvraag rechtstreeks bij een consulaat in te dienen. 389 De Europese Commissie heeft ook beter bedienen door het visumaanvraagproces te digitaliseren en de mogelijkheid te Nederland hier op een aantal momenten op aangesproken. 390 Hierna heeft DCV een bieden tot elektronisch betalen. Beide doelen pasten binnen het streven van BZ om de instructie uitgestuurd aan de RSO’s om te zorgen dat de tekst werd aangepast op de modernste diplomatieke dienst van de wereld te worden, 394 als ook bij de doelstelling van websites van de ambassades en de EDV’s. DCV om de consulaire dienstverlening ‘digitaal tenzij’ aan te bieden. 395

Tegelijkertijd stelt DCV zich op het standpunt dat de Visumcode op dit punt is verouderd

en moet worden aangepast. In het voorstel van de Europese Commissie voor de nieuwe 9.1.2 Onderzoek en beslissen op de visumaanvraag

Visumcode is opgenomen dat lidstaten niet meer verplicht zijn een visumaanvraagmogelijkheid

te bieden op een ambassade als zij werken met EDV’s. 391 Nederland heeft De Visumcode: verantwoordelijkheid voor beslissingen ligt bij het consulaat

hier tijdens de onderhandelingen op ingezet. Het Europees Parlement heeft deze regel in Volgens de Visumcode ligt de verantwoordelijkheid voor het onderzoek en de beslissing

december 2018 echter geschrapt. 392 In de uiteindelijk overeengekomen tekst is deze over aanvragen bij het consulaat in het land waar de visumaanvrager woont. 396 Hierdoor

schrapping in stand gebleven. Ook is daarin geregeld dat een lidstaat die niet aanwezig is blijft, aldus de Visumcode, de besluitvorming nauw gerelateerd aan de sociaal econo mische of vertegenwoordigd wordt in een derde land samenwerking met een EDV dient te situatie van de aanvrager en de lokale omstandigheden, kunnen migratierisico’s worden

betrachten. 393 beoordeeld en kan de beslispraktijk worden geharmoniseerd op elke locatie waar visa worden behandeld. 397 De beslismedewerker beoordeelt de aanvraag op echtheid en

betrouwbaarheid van de overgelegde documenten en de geloofwaardigheid en

388 Informatie van DCV.

389 Visumcode, art. 17 (5).

390 Brief Europese Commissie Directoraat Schengen, 10 juli 2014; General Secretariat of the Council, Council Implementing Decision setting out a Recommendation on addressing the deficiencies identified in the 2015 evaluation on the application of the Schengen acquis in the field of the common visa policy by the Netherlands , 12 juli 2016.

391 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), COM (2018) 252 final, p. 16, punt 5.

392 European Parliament, Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) (COM(2018)0252 – C8-0114/2018 – 2018/0061(COD)).

393 Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC), Nr. 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) – Confirmation of the final compromise text with a view to agreement, 19 februari 2019.

394 De inzet op digitale consulaire dienstverlening werd onder andere in de BZ-brede I-strategie uit 2016 als een van de doelstellingen genoemd; I-strategie BZ 2016 – 2019, April 2016.

395 Zie hiervoor hoofdstuk 1.

396 Visumcode, art. 6. en 43 (4).

397 Ibid.

| 112 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 betrouwbaarheid van de verklaringen van de aanvrager. 398 Ook wordt getoetst of de De Nederlandse praktijk: beslissen op afstand

aanvrager een risico vormt voor illegale immigratie of voor de veiligheid van de In Nederland zijn het sinds 2011 de Regional Support Offices die de visumaanvragen

lidstaten. 399 BZ registreert alle visumaanvragen in een systeem, dat via een nationaal loket onderzoeken en over de aanvragen beslissen. 405 Aanvankelijk werd het visumproces voor gekoppeld is aan het Europese visumsysteem. 400 Hierdoor is het mogelijk informatie uit te een aantal posten (de ‘consulair kritische posten’) niet geregionaliseerd, 406 vanwege de wisselen tussen de lidstaten. 401 complexiteit van de aanvragen of politieke risico’s. Echter, in 2017 was dit alleen nog het

geval voor de economisch belangrijke posten in China (Peking, Shanghai en Guangzhou) Op ontvankelijke aanvragen dient in principe binnen vijftien kalenderdagen besloten te en India (Delhi).

worden. 402 Een visum kan worden afgegeven voor één, twee of meer binnenkomsten en heeft een geldigheidsduur van niet langer dan vijf jaar. 403 De visumsticker wordt door het

consulaat in het reisdocument aangebracht en de visumaanvrager haalt het reisdocument

op bij het consulaat of bij de EDV waar de aanvraag is ingediend. 404

398 Ibid., art. 21.

399 Ibid.

400 De andere ketenpartners registreren de aanvragen in een eigen systeem. Ook die zijn via het nationaal loket aan het Europese visumsysteem gekoppeld.

401 Visumcode, art. 19(2), juncto Verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf (VIS-verordening), Publicatieblad van de Europese Unie, 13.8.2008, L 218/60, Art. 8

402 Visumode, art. 23. In individuele gevallen kan deze termijn worden verlengd tot maximaal dertig kalenderdagen, met name wanneer nader onderzoek nodig is of autoriteiten van de vertegenwoordigde

lidstaat worden geraadpleegd. In uitzonderlijke gevallen, wanneer aanvullende documenten vereist zijn, kan de termijn worden verlengd tot ten hoogste zestig kalenderdagen. 403 Visumcode, art. 24.

404 Ibid., art. 43.

405 Op deze RSO’s zijn alle back officetaken van de ambassades gebundeld op het terrein van bedrijfsvoering, beheer van ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s en besluitvorming op de visa en

reisdocumenten. Ministerie van Buitenlandse Zaken, Business Case Regionalisering ‘Op weg naar beter en kleiner’, 10 juni 2010. 406 Addis Ababa, Bangkok, Peking, Bogota, Cairo, Damascus, Jakarta, Londen, Madrid, Nairobi, Paramaribo, Rabat, Santo Domingo, Sidney, Wellington.

| 113 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Figuur 14 Indeling RSO’s 2015-2018

Den Haag Praag

Washington

Amman

Accra Kuala Lumpur

Pretoria

RSO Westelijk Halfrond (WHA) – Washington RSO Noord-Afrika (NAF) – Accra

• - 

  in 2015 samengevoegd uit RSO Noord-Amerika RSO Zuidelijk Afrika (ZAF) – Pretoria

en Canada & RSO Zuid-Amerika - in juli 2018 naar CSO in Den Haag

RSO West-Europa (WEU) – Den Haag / BZ RSO Midden-Oosten (MIO) – Amman

Bron: informatie DCV. RSO Oost-Europa (OEU) – Praag - in april 2018 naar CSO in Den Haag

RSO Azië (AZI) – Kuala Lumpur

| 114 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

In 2015 is er besloten tot centralisering van alle backoffices naar Den Haag. 407 Voor de visa bronnen zoals sociale media) te gebruiken voor het opstellen van (ondersteunende)

betekent dit dat in stappen (vanaf eind 2017) in 2020 over alle visa wereldwijd zal worden profielen. Bij andere onderdelen binnen de vreemdelingeketen gebeurde het werken met

beslist door beslismedewerkers in Den Haag. In 2018 zijn RSO Midden-Oosten en RSO data voor het opstellen van profielen al op kleine schaal. 412

Zuid-Afrika al gecentraliseerd. RSO West Europa werkte al vanuit Den Haag.

In 2015 is DCV in samenwerking met de ketenpartners gestart met de ontwikkeling van het

In verschillende documenten voorafgaande aan de regionalisering gaf DCV het belang project ‘Informatie Ondersteund Beslissen’ (IOB). 413 Aanvankelijk is het project gestart als

aan van lokale kennis (bijvoorbeeld over documenten, lokale omstandigheden en risico’s, een pilot op vier RSO’s, waarna eind 2016 een evaluatie met positieve uitkomst heeft

politiek en politiek gevoelige figuren) voor het beslisproces, evenals van het structureel plaatsgevonden. 414 Op basis hiervan heeft DCV in maart 2017 het Informatie Ondersteund

vastleggen van deze kennis op de frontoffices van de ambassades en voortdurende Beslissen wereldwijd ingevoerd. De basis van het informatie ondersteund beslissen wordt informatieoverdracht tussen de frontoffices en de RSO’s. Slechts op basis van de door de gevormd door een speciaal ontwikkelde database, de Buitenlandse Zaken Analyse satellietpost aangeleverde lokale kennis zou het RSO de juiste beslissing kunnen nemen Omgeving (BAO). In de BAO is informatie opgenomen van BZ en van partners uit de

over visumaanvragen. 408 Ook werd het belang van diepte-interviews genoemd voor vreemdelingenketen (zoals de Kmar, IND en Dienst Terugkeer en Vertrek) over aanvragers risicovoller aanvragen, inclusief het belang van goede vragen en goede vastlegging. 409 en referenten, bijvoorbeeld over overstay, het aanvragen van asiel met een visum en In de implementatieplannen die voor alle RSO’s werden opgesteld, werd ook gewezen op uitzetting uit Nederland. 415 Daarnaast zijn er kans- en risicoprofielen opgenomen die zijn

het belang van informatie over lokale achtergronden en adviezen door de frontoffices opgebouwd uit kenmerken van groepen zoals geslacht, leeftijd, land van herkomst en

van de posten. 410 reisdoel. De profielen zijn opgesteld door data-analisten van DCV en moeten aan bepaalde

vastgelegde voorwaarden voldoen voordat ze kwalificeren als profiel. Ze gelden maximaal

Informatie Ondersteund Beslissen voor een half jaar. 416

Terwijl de regionalisering vooral de inrichting van de organisatie ‘in het veld’ veranderde, dacht DCV op centraal niveau na over een manier om beter en sneller data-ondersteund te Op basis van vergelijking van de gegevens van de visumaanvrager met de BAO wordt kunnen beslissen over een groeiend aantal visumaanvragen aan de hand van meer bepaald of de aanvraag extra snel kan worden afgehandeld (fast track voor de kansrijke

‘objectieve’ informatie. 411 Dit sloot aan bij de digitalisering en technologische aanvragen) of dat er aanleiding is voor bijvoorbeeld een interview of een extra

ontwikkelingen op het gebied van dataverzameling en data-analyse die het mogelijk documentcontrole (intensive track voor de risicovolle aanvragen). Wanneer er geen hits zijn maken data (uit eigen en externe gegevensbestanden en/of ‘big data’ uit openbare met de BAO wordt een normale afhandeling van de aanvraag geadviseerd (regular track).

407 Directie Bedrijfsvoering, Houtskoolschets Regionalisering 2.0, 20 april 2015.

408 DCV, Standpunt DCM over te regionaliseren processen, 2012; Processen VV en regionalisering, 2011.

409 DCV, Processen VV en regionalisering, 2011.

410 DCV, Implementatieplan RSO Noord-Amerika en Caribisch gebied, RSO Midden-Oosten, RSO Noord-Afrika.

411 Dit traject stond aanvankelijk los van de regionalisering en centralisering van het visumproces.

412 Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ), Profileren en selecteren, advies van het gebruik van profilering in de uitvoering van het vreemdelingenbeleid, november 2016; Kool, L, Timmer J. en Van Est, R.,

De datagedreven samenleving – Achtergrondstudie . Den Haag, Rathenau Instituut 2015; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Big data in een vrije en veilige samenleving, 2016. 413 DCV, Plan van aanpak behandelprofielen, op basis van vooronderzoek, 2015. Hier ging een vooronderzoek in 2014 aan vooraf, plus het opstellen van een projectplan, een juridisch kader en convenanten met de

ketenpartners.

414 DCV, Eindevaluatie pilot fase II Informatie Ondersteund Beslissen (Behandelprofielen), 10 februari 2017.

415 Overstay: als een visumaanvrager het Schengengebied niet heeft verlaten na het aflopen van zijn visum. DCV, Richtlijnen Project Informatieondersteund Beslissen (BAO), juni 2018.

416 DCV, Richtlijnen Project Informatieondersteund Beslissen (BAO), juni 2018. Een profiel kan bijvoorbeeld zijn (fictief): mannen uit een bepaald deel van een land, tussen een bepaalde leeftijd en met een specifiek reisdoel.

| 115 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Er zal geen sprake zijn van ‘automatisch’ beslissen, want uiteindelijk is het de Tekstbox 8 Juridische waarborgen bij de BAO beslismedewerker die de beslissing neemt. De medewerker kan ook afwijken van het advies van de BAO. De BAO is een afgeschermde database, waarin met grote gegevensbestanden wordt

gewerkt en verschillende bestanden aan elkaar worden gekoppeld. DCV heeft hierbij De uitrol van de BAO werd begeleid door een wereldwijde training voor zowel posten als een aantal essentiële (juridische) waarborgen ingebouwd die conform de Algemene RSO’s en het CSO over de werkwijze van het informatie ondersteund beslissen, de BAO en Verordening Gegevensbescherming (AVG) van belang zijn wanneer wordt gewerkt met

de ‘landenapp’. Deze applicatie is ontwikkeld als onderdeel van het Informatie data en persoonsgegevens. * Zo zijn er richtlijnen opgesteld over zaken als verwerking

Ondersteund Beslissen en is bedoeld voor het vastleggen van lokale kennis voor de en beveiliging van gegevens, het juridische kader voor gegevensuitwisseling, en beslissers. In de landenapp kunnen de ambassades (medewerkers van de consulaire, validatie van profielen. politieke en economische afdelingen) zowel algemene landenkennis als lokaal Ook is extern getoetst en geconstateerd dat BZ in overeenstemming handelt met de gesignaleerde trends en patronen vastleggen. Er is een centraal aanspreekpunt op elke regelgeving, waaronder het non-discriminatiebeginsel: een aanvrager wordt nooit ambassade benoemd om dit proces te coördineren. Het was aanvankelijke het idee dat enkel op grond van bijvoorbeeld afkomst of geslacht geweigerd. Elke aanvraag wordt een deel van de aangedragen trends en patronen na zorgvuldige toetsing ook kon worden individueel beoordeeld door de consulaire beslismedewerker op basis van het gehele

opgenomen als profiel in de BAO, maar dit bleek in de praktijk te ingewikkeld. 417 dossier. ** Dit is belangrijk, omdat er een verbod bestaat op geautomatiseerde besluitvorming. ***

DCV ziet de uitrol van het Informatie Ondersteund Beslissen als een beginstap, waar op Ook bestaat de verplichting van transparantie over het gebruik van profilering. DCV doorontwikkeld kan worden. heeft in dat kader een fact sheet gemaakt met informatie over het Informatie

****

Ondersteund Beslissen en de werking van de BAO. Deze staat op de website www. Op de BAO is een aantal juridische waarborgen van toepassing, die in tekstbox 8 zijn netherlandsandyou.nl, maar het vergt veel zoekwerk om dit te vinden. vermeld. Verder is bij het gebruik van externe bronnen ook doelbinding, noodzakelijkheid en

proportionaliteit van belang. De Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ) komt in een evaluatierapport over het gebruik van profilering in de vreemdelingenketen,

waaronder de BAO bij BZ, tot de conclusie dat deze principes worden nageleefd. *****

• * 

  DCV, Richtlijnen Project Informatieondersteund Beslissen (BAO), juni 2018. ** ICTRecht, Non-discriminatie en profilering, 26 juni 2018. *** Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ), Profileren en selecteren, advies van het gebruik van profilering in de uitvoering van het vreemdelingenbeleid, november 2016. **** Factsheet information-supported decision-making short-stay visa (KVV), oktober 2017. ***** Adviescommissie Vreemdelingenzaken (ACVZ), Profileren en selecteren, advies van het

  gebruik van profilering in de uitvoering van het vreemdelingenbeleid, november 2016.

417 DCV, Plan van aanpak behandelprofielen fase 3, intelligence en lokale informatie, 3 februari 2016.

| 116 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Nederland loopt zowel met de regionalisering van de visumaanvragen als met het gebruik Het voorstel voor de nieuwe Visumcode komt tegemoet aan de Nederlandse praktijk, van data in het beslisproces binnen de EU voorop. Dit laatste gebeurt elders alleen in het want het biedt de mogelijkheid lidstaten centraal te laten beslissen in plaats van in het VK. Een aantal landen maakt op kleine schaal gebruik van regionalisering, zoals Finland land van de visumaanvrager zelf. Voorwaarden hiervoor zijn onder andere dat er op

met visumaanvragen uit Rusland die in Helsinki worden behandeld, maar geen enkel centraal niveau voldoende kennis is van de lokale omstandigheden en talen. 420 Dit is ook

Schengenland heeft zijn gehele visumproces geregionaliseerd, laat staan gecentraliseerd. vastgelegd in de uiteindelijk overeengekomen tekst, die de lidstaten bovendien verplicht Wel zijn er landen, zoals Zweden, België en Zwitserland, die interesse hebben in het de consulaten waar noodzakelijk te betrekken voor aanvullend onderzoek en het afnemen

concept. van interviews. 421

Wettelijk gezien past de regionalisering niet binnen de Visumcode, omdat er volgens de

Visumcode beslist moet worden in het land van de aanvrager zelf. 418 Wat dat betreft heeft 9.1.3 Inname, onderzoek en beslissing bij

Nederland in de gehele evaluatieperiode op een juridisch koord gebalanceerd. Dit kwam visumvertegenwoordiging

ook naar voren in de onaangekondigde Schengenevaluatie die de Europese Commissie in september 2017 uitvoerde samen met experts uit een aantal EU-landen. De conclusie van De Visumcode: visumvertegenwoordiging om de aanvrager tegemoet te komen de evaluatie was dat de Nederlandse uitvoeringspraktijk van het centraal beslissen niet in De Visumcode bevat een inspanningsverplichting voor lidstaten zonder eigen consulaat in lijn was met de EU-Visumcode. De eerste aanbeveling luidt dat de structuur en de een regio om visumvertegenwoordigingsafspraken met lidstaten te maken die wel over

organisatie van de regionale besluitvorming zo moeten worden ingericht dat ze voldoen een consulaat in die regio beschikken. 422 Daarmee moet de visumaanvrager, die anders

aan de regel in de Visumcode dat visumaanvragen worden onderzocht en beslist door onevenredige moeite zou moeten doen om toegang te krijgen tot een consulaat,

consulaten. 419 DCV brengt hier tegenin dat niet uit de Visumcode volgt dat de beslisser tegemoet worden gekomen. 423 In het geval van visumvertegenwoordiging vinden het

zich fysiek in dat land moet bevinden, dat een RSO de backoffice is van de ambassade en onderzoek op aanvragen en de afgifte van visa plaats door de vertegenwoordigende

dat ambassades eindverantwoordelijk zijn en blijven voor visa kort verblijf. In de praktijk lidstaat. 424 Wanneer deze voornemens is het visum te weigeren, gaat de aanvraag door

wordt de beslissing op een visumaanvraag echter exclusief op een RSO genomen, niet op naar de vertegenwoordigde lidstaat, die een definitieve beslissing dient te nemen – tenzij een ambassade, en houdt de ambassade geen toezicht op het feitelijke beslisproces. Ze de lidstaten bilateraal overeenkomen dat ook de weigeringsbeslissing door de

leveren wel landenspecifieke informatie aan. vertegenwoordigende lidstaat mag worden genomen. 425 Dit laatste is het geval voor

Nederland.

418 Visumcode, art. 4(1) en art. 6(1): ‘Een aanvraag wordt onderzocht en er wordt over beslist door het consulaat van de bevoegde lidstaat in het ambtsgebied waarvan de aanvrager legaal woonachtig is’.

419 Council of the European Union, Council Implementing Decision setting out a Recommendation on addressing the deficiencies identified in the 2017 evaluation of The Netherlands on the application of the Schengen acquis in the field of the common visa policy , 8 januari 2019.

420 Proposalfor a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) , COM(2018) 252.

421 Council of the European Union, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) - Confirmation of the final compromise text with a view to agreement , 19 februari 2019.

422 Visumcode, art. 8.

423 Ibid.

424 Een lidstaat mag een andere lidstaat ook in beperkte mate vertegenwoordigen, door inname van visumaanvragen en afname van biometrische kenmerken; Visumcode, art. 8.

425 Visumcode, art. 8.

| 117 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

De Nederlandse praktijk: een groeiend aantal visumvertegen woordings­ inmiddels een dalende trend laat zien, doordat steeds meer landen gebruik maken van afspraken externe dienstverleners. 436 Gezien de ontwikkelingen op het gebied van uitbesteding en

Op grond van (onder andere) de vermelde inspanningsverplichting, de inzet op versterkte digitalisering wordt ook in Nederland nagedacht over de toekomstige koers ten opzichte Europese samenwerking, het belang van lokale kennis in het visumproces en van het maken van bilaterale visumvertegenwoordigingsafspraken. efficiëntieoverwegingen heeft Nederland de afgelopen jaren gestreefd naar afspraken over

wederzijdse visumvertegenwoordiging. 426 Wat de keuze van partnerlanden betreft golden

volgens DCV twee criteria: er is wederzijds vertrouwen (dat wil zeggen, er is sprake van 9.2 De gevolgen van de verandering voor het

like-minded 427 partners met grotendeels identieke belangen en ruime praktijkervaring), en

wederzijdse vertegenwoordiging is mogelijk, zodat er evenwicht is tussen visum(beslis)proces

vertegenwoordigen en vertegenwoordigd worden. 428

De voorgaande paragrafen laten zien dat de Nederlandse uitvoering van het visumbeleid Cijfers laten zien dat Nederland vaker andere lidstaten vertegenwoordigt dan andersom: in de periode 2011-2018 op een aantal punten aanzienlijk is veranderd. Deze paragraaf

Nederland wordt op 75 locaties door een ander land vertegenwoordigd, 429 terwijl het op gaat in op de gevolgen van de veranderingen voor de wettelijke doorlooptijden en het

134 plaatsen andere landen vertegenwoordigt. 430 Nederland wordt het vaakst beslisproces. vertegenwoordigd door Frankrijk, Spanje en Duitsland. 431 Visumvertegenwoordiging door

Nederland gebeurt het vaakst voor Luxemburg en België. 432 Het aantal bilaterale

visumvertegenwoordigingsafspraken is tussen 2011 en 2017 nagenoeg gelijk gebleven. 433 9.2.1 Doorlooptijden

In de evaluatieperiode laat het aantal voor Nederland bij andere Schengenlanden De Visumcode bepaalt dat op visumaanvragen in principe binnen vijftien dagen na ingediende visumaanvragen een aanzienlijke stijging zien: van 21.998 in 2011 naar 38.024 indiening wordt beslist, met een mogelijke uitloop naar dertig dagen voor aanvragen

in 2017. 434 Deze stijging is relatief sterk vergeleken met de stijging van het totaal aantal waarvoor nader onderzoek noodzakelijk is of aanvragen die ingediend zijn in voor Nederland ingediende visumaanvragen in diezelfde periode. 435 Tegelijkertijd geldt vertegenwoordiging. 437 DCV heeft de norm van vijftien dagen in de BZ-begroting als enige dat het aandeel visumaanvragen dat EU-breed via vertegenwoordiging wordt ingediend indicator opgenomen voor het visumproces. 438 In de praktijk heeft de directie fors

426 DCV, Notitie Schengenvisumvertegenwoordiging versus inzet externe dienstverleners en digitalisering.

427 DCV, Visumvertegenwoordiging – Nederland vertegenwoordigt andere lidstaten op welke locaties; gesprekken met DCV-medewerkers.

428 Ibid.

429 DCV, Visumvertegenwoordiging – Nederland wordt vertegenwoordigd. Cijfers geldig op 1 maart 2018.

430 DCV, Visumvertegenwoordiging – Nederland vertegenwoordigt andere lidstaten op welke locaties. Cijfers geldig op 1 maart 2018.

431 DCV, Visumvertegenwoordiging – Nederland wordt vertegenwoordigd.

432 DCV, Visumvertegenwoordiging – Nederland vertegenwoordigt andere lidstaten op welke locaties.

433 Inschatting van DCV-medewerkers. Precieze cijfers over de getalsmatige ontwikkeling van het aantal visumvertegenwoordigingen door de jaren heen zijn niet aanwezig.

434 DCV, NL wordt vertegenwoordigd door andere lidstaten: Statistieken.

435 Cijfers zijn hierboven, in tabel 4, getoond.

436 Informatie van een EC-medewerker. Precieze cijfers hierover ontbreken.

437 Visumcode, art. 23.

438 Rijksbegrotingen BZ 2013-2017.

| 118 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

gestuurd op het behalen hiervan, niet alleen omdat de Visumcode dit verplicht, maar ook 9.2.2 De kwaliteit van het beslisproces

omdat dit een belangrijke voorwaarde was om het beperkte draagvlak voor de regionalisering te behouden. Voorafgaand aan de regionalisering was er bij veel posten Uit gesprekken met BZ-medewerkers bij DCV, de RSO’s en de ambassades komt naar namelijk twijfel over het concept. voren dat er in de uitvoering van het visumproces sinds de regionalisering veel aandacht is

uitgegaan naar het behalen van de doorlooptijden, het inrichten van de RSO’s en het Tabel 4 laat zien dat op 84-94% van de visumaanvragen in de periode 2011-2017 binnen de stroomlijnen van de processen. Door deze laatste twee maatregelen is het beslisproces vijftien dagen werd beslist. Daarmee werd aan de door BZ gestelde streefnormen voldaan. meer uniform geworden. Dit wordt door een deel van de gesprekspartners als positief Dat niet voor alle aanvragen binnen de vijftien dagen werd beslist kan komen doordat er gezien. Tegelijkertijd zijn er zorgen over de kwaliteit van het beslisproces – zowel in de nader onderzoek gedaan moest worden of dat visumaanvragen moesten worden geregionaliseerde setting als de gecentraliseerde setting. Die zorgen hebben met name te

voorgelegd aan Schengenpartners voor consultatie. 439 maken met kennis(borging), zoals hieronder wordt toegelicht. 440

In 2018 heeft BZ niet voldaan aan de streefnorm. Dit heeft te maken met de centralisering Lokale kennis van RSO Midden-Oosten, waardoor het CSO in korte tijd een veel groter aantal visa te In het verleden was kennis van de lokale context bij de beslissers verzekerd omdat het hele verwerken kreeg waarop het nog niet voldoende was voorbereid. proces van aanvraag tot beslissing in het land van herkomst van de post werd uitgevoerd.

Met de keus voor regionalisering (en centralisering) van het beslisproces is deze kennis niet Tabel 4 Doorlooptijden visumproces 2011-2018 meer verzekerd en moet dit worden georganiseerd. Dit is volgens het overgrote deel van

de gesprekspartners voorafgaand aan de regionalisering niet gestructureerd en uniform

Jaar Streefwaardes % visa Realisatie % visa afgegeven gebeurd en ook in de geregionaliseerde setting niet voldoende georganiseerd. Hierdoor afgegeven binnen 15 dagen binnen 15 dagen was er bij beslismedewerkers op de RSO’s sprake van afname van lokale kennis. Deze

2011 75 84 bevinding komt overeen met de conclusies van de Europese Commissie over de borging 2012 75 87 van lokale kennis, die in tekstbox 9 zijn weergegeven. Voor het afnemen van deze kennis 2013 75 89 bij beslismedewerkers zijn verschillende oorzaken aan te wijzen.

2014 80 94

2015 80 93 Ten eerste loopt de informatie-uitwisseling tussen ambassades en RSO’s niet altijd goed. 2016 85 90 Sinds de regionalisering en uitbesteding hebben de meeste ambassademedewerkers geen 2017 85 88 fysiek contact meer met visumaanvragers: meer dan 80% van de aanvragen wordt 2018 85 79 ingediend bij een EDV. Daarnaast hebben de meeste ambassades ook geen inzicht meer in

de visumdossiers, omdat deze van de EDV’s direct naar de RSO’s worden gestuurd. 441 De

Bron: MvT’s 2011 tot en met 2018 en interne statistieken. ambassades behielden wel een rol in het visumproces, want zij moesten (en moeten) de

439 Conform de Visumcode kunnen Schengenpartners verlangen dat zij geraadpleegd worden voor aanvragen uit bepaalde landen. Zij moeten zeven kalenderdagen na raadpleging uitsluitsel geven (art. 22). In

de praktijk gaat het dan bijvoorbeeld om visa uit Pakistan en Iran. 440 Er liggen ruim vijftig gesprekken met medewerkers, zowel bij BZ als op de ambassades en RSO’s, aan de basis van deze bevindingen. 441 In een aantal landen, waar de paspoorten het land niet uit mogen worden gestuurd of waar nog niet met EDV’s wordt gewerkt (vooral in landen in Zuidelijk Afrika en het Westelijk Halfrond) hebben de

ambassades nog wel een betrokkenheid bij het visumproces. Ze voeren de registratie van de visumaanvragen nog zelf in het visumsysteem in, plus een registratiesjabloon met essentiële informatie zoals een controle op alle benodigde documenten, ter ondersteuning aan de beslismedewerkers op het RSO. Dit gebeurt onder andere in Turkije (ambassade Ankara en CG Istanbul) en in Iran. In India en China is de backoffice nog helemaal niet geregionaliseerd. Dit heeft er vooral mee te maken dat de visa snel moeten kunnen worden afgegeven in verband met zakelijke belangen voor het bedrijfsleven.

| 119 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

RSO’s ‘voeden’ met landenkennis en met kennis over trends en ontwikkelingen die van Behalve dat er volgens het overgrote deel van de gesprekspartners sprake is van belang kunnen zijn bij visumbeslissingen. Deze trends en ontwikkelingen zouden ze onder afnemende landenkennis, is er ook niet op alle RSO’s (en het CSO) kennis van de lokale andere uit het lokale Schengenoverleg moeten verkrijgen, maar ook van andere talen. Veel gesprekspartners geven aan dat dit wel van belang is voor een kwalitatief goed

medewerkers op de ambassade, zoals van de politieke en economische afdeling. 442 beslisproces, omdat veel documenten zijn opgesteld in de lokale taal. 443 Er is daarnaast

geen vast opleidingsprotocol voor beslismedewerkers; elk RSO bepaalt zelf of en welke In de praktijk bleek het voor ambassades om verschillende redenen lastig om cursussen medewerkers krijgen. bovenbeschreven rol te vervullen. Ten eerste was hun directe informatiestroom opgedroogd door het wegvallen van het contact met de aanvrager en ten tweede was het In de landen waar de frontoffices van de ambassades nog wel een rol spelen in het moeilijk algemene trends en ontwikkelingen (‘local intel’) te koppelen aan visumzaken visumproces, zoals Turkije, geven de ambassademedewerkers in een vast sjabloon zonder inzicht in de dossiers. Medewerkers van de politieke en economische afdelingen informatie over de lokale context en kan het dossier op het RSO snel worden afgehandeld. wisten vaak ook niet goed wat er van hen in dat opzicht werd verwacht. Ten derde hadden Zeker in landen waar de politieke context snel verandert – de ‘politiek gevoelige’ landen veel ambassades het gevoel dat ze geen constructieve bijdrage meer konden leveren aan – of landen met een hoog migratierisico, wordt deze informatievoorziening door zowel de het Schengenoverleg en vond er vaak geen systematische terugkoppeling plaats over het ambassade als het RSO als waardevol gezien.

Schengenoverleg vanuit de ambassades naar de RSO’s. Omgekeerd zouden de RSO’s trends uit de visumdossiers moeten terugkoppelen aan de ambassades, die deze informatie konden delen in het Schengenoverleg. Ook dit gebeurde niet structureel.

Een tweede oorzaak van de afnemende lokale kennis is dat de risicoprofielen en fact sheets over de verschillende landen, waarmee de RSO’s sinds 2013 werken, van wisselende kwaliteit en gedetailleerdheid zijn. Ook het gebruik van deze risicoprofielen en fact sheets verschilt per RSO. Zie hiervoor ook tekstbox 9 over de Schengenevaluaties. Veel beslismedewerkers leunen voor een groot deel op de landenkennis die ze in eerdere functies als beslismedewerker op een ambassade hebben opgedaan. Ze ervaren de landenkennis als nuttig, maar zijn zich er ook van bewust dat deze veroudert.

Beslismedewerkers die geen ervaring hebben op de visumafdeling van een ambassade en die dus geen eigen landenkennis hebben, moeten het doen met de risicoprofielen en fact sheets . Deze informatiebronnen zijn niet altijd even precies of volledig. Daarmee kunnen zij de lokale kennis die beslismedewerkers eerder hadden niet vervangen. Beslismedewerkers hebben bovendien geen tijd om te investeren in informatie-uitwisseling met de posten in de landen waar zij over beslissen.

442 Dit is het driemaandelijkse overleg tussen de Schengenpartners waar relevante informatie wordt uitgewisseld over trends en ontwikkelingen op visumterrein (bijvoorbeeld over migratiestromen, vervalste documenten die in omloop zijn, welke documenten moeten worden overgelegd bij een visumaanvraag) met als doel harmonisatie van de uitvoering van het visumbeleid.

443 Ook de overeengekomen tekst van de nieuwe Visumcode onderstreept het belang van kennis van de lokale taal; zie Council of the European Union, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) - Confirmation of the final compromise text with a view to agreement , 19 februari 2019.

| 120 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Tekstbox 9 Schengenevaluaties Interviews

Een van de meest opvallende veranderingen sinds de regionalisering en de uitbesteding Voorafgaand aan de Schengenevaluatie van de Europese Commissie (EC) en een aantal van de visumaanvragen is het feit dat er bijna geen interviews meer worden afgenomen, lidstaten naar de uitvoering van het Nederlandse visumbeleid in 2015, bracht DCV een terwijl DCV hier aanvankelijk wel het belang van inzag voor risicovolle aanvragen. De voorbereidend bezoek aan het RSO Zuid Afrika, dat door het evaluatieteam bezocht belangrijkste oorzaak hiervan is de groei van het aantal visa, waardoor er druk staat op het

zou gaan worden. * Op basis van dit bezoek voegde het RSO praktische en relevante visumproces en er weinig tijd meer is om interviews af te nemen. Een andere reden is de

informatie toe aan de fact sheets (zoals trends en analyses, informatie over bedrijven veranderde inrichting van het visumproces, waardoor het ook meer tijd kost om een

en scholen, en een vastgestelde lijst van supporting documents), zodat deze interview te organiseren. Ruim 80% van de visumaanvragen vindt plaats op EDV’s, waar

informatie goed was vastgelegd. Ook wees DCV het RSO op het belang van het lokale uitsluitend inname plaatsvindt en geen interviews mogen worden afgenomen. Dit moet

Schengenoverleg. ** Op het punt van de vastlegging van lokale kennis had het gebeuren op een ambassade, op aanvraag van de beslismedewerkers op een RSO/het

evaluatieteam tijdens het bezoek aan RSO Zuid Afrika door deze grondige CSO. Zij zitten echter in een ‘productieomgeving’, waarin het behalen van de

voorbereiding geen aanbevelingen. *** doorlooptijden een belangrijke resultaatindicator is en er vaak geen tijd is om aanvullende

Anders was dit bij de onaangekondigde Schengenevaluatie aan RSO Azië in 2017. In de informatie op te zoeken, navraag te doen op een ambassade of een interview te laten

conclusies was het evaluatieteam kritisch over de beschikbaarheid van lokale kennis afnemen. Hoewel sommige gesprekspartners twijfelden aan het nut van interviews (ze zijn

bij beslismedewerkers, het contact met de frontoffice en de inbreng in het vaak te kort, mensen zijn niet goed getraind, een dossier zegt meer, er is sprake van teveel

Schengenoverleg. De belangrijkste aanbeveling betreft het in lijn brengen van het ‘onderbuikgevoel’), gaven de meeste gesprekspartners aan dat interviews een goede

beslisproces met de Visumcode, die bepaalt dat verantwoordelijkheid voor het inhoudelijke aanvulling kunnen zijn op een complex dossier en dat het gebrek aan

onderzoek en de beslissing over aanvragen ligt bij het consulaat in het land waar de interviews in de huidige setting een gemis is. Interviews kunnen behalve over de aanvrager

visumaanvrager woont. **** zelf extra informatie geven over bepaalde trends en ontwikkelingen die ook voor andere

visumaanvragen van belang kunnen zijn. * Conform EU-council Regulation 1053/2103 (7 oktober 2013) voert de Europese Commissie

bij de EU-lidstaten periodiek evaluaties uit naar de toepassing van het Schengen Acquis. Nederland kreeg deze evaluatie in 2015. In 2017 voerde de EC een onaangekondigde

evaluatie uit. ‘Ik had twijfels over zijn werkgeversverklaring. Hij wilde heftrucks gaan kopen in

** Verslag van DCV/VV missie naar RSO Pretoria ter voorbereiding op de Schengenevaluatie Nederland, maar had niet eerder heftrucks gekocht en niet al te veel geld op zijn

visa van Nederland eind september/begin oktober 2015.

*** rekening staan. Vroeger had ik een extra interview gedaan, nu heb ik de aanvraag General Secretariat of the Council, Council Implementing Decision setting out a Recommendation

on addressing the deficiencies identified in the 2015 evaluation on the application of the Schengen acquis geweigerd.’ Beslismedewerker

in the field of the common visa policy by the Netherlands , 12 juli 2016. **** General Secretariat of the Council, Council Implementing Decision setting out a Recommendation

on addressing the deficiencies identified in the 2017 evaluation of The Netherlands on the application of the Schengen acquis in the field of the common visa policy , 8 januari 2019.

| 121 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Informatie Ondersteund Beslissen van lokale kennis, taken en verantwoordelijkheden van ambassades beter te gaan

De ontwikkeling van de BAO en de landenapp is positief in de zin dat zij vastleggen en risicoposten te identificeren om samen met hen te werken aan versterking beslismedewerkers kunnen voorzien van informatie die nodig is om (op afstand) goede van hun kennispositie. Ook wordt het belang van interviews voor risicovolle aanvragen beslissingen te kunnen nemen. DCV maakt hierbij goed gebruik van de mogelijkheden die erkend. de digitalisering hiervoor biedt. Ook kan met deze manier van werken het groeiend aantal visumaanvragen worden opgevangen en afgehandeld. Omdat door het systeem van fast De bovenstaande paragrafen geven aan dat borging van lokale kennis een uitdaging was track en intensive track het overgrote deel van deel van de aanvragen snel kan worden en is. De RSO’s gingen wisselend om met instrumenten die bedoeld zijn om afgehandeld, blijft er tijd over om extra onderzoek te doen waar dat nodig is. De BAO is beslismedewerkers van lokale kennis te voorzien, en ook de kwaliteit van de instrumenten echter nog in ontwikkeling; pas vanaf mei 2018 bevat de database een groot aantal verschilde. Interviews werden vanwege een gebrek aan tijd bijna niet afgenomen. De profielen, waarvan het grootste deel kansprofielen betreft. borging van lokale kennis staat nog in de kinderschoenen.

In alle gevallen blijft de beschikking over recente lokale kennis en trends en Lokale kennis en inzicht in lokale trends en ontwikkelingen zijn echter van groot belang ontwikkelingen van belang om op een goede manier extra onderzoek uit te voeren en een voor een kwalitatief goed beslisproces. Beslismedewerkers hebben veel juiste beoordeling te kunnen geven van migratie- en veiligheidsrisico’s. De landenapp verantwoordelijkheid in de uitvoering van het beleid doordat de kaders waarbinnen zij

staat als instrument voor de borging van lokale kennis echter nog in de kinderschoenen: werken veel ruimte laten voor een eigen beoordeling. 445 Zo staat er in de Visumcode dat

DCV zoekt nog naar de beste manier om de trends en ontwikkelingen te verzamelen en de een visum wordt afgewezen indien er ‘redelijke twijfel’ bestaat over de overgelegde rol van de ambassades in dit proces te ondersteunen. Het idee dat voor het vullen van de bewijsstukken of de geloofwaardigheid van de inhoud, de betrouwbaarheid van de landenapp niet alleen de consulaire afdeling van ambassades zich met de ‘local intel’ zou verklaringen van de aanvrager of zijn voornemen om het grondgebied voor het verstrijken

bezig houden, maar ook medewerkers van de politieke en economische afdeling, bleek in van het visum te verlaten. 446 Van de ruim 64.000 geweigerde visumaanvragen in 2017

de praktijk niet goed te werken. Het ontbrak deze medewerkers vaak aan tijd en inzicht in werd ongeveer de helft geweigerd op gronden als ‘terugkeer niet aannemelijk’, ‘binding wat er precies van hen werd verwacht. De wereldwijde trainingen die zijn gegeven over de land van herkomst niet voldoende’ (vestigingsgevaar) en ‘twijfel echtheid documenten’

BAO en de rol van de ambassades bij het vastleggen van ‘local intel’ in de landenapp (frauderisico). 447 Om hier gedegen onderzoek naar te kunnen doen is goede kennis nodig hebben hierin slechts ten dele verbetering gebracht. 444 Ook de rol van het centrale van de lokale context en de situatie van de visumaanvrager. Dat de borging van lokale

aanspreekpunt die op elke ambassade was benoemd om dit proces te coördineren is niet kennis niet verzekerd is, verklaart de zorgen van BZ-medewerkers over de kwaliteit van goed uit de verf gekomen. het beslisproces.

Intussen is een deel van de RSO’s inmiddels gecentraliseerd en neemt het belang van de Het is moeilijk deze zorgen over de kwaliteit van het beslisproces te staven aan de hand borging van de lokale kennis alleen maar toe. Mede als gevolg van de Schengenevaluatie van concrete data. De RSO’s hebben het visumproces in de eerste jaren van de heeft DCV eind 2018 een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de borging van lokale regionalisering vooral gemonitord aan de hand van de doorlooptijden. Pas vanaf eind 2015

kennis. Op basis hiervan is onder andere besloten meer te investeren in het bijeenbrengen werken zij met een vast format voor kwartaalrapportages aan het departement. 448 Hierin

444 Team Informatie Ondersteund Beslissen, Advies borging local intelligence binnen het visum beslisproces, 10 januari 2019.

445 Francien de Lange (Universiteit van Amsterdam), Pas op: vestigingsgevaar, een analyse van het begrip economische binding in de uitvoering van het EU-visumbeleid door Nederland en België, 27 juli 2018.

446 Visumcode, artikel 32 lid 1 sub b.

447 IND, Rapportage Visumbezwaarzaken, maart 2018.

448 DCV, Kaderstelling standaardisering RSO kwartaalrapportages, 2015.

| 122 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

is informatie opgenomen over bepaalde trends, zoals een (constante) toe- of afname van 9.3.1 Klachten en bezwaarzaken

visumaanvragen door andere dan de gebruikelijke nationaliteiten of een toe- of afname van het aantal weigeringen. De sturing door DCV was en is echter sterk gericht op de In de periode 2011-2018 was het aantal klachten over visumverlening (ingediend bij doorlooptijden. Er is weinig geconsolideerde informatie beschikbaar over de kwaliteit van posten, RSO’s en het kerndepartement) zeer laag in verhouding tot het aantal ingediende het beslisproces in termen van juistheid van de beslissingen. visumaanvragen, zoals uit tabel 5 blijkt. Het aantal klachten laat ook nog eens een daling

zien, terwijl er sprake is van een groeiend aantal visumaanvragen. Dit is positief te Wel geven beslismedewerkers zelf aan dat zij soms geneigd zijn bij complexe dossiers de noemen. aanvraag eerder af te wijzen dan goed te keuren (better safe than sorry), omdat zij minder tijd hebben voor het behandelen van een aanvraag en minder kennis hebben van de lokale Tabel 5 Overzicht aantal klachten 2011-2018 context. Bij complexe dossiers gaat het bijvoorbeeld om aanvragen waarbij

beslismedewerkers de betrouwbaarheid van een aanvrager betwijfelen, maar geen tijd Jaar N. klachten N. visumaanvragen % klachten hebben om hier verder onderzoek naar te doen. 2012 594 446.512 0,1

2013 437 466.253 0,09 2014 438 490.107 0,09

9.3 De dienstverlening aan de 2015 425 521.717 0,08

visumaanvrager 2016 337 559.050 0,06 2017 214 622.001 0,05

2018 295 684.484 0,04

Het verbeteren van de consulaire dienstverlening was een van de centrale doelen van de Bron: DCV en DJZ.

DCV-moderniseringsagenda, zoals hoofdstuk 1 liet zien. In de Kamerbrief Voor Nederland,

Wereldwijd uit 2013 schrijft de minister van BZ verder specifiek over het visumproces: ‘De visumverlening wordt efficiënter georganiseerd, waardoor een snellere en ook klantvriendelijker dienstverlening mogelijk wordt. Onderdeel daarvan is het digitaal

aanvragen en betalen van visa, dat volgend jaar in fasen wordt ingevoerd’. 449 Ook het

creëren van meer aanvraagmogelijkheden door uitbesteding aan externe dienstverleners en door visumvertegenwoordiging moest de dienstverlening verbeteren, zoals hierboven al beschreven.

Ten aanzien van de gevolgen voor de visumaanvrager van uitbesteding, digitalisering en visumvertegenwoordiging laat het onderzoek een gemengd beeld zien.

449 TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 nr. 15, Voor Nederland, wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie, p. 15.

| 123 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

In dezelfde periode daalde ook het percentage bezwaarzaken van 19% naar 12%, terwijl (1 EDV) laat zien dat ongeveer 80% van de aanvragers binnen twee weken een afspraak

het percentage weigeringen juist steeg van 6% naar 13%, zoals tabel 6 laat zien. 450 kon maken voor het indienen van een visum. 451 Driekwart van de respondenten was

positief over het track and trace systeem en 85% van de aanvragers vond de medewerkers Tabel 6 Overzicht weigeringen en bezwaar ten aanzien van visumaanvragen 2013-2018 aan de balie deskundig. De enquête liet ook zien dat minder dan de helft van de

aanvragers gebruikmaakte van extra diensten als het uitprinten van de aanvraag en het

Jaar N. visumaanvragen N. weigeringen % N. bezwaar % laten opsturen van het paspoort met het visum. Verder viel in de enquête op dat relatief 2013 466.253 29.936 6 5.959 19 veel van de aanvragers ver weg wonen; zo moest in Turkije 40% van de aanvragers meer 2014 490.107 30.059 6 4.346 14 dan 200 kilometer reizen.

2015 521.717 38.973 7 6.260 16

2016 559.050 48.971 8 7.149 14 Tekstbox 10 Monitoring van EDV’s

2017 622.001 62.861 10 8.594 13

2018 684.484 90.762 13 10.761 12 Met de tussenkomst van de EDV’s heeft BZ een deel van de visumwerkzaamheden

Bron: rapportage visumbezwaarzaken, IND, maart 2018 en aanvulling CSO/CU 2019. overgelaten aan de markt. Het ministerie blijft echter verantwoordelijk voor de gehele visumketen, dus ook voor de inname van visumaanvragen en de uitreiking van visa.

De meeste visumbezwaarzaken werden afgedaan als ongegrond (gemiddeld 50,6%) of DCV heeft, conform de voorschriften uit de Visumcode, een monitoringskader voor de niet ontvankelijk verklaard (gemiddeld 19,5%). Een kleiner deel van de visumbezwaarzaken EDV’s opgesteld, dat de RSO’s gezamenlijk met de ambassades moeten uitvoeren. werd afgedaan als gegrondverklaring (gemiddeld 15,9%) of gegrondverklaring inwilliging Naast de reguliere monitoring moeten de ambassades en de RSO’s in onderling

(gemiddeld 5,3%). overleg minimaal twee keer per jaar een onaangekondigd bezoek brengen aan een EDV in hun regio. Dit gebeurt ook, maar hiermee worden niet alle EDV’s gedekt, zeker

9.3.2 De dienstverlening door externe dienstverleners niet in grote landen als Rusland (9 EDV’s) of China (14 EDV’s). Alle EDV’s sturen wel rapportages over hun functioneren naar de RSO’s.

Zowel RSO’s als posten zijn zich bewust van de noodzaak van goede monitoring op Het inzetten van de EDV’s – van minder dan 10 in 2011 tot 94 in 2018 – heeft voor de EDV’s en zien soms een vermindering van de kwaliteit van de werkprocessen wanneer visumaanvrager een aantal voordelen opgeleverd. Het belangrijkste is dat er door het de monitoring verslapt. Dossiers worden dan slordig aangeleverd aan het RSO, vaak openen van de EDV’s in de meeste landen meer visumaanvraagmogelijkheden zijn als gevolg van tijdsdruk. Goede monitoring van de EDV’s door de ambassades blijft gekomen. Zeker in grote landen, zoals China (14 EDV locaties), Rusland (9 EDV locaties) of echter van groot belang, niet alleen op de werkprocessen maar ook op een juiste

Turkije (9 EDV locaties), is dit een vooruitgang voor de aanvrager, die minder ver hoeft te waarborging van privacy van persoonsgegevens. Zeker in de gecentraliseerde setting, reizen. Een tweede voordeel is dat EDV’s ruimere openingstijden hebben en werken met waar de RSO’s geen rol meer hebben, en de besluitvorming op de visa op grote een elektronisch afsprakensysteem, waardoor er meer mensen per dag geholpen kunnen afstand plaatsvindt. De EDV’s zijn de eerste poort naar het Schengengebied en een worden en zij minder lang in de rij hoeven te staan dan vroeger bij een ambassade. groot deel van het visumproces speelt zich hiermee af buiten het blikveld van BZ.

Een enquête van IOB op vier EDV’s in Turkije (2 EDV’s), Egypte (1 EDV) en de Filipijnen

450 Rapportage visumbezwaarzaken, IND, maart 2018.

451 Gedurende vier dagen konden klanten bij de EDV’s in Caïro, Istanbul, Ankara en Manilla de enquête invullen. In totaal waren er 429 respondenten.

| 124 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Ook uit gesprekken blijkt dat de inname van aanvragen via de EDV’s over het algemeen goed In de eindbalans die DCV zelf in 2017 opmaakte van het moderniseringsprogramma verloopt. Wel gaf een aantal ambassades en visumaanvragers aan dat er soms problemen constateerde de directie de complexiteit van de IT-projecten op een aantal punten te waren als lange wachttijden voor het maken van een afspraak en onduidelijke hebben onderschat. Zo was de directie aanvankelijk gebonden aan mantelafspraken met informatievoorziening over aan te leveren documenten. Bij een aantal EDV’s waren specifieke leveranciers die alleen standaardoplossingen boden. Daarnaast werd de fout problemen met malafide bedrijfjes die zich opwierpen als tussenpersoon voor het gemaakt bestaande processen te willen digitaliseren, in plaats van digitalisering aan te aanvragen van een visum. In de afgelopen jaren hebben diverse EDV’s hier mee te kampen grijpen voor procesinnovatie. Ook benoemde DCV dat digitale innovatie bij de overheid, gehad, waaronder in Ghana, Pakistan en Algerije. Deze zaken speelden in mindere mate en zeker bij BZ, niet vanzelfsprekend is door een gebrek aan kennis en risicomijdend ook al toen de ambassades nog zelf verantwoordelijk waren voor de visumaanvragen. De gedrag, maar ook door zorgen over informatiebeveiliging en ‘het open houden van de ambassades en de RSO’s hebben hier goed op ingespeeld door samen met de EDV’s naar winkel’ tijdens het doorvoeren van veranderingen. Als laatste benoemde DCV de

oplossingen te zoeken. Zo worden de aanvragers op de website van de EDV’s gewaarschuwd dienstverlening door SSC-ICT als ‘majeure bottleneck’ in vrijwel alle ICT-projecten. 455

voor fraude. Ook vindt monitoring van EDV’s plaats; zie hiervoor tekstbox 10.

DCV heeft geleerd van het verleden en lijkt de huidige ICT-projecten op een succesvollere

9.3.3 Elektronische dienstverlening manier aan te pakken, met als resultaat dat er langzamerhand digitale visumdiensten worden geleverd. Sinds september 2018 vindt het invullen van het visumformulier digitaal

plaats. Ook is er een begin gemaakt met de digitalisering van de visumdossiers. Sinds De doelstelling van DCV om de dienstverlening ‘digitaal tenzij’ aan te bieden is niet geheel oktober 2018 worden in een aantal landen alle visumdossiers en paspoorten gescand op gerealiseerd. Vanaf 2011 zijn er plannen gemaakt om het elektronisch aanvragen van een EDV’s respectievelijk ambassades en digitaal behandeld op de RSO’s/CSO. Het digitaal

visum mogelijk te maken. 452 Hiertoe zou een internetkanaal worden ingericht, dat ook het aanvragen van het visum is echter nog niet mogelijk. Dit heeft te maken met de verplichte

online maken van een afspraak en online betalen mogelijk zou maken. De uiteindelijke vingerafdruk, die vooralsnog niet op afstand kan worden afgegeven. Net als bij de

uitvoering zou in de loop van 2014 gefaseerd plaatsvinden. 453 Eind 2018 kan worden reisdocumenten geldt ook hierbij dat het al in 2011, toen de plannen gemaakt werden,

geconstateerd dat digitalisering van de visumaanvraag niet is gerealiseerd. In de periode duidelijk was dat de wettelijke verschijningsplicht volledige digitalisering van de aanvraag 2014-2016 is wel het online betalen mogelijk gemaakt, waarbij klanten op ambassades en onmogelijk zou maken.

EDV’s elektronisch betalen voor hun consulaire producten, waaronder de visa. 454 Hoewel

het elektronisch betalen door de posten en aanvragers positief wordt bevonden, zijn In de door de Raad en het Europees Parlement overeengekomen tekst van de nieuwe zowel de introductie als de ontwikkeling ervan met hobbels gepaard gegaan. Meerdere Visumcode is opgenomen dat naar een gemeenschappelijke oplossing gezocht moet gesprekspartners gaven aan dat van tevoren niet goed is nagedacht over hoe de e-kassa worden om digitalisering mogelijk te maken, zodat visumaanvragen online kunnen

goed kon worden ingericht en kon aansluiten op bestaande systemen. worden ingediend. 456 Volgens de nieuwe Visumcode mogen digitale middelen ook

worden ingezet om interviews op afstand af te nemen.

452 DCV, Vooronderzoek E-dienstverlening consulaire processen, oktober 2011; Business Case E-diensten – internetaanvraag visa en reisdocumenten, april 2013; DCV en Directie Bedrijfsvoering, Notitie Visie op e-Dienstverlening en de rol

van de (generieke) e-Suite , januari 2014. 453 DCV, Operationalisering Strategie Consulaire Diplomatie: Missie, (hoofd) doelstellingen en veranderprojecten/-trajecten, 2013. 454 DCV, Implementatieplan e-betalen, 10 januari 2015. 455 DCV, Modernisering Consulaire Diplomatie 2.0. Rapportage 2013-2017 en plan 2017-2020; DCV, Strategie consulaire diplomatie: een tussenbalans 2015. Veranderprogramma DCV 2013-2017. 456 Council of the European union, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) - Confirmation of the final

compromise text with a view to agreement , 19 februari 2019.

| 125 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

9.3.4 Visumvertegenwoordiging situatie ondervangen door uitbesteding aan een externe dienstverlener. Echter, waar

sprake is van een (zeer) beperkt aantal visumaanvragen is dit geen optie. In dit geval, zoals Met het maken van bilaterale visumvertegenwoordigingsafspraken voldoet Nederland aan bijvoorbeeld in Botswana, dient de visumaanvrager naar de dichtstbijzijnde Nederlandse de inspanningsverplichting uit de Visumcode om de klant die naar Nederland wil reizen ambassade of externe dienstverlener (vaak in een buurland) af te reizen. Dit brengt vaak

tegemoet te komen op plekken waar geen Nederlandse ambassade aanwezig is. 457 In een lange reistijd en hoge kosten met zich mee. Ook voor de Nederlandse economie

principe is visumvertegenwoordiging, net als uitbesteding aan een EDV, voor de klant dan kunnen deze belemmeringen consequenties hebben, omdat niet alle mensen die ook een positief instrument. In de praktijk verloopt visumvertegenwoordiging volgens aanvankelijk naar Nederland willen komen naar een ander land zullen afreizen om een

DCV nagenoeg probleemloos. 458 Deze stelling wordt ondersteund door het relatief lage visum bij een Nederlandse ambassade of bij een EDV aan te vragen. 461 Hierbij dient wel te

aantal klachten over visumverlening in vertegenwoordiging voor Nederland, dat in de worden aangetekend dat het vaak om kleine aantallen visumaanvragers gaat.

periode 2012-2017 schommelde tussen de vier en dertig per jaar. 459

Voor visumvertegenwoordiging geldt dat Nederland afhankelijk is van het Ook voor DCV heeft visumvertegenwoordiging een aantal voordelen die niet via dienstverleningsniveau van de vertegenwoordigende staat. Om een goede dienstverlening

uitbesteding aan een EDV behaald kunnen worden. 460 Zo past visumvertegenwoordiging te verzekeren, moet daarom sprake zijn van goede monitoring van de manier waarop visa bij het streven naar verdere Europese samenwerking en is het een goed middel gebleken in vertegenwoordiging worden afgegeven. 462 Hoewel visumvertegenwoordiging in de

voor het opbouwen van een internationaal netwerk. Bovendien is grote meerderheid van de gevallen probleemloos verloopt, laat de praktijk zien dat de visumvertegenwoordiging ook in relatie tot andere vormen van samenwerking dienstverlening de belangen van de aanvrager niet altijd goed dient. Zo is er soms sprake (bijvoorbeeld colocatie) budgettair voordelig, aangezien het met gesloten beurzen van lange wachttijden voor het maken van een afspraak en lange doorlooptijden van plaatsvindt. Daarnaast is visumvertegenwoordiging snel realiseerbaar en op korte termijn visumaanvragen. Ook zijn er soms problemen met de uitvoering van het Orange Carpetopzegbaar. Ten slotte geeft DCV aan dat visumvertegenwoordiging aantrekkelijk is omdat beleid. Waar deze structureel zijn, wordt op hoofstedenniveau overlegd. Deze problemen de beslissing op lokaal niveau wordt genomen. Hiermee benadrukt de directie het belang speelden onder andere in Nigeria, waar de vertegenwoordiging volgens DCV momenteel

voor visumverlening van kennis van de lokale context. over het algemeen wel naar behoren verloopt. 463 Hoe dan ook geldt dat er geen garantie

is dat mensen die een (OC-)visum willen aanvragen voor Nederland conform de Hoewel er dus veel voordelen aan kleven, laat de praktijk ook een aantal nadelen zien, die Nederlandse standaarden en verwachtingen behandeld zullen worden. gelden voor zowel de visumaanvrager als voor het ministerie van BZ en/of de Nederlandse staat. Zo is een aantal visumvertegenwoordigingsafspraken met Nederland door Ten slotte zijn er twijfels over de effectiviteit van de rechtsbescherming van vertegenwoordigende landen opgezegd vanwege capaciteitsproblemen bij die visumaanvragers in het geval van visumvertegenwoordiging. De behandeling van bezwaar vertegenwoordigende landen. In sommige landen, onder andere in Myanmar, is deze en beroep gebeurt in dat geval naar het nationaal recht van de staat die de definitieve

457 Hierbij geldt dat aan deze inspanningsverplichting inmiddels ook deels met inzet van een externe dienstverlener tegemoet kan worden gekomen.

458 Dit geldt ook EU-breed, zo volgt uit een gesprek met een EC-medewerker.

459 Cijfers via DCV. Voor 2011 zijn geen gegevens bekend. In 2012 ging het om 14 klachten, in 2013 om 4, in 2014 om 30, in 2015 om 28, in 2016 om 20 en in 2017 om 11 klachten.

460 De navolgende aspecten worden genoemd in DCV, Notitie Schengenvisumvertegenwoordiging versus inzet Externe Dienstverleners en digitalisering van het visumproces.

461 Gesprekken met BZ-medewerkers.

462 Ibid.

463 Gesprekken met DCV-medewerkers.

| 126 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018 beslissing op de aanvraag heeft genomen. 464 Dit betekent dat visumaanvragers (of hun In 2015 bracht de Ombudsman een rapport uit, 470 waarin hij stelde dat voor

gemachtigden) die tegen de beslissing willen procederen dat in de vertegenwoordigende visumaanvragers feitelijke drempels worden opgeworpen om te kunnen procederen en staat moeten doen in de taal van de vertegenwoordigende staat (tenzij de staat het dat dit strijdig is met het beginsel van fair play. Elders wordt aangevoerd dat de regels in mogelijk maakt om in een andere taal te procederen). Tevens wordt verondersteld dat zij strijd zijn met artikel 47 van het Handrecht van de Grondrechten van de Europese Unie, op bekend zijn met het juridische systeem van de vertegenwoordigende staat. basis waarvan burgers – en in het geval van de Visumcode ook visumaanvragers – recht

Onduidelijkheid over de precieze regels hieromtrent heeft in 2012 tot Kamervragen hebben op effectieve rechtsbescherming. 471 De rechtbank Den Haag heeft het Hof van geleid. 465 Ook hebben burgers klachten over de rechtsbescherming in het geval van Justitie van de EU om een prejudiciële uitspraak verzocht betreffende de interpretatie van visumvertegenwoordiging ingediend bij BZ, de IND en de Nationale Ombudsman. 466 de regels in de Visumcode omtrent het indienen van bezwaar en beroep tegen een

weigeringsbeslissing. 472 Het Hof heeft hierover nog geen uitspraak gedaan.

Naar aanleiding van ontvangen klachten heeft de Nationale Ombudsman in 2013 en 2014 brieven gestuurd aan de minister over de gevolgen voor burgers van de regels rondom In het voorstel van de Europese Commissie over herziening van de Visumcode is de

rechtsbescherming bij visumvertegenwoordiging. 467 In reactie hierop stelde de minister mogelijkheid om te procederen tegen de vertegenwoordigde lidstaat geschrapt. 473 De

dat de Visumcode voorziet in waarborgen voor een behoorlijke rechtsgang en dat hij erop vaste commissie voor Immigratie en Asiel/JBZ-raad van de Eerste Kamer heeft de minister

vertrouwt dat lidstaten aan deze waarborgen voldoen. 468 Daarom vond hij de gevraagd of hij bereid is in de EU-onderhandelingen over de herziene Visumcode in te

consequenties van visumvertegenwoordigingsafspraken, ook wat rechtsgang betreft, niet zetten op het herintroduceren van de mogelijkheid om bezwaar en beroep in te dienen bij

onaanvaardbaar. 469 de vertegenwoordigde lidstaat. 474 De minister antwoordde hier ontkennend op, omdat

volgens hem niets erop wijst dat de praktijk niet in overeenstemming zou zijn met het

recht op effectieve rechtsbescherming. 475 Daarbij geeft hij ook aan dat de uitspraak van

het Hof van de EU over de overeenstemming tussen de Visumcode en artikel 47 van het Handvest bindend zal zijn.

464 Althans, volgens de interpretatie in het Nederlandse beleid en de Nederlandse rechtspraak van Art. 32 van de Visumcode. De Visumcode zelf biedt hier volgens o.a. Brouwer geen uitsluitsel over; zie

Brouwer, Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat. Visumvertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming, SEW, nummer 4, April 2015.

465 Kamervragen van 19 juli 2012. Aanhangsel Handelingen II 2011-12, 3068.

466 Informatie uit gesprekken en het interne BZ-archiefsysteem. Cijfers over het aantal klachten ontbreken.

467 Zie de brief van 24 oktober 2013 en de reactie van de minister van BZ daarop van 7 december 2013, en de brief van de NO van 5 februari 2014, te vinden op www.nationaleombudsman.nl.

468 Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de Nationale Ombudsman van 11 februari 2014, op www.nationaleombudsman.nl.

469 Wel zegt de minister toe de informatievoorziening over visumvertegenwoordiging te zullen verbeteren. In het voorstel van de Europese Commissie voor herziening van de Visumcode is de plicht voor

lidstaten om visumaanvragers te informeren over de rechtsbescherming uitgebreid; zie Voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) COM(2018) 252, Art. 32.

470 Nationale Ombudsman, Rapport Hoe is jouw Zweeds?, 1 september 2015.

471 Brouwer, Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat. Visumvertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve rechtsbescherming, SEW, nummer 4, april

2015. 472 Rechtbank Den Haag, 30 november 2017, zaak nrs. AWB 16/24120, AWB 16/28901 en AWB 16/29920, ECLI:NL:RBDHA:2017:14187. 473 Voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) COM(2018) 252, Art. 32. 474 EK, Vergaderjaar 2018-2018, 34 962, B, EU-voorstel: Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke

visumcode (Visumcode) COM (2018) 252. 475 Ibid.

| 127 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

In de periode 2011-2017 is de dienstverlening aan visumaanvragers in de meeste landen In tegenstelling tot veel van de andere moderniseringsprojecten is dit doel niet uitgewerkt uitgebreid. Hoewel visumvertegenwoordigingsafspraken in sommige landen vervielen, in concrete plannen. Daardoor blijft onduidelijk wat DCV precies beoogde te bereiken, op maakten externe dienstverleners het in veel landen mogelijk om op meer plekken dan welke wijze, en (daarmee) hoe het resultaatbereik van de directie kan worden geëvalueerd. voorheen een visum aan te vragen. De toezegging van DCV om het volledig digitaal Hierbij geldt één uitzondering: duidelijk was dat BZ de synergie met economische aanvragen van een visum mogelijk te maken is echter niet waargemaakt, mede als gevolg diplomatie wilde verstevigen door een kwaliteitsslag te maken in de Orange Carpetvan

de wettelijke verschijningsplicht. De komende jaren kan hierin wellicht verandering benadering. 478 In hoeverre dit doel is gerealiseerd, wordt hieronder eerst besproken.

komen, aangezien de overeengekomen tekst van de nieuwe Visumcode digitalisering van het aanvraagproces mogelijk maakt. Tijdens de onderhandelingen heeft Nederland zich

hier hard voor gemaakt. 9.4.1 Het Orange Carpet-beleid

Bij visumvertegenwoordiging heeft Nederland beperkte invloed op de dienstverlening Het Orange Carpet (OC)-beleid, dat sinds 2007 bestaat, is een nationale uitwerking van door andere landen. Daarnaast was er discussie over de mate waarin effectieve artikel 24 van de EU-Visumcode, waarin is vastgelegd dat bonafide reizigers die regelmatig rechtsbescherming voor de visumaanvrager is gewaarborgd. Het Hof van Justitie zal reizen en al eerder een visum hebben gekregen een meervoudig visum met een

hierover uitsluitsel moeten geven. geldigheidsduur tussen de zes maanden en vijf jaar toegekend kunnen krijgen. 479 Het

beleid past binnen de doelstelling van DCV om excellente consulaire diensten te leveren.

9.4 Synergie Ook voor het ministerie en voor Nederland zou het OC-beleid positief zijn. Zo zou het een bijdrage leveren aan handels- en investeringsbevorderingen en aan politieke, culturele en

OS-belangen. Daarnaast zou het OC-beleid het imago van Nederland in het gastland

Een van de doelen van DCV in de periode 2011-2017 was het versterken van de synergie bevorderen. 480

tussen consulaire dienstverlening enerzijds en economische diplomatie,

ontwikkelingssamenwerking (OS) en politieke diplomatie anderzijds. 476 Volgens DCV Als doelgroepen voor de OC-faciliteit wordt een breed palet aan groepen aangemerkt: van

konden de laatstgenoemde beleidsterreinen de potentiële meerwaarde van de consulaire bonafide zakenlieden en investeerders, houders van diplomatieke en dienstpaspoorten en diplomatie meer benutten, en andersom zou ook de consulaire diplomatie meer kunnen mensen die reizen in het kader van culturele uitwisselingen tot frequente reizigers profiteren van externe beleidsimpulsen. Door meer samenhang te realiseren zou de (ongeacht het reisdoel) – in potentie dus een groot deel van de visumaanvragers. consulaire diplomatie een volwaardig terrein moeten worden met meerwaarde voor de Ambassades kunnen zelf bepalen of ze een OC- beleid willen instellen. Afhankelijk van de

beleidsontwikkeling van BZ. 477 lokale situatie dient de post zelf te bepalen welke organisaties/bedrijven vervolgens in

aanmerking kunnen komen voor de dienstverlening. De mate van faciliteren kan verschillen per post en is deels afhankelijk van lokale omstandigheden zoals het risico van illegale migratie. In de regel bieden posten in het kader van OC in ieder geval een fast track service voor het indienen en de afhandeling van de aanvraag en geldt een ruimhartiger

476 DCV, 2012, Consulaire diplomatie. Strategie 2013-2017.

477 Operationalisering strategie Consulaire Diplomatie DCM veranderprogramma , 2013.

478 TK, vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734 nr. 15, Voor Nederland, wereldwijd. Samen werken aan toonaangevende diplomatie, p. 15.

479 Visumcode artikel 24.

480 DCV, Orange Carpet, kaderstelling voor het invoeren van een Orange Carpet Protocol, januari 2017 met een actualisering naar aanleiding van de OC-evaluatie in 2017 in juni 2018.

| 128 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

afgiftebeleid. Ook kan worden afgezien van persoonlijke verschijning bij indiening van de Uit gesprekken blijkt wel dat bijna alle ambassades die gebruik maken van het OC-beleid

aanvraagdoor middel van een drop off service of koerier. 481 menen dat het instrument een positieve bijdrage levert aan de economische relatie tussen

Nederland en het land waar de OC-aanvrager vandaan komt. Het feit dat het OC-beleid de In de periode 2011-2017 is het aantal posten dat gebruikt maakte van het OC-beleid mogelijkheid om een meerjarig visum te krijgen vereenvoudigt en de afgifte van een visum gestegen van minder dan veertig in 2011 naar ruim zeventig in 2018. De OC-doelgroep die versnelt, kan voor bedrijven een van de redenen zijn om voor Nederland te kiezen in plaats

ambassades bedienen blijft over het algemeen beperkt tot zakelijke aanvragers. Andere van een ander land. 487 Veel ambassades zagen het feit dat het visumaanvraagproces

doelgroepen die in het beleidskader worden genoemd, zijn veel minder grotendeels is uitbesteed aan EDV’s als beperkende factor voor het OC. Doordat het

vertegenwoordigd. 482 Het OC-beleid wordt door zowel posten als de buitenwereld toch directe contact met de OC-aanvrager verloren is gegaan, komt de synergie tussen

nog vooral gezien als een instrument van economische diplomatie en minder als visumverlening en andere beleidsterreinen – niet alleen het economische terrein, maar instrument voor culturele diplomatie, OS of politiek. Posten verklaren dit uit het feit dat de ook de politieke, culturele en OS-terreinen – volgens hen minder vanzelf tot stand (zie kaders voor het OC-beleid niet altijd even duidelijk zijn en dat andere doelgroepen kader). Sommige ambassades hebben daarom bewust de OC-balie behouden voor inname (bijvoorbeeld ngo’s, sporters of reizigers uit de culturele sector) minder vaak van de visumaanvragen. Dit is niet mogelijk in het geval van visumvertegenwoordiging,

OC-aanvragen indienen. Ook zijn posten soms huiverig het instrument breder in te zetten waar hetzelfde nadeel zich voordoet. dan economisch uit angst voor misbruik. Om die reden geven ze er minder externe

bekendheid aan. 483 Dit kan ook een reden zijn dat andere doelgroepen dan bedrijven vaak

niet bekend zijn met het OC-instrument. In een aangepast beleidskader van juni 2018 heeft Plaatsvervangend ambassadeur op een post: ‘Als een parlementariër bij ons op de post DCV de criteria en doelgroepen inmiddels uitgebreider omschreven en worden de een visum aanvraagt, krijgt hij een goede en snelle behandeling én ik nodig hem uit

ambassades uitgenodigd het instrument breder in te zetten. 484 om te spreken over een aantal politieke zaken. Bijvoorbeeld waarom zijn partij ineens

niet meer voor een bepaalde wet stemt of waarom hij denkt dat we in Nederland Deze evaluatie heeft niet onderzocht wat het OC-beleid Nederland werkelijk oplevert. slecht denken over een bepaalde bevolkingsgroep. Zonder de mogelijkheid om op een

Hiervoor ontbreekt het benodigde monitoringsmateriaal. 485 Een onderzoek van SEO over ambassade een visum aan te vragen verlies je deze synergie.’

de maatschappelijke kosten en baten van het Schengen-visumbeleid voor Nederland, dat in opdracht van DCV is uitgevoerd, stelt dat het visumbeleid een toegevoegde waarde

heeft voor de Nederlandse economie van meer dan 300 miljoen euro per jaar. 486 Daarbij Een andere beperking is gelegen in het feit dat het OC-beleid niet bij alle relevante partijen

geeft het onderzoek aan dat bezoekers met een zakelijk reisdoel meer baten opleveren in Nederland zelf bekend is. Hoewel het OC-instrument op de ambassades niet alleen als dan bezoekers met een ander reisdoel. Het is niet bekend hoeveel van de zakelijke een consulaire aangelegenheid wordt beschouwd maar onderdeel vormt van het bezoekers van het OC-beleid gebruik maken. Daarom is niet te zeggen hoeveel van die 300 economische werk, blijkt dit niet het geval te zijn bij de rest van BZ en andere partijen die miljoen euro wordt opgebracht door OC-visa. belang zouden kunnen hebben bij het OC-beleid. Zowel bij het DG Buitenlandse

481 Ibid.

482 DCV, Evaluatie OC-beleid 2018, gesprekken met diverse RSO’s en ambassades.

483 DCV, Evaluatie Orange Carpet 2013 en 2018, gesprekken diverse RSO’s en ambassades.

484 DCV, Orange Carpet, kaderstelling voor het invoeren van een Orange Carpet Protocol, juni 2018.

485 Aanvragers van een OC-visum worden bijvoorbeeld niet apart geregistreerd, waardoor er geen inzicht is in het aantal afgegeven OC-visa en in de typen aanvragers.

486 SEO economisch onderzoek, Toegangswaarde, De maatschappelijke kosten en baten van het Schengen-visumbeleid voor Nederland, september 2018.

487 Gesprekken met ambassades en bedrijven; ook DCV, Orange Carpet evaluatie 2018; DCM, Evaluatie Orange Carpet 2013.

| 129 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Economische Betrekkingen van BZ als bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland De actieve rol die DCV op bovenstaande terreinen vervult past bij het streven van de

(RVO) is weinig kennis over het instrument en is er onduidelijkheid over wie een directie om meer beleidsvormend te worden. 491 Bovendien benadrukken bovenstaande

OC-verzoek kan aanvragen en hoe het instrument precies werkt. Hierin is voor DCV nog voorbeelden het belang van de rol van DCV voor de partners in de vreemdelingenketen,

winst te behalen. 488 waarmee DCV haar ambitie om van toegevoegde waarde te zijn heeft gerealiseerd. 492

9.4.2 Synergie met het binnen- en buitenlandbeleid 9.5 Conclusie

In algemene zin is het visumbeleid in de afgelopen jaren in toenemende mate uitgegroeid Tussen 2011 en 2017 hebben zich grote veranderingen voorgedaan op het terrein van de tot een instrument van het binnen- en buitenlandbeleid. Ook hier heeft DCV een actieve visumverlening. Voor het indienen van een aanvraag konden visumaanvragers steeds rol gespeeld om de synergie te bewerkstelligen. Voorbeelden hiervan: vaker terecht bij externe dienstverleners, waarmee de dienstverlening is uitgebreid. In

2017 werd ruim 80% van de aanvragen door EDV’s ingenomen en de resterende 20% door • Op EU-niveau wordt het visumbeleid steeds vaker ingezet als aansporing voor Nederlandse ambassades of in visumvertegenwoordiging. Beslissingen op visumhervormingen

in de landen van de Westelijke Balkan en de EU-partnerschapslanden. aanvragen verschoven van de ambassades naar de RSO’s en zullen in 2020 bij de CSO in

Ook in het Europees Nabuurschapsbeleid speelt het visumbeleid een belangrijke rol als Den Haag zijn belegd. Met beide ontwikkelingen loopt Nederland in Europa voorop, maar

aanjager van hervormingen. DCV coördineert, samen met de regiodirecties, de balanceert daarmee ook op een juridisch koord.

Nederlandse inzet op dit terrein. IOB heeft de Nederlandse bijdrage aan het

EU-nabuurschapsbeleid onderzocht in een aparte studie. 489 Dit laatste geldt vooral voor het beslissen op afstand. Aan regionalisering en centralisering

• • 

  Het migratiebeleid is in de afgelopen jaren steeds meer een onderdeel geworden van mogen efficiëntievoordelen zitten, volgens de Visumcode dienen beslissingen op visa op het buitenlandbeleid. Perspectief op visumafspraken heeft een belangrijke plaats in de een consulaat in het land van de visumaanvrager te worden genomen. Borging van lokale migratiedialogen met landen buiten de EU. Ook hierin speelt DCV een actieve rol. De kennis is hierbij van belang. Het onderzoek suggereert echter dat in de praktijk sprake was directie stemt de Nederlandse inzet af met de BZ-regiodirecties en J&V en bewaakt de van een afname van kennis bij beslismedewerkers op de RSO’s. Instrumenten die lokale coherentie van het beleid. kennis zouden moeten borgen (zoals fact sheets) werden verschillend toegepast. Bovendien

• • 

  Binnen de nationale beleidsruimte die de EU-Visumcode laat, heeft DCV een bijdrage wisselde de kwaliteit van die instrumenten, omdat de ambassades – die in de overgrote geleverd aan het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme. Artikel 20F van dit meerderheid van de gevallen niet meer bij het visumproces betrokken zijn – niet altijd even actieprogramma bepaalt dat predikers uit visumplichtige landen, die oproepen tot haat goed in staat waren om de RSO’s van informatie te voorzien. Ook opvallend was de afname

en geweld, een visum wordt geweigerd. 490 Het visumbeleid is in dit geval dus gekoppeld van het aantal interviews sinds de regionalisering en de beperkte kennis van lokale talen op

aan het binnenlandse veiligheidsbeleid. de RSO’s. De afgenomen rol van de ambassades in het visumproces is ook een beperking

geweest voor het vullen van de landenapp, die bedoeld is om beslismedewerkers van lokale kennis te voorzien. In dit licht zijn de zorgen van beslismedewerkers over de

488 DCV, Evaluatie Orange Carpet, 2018.

489 IOB-studie van het ENB, nog uit te brengen.

490 Actieprogramma Integrale aanpak Jihadisme, augustus 2013.

491 Zie hiervoor hoofdstuk 1.

492 Ibid.

| 130 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

kwaliteit van het beslisproces begrijpelijk. Positief is dat in de beleidsagenda van De Staat

van het Consulaire betere ontsluiting en borging van lokale kennis, trends en patronen is Aanbevelingen

opgenomen.

Kennis Ondanks toezeggingen van DCV was, vanwege de wettelijke verschijningsplicht, van Houd een actieve rol in het visumproces voor ambassades in landen met een hoog digitalisering van het aanvraagproces geen sprake. Sinds september 2018 vindt wel het afwijzingspercentage en waar de politieke en economische omstandigheden snel invullen van het visumformulier digitaal plaats. Ook konden aanvragers, zoals hierboven kunnen veranderen, bijvoorbeeld door de invoer van de aanvragen in het genoemd, bij steeds meer EDV’s terecht. Een enquête van IOB onder visumaanvragers bij visumsysteem en de mogelijkheid van het toevoegen van inhoudelijke informatie vier EDV’s laat zien dat visumaanvragers over het algemeen positief zijn over de voor de beslisser in Den Haag. dienstverlening door externe dienstverleners. Problemen als lange wachttijden, Geef ambassades weer een rol bij het afnemen van interviews en stel een protocol onduidelijke informatievoorziening en malafide praktijken waren marginaal. Waar van vast waarin wordt aangegeven in welke gevallen interviews noodzakelijk zijn. dergelijke problemen sprake was, hebben ambassades en EDV’s adequaat geopereerd om Investeer ook op andere manieren in de lokale kennis die van belang is voor het deze op te lossen. Iets soortgelijks gold voor visumvertegenwoordiging: over het beslisproces en zorg voor een goede overdracht van deze kennis naar de beslissers: algemeen verliep dit proces goed en waar het tot problemen leidde – wat bijvoorbeeld kon hetzij door op ambassades mensen aan te wijzen die hiervoor verantwoordelijk gebeuren ten aanzien van de uitvoering van het OC-beleid – zocht DCV met de zijn, hetzij door bij het CSO een aparte kennisafdeling te maken. vertegenwoordigende lidstaat naar een oplossing. Tegelijkertijd blijft BZ in het geval van Investeer in de beslismedewerkers door het samenstellen van een visumvertegenwoordiging nu eenmaal afhankelijk van de dienstverlening door andere opleidingsprogramma gericht op wet- en regelgeving, documentfraude en landen-/ lidstaten en kan zij die dienstverlening slechts beperkt beïnvloeden. regiokennis. Onderdeel van het opleidingsprogramma is een bezoek aan de

ambassades in de landen waar zij voor beslissen. Synergie tussen visumverlening en andere beleidsterreinen, ten slotte, is gedeeltelijk Doe meer onderzoek naar de kwaliteit van de beslissingen. gerealiseerd. In algemene zin is het visumbeleid de afgelopen jaren in toenemende mate uitgegroeid tot een instrument van het binnen- en buitenlandbeleid, bijvoorbeeld in het Proces migratiebeleid. Het OC-beleid werd vooral ingezet voor economische diplomatie en Temporiseer de snelheid waarmee de centralisering wordt doorgevoerd totdat de minder voor politieke en culturele diplomatie en ontwikkelingssamenwerking, waar het in BAO en de borging van de lokale kennis verder zijn ontwikkeld. principe ook voor is bedoeld. Het instrument kan dus nog beter worden benut. Waar het Zorg voor blijvende goede monitoring van de EDV’s in de gecentraliseerde setting, wordt ingezet, ervaren zowel ambassades als gebruikers het OC-beleid als positief voor de wanneer er geen RSO’s meer zijn om deze taken te coördineren en het aantal EDV’s economische relatie tussen Nederland en het derde land. In De Staat van het Consulaire is het alleen maar zal stijgen.

OC-beleid onderdeel van de beleidsagenda. Hierbij legt DCV vooral de nadruk op de Neem de OC-visumaanvragers op in de BAO om betere monitoring op de uitvoering mogelijkheden voor verdere maatwerkprogramma’s op economisch terrein. Het gebruik en doeltreffendheid van het instrument mogelijk te maken. van het OC-beleid voor andere doeleinden wordt niet benoemd.

| 131 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Bijlagen

Bijlage 1 Verkorte Terms of Reference

Bijlage 2 Aanpak doelmatigheidsanalyse

Bijlage 3 Literatuurlijst

| 132 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Bijlage 1 Verkorte Terms of Reference

Deze IOB-evaluatie beslaat de terreinen consulaire dienstverlening en regulering Figuur 2 De deelterreinen onder regulering personenverkeer personenverkeer. Centraal staat de volgende vraag:

Regulering personenverkeer

Hoe heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken in de periode 2011-2016 uitvoering

gegeven aan het beleid op het gebied van consulaire dienstverlening en gereguleerd

personenverkeer, en hoe doeltreffend, doelmatig en relevant is dit geweest? visumverlening ambtsberichten inburgeringslegalisatie examens

De figuren 1 en 2 geven een overzicht van de onderwerpen die onder consulaire Orange en dienstverlening en regulering personenverkeer vallen. Blue Carpet

Figuur 1 De deelterreinen onder consulaire dienstverlening

De focus van het onderzoek ligt op de strategische keuzes die DCV de afgelopen jaren

Consulaire dienstverlening heeft gemaakt. Hieronder vallen centralisatie, digitalisering, het uitbesteden van bepaalde

uitvoerende taken en meer aandacht voor de relatie tussen het consulaire veld en andere beleidsterreinen. Ook kijken we naar verwachtingenmanagement. De vraag die we ons

consulair-maatschappereisdocumenten & consulaire diensten

lijke dienstverlening nationaliteits onderzoek stellen is of deze keuzes hebben bijgedragen aan het doel dat DCV zichzelf heeft gesteld: excellente consulaire dienstverlening bieden aan burgers, bedrijven en overheidsinstellingen.

Ter beantwoording van deze vraag stellen we de volgende specifieke vragen:

algemene consulaire o.a. bijstand bij aktes en verklaringen,

bijstand ziekenhuisopname, handtekeninglegalisatie, Motivering van het gevoerde beleid

overlijden, moord, legalisatie NI documenten

vermissingen, 1. Waarom zou consulaire dienstverlening een overheidsaangelegenheid moeten zijn? En

crisisvoorbereiding kinderontvoering, hoe wordt de rol van BZ hierin onderbouwd?

en -respons huwelijksdwang en 2. Wat zijn sinds 2011 de voornaamste externe ontwikkelingen geweest op het consulaire gedetineerdenzorg

beleidsterrein? 3. Hoe heeft de Nederlandse overheid beleidsmatig op deze ontwikkelingen ingespeeld

reisadviezen c.q. gereageerd?

• 4. 

  Hoe hebben het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland, Estland en mogelijk Canada op deze ontwikkelingen ingespeeld?

| 133 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Het beleidsterrein en de bijbehorende uitgaven De vragen 1-8 worden voor alle deelterreinen beantwoord, vraag 9 wordt voor het

• 5. 

  Welke instrumenten zijn ingezet voor consulaire dienstverlening? beleidsterrein in zijn geheel en voor een aantal onderdelen beantwoord, en de vragen

• 6. 

  Op welke manier is de multikanaalstrategie vormgegeven? 10-13 bestuderen we voor de onderwerpen consulair-maatschappelijke dienstverlening, 493

• 7. 

  Op welke manier is vormgegeven aan de synergie tussen consulaire dienstverlening en reisdocumenten en visumverlening (in het bijzonder Orange en Blue Carpet en Informatie andere beleidsterreinen van het ministerie, zoals politieke en economische Ondersteund Beslissen).

diplomatie? 8. Welke kosten (in de vorm van programma-uitgaven en fte’s) zijn gemaakt en hoe is de Voor het onderzoek maken we gebruik van een verscheidenheid aan bronnen, waaronder

onderbouwing van de omvang en de verdeling hiervan over de verschillende beleidsdocumenten, klanttevredenheidsonderzoek (o.a. 24/7 Contact Center) en deelterreinen? Welke inkomsten zijn er binnengekomen? interviews met medewerkers op het departement en andere stakeholders (o.a. andere overheidsorganen en het bedrijfsleven). Tevens bezoeken we ambassades en CG’s in een

Doelmatigheid van het gevoerde beleid viertal landen die voor beide operationele doelstellingen interessant zijn: de Filipijnen,

• 9. 

  Hoe doelmatig was de uitvoering van het beleid? Nigeria, Spanje en Turkije.

Met een focus op: de wijze waarop de bezuinigingsdoelstelling is gehaald; de Daarnaast voeren we drie deelonderzoeken uit: een landenvergelijking, om het doelmatigheid van het dienstverleningsproces in termen van kosten en bestede tijd; de Nederlandse beleid in perspectief te plaatsen en om lering te trekken uit de praktijk van interne procesgang rondom de reisadviezen; en de kostendekkendheid van de andere landen; een onderzoek naar de multikanaalstrategie die DCV ontworpen heeft; en dienstverlening. een doelmatigheidsonderzoek.

Doeltreffendheid van het gevoerde beleid De evaluatie wordt uitgevoerd door IOB-onderzoekers Rafaëla Feddes, Meie Kiel en Josine 10. Welke resultaten zijn er behaald op het terrein van consulaire dienstverlening? Polak. Voorziene einddatum is zomer 2018, waarna de evaluatie aan de Tweede Kamer zal 11. In hoeverre waren de resultaten in lijn met de daarvoor gestelde doeleinden? worden gestuurd. 12. Wat zijn de factoren/omstandigheden die de mate van effectiviteit verklaren? 13. In hoeverre stelt de kwaliteit van rapportages en evaluaties DCV in staat het beleid bij De volledige Terms of Reference zijn te vinden op de IOB-website.

te sturen?

493 Waarvan gedetineerdenbegeleiding grotendeels op basis van bestaand materiaal.

| 134 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Bijlage 2 Aanpak doelmatigheidsanalyse

IOB heeft in het kader van deze evaluatie onderzoek gedaan naar de efficiëntie van de Data consulaire dienstverlening op de posten (zie hoofdstuk 2). De directie heeft hiertoe gebruik De berekeningen zijn uitgevoerd met data over 2016, het meest recente jaar waarvoor IOB gemaakt van een stochastic frontier analyse. ten tijde van de analyse de beschikking had over de benodigde gegevens. De analyse is

gebaseerd op een kostenfunctie, dat wil zeggen dat is berekend hoe de omvang van de Aanpak productie (aantallen visa, legalisaties, et cetera) zich verhoudt tot de kosten, gemeten in De gehanteerde techniek, stochastic frontier analysis, is een vorm van benchmarken, fte’s. We hebben gemeten in fte’s, omdat de kosten sterk afhankelijk zijn van het lokale

waarbij organisaties (in dit geval posten) onderling worden vergeleken. 494 Dit maakt het prijspeil (waaronder huisvestingkosten en lokale salarissen). Hoewel het in beginsel wel

mogelijk om allocatieve inefficiënties op te sporen. Op basis van de gegevens over de mogelijk is om op posten waar de lokale salarissen relatief laag zijn wat ruimere consulaire functie van posten is het mogelijk om met behulp van regressieanalyse te personeelsnormen te hanteren dan voor posten waar deze hoog zijn, hebben we hiervoor onderzoeken hoe de formatie voor de consulaire functie zich verhoudt tot de omvang van voor de consulaire functie geen indicaties gevonden. de consulaire taken.

De analyse is gebaseerd op de volgende data: We hebben hierbij getoetst of schaalvoordelen of -nadelen bestaan. Zo is het in beginsel • formatie op de post, zowel voor de front-office als ook voor de totale consulaire functie; mogelijk dat een grote post met veel consulaire producten de processen relatief met en minder personeel kan afhandelen. Of, omgekeerd, dat een omvangrijke post waarbij meer • aantallen: mensen bij het consulaire proces betrokken zijn, supervisie vergt, waarmee schaalnadelen • kort verblijf visa (KVV) bij ambassades; ontstaan. Het is mogelijk om in de specificatie (van de regressievergelijking) rekening te • KVV’s via externe dienstverleners; houden met het bestaan van schaalvoordelen en -nadelen. Een schaaleffect is redelijk • machtiging tot voorlopig verblijf; evident: net als het geval is in een winkel, is er niet altijd een rij wachtenden en soms komt • reisdocumenten; er enige tijd niemand naar de balie. Er zal dan toch iemand aanwezig moeten zijn. Dit • legalisaties; probleem speelt vooral voor kleine posten met beperkte aantallen consulaire producten. • inburgeringsexamens; en

We zijn er daarom bij de analyse van uitgegaan dat een post met consulaire taken • gedetineerdenbezoek (geschat op basis van aantallen gevangenen). minimaal 1 fte daarvoor nodig heeft. Op dezelfde wijze hebben we rekening gehouden met Om rekening te houden met schaalvoordelen en -nadelen hebben we kwadratische

het gegeven dat je in de regel niet iemand aanneemt voor 0,63 fte, voor 0,86 fte etc., maar termen opgenomen voor KVV’s. 495 Verder hebben we ook een interactieterm opgenomen

voor 0,5 of 1,0 fte. Als de berekeningen uitkomen op 1,3 fte, maar de post heeft 1,5 fte in voor gevangenen in zorglanden. Dit laatste doet recht aan het gegeven dat posten in dienst, dan zien we dat niet als een vorm van inefficiëntie. zorglanden relatief meer tijd kwijt zijn aan Nederlandse gevangenen in dat land.

494 Zie: Greene, W. H. (2008). The econometric approach to efficiency analysis. The measurement of productive efficiency and productivity growth, 1(1), 92-250. Stochastische technieken onderscheiden zich van deterministische technieken doordat zij om kunnen gaan met het ontbreken van informatie en deze niet direct aan inefficiënties toeschrijven. Een stochastische functie heeft de voorkeur als het mogelijk is dat op onderdelen belangrijke informatie wordt gemist. Dat laatste kan bijvoorbeeld de heterogeniteit van producten zijn (bijvoorbeeld: het verstrekken van een visum kost niet overal (gemiddeld) evenveel tijd).

495 Voor andere taken was er geen effect. We hebben hier geen gebruik gemaakt van een translog kostenfunctie, omdat deze door het grote aantal interactietermen tot een te groot aantal variabelen leidt.

Daarnaast is er een probleem als posten een specifiek ‘product’ niet hadden in 2016, bijvoorbeeld geen inburgeringsexamens of geen gevangenen (immers log(0) bestaat niet).

| 135 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Bijlage 3 Literatuurlijst

Adviescommissie Vreemdelingenzaken (2016) Profileren en selecteren, advies van het gebruik van Jaconi, M. (2014) The ‘On-Demand Economy’ Is Revolutionizing Consumer Behavior — Here’s How. profilering in de uitvoering van het vreemdelingenbeleid . Business insider.

Bicchi, F., and Maurer, H. (eds) (2018) The Hague Journal of Diplomatic Studies, Vol 18, nr. 1 Kantar Public (2017) Overal dichtbij (S60) Eindrapportage campagne-effectonderzoek.

European diplomatic cooperation outside EU borders (Special Issue) . De vakantievoorbereiding .

Bos, J.G.M., Van Es, A.M.D., Vasterman, P., en Neyzen, M. (2011) Cry Wolf, een Kool, L, Timmer, J. en Van Est, R. (2015) De datagedreven samenleving – Achtergrondstudie. fenomeenonderzoek . COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement en Universiteit Den Haag, Rathenau Instituut.

van Amsterdam. KPMG (2017) IBO subsidies. IBO-beleidsafwegingen en subsidieregelingen.

Brouwer (2015) Wanneer een staat een visum weigert namens een andere staat.

Visumvertegenwoordigingsafspraken in het EU-visumbeleid en het recht op effectieve Liem, M., Kuipers, S., en Sciarone, J. (2018) Terroristische dreiging in Nederland. De risicoperceptie

rechtsbescherming, SEW, nummer 4, april 2015. en mogelijkheden voor risicocommunicatie . Universiteit Leiden in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum.

CBS (2011) Dutch census. Llange, F. de. (2018) Pas op: vestigingsgevaar, een analyse van het begrip economische binding in de

Cebeon (2013) Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse Zaken. uitvoering van het EU-visumbeleid door Nederland en België , Universiteit van Amsterdam.

Cebeon (2017) Kostenonderzoek verstrekken reisdocumenten door Buitenlandse Zaken – Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (2016) Nationaal Handboek inventarisatie dienstverleningskosten in 2016 . Crisisbesluitvorming .

Fair Trials (2016) A measure of last resort? the practice of pre-trial detention decision making in the EU. Nationale Ombudsman (2015) Hoe is jouw Zweeds?.

Foreign and Commonwealth Office (2016) Helping British People Overseas. Consular services Nederlanders in het Buitenland (NIHB) (2018) De wereldwijde sluiting van consulaten

2016-2020 . (en beëindiging paspoortafhandeling) en de directe gevolgen voor Nederlanders in het

Greene, W. H. (2008) The econometric approach to efficiency analysis. The measurement of buitenland -internetconsultatie.

productive efficiency and productivity growt h. NIBTC-NIPO (2016) CVO jaarcijfers vakantiemarkt 2016.

Hocking, B. en Melissen, J. (2015) Diplomacy in the Digital Age, Netherlands Institute of NIHB (2018) Liever kwijt dan rijk, de problematiek rondom het verlengen of aanvragen van een

International Relations Clingendael, p. 40-43. paspoort voor Nederlanders in het buitenland, ten gevolge van het sluiten van de consulaten .

Hofstee-Van der Meulen, F. (2015) Detained abroad; Assisting Dutch nationals in foreign Parliamentary Assembly (2015) Abuse of pretrial detention in States Parties to the European detention . Uitgeverij BOXPress, ’s-Hertogenbosch. convention on Human Rights, Resolution 2077 .

Hoogstraten, W. van (2001). Gedetineerdenzorg in het buitenland, een recht? Ars Aequi, 4, Pieterson, W. en Ebbers, W. (2018), Evaluatie multi-channel strategie Directie Consulaire Zaken en p. 233-236. Visumbeleid .

 IND (2018) Rapportage Visumbezwaarzaken. Prison Watch (2016) Inventarisatie gedetineerdenbegeleiding (intern document).

| 136 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Raad van Europa (2018) Prison: a breeding ground for radicalisation and violent extremism. EU-verdragen, wet- en regelgeving en overige

SEO economisch onderzoek (2018) Toegangswaarde, De maatschappelijke kosten en baten van het

Schengen-visumbeleid voor Nederland . documenten

Singleton, P., Isaac, R., en Saffari, N. (2017) Destination safety and Dutch tourism flows. A study of Besluit van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van the relationship between geopolitics and destination security and its impact on Dutch outbound de Europese dienst voor extern optreden (2010/427/EU), PbEU L 201, 3 augustus 2010, tourism . Center of Expertise: Leisure, Tourism and Hospitality (CELTH). p. 30-40.

Tjeenk Willink, H. (2012) Niet de beperking, maar de ruimte. Beschouwingen over democratie en Council of the European Union, Working Party on Consular Affairs, Consular Cooperation rechtstaat . Initiatives – Final report , 29 april 2016.

Tjeenk Willink, H. (2018) Groter denken, kleiner doen. European Parliament, Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the

Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa

UNWTO General Assembly 13 th session in Santiago, Chile, 27 September – 1 October 1999, Code) , A7-0441/2011, 8 december 2011.

Global Code of Ethics for Tourism - Resolution A/RES/406(XIII).

General Secretariat of the Council, Conclusions on the Integrated Approach to External Conflicts and

Vogelzang, B., Heemskerk, I. en Althoff, H. (2015) Geronseld, gegokt, gepakt en gesteund, Crises – Council Conclusions (22 January 2018) .

Avans Hogeschool.

General Secretariat of the Council, Council Implementing Decision setting out a Recommendation

VVD en CDA (2010) Vrijheid en verantwoordelijkheid. Regeerakkoord VVD-CDA. on addressing the deficiencies identified in the 2015 evaluation on the application of the Schengen

VVD, CDA, D66 en Christen Unie (2017) Regeerakkoord 2017 – 2021, Vertrouwen in de toekomst. acquis in the field of the common visa policy by the Netherlands , 12 juli 2016.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2016) Big data in een vrije en veilige General Secretariat of the Council, Council Implementing Decision setting out a Recommendation samenleving . on addressing the deficiencies identified in the 2017 evaluation of The Netherlands on the application

of the Schengen acquis in the field of the common visa policy , 8 januari 2019.

Europese verdragen General Secretariat of the Council, Council Implementing Decision setting out a Recommendation on addressing the deficiencies identified in the 2017 evaluation of The Netherlands on the application

Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden, Rome, of the Schengen acquis in the field of the common visa policy , interinstitutional file 2018/0342(NLE), 8 januari 2019.

4 november 1950.

General Secretariat of the Council, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) – Confirmation of the final compromise text with a view to agreement , interinstitutional file 2018/0061(COD), 19 februari 2019.

Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 810/2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code) , COM (2018) 252.

| 137 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van de Europese Unie betreffende de coördinatie- en Besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 december 2014, 173/2014, tot samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van vaststelling van een subsidieplafond en beleidsregels voor subsidiëring op grond van de niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde landen en tot intrekking van Subsidieregeling ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Gedetineerdenbegeleiding besluit 95/553/EG, PbEU L 106, 24 april 2015, p. 1-13. 2015-2016), Stcrt. 2014, 36426.

Verdrag betreffende de Europese Unie (geconsolideerd), PbEU C 326, 26 oktober 2012, p. Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland, Stcrt. 2011, 193, laatstelijk gewijzigd bij de Regeling 13-390. van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 26 september 2017,

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (geconsolideerd), PbEU C 326, 26 nr. 2017-256021, houdende wijziging van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland

oktober 2012, p. 47-390. 2001, de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 en de Paspoortuitvoeringsregeling Koninklijke Marechaussee 2001 in verband met het

Verordening (EG) nr. 767/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 9 juli 2008 vervallen van de verplichting een proces-verbaal bij de politie op te maken over een betreffende het Visuminformatiesysteem (VIS) en de uitwisseling tussen de lidstaten vermist reisdocument en met het vaststellen van een meldingsprocedure bij mogelijke van gegevens op het gebied van visa voor kort verblijf (VIS-verordening), PbEU L 218, 13 fraude van een reisdocument, Stcrt. 2017, 54655.

augustus 2008, p. 60-81. Paspoortwet Stb. 1991, 498, laatstelijk gewijzigd bij het Besluit van 15 juni 2017, houdende

Verordening (EG) Nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Rijkswet van 17 mei 2017 vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), PbEU L 243, 15 houdende wijziging van de Paspoortwet in verband met het vervallen van de

september 2009, p. 1-58. verplichting een proces-verbaal bij de politie op te maken over een vermist

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening reisdocument en enkele andere wijzigingen (Stb. 2017, 217), Stb. 2017, 284.

(EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode), COM (2018)

252 final . Nederlandse jurisprudentie

Nederlandse wet- en regelgeving Gerechtshof ’s Gravenhage, zaaknummer 02/43, 25 november 2004, ECLI:NL:GHSGR:2004:AR7484.

Bepalingen ter implementatie van Richtlijn (EU) 2015/637 van de Raad van de Europese

Unie betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking Rechtbank Den Haag, zaaknummers AWB 16/24120, AWB 16/28901 en AWB 16/29920,

van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in 30 november 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:14187.

derde landen en tot intrekking van besluit 95/553/EG (Rijkswet consulaire bescherming

EU-burgers), Stb. 2018, 5. EK/TK-documenten

Besluit van 1 maart 2014 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de

wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse EK, Vergaderjaar 2018-2018, 34 962, B, EU-voorstel: Verordening van het Europees

identiteitskaart, Stb. 2014, 97. Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 810/2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) COM (2018) 252.

TK, Vergaderjaar 1998-1999, Kamerstuk 25 203, nr. 9, Nederlanders in buitenlandse gevangenissen en buitenlanders in Nederlandse gevangenissen .

| 138 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

TK, Vergaderjaar 2000-2001, Kamerstuk 27 430, nr. 2, Gedetineerdenzorg in het buitenland. TK, Vergaderjaar 2013-2014, Kamerstuk 32 734, nr. 22-II, Modernisering Nederlandse

TK, Vergaderjaar 2001-2002, Kamerstuk 25 203, nr. 15, Nederlanders in buitenlandse diplomatie .

gevangenissen en buitenlanders in Nederlandse gevangenissen . TK, Vergaderjaar 2013-2014, Kamerstuk 33 750 V, Vaststelling begroting Ministerie van

TK, Vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 500 V, nr. 165, Vaststelling van de begrotingsstaten Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2014 .

van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2011 . TK, Vergaderjaar 2014-2015, Aanhangsel Handelingen, nr. 3053, Vragen gesteld door de leden

TK, Vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 500-V, nr.137, Vaststelling van de begrotingsstaten der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden .

van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2011 . TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 22 112, nr. 1959, Nieuwe Commissievoorstellen en

TK, Vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734, nr. 1, Modernisering Nederlandse diplomatie. initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie .

TK, Vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734, nr. 10, Kamerbrief bij Consulaire dienstverlening TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 69, Reisdocumenten.

doorgelicht 2007-2010 . TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 25 764, nr. 86, Reisdocumenten.

TK, Vergaderjaar 2010-2011, Kamerstuk 32 734, nr. 9, Modernisering Nederlandse diplomatie. TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30 010, nr. 21, Gedetineerdenbegeleiding buitenland.

TK, Vergaderjaar 2011-2012, Aanhangsel Handelingen, nr. 3068, Vragen gesteld door de leden der TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30 010, nr. 22, Gedetineerdenbegeleiding buitenland.

Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden . TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30 010, nr. 23, Gedetineerdenbegeleiding buitenland.

TK, Vergaderjaar 2011-2012, Kamerstuk 22 112, nr. 1337, Nieuwe Commissievoorstellen en

initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie . TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 32 734, nr. 27, Modernisering Nederlandse diplomatie.

TK, Vergaderjaar 2011-2012, Kamerstuk 30 010, nr. 18, Gedetineerdenbegeleiding buitenland. TK, Vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 34000, Vaststelling begroting Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2015 .

TK, Vergaderjaar 2011-2012, Kamerstuk 33 000 V, nr. 72, Vaststelling van de begrotingsstaten

van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2012 . TK, Vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 25 764, nr. 102, Reisdocumenten.

TK, Vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 30 010, nr. 19, Gedetineerdenbegeleiding buitenland. TK, Vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 25 764, nr. 94, Reisdocumenten.

TK, Vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 32 734, nr. 15, Modernisering Nederlandse diplomatie. TK, Vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 30 010, nr. 26, Gedetineerdenbegeleiding buitenland. TK, Vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 33 400 V, nr. 8, Vaststelling van de begrotingsstaten van TK, Vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 30 010, nr. 27, Gedetineerdenbegeleiding buitenland.

het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2013 . TK, Vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 30 010, nr. 28, Gedetineerdenbegeleiding buitenland.

TK, Vergaderjaar 2012-2013, Kamerstuk 33 400 V, Vaststelling begroting Ministerie van TK, Vergaderjaar 2015-2016, Kamerstuk 34300, Vaststelling begroting Ministerie van

Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2013 . Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2016 .

TK, Vergaderjaar 2013-2014, Aanhangsel Handelingen, nr. 2441, Vragen gesteld door de leden TK, Vergaderjaar 2016-2017, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 103, Vragen gesteld door de der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden . leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden .

TK, Vergaderjaar 2013-2014, Kamerstuk 30 010, nr. 20, Gedetineerdenbegeleiding buitenland. TK, Vergaderjaar 2016-2017, Kamerstuk 25 764, nr. 104, Reisdocumenten.

| 139 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

TK, Vergaderjaar 2016-2017, Kamerstuk 34 725 V, nr. 2, Jaarverslag en slotwet Ministerie van DCM (2013) Operationalisering strategie Consulaire Diplomatie DCM veranderprogramma.

Buitenlandse Zaken . DCM (2013) Memo aan DGES: Kostendekkende tarieven reisdocumenten 2014,

TK, Vergaderjaar 2016-2017, Kamerstuk 34 725 V, nr. 8, Jaarverslag en slotwet Ministerie van 14 november 2013.

Buitenlandse Zaken . DCM (2018) Evaluatie Orange Carpet.

TK, Vergaderjaar 2016-2017, Kamerstuk 34550, Vaststelling begroting Ministerie van

Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2017 . DCV (2011) Processen VV en regionalisering.

TK, Vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 25 764, nr. 107, Reisdocumenten. DCV (2011) SCOT leden.

TK, Vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 30 010, nr. 37, Gedetineerdenbegeleiding buitenland. DCV (2012) Beleidskader inzet externe dienstverlener.

TK, Vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 30 010, nr. 39, Gedetineerdenbegeleiding buitenland. DCV (2012) Consulaire Diplomatie. Strategie 2013-2017.

TK, Vergaderjaar 2017-2018, Kamerstuk 34 950 V, nr. 2, Jaarverslag en slotwet Ministerie van DCV (2012) Impactanalyse DCM-regionalisering.

Buitenlandse Zaken . DCV (2012) Normen, (regionale) consulaire processen. Onderdeel van het Kader Consulaire

TK, Vergaderjaar 2018-2019, Aanhangsel Handelingen 25 764, nr. 598, Reisdocumenten. Dienstverlening .

TK, Vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 25 764, nr. 110, Reisdocumenten. DCV (2012) SCOT-procedure.

TK, Vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 25 764, nr. 114, Reisdocumenten. DCV (2012) Standpunt DCM over te regionaliseren processen.

TK, Vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 30 010, nr. 40, Gedetineerdenbegeleiding buitenland. DCV (2011) Vooronderzoek E-dienstverlening consulaire processen.

TK, Vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 34 550V, nr. 52, Evaluatie Eenheid Huwelijksdwang/ DCV (2013) Business Case E-diensten – internetaanvraag visa en reisdocumenten.

uitvoering amendement Ten Broeke cs . DCV (2013) Domeinarchitectuur DCM 2013-2017. Slimmer, moderner en efficiënter werken.

TK, Vergaderjaar 2018-2019, Kamerstuk 35 000 V, nr. 29, Vaststelling van de begrotingsstaat DCV (2013) Evaluatie Orange Carpet.

van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2019 . DCV (2013) SCOT-training.

DCV (2014) Business Case Herinrichting Ondersteuning en expertise reisdocumentenproces

Ministerie van Buitenlandse Zaken Ministerie van Buitenlandse Zaken , 23 mei 2014. DCV (2014) Business Case: 24/7 Contact Center.

Handboek Buitenlandse Zaken (HBBZ) DCV (2015) Beoordelingsmemorandum Postenweb.

COMMA DCV (2015) Implementatieplan e-betalen.

BZ (2013) Procedures Satelliettelefoon. DCV (2015) Kaderstelling standaardisering RSO kwartaalrapportages.

CIO BZ (2016) I-Strategie BZ 2016-2019. Aansluiten op de wereld van morgen. DCV (2015) Loket van de toekomst, onderzoek front office processen DCV.

| 140 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

DCV (2015) Onder een dak, Implementatieplan wereldwijd back office reisdocumenten. Ministerie van Buitenlandse Zaken (2018) Consulaire Crisisorganisatie. Taken en

DCV (2015) Plan van aanpak behandelprofielen, op basis van vooronderzoek. verantwoordelijkheden bij consulaire crises .

DCV (2015) Strategie Consulaire Diplomatie: Een Tussenbalans. Veranderprogramma DCV SG/DG-beraad (2013) Modernisering Diplomatie. Plan van Aanpak. Hervormingen en bezuinigingen 2013 – 2017 . BZ 2014-2016 .

DCV (2016) Consulaire bijstand - Vervanging registratiemodule (Kompas). Stuurgroep CSO (2017) Implementatieplan ’van regionalisering naar taakspecialisatie’ Consulaire Service Organisatie (CSO) .

DCV (2016) Evacuatie Nederlanders in consulaire crisissituaties. Team Informatie Ondersteund Beslissen (2019) Advies borging local intelligence binnen het

DCV (2016) Instructies consulaire taken aan honorair consuls. visum beslisproces .

DCV (2016) Plan van aanpak behandelprofielen fase 3, intelligence en lokale informatie. VCI/Centrale Crisiscoördinator (2016) Departementaal Handboek Crisisbeheersing BZ, versie

DCV (2017) Eindevaluatie pilot fase II Informatie Ondersteund Beslissen (Behandelprofielen). november 2016.

DCV (2017) Evacuatiebeleid Nederlanders in crisissituaties.

DCV (2017) Evaluatie pilot inzet EDV in het reisdocumentenproces. Websites

DCV (2017) Instructie voor de ambassades bij crisis/calamiteit; DCV, 2012, SCOT-procedure; DCV, 2013, www.eeas.europa.eu

Toelichting op SCOT en opleiding van SCOT .

www.informatieservice.nederlandwereldwijd.nl DCV (2017) Kader inzet EDV 2017.

www.nationaleombudsman.nl DCV (2017) Modernisering Consulaire Diplomatie; Rapportage 2013-2017 en plan 2017-2020.

www.nctv.nl DCV (2017) Oproep nieuwe vrijwilligers voor Snel inzetbaar Crisis Ondersteuningsteam (SCOT).

www.rijksoverheid.nl DCV (2018) De Staat van het Consulaire.

www.sanctieuitvoering.nl DCV (2018) Evacuatiebeleid BZ. Evacuatieplan voor de ambassades.

www.smartraveller.gov.au DCV (2018) Orange Carpet, kaderstelling voor het invoeren van een Orange Carpet Protocol.

www.statista.com DCV (2018) Richtlijnen Project Informatieondersteund Beslissen (BAO).

www.travel.gc.ca DCV en Directie Bedrijfsvoering (2014) Notitie Visie op e-Dienstverlening en de rol van de

(generieke) e-Suite . www.upinthesky.nl

DCV (2017) Consulair – Instructie voor de ambassades bij crisis/calamiteit. http://www.cepprobation.org/page/82/info-on-prisoners-and-families

DCV, RSO WEU en ZKA Londen (2017) Mid-term evaluatie pilot inzet EDV in het paspoortproces. https://www.economist.com/graphic-detail/2017/08/29/

weather-related-disasters-are-increasing IOB (2011) Consulaire dienstverlening doorgelicht 2007-2011.

Ministerie van Buitenlandse Zaken (2010) Business Case Project Regionalisering ‘Op weg naar beter en kleiner’ .

| 141 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

Evaluatie- en studierapporten van de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) gepubliceerd in 2012-2018

| 142 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

IOB nr. Jaar Rapport ISBN IOB nr. Jaar Rapport ISBN 430 2019 De burger centraal? Consulaire dienstverlening in 978-90-5146-055-1 413 2016 Beleidsdoorlichting publieksdiplomatie 2010-2014 978-90-5328-487-2

beweging 2011-2018 412 2016 How to break the vicious cycle: Evaluation of Dutch 978-90-5328-483-4

427 2018 Ontwikkeling en migratie 978-90-5328-502-2 development cooperation in the Palestinian

426 2018 Monitoring and Evaluating Mainstreamed Adaptation 978-90-5328-499-5 Territories 2008-2014

to Climate Change: A synthesis study on climate 411 2016 Cultuur als kans. Beleidsdoorlichting van het 978-90-5328-480-3

change in development cooperation internationaal cultuurbeleid 2009-2014

424 2018 Laveren met een vaste koers. Beleidsdoorlichting non 978-90-5328-500-8 410 2015 Vreedzame geschillenbeslechting en het tegengaan 978-90-5328-478-0

proliferatie, wapenbeheersing en exportcontrole van van straffeloosheid. Beleidsdoorlichting internationale

strategische goederen rechtsorde

423 2018 Review of the monitoring systems of three projects in 978-90-5328-498-8 409 2015 Evaluation of the Matra Programme in the Eastern 978-90-5328-475-9

Syria: AJACS, White Helmets and NLA Partnership countries 2008-2014

422 2018 Transition and inclusive development in Sub-Saharan 978-90-5328-501-5 408 2015 Aided Trade: An evaluation of the Centre for the 978-90-5328-477-3

Africa: An Analysis of poverty and inequality in the Promotion of Imports from Developing Countries

context of transition (2005-2012)

422 2018 Transitie en inclusieve ontwikkeling in Sub-Sahara 978-90-5328-497-1 407 2015 Opening doors and unlocking potential: Key lessons 978-90-5328-474-2

Afrika. Een analyse van armoede en ongelijkheid in de from an evaluation of support for Policy Influencing,

context van transitie Lobbying and Advocacy (PILA)

421 2018 Nederland als gastland voor internationale - 406 2015 Policy Review of Dutch Humanitarian Assistance, 978-90-5328-481-0

organisaties – Evaluatie 2009-2014

420 2017 Better Ways of Trading: Evaluation of Technical 978-90-5328-494-0 406 2015 Beleidsdoorlichting van de Nederlandse humanitaire 978-90-5328-473-5

Assistance for Trade Policy and Regulations hulp 2009-2014

419 2017 Food for thought: Review of Dutch food security 978-90-5328-495-7 405 2015 Gender sense & sensitivity: Policy evaluation on 978-90-5328-471-1

policy 2012-2016 women’s rights and gender equality (2007-2014)

418 2017 Policy review of Dutch development aid policy for 978-90-5328-496-4 404 2015 Renewable energy: Policy review on the Dutch 978-90-5328-476-6

improved water management, 2006-2016 contribution to renewable energy and development.

417 2017 Policy review of Dutch cooperation with UN 978-90-5328-493-3 Summary report

development agencies 404 2015 Met hernieuwde energie. Beleidsdoorlichting van de 978-90-5328-472-8

417 2017 Beleidsdoorlichting van de Nederlandse 978-90-5328-492-6 Nederlandse bijdrage aan hernieuwbare energie en samenwerking met de ontwikkelingsorganisaties van ontwikkeling

de Verenigde Naties 403 2015 Premises and promises: A study of the premises 978-90-5328-469-8

416 2017 Shifting Interests, Changing Relations, Support Under 978-90-5328-489-6 underlying the Dutch policy for women’s rights and Pressure: Policy review of Dutch support to Southern gender equality

civil society development 402 2015 Work in Progress: Evaluation of the ORET Programme: 978-90-5328-470-4

415 2016 The gaps left behind: An evaluation of the impact of 978-90-5328-484-1 Investing in Public Infrastructure in Developing ending aid Countries

414 2016 Voorkomen is beter dan genezen. Nederland en de 978-90-5328-482-7 401 2015 Evaluation of the MDG3 Fund: ‘Investing in Equality’ 978-90-5328-468-1 WHO (2011-2015) (2008-2011)

413 2016 Policy Review Public Diplomacy 2010-2014 978-90-5328-491-9

| 143 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

IOB nr. Jaar Rapport ISBN IOB nr. Jaar Rapport ISBN 400 2015 The Only Constant is Change: Evaluation of the Dutch 978-90-5328-467-4 388 2013 Évaluation d’impact des foyers améliorés au Burkina 978-90-5328-452-0 contribution to transition in the Arab region (2009- Faso : Étude de l’impact de deux activités bénéficiant 2013) du soutien du Programme de promotion des énergies

399 2015 Gender, peace and security: Evaluation of the 978-90-5328-465-0 renouvelables

Netherlands and UN Security Council resolution 1325 388 2013 Impact evaluation of improved cooking stoves in 978-90-5328-449-0

398 2014 Navigating a sea of interests: Policy evaluation of 978-90-5328-460-5 Burkina Faso: The impact of two activities supported Dutch foreign human rights policy 2008-2013 by the Promoting Renewable Energy Programme

397 2014 Riding the wave of sustainable commodity sourcing: 978-90-5328-464-3 387 2013 Between Ambitions and Ambivalence: Mid-term 978-90-5328-448-3 Review of the Sustainable Trade Initiative IDH 2008- Evaluation SNV Programme 2007-2015

2013 386 2013 Evaluation issues in financing for development: 978-90-5328-447-6

396 2014 Access to Energy in Rwanda. Impact evaluation of 978-90-5328-463-6 Analysing effects of Dutch corporate tax policy on activities supported by the Dutch Promoting developing countries

Renewable Energy Programme 385 2013 Economic diplomacy in practice: An evaluation of 978-90-5328-446-9

395 2014 A strategic approach? Dutch coalition-building and 978-90-5328-462-9 Dutch economic diplomacy in Latin America

the ‘multi-bi approach’ in the context of EU decision 384 2013 Achieving universal access to sexual and reproductive 978-90-5328-445-2

making (2008-2012). Summary, main findings and health and rights:

issues for consideration Synthesis of multilateral contribution to advancing

395 2014 Strategie bij benadering. Nederlandse coalitievorming 978-90-5328-462-9 sexual and reproductive health and rights (2006- en de multi-bi benadering in het kader van de EU- 2012)

besluitvorming (2008-2012) 383 2013 NGOs in action: A study of activities in sexual and 978-90-5328-444-5

394 2014 Autonomy, partnership and beyond: A counterfactual 978-90-5328-459-9 reproductive health and rights by Dutch NGOs

analysis of policy coherence for Ghana 382 2013 Buscando novas relações : Avaliação da política 978-90-5328-453-7

393 2014 Balanceren tussen koopmanschap en diplomatie. 978-90-5328-458-2 externa dos Países Baixos para a América Latina. Evaluatie van de Netherlands Business Support Offices Informe especial sobre o Brasil

2008-2013 382 2013 En busca de nuevas relaciones: Evaluación de la 978-90-5328-450-6

392 2014 Good things come to those who make them happen: 978-90-5328-456-8 politica exterior de los Paisos Bajos en América Latina. Return on aid for Dutch exports Resumen del informe principal

391 2014 Useful patchwork: Direct Funding of Local NGOs by 978-90-5328-455-1 382 2013 Op zoek naar nieuwe verhoudingen. Evaluatie van het 978-90-5328-443-8 Netherlands Embassies 2006-2012 Nederlandse buitenlandbeleid in Latijns-Amerika

390 2014 Investeren in wereldburgerschap. Evaluatie van de 978-90-5328-454-4 381 2013 Balancing Ideals with Practice: Policy evaluation of 978-90-5328-442-1

Nationale Commissie voor Internationale Dutch involvement in sexual and reproductive health

Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO) and rights 2007-2012

389 2014 In search of focus and effectiveness: Policy review of 978-90-5328-461-2 380 2013 Linking Relief and Development: More than old 978-90-5328-441-4

Dutch support for private sector development 2005- solutions for old problems?

2012 (extensive summary) 379 2013 Investeren in stabiliteit. Het Nederlandse fragiele 978-90-5328-440-7

389 2014 Op zoek naar focus en effectiviteit. Beleidsdoorlichting 978-90-5328-451-3 statenbeleid doorgelicht

van de Nederlandse inzet voor Private Sector 378 2013 Public private partnerships in developing countries. A 978-90-5328-439-1

Ontwikkeling 2005-2012 systematic literature review

| 144 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

IOB nr. Jaar Rapport ISBN IOB nr. Jaar Rapport ISBN 377 2013 Corporate Social Responsibility: the role of public 978-90-5328-438-4 371 2012 Turning a right into practice. Impact evaluation of the 978-90-5328-429-2 policy. A systematic literature review of the effects of Ixchen Centre for Women cervical cancer programme government supported interventions on the corporate in Nicaragua (2005-2009)

social responsibility (CSR) behaviour of enterprises in 370 2012 Equity, accountability and effectiveness in 978-90-5328-428-5

developing countries decentralisation policies in Bolivia

376 2013 Renewable Energy: Access and Impact. A systematic 978-90-5328-437-7 369 2012 Budget support: Conditional results – Review of an 978-90-5328-427-8

literature review of the impact on livelihoods of instrument (2000-2011)

interventions providing access to renewable energy in

developing countries 369 2012 Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden – 978-90-5328-426-1 Doorlichting van een instrument (2000-2011)

375 2013 The Netherlands and the European Development 978-90-5328-436-0

Fund – Principles and practices. Evaluation of Dutch 368 2012 Civil Society, Aid, and Development: A Cross-Country 978-90-5328-425-4

involvement in EU development cooperation (1998- Analysis

2012) 367 2012 Energievoorzieningszekerheid en Buitenlandbeleid – 978-90-5328-424-7

374 2013 Working with the World Bank. Evaluation of Dutch 978-90-5328-435-3 Beleidsdoorlichting 2006-2010

World Bank policies and funding 2000-2001 366 2012 Drinking water and Sanitation – Policy review of the 978-90-5328-423-0

373 2012 Evaluation of Dutch support to human rights projects 978-90-5328-433-9 Dutch Development Cooperation 1990-2011

(2008-2011) 366 2012 Drinkwater en sanitaire voorzieningen – 978-90-5328-422-3

372 2012 Beziehungen, Ergebnisse und Ertrag: Evaluierung der 978-90-5328-431-5 Beleidsdoorlichting van het

Zusammenarbeit in der Benelux-Union aus OS-beleid 1990-2011

niederländischer Perspektive. Haupterkentnisse und 365 2012 Tactische diplomatie voor een Strategisch Concept 978-90-5328-421-6

Anregungen – De Nederlandse inzet voor het NAVO Strategisch

372 2012 Relations, résultats et rendement. Évaluation de la 978-90-5328-434-6 Concept 2010

coopération au sein de l’Union Benelux du point de 364 2012 Effectiviteit van Economische Diplomatie: Methoden 978-90-5328-420-9

vue des Pays-Bas en Resultaten van onderzoek

372 2012 Relaties, resultaten en rendement. Evaluatie van de 978-90-5328-431-5 Benelux Unie-samenwerking vanuit Nederlands

perspectief 371 2012 Convirtiendo un derecho en práctica. Evaluación de 978-90-5328-432-2

impacto del programa del cáncer cérvico-uterino del Centro de Mujeres lxchen en Nicaragua (2005-2009)

| 145 | De burger centraal? | Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018

| IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 | De burger centraal? | IOB evaluatie | nr. 430 |

Uitgebracht door:

Ministerie van Buitenlandse Zaken Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) www.iob-evaluatie.nl Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag

Foto voorpagina: iStock Foto H9: Meie Kiel Foto’s overige hoofdstukken: hollandse hoogte

ISBN: 978-90-5146-055-1

© Ministerie van Buitenlandse Zaken | april 2019