Memorie van toelichting - Regels voor het produceren van elektriciteit met behulp van kolen (Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie) - Hoofdinhoud
Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 35167 - Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie i.
Inhoudsopgave
| Officiële titel | Regels voor het produceren van elektriciteit met behulp van kolen (Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie); Memorie van toelichting; Memorie van toelichting |
|---|---|
| Documentdatum | 19-03-2019 |
| Publicatiedatum | 19-03-2019 |
| Nummer | KST351673 |
| Kenmerk | 35167, nr. 3 |
| Externe link | origineel bericht |
| Originele document in PDF |  |
Tweede Kamer der Staten-Generaal
Vergaderjaar 2018-
2019
Regels voor het produceren van elektriciteit met behulp van kolen (Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie)
MEMORIE VAN TOELICHTING I ALGEMEEN 1 Aanleiding
Met het sluiten van de Overeenkomst van Parijs (Trb. 2017, 141), die onderdeel is van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (Trb. 2010, 324) hierna: «het Klimaatverdrag», eind 2015 is een belangrijke stap gezet om klimaatverandering tegen te gaan. De partijen bij het verdrag hebben afgesproken dat ze de opwarming van de aarde zullen beperken tot ruim onder de 2 graden en ernaar zullen streven deze te beperken tot 1,5 graad Celsius. Om deze doelen te bereiken dienen de mondiale emissies zo snel mogelijk omlaag gebracht te worden en dient er in de tweede helft van deze eeuw een balans te worden bereikt tussen de uitstoot en opname van broeikasgassen (klimaatneutraliteit).
In een rapport van februari 2017 van Climate Analytics, A stress test for coal in Europe under the Paris Agreement, scientific goalposts for a coordinated phase-out and divestment (climateanalytics/org/publications/ 2017/stress-test-for-coal-in-the-eu.ht), worden twee scenario's geschetst voor de uitfasering van kolen voor elektriciteitsopwekking, waarbij uit beide scenario's blijkt dat in 2030 geen kolen meer gebruikt mogen worden voor elektriciteitsopwekking in de Europese Unie om te kunnen voldoen aan de verplichtingen uit de Overeenkomst van Parijs. Climate Analytics is een non profit organisatie die op basis van klimaatweten-schap beleidsoplossingen aandraagt om klimaatverandering tegen te gaan en om duurzame ontwikkelingen te stimuleren.
Het kabinet heeft zich in het regeerakkoord, mede met het oog op de Overeenkomst van Parijs, gecommitteerd aan maatregelen die verder gaan dan de Europese ambitie van ten minste 40% CO2-reductie in 2030 (ten opzichte van 1990) en optellen tot een reductie van de CO2-uitstoot van 49% in 2030 (ten opzichte van 1990) in Nederland. Tevens zet het kabinet in op het verhogen van de doelstelling van de Europese Unie naar een CO2-reductie van 55% in 2030 (ten opzichte van 1990).
kst-35167-3 ISSN 0921 - 7371 's-Gravenhage 2019
Om aan de CO2-reductiedoelstelling van 49% te voldoen, moet Nederland haar CO2-uitstoot fors reduceren. Een belangrijk deel van deze uitstoot is terug te leiden tot de opwekking van elektriciteit: in 2016 werd in Nederland circa 56,4 Megaton aan CO2-equivalenten uitgestoten als gevolg van de productie van elektriciteit, van een totale hoeveelheid uitstoot in Nederland van 197 Megaton. In de elektriciteitssector zijn kolengestookte productiecentrales verreweg de grootste uitstoters van broeikasgassen.
Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan een van de maatregelen van dit kabinet ter uitwerking van de ambitie om tot een reductie van de CO2-uitstoot van 49 procent in 2030 (ten opzichte van 1990) te komen; het uiterlijk in 2030 uitfaseren van kolengestookte elektriciteitsopwekking in Nederland.
Op dit moment zijn er in Nederland vijf kolengestookte elektriciteitscentrales in gebruik, waarvan vier bedrijven eigenaar zijn. Drie van deze centrales zijn in de laatste vier jaar in gebruik genomen.
In het Energieakkoord voor duurzame groei uit 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 30 196, nr. 202) is afgesproken dat van de tien kolengestookte elektriciteitscentrales, de vijf oudste kolengestookte elektriciteitscentrales in Nederland zouden worden gesloten. Op basis van het Besluit rendementseisen kolencentrales zijn per 1 januari 2016 drie centrales gesloten en per 1 juli 2017 twee centrales.
Bij brief van 19 januari 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 30 196, nr. 505) is de Tweede Kamer geïnformeerd over de verschillende scenario's rondom de kolencentrales in Nederland. Op basis van de voortgangsrapportage van het Energieakkoord voor duurzame groei was het beeld dat de doelen van het Energieakkoord binnen bereik waren. Hiermee werd ook 25% CO2-reductie in 2020 ten opzichte van 1990 gehaald. Er was derhalve geen onmiddellijke noodzaak om te besluiten tot uitfasering van de kolencentrales. Datzelfde jaar sloot Nederland zich tijdens de klimaattop in Bonn aan bij de Powering Past Coal Alliance; een internationale alliantie van overheden en bedrijven die zich in zetten voor een snelle uitfasering van kolen in de elektriciteitsproductie.
Het kabinet heeft in het regeerakkoord maatregelen geschetst om er alles aan te doen om de doelstelling uit het klimaatverdrag van Parijs te realiseren. Eén van deze maatregelen betreft de sluiting van de kolencentrales uiterlijk in 2030. Het kabinet heeft vervolgens aangekondigd dat hier uitvoering aan wordt gegeven door middel van een wetsvoorstel dat een verbod bevat op het gebruik van kolen als brandstof voor de productie van elektriciteit (Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 567). Begin 2018 heeft het kabinet aangegeven dat het uiterlijk in 2030 stoppen van elektriciteitsproductie met kolen in het Klimaatakkoord - waarin met de sector, NGOs en het Rijk afspraken worden gemaakt over nationale CO2-reductie - niet ter discussie staat en uitgangspunt vormt voor het kabinetsbeleid (Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr.163).
In opdracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Staatssecretaris van Financiën heeft het onderzoeksbureau Frontier Economics de effecten van het verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking onderzocht. In het onderzoek worden de effecten van een minimum CO2-prijs en het uitfaseren van kolen voor de elektriciteitsproductie afzonderlijk van elkaar en in combinatie met elkaar in beeld gebracht. Volgens dit onderzoek leidt het verbod tot 18 Mton CO2-reductie in Nederland in 2030 (zie bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 30 196 nr.
606). Omdat een deel van de elektriciteitsopwekking in Nederland als gevolg van het verbod zal worden overgenomen door productie in onze buurlanden, is de verwachting dat dit wetsvoorstel op Europees niveau leidt tot circa 8 Mton CO2-reductie in 2030. De analyse van Frontier Economics gaat uit van bestaand en voorgenomen beleid in buurlanden. Naarmate buurlanden hun nationaal beleid, waaronder het beleid om kolen uit te faseren, verder aanscherpen en concretiseren zal er op Europees niveau meer CO2-reductie worden gerealiseerd.
Het doel van het wetsvoorstel is om een aanzienlijke reductie van de Nederlandse uitstoot van CO2 te bereiken. Het kabinet heeft zich gecommitteerd aan maatregelen die optellen tot een reductie van de CO2-uitstoot van 49 procent in 2030 (ten opzichte van 1990). De realisatie van CO2-reductie bij Nederlandse kolengestookte elektriciteitscentrales draagt hier in belangrijke mate aan bij. Elektriciteitsproductie met kolen is één van de meest CO2-intensieve methoden om elektriciteit op te wekken. In Nederland werd in 2016 32,3% van de elektriciteit opgewekt met kolen (Planbureau voor de Leefomgeving, Nationale Energieverkenning 2017, zie bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 30 196, nr. 559). De productie hiervan ging gepaard met ongeveer 29,5 megaton aan CO2-uitstoot (Nederlandse emissieautoriteit, emissiecijfers 2013-2016 stationair, zie: https://www.emissieautoriteit.nl/documenten/publicatie/2017/05/01/ emissiecijfers-2013-2016-stationair). Ter vergelijking: gasgestookte elektriciteitscentrales stoten ongeveer de helft van de hoeveelheid CO2 uit per kilowattuur. En bij de productie van elektriciteit met kerncentrales en uit hernieuwbare bronnen is de CO2-uitstoot (vrijwel) nihil. Het belang van het uitfaseren van kolen als brandstof in de elektriciteitsproductie voor het klimaat is daarmee evident.
Om reductie van de CO2-uitstoot bij kolengestookte elektriciteitscentrales te bewerkstelligen, kiest het kabinet voor de invoering van een verbod op het gebruik van kolen als brandstof voor de elektriciteitsproductie. Alternatieve instrumenten, zoals het aanscherpen van de rendementseisen voor deze centrales, het uit de markt halen van ETS-rechten of een verplichting tot CO2-afvang en opslag (hierna: CCS) zijn eerder onderzocht en als minder doelmatig, kostenefficiënt en/of juridisch onhoudbaar beoordeeld. Voor een volledig overzicht van alle onderzochte maatregelen wordt verwezen naar eerder genoemde brief van 19 januari 2017 en naar de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over twee amendementen bij het voorstel van wet tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie) over de aanscherping van de rendementseisen voor kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 34 627, nr. 15).
Het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking gaat zo snel mogelijk in. Voor de overgangsperioden voor de productie-installaties wordt gedifferentieerd naar het elektrisch rendement. Een hoger elektrisch rendement betekent dat een centrale meer elektriciteit kan produceren met dezelfde hoeveelheid kolen. Het elektrisch rendement dat per centrale wordt aangehouden is het elektrisch rendement zoals genoemd in de meest recente goedgekeurde aanvraag voor een omgevingsvergunning op het moment dat dit wetsvoorstel in werking treedt. Het elektrisch rendement wordt bepaald door de verhouding tussen het elektrisch vermogen (MWe) en de totale capaciteit (maximale brandstofinvoer, MWth).
Voor centrales met een lager elektrisch rendement dan 44% wordt voorgesteld het verbod voor deze centrales op 1 januari 2025 in te laten gaan, hetgeen betekent dat zij nog tot en met 31 december 2024 kolen mogen gebruiken voor de elektriciteitsproductie. Kolengestookte productie-installaties met een rendement van 44% of meer zijn relatief efficiënt en het minst vervuilend. Voor deze centrales wordt daarom voorgesteld om het verbod pas in te laten gaan op 1 januari 2030. Ter nadere onderbouwing van deze overgangsperiode wordt verwezen naar paragraaf 6.1 van deze toelichting.
Eén kolengestookte elektriciteitscentrale wordt met dit voorstel geen overgangsperiode geboden (zie artikel 3a). Reden hiervoor is dat al in 2020 een aanzienlijke CO2-reductie moet worden bereikt. Directe aanleiding hiervoor is de uitspraak die op 9 oktober 2018 is gedaan door het gerechtshof Den Haag in het hoger beroep Staat/Stichting Urgenda (ECLI:NL:GHDA:2018:2591). Het hoger beroep van de Staat is afgewezen, waarmee het reductiebevel uit het vonnis van de rechtbank uit 2015 (vonnis van 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145) overeind blijft (Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 223). Dit betekent dat het kabinet gehouden is om in 2020 de nationale uitstoot van broeikasgassen met 25% te reduceren ten opzichte van 1990.
Tot voor kort was het beeld dat met uitvoering van het Energieakkoord ook de 25% reductie zou worden gehaald. Op 25 januari 2019 presenteerde het Planbureau voor de Leefomgeving (hierna: PBL) de rapportage «Korte termijnraming voor emissies en energie in 2020», welke bij Kamerbrief van dezelfde datum aan de Kamer is gezonden (zie bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 267). Deze bevat een actualisatie van de CO2-emissieramingen in 2020. Op basis van de gewijzigde ramingen is thans het beeld dat om de reductieopgave van 25% in 2020 te behalen een aanvullende opgave van 9 Mton CO2-reductie nodig is, uitgaande van de middenwaarde van de bandbreedte (21%).
In voornoemde Kamerbrief heeft het kabinet aangegeven dat ze op dit moment alle maatregelen inventariseert die een bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van het vonnis en in april 2019 een maatregelenpakket zal presenteren. Vooruitlopend op de integrale besluitvorming in april, kiest het kabinet ervoor om al één maatregel in te voeren omdat deze maatregel een substantiële en kosteneffectieve bijdrage aan de aanvullende reductieopgave levert. Dit betreft de invoering van het kolenverbod voor een kolengestookte elektriciteitscentrale die geen biomassa bijstookt, een elektrisch rendement heeft van minder dan 44% en die ook geen warmte levert aan derden. Het betreft de Hemwegcentrale, een jaren '90 centrale, die op basis van de meest recente cijfers uit 2017 een CO2-uit-stoot heeft van circa 3,3 Mton. De exacte omvang van de nationale emissiereductie die met het verbod voor deze centrale per 1 januari 2020 zal worden gerealiseerd, is afhankelijk van de ontwikkelingen op de Europese elektriciteitsmarkt in 2020 en in het bijzonder de mate waarin de weggevallen productie van deze centrale zal worden opgevangen door andere elektriciteitscentrales (kolengestookte centrales en gascentrales) in Nederland. In het najaar zal PBL de effecten van alle maatregelen ter uitvoering van de reductieopgave doorrekenen, zodat alsdan ook een meer nauwkeurige inschatting van de CO2-reductie kan worden gegeven.
Deze maatregel is ook in lijn met eerdere uitlatingen van het kabinet, aangezien reeds in 2017 door het kabinet is aangegeven dat indien aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om 25% emissiereductie te realiseren, het vervroegd sluiten van een kolencentrale die geen biomassa bijstookt in beeld komt (Kamerstukken II 2016/2017, 32 813, nr. 144). Gelet hierop wordt voorgesteld om het verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsproductie voor de Hemwegcentrale al per 1 januari 2020 in te laten gaan. Dit betekent dat de gevolgen van het voorgestelde verbod op kolen voor deze centrale, ten opzichte van andere kolengestookte elektriciteitscentrales, door het ontbreken van een overgangsperiode anders kunnen uitwerken. Hiermee is rekening gehouden en in de navolgende paragrafen wordt specifiek op de positie van de Hemwegcen-trale ingegaan indien deze afwijkt van de overige centrales.
4.1 Algemeen
Op grond van uitspraken van voorgaande kabinetten en parlementen is al lange tijd voorzienbaar voor eigenaren van kolengestookte productie-installaties dat zij op termijn geraakt zouden worden door overheidsmaatregelen die beogen de CO2-uitstoot van Nederland vergaand te reduceren. Een verbod op het gebruik van kolen ligt thans het meest voor de hand, omdat dit de meest effectieve manier is om de uitstoot van CO2 te beperken. De centrales zijn geschikt voor het opwekken van elektriciteit met behulp van andere brandstoffen dan kolen. Zo blijkt uit onder andere de vergunningen van de verschillende centrales, dat zij in plaats van kolen bijvoorbeeld biomassa, biodiesel, waterstof, gas of ammoniak kunnen gebruiken voor elektriciteitsopwekking. Het in dit wetsvoorstel voorgestelde verbod op het gebruik van kolen bij het opwekken van elektriciteit laat het gebruik van andere middelen voor elektriciteitsopwekking onverlet. Bovendien hebben voorgaande kabinetten de eigenaren van deze centrales mogelijkheden geboden hun centrales aan te passen, zodat deze beter zouden passen in een CO2-arme energievoorziening. Hieronder een kort overzicht.
In de periode voor de vergunningverlening voor de drie nieuwe centrales was het duidelijk dat de CO2-uitstoot van de nieuwe centrales in de toekomst sterk beperkt zou moeten worden. In het Energierapport 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 023, nr. 14, p. 26-27) stond al dat de inzet van kolen geen afbreuk mocht doen aan het realiseren van de CO2-emissie-afspraken en dat gedurende de levensduur de centrales hun CO2-uitstoot volledig moesten reduceren. Deze lijn is in de periode na publicatie van het Energierapport in communicatie met de Tweede Kamer door de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu meermalen bevestigd. Bijvoorbeeld bij beantwoording van vragen van de Tweede Kamer in 2007 (Handelingen II 2006/07, Aanhangselnummer 2001, p.4235-4236) en in 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 2, p. 13 en 16), per brief aan de Tweede Kamer in 2007 (Kamerstukken II 2006/07,
28 240 en 29 023, nr. 77) en in 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 209, nr. 42, p.22).
In haar brief van 28 juni 2007 wees de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu onder meer op de aangescherpte klimaatambitie van het kabinet Balkenende IV, stelde zij vast dat deze ambitie niet zonder gevolgen zou blijven voor de inzet van fossiele brandstoffen en raadde zij aan dat investeerders zich rekenschap zouden geven van de hierdoor veranderende marktcondities.
Ook de Tweede Kamer heeft sinds de vergunningverlening de lange-termijn verenigbaarheid van de nieuwe centrales met de klimaatdoelstel-lingen veelvuldig ter discussie gesteld. Zo heeft het lid Duyvendak een initiatiefvoorstel ingediend om emissies van kolencentrales te beperken door middel van fiscale maatregelen: het voorstel beoogt investeringen uit te lokken die de CO2-uitstoot van kolencentrales verlagen tot op of onder de voorgestelde emissiedrempel (zie Kamerstukken II 2007/08, 31362). Verder zijn er diverse moties aangenomen met het oog op beperking van de CO2-uitstoot van centrales en uitfasering van het gebruik van kolen, waaronder de motie Vendrik uit 2009 (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XIII, nr. 38) en de motie Pechtold, Klaver en Segers uit 2016 (Kamerstukken II 2016/17, 34 550, nr. 14).
4.2 Maatregelen van de overheid voor CO2-reductie
Het kabinet heeft ten tijde van de vergunningverlening voor de nieuwste centrales, in lijn met onder andere artikel 33 van richtlijn 2009/31/EG i van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de geologische opslag van kooldioxide (PbEU 2009, L 140/114), ingezet op de mogelijkheid van CCS bij de productie van elektriciteit met kolen en de eigenaren van nieuwe centrales verplicht deze zo te bouwen dat zij daarvoor gereed zouden zijn. Ook is bij het verstrekken van de vergunningen duidelijk gecommuniceerd door de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en ook door de gemeente Rotterdam (voor de centrales op de Maasvlakte) dat een vergunning voor de kolencentrales werd afgegeven omdat verwacht werd dat in tien jaar CCS stand van de techniek zou zijn en grootschalig zou kunnen worden toegepast. Destijds werd CCS gezien als een van de mogelijkheden om op korte termijn CO2-reductie bij kolengestookte elektriciteitscentrales tot stand te brengen.
In dat kader heeft het kabinet destijds ook toegezegd om hiervoor financiële middelen vrij te maken, en gaf daarbij aan dat deze middelen van tijdelijke aard zouden zijn en dat zodra de ontwikkelings- en demon-stratiefase was afgerond, de eigenaren van de centrales deze kosten volledig voor eigen rekening zouden moeten nemen (zie Kamerstukken II 2006/07, 28 240, nr. 77). De eigenaren van de nieuwe centrales hebben in reactie hierop aangegeven de centrales geschikt te maken voor CCS. Uiteindelijk hebben initiatiefnemers van het eerste grootschalige demonstratieproject voor CCS in Europa, het Rotterdamse CCS-project ROAD, zich in 2017 teruggetrokken uit dit project. Hierdoor is anders dan destijds voorzien het op dit moment nog niet mogelijk om CCS toe te passen door centrales. CCS behoort derhalve op dit moment niet tot een van de mogelijkheden om CO2-reductie te bewerkstelligen bij de opwekking van elektriciteit door de centrales, zodat ook om die reden de uitfasering van kolen het meest voor de hand ligt.
Sinds 2003 hebben eigenaren van kolengestookte elektriciteitscentrales de mogelijkheid gehad om gebruik te maken van subsidieregelingen voor bijen meestook van biomassa. Middels de SDE+ is er ruim € 3,6 miljard aan beschikkingen afgegeven voor bij- en meestook van biomassa. Een deel van deze beschikkingen is gebruikt voor de benodigde aanpassingen aan de centrales. Vier centrales -waaronder de drie nieuwste centrales - maken momenteel gebruik van deze regeling.
In het regeerakkoord is opgenomen dat de subsidiëring van bijstook van biomassa in kolengestookte elektriciteitscentrales na 2024 wordt stopgezet. Om die reden is in 2018 de subsidie voor de categorie bij- en meestook van biomassa in centrales niet meer opengesteld in de SDE+-regeling. Bestaande subsidiebeschikkingen worden evenwel gelet op rechtszekerheid in stand gelaten, zodat op grond van deze beschikkingen de subsidie voor bij- en meestook van biomassa ook na 2024 kan doorlopen en deze volledig kan worden benut.
Met het aflopen van de subsidie voor bij- en meestook van biomassa staat het de eigenaren van de centrales uiteraard vrij om elektriciteitsopwekking met biomassa voort te zetten.
De eigenaren van de kolengestookte centrales vallen onder het Europese emissiehandelssysteem (hierna: EU ETS). Het EU ETS stelt een plafond aan broeikasgasemissies en maakt die emissies onder dat plafond verhandelbaar. Vanaf 2019 zal een hoeveelheid emissierechten buiten de markt worden gehouden en worden opgenomen in de marktstabiliteitsre-serve (hierna: MSR). Recentelijk is Richtlijn (EU) 2018/410 i van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2014 tot stand gebracht (PbEU 2018, L76/3), waarmee Richtlijn 2003/87/EG i van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG i van de Raad (PbEG 2003, L0087), hierna EU ETS richtlijn, voor de periode 2021-2030 is herzien (Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 191). Voor de periode tussen 2019 en 2023 wordt de hoeveelheid emissierechten die jaarlijks in de MSR wordt opgenomen verdubbeld en wordt vanaf 2023 jaarlijks een hoeveelheid emissierechten in de MSR vernietigd. De invoering van de MSR en het vernietigen van rechten uit de MSR betekent dat emissiereductie door nationale emissiebeperkende maatregelen niet automatisch op EU-niveau teniet wordt gedaan door emissies van andere emittenten. In welke mate het resterende deel van de beschikbare emissieruimte vervolgens wordt aangesproken, is afhankelijk van de ontwikkeling van de vraag. Naar verwachting zal de vraag naar emissierechten nog zeker tot 2028 kleiner zijn dan het aantal rechten dat jaarlijks beschikbaar wordt gesteld, waardoor gedurende de periode tot en met 2030 sprake zal blijven van een overschot van emissierechten op de markt. Dit zou betekenen dat vermeden emissies in Nederland, waaronder vermeden emissies als gevolg van dit wetsvoorstel, niet automatisch en direct leiden tot meer emissies elders. Tevens sluit het EU ETS niet uit dat lidstaten aanvullend beleid voeren om de uitstoot van CO2 verder te reguleren. De aanscherping van het EU ETS richtlijn kan weliswaar via een hogere ETS-prijs tot een beperkte stijging van de elektriciteitsprijs leiden. Dit brengt echter geen gevolgen voor de leveringszekerheid met zich mee.
Naast samenhang met de EU ETS-richtlijn heeft het wetsvoorstel ook raakvlakken met Richtlijn 2010/75 i/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PbEU 2010, L334/17), hierna richtlijn industriële emissies. Deze richtlijn bepaalt onder andere dat grote stookinstallaties, zoals kolencentrales, enkel op basis van vergunningen activiteiten kunnen ondernemen. In deze vergunningen dienen ten minste de minimum eisen, bijvoorbeeld ten aanzien van energie-efficiency, die de richtlijn stelt aan de installatie te worden opgenomen.
Het is lidstaten toegestaan om verdergaande beschermingsmaatregelen te treffen ter preventie en bestrijding van verontreiniging, waaronder CO2-emissies, door industriële activiteiten. Het wetsvoorstel maakt van deze mogelijkheid gebruik.
6.1. Artikel 1 EP EVRM
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: artikel 1 EP EVRM) beschermt het recht op eigendom. De bescherming die deze bepaling biedt komt overeen met de bescherming van artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Hierna wordt gemakshalve enkel nog over artikel 1 EP EVRM gesproken.
Het verbod tot het opwekken van elektriciteit met behulp van kolen vormt een inmenging in het eigendomsrecht van de eigenaren van de kolenge-stookte elektriciteitscentrales als bedoeld in artikel 1 EP EVRM.
In deze paragraaf wordt besproken waarom het kabinet meent dat het in dit voorstel geïntroduceerde verbod op kolen een geoorloofde inmenging betreft op het eigendomsrecht. Allereerst wordt uitgelegd waarom volgens het kabinet sprake is van regulering van eigendom en niet van onteigening, waarna vervolgens alle voorwaarden die worden gesteld aan regulering van eigendom worden nagelopen en wordt geconcludeerd dat dit voorstel aan deze voorwaarden voldoet. Tot slot wordt stilgestaan bij de vraag of het voorgestelde verbod noodzaakt tot (aanvullende) nadeelcompensatie.
Regulering van eigendom
De meest vergaande inmenging in het eigendomsrecht is de ontneming van eigendom, ofwel onteigening. Er moet dan sprake zijn van het verlies van eigendom dan wel dat de beschikking over het eigendom verloren gaat.
Een minder vergaande inmenging in het eigendomsrecht, betreft de regulering van eigendom. Hiervan is sprake wanneer de gebruiksmogelijkheden van de eigendom worden beperkt, zonder dat de beschikking over het eigendom verloren gaat.
Dit wetsvoorstel verbiedt enkel de elektriciteitsopwekking met behulp van kolen maar laat een andere aanwending van de productie-installaties onverlet. Daarnaast wordt een overgangstermijn geboden die voldoende ruimte biedt voor een andere wijze van aanwending van de centrales. Met dit voorstel is derhalve geen sprake van onteigening, maar van regulering van eigendom. De eigenaren van de centrales behouden enig economisch belang en een zinvolle gebruiksmogelijkheid bij de (activa) van hun onderneming. Uit onder meer de uitspraak van de Hoge Raad over de Wet verbod pelsdierhouderij volgt derhalve dat daarom sprake is van regulering van eigendom (zie: HR 16 december 2016, ECLI:HR: 2016:2888, r.o. 3.4.2).
Mocht dit voorstel, anders dan wordt aangenomen, resulteren in de uiteindelijke sluiting van een centrale, zelfs dan is geen sprake van ontneming van eigendom. Het gaat er namelijk om of de activa in de door de maatregel getroffen onderneming een meer dan te verwaarlozen waarde behouden (zie ECLI:NL:PHR:2016:898, punt. 2.29 van de Conclusie P-G).
Ook hiervan is sprake; na eventuele sluiting van de centrales behouden de verschillende activa, zoals de grond, het bedrijfsgebouw en de inventaris een aanzienlijke - meer dan te verwaarlozen - waarde. Zo zijn alle centrales gelegen op gunstige locaties nabij een haven, welke voor het gebruik van andere brandstoffen in dezelfde mate relevant blijft. Gezien de gunstige locatie en de grootte van de bedrijfsterreinen, behoudt de grond een aanzienlijke waarde ook in geval van eventuele bedrijfsbeëindiging. De waarde van het bedrijfsgebouw en de inventaris verschilt aanzienlijk per centrale door de grootte, productiecapaciteit, rendement en het bouwjaar.
Voorwaarden aan regulering van eigendom
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele vrijheden (EHRM) erkent dat een Staat ter borging van het algemeen belang (het gebruik van) eigendom mag reguleren en aan beperkingen mag onderwerpen als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Een inbreuk op het eigendomsrecht is gerechtvaardigd wanneer er sprake is van regulering van eigendom en deze aan de legaliteitstoets, de legitimi-teitstoets en de evenredigheidstoets («fair balance») voldoet.
De toets van legaliteit brengt mee dat de inmenging in het eigendomsrecht voorzien moet zijn bij wet. Daarnaast dient de wettelijke regeling precies, toegankelijk en voorzienbaar (geen terugwerkende kracht) te zijn. Aan deze voorwaarde wordt voldaan doordat het verbod op elektriciteitsopwekking met behulp van kolen in dit wetsvoorstel is opgenomen. Daarmee is een wettelijke basis gegeven. Daarnaast is deze wettelijke basis voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar doordat de artikelen van dit wetsvoorstel duidelijk en precies omschrijven per wanneer een productie-installatie voor de opwekking van elektriciteit geen kolen meer mag gebruiken. Bovendien zal dit voorstel op de gebruikelijke wijze bekend worden gemaakt.
De legitimiteitstoets houdt in dat de inmenging enkel mag plaatsvinden in het algemeen belang en dat deze een legitiem doel dient. Ook hieraan wordt voldaan. Het EHRM laat de lidstaten een ruime beoordelingsmarge bij het vaststellen van wat als een legitieme doelstelling in het kader van het algemeen belang kan gelden. De met dit voorstel beoogde CO2-reductie betreft een dwingende reden van algemeen belang, te weten het bereiken van een aanzienlijke CO2-reductie om aan de verplichtingen uit de Overeenkomst van Parijs te kunnen voldoen om zodoende klimaatontwrichting te voorkomen, zoals reeds in voorgaande paragrafen uiteen is gezet. Bovendien zijn er geen andere minder ingrijpende maatregelen mogelijk om ditzelfde doel te bereiken, zoals uit paragraaf 3 blijkt.
De evenredigheidstoets vraagt tot slot om een beoordeling of met dit wetsvoorstel sprake is van een rechtvaardig en evenwichtig resultaat, oftewel «fair balance», tussen het algemeen belang en de belangen van het individu dat wordt geraakt door de inmenging in zijn eigendomsrecht. In geval van regulering, zoals met dit voorstel aan de orde is, is financiële compensatie geen vereiste voor het bereiken van een «fair balance».
Fair balance en nadeelcompensatie
Bij de beoordeling of sprake is van een «fair balance» dienen verschillende aspecten in ogenschouw te worden genomen. De volgende aspecten worden hierna, achtereenvolgend, besproken:
-
-de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de centrales;
-
-het principe van «de vervuiler betaalt»;
-
-de exploitanten mogen hun centrales blijven gebruiken voor het opwekken van elektriciteit met andere brandstoffen;
-
-het voorstel voorziet in een ruime overgangsperiode, waarin exploitanten hun schade kunnen beperken en die hen in staat stelt om hun centrale om te bouwen;
-
-de clausule van artikel 4.
Voorzienbaarheid
Een van de aspecten die een belangrijke rol speelt in het kader van de «fair balance» is de voorzienbaarheid van dit verbod. Hiermee wordt bedoeld of de maatregel in de lijn van de verwachting ligt, ook al bestond er nog geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In paragraaf 4 van deze toelichting is ingegaan op de voorzienbaarheid van CO2-reductie-maatregelen voor de centrales. Zo was al duidelijk voor de bouw van enkele centrales dat de CO2-uitstoot van deze centrales tijdens hun levensduur tot nul zou moeten worden teruggebracht. Daarmee was ook voor de reeds bestaande centrales, uit de jaren '90, vanaf 2005 voorzienbaar dat CO2-beperkende maatregelen zouden volgen.
Daarnaast was vanaf 2005 ook duidelijk dat de noodzakelijke klimaatdoel-stellingen zouden vragen om verdergaande CO2-reductie bij de centrales. Zowel in Nederland als in Europa was gekozen voor scherpe ambities voor het terugdringen van de emissies van broeikasgassen, voor het fors verhogen van het tempo van energiebesparing en voor een sterke toename van de inzet van hernieuwbare energiebronnen. Deze ontwikkelingen zijn eveneens van invloed op de energievraag en de inzet van fossiele brandstoffen. Gelet hierop konden de eigenaren van de centrales verwachten dat de marktcondities in de toekomst voor hun kolenge-stookte centrales anders zouden zijn dan ten tijde van de aanvraag van de vergunning. Zij hadden bij het doen van de investering in de centrale hiermee dan ook rekening kunnen houden.
De vervuiler betaalt
De Afdeling Advisering van de Raad van State onderschrijft in haar voorlichting over de amendementen van het Kamerlid Vos bij het wetsvoorstel voortgang energietransitie (Kamerstukken II 2016/17, 34 627 nr. 14) dat CO2-reductie maatregelen ten minste vanaf 2007 voorzienbaar waren. En dat het niet ongerechtvaardigd hoeft te zijn om de kosten voor het beperken van schade aan het milieu in beginsel voor de vervuiler te laten. De centrales veroorzaken schade aan het milieu zodat het in beginsel gerechtvaardigd is dat het nadeel dat zij eventueel leiden ten gevolge van de maatregelen ter beperking van schade aan het milieu voor hun rekening blijft. De kosten van deze milieumaatregelen komen evenwel niet volledig voor rekening van de centrales. Om CO2-reductie bij centrales te stimuleren heeft de overheid de afgelopen jaren diverse subsidies verstrekt en daarmee de centrales financieel geholpen om hun CO2-uitstoot te beperken.
Mogelijke inzet van alternatieven voor kolen als brandstof
Zoals gezegd laat dit wetsvoorstel het gebruik van andere middelen voor elektriciteitsopwekking onverlet. Andere brandstoffen die exploitanten kunnen gebruiken voor de exploitatie van hun centrale zijn bijvoorbeeld biomassa, biobrandstoffen, hernieuwbare gassen, ammoniak, afvalstoffen, ijzerpoeder en waterstof.
Voor biomassa geldt dat inmiddels verschillende kolengestookte elektriciteitscentrales zijn omgezet in biomassacentrales. Zo zijn in het Verenigd Koninkrijk drie van de zes eenheden van de «Drax»-kolencentrales omgebouwd naar een volledige biomassacentrale, gelijk de «Avedore I en II»- centrales in Denemarken, de «Atikokan»-centrale in Canada en de centrales «Les Awirs» en «Rodenhuize» in België.
Ook in Nederland hebben de meeste van de thans nog in gebruik zijnde kolencentrales subsidies gekregen voor de bij- en meestook van biomassa en heeft een van de eigenaren in de media reeds aangegeven zijn twee centrales volledig op biomassa te willen laten draaien met het doel deze CO2 neutraal te maken.
Voor de toepassing van waterstof is inmiddels een grondige verkenning door TNO gestart waarbij waterstof ook kan worden toegepast voor de elektriciteitsproductie in plaats van kolen. Dit als onderdeel van het plan om waterstof in de industrie toe te passen in het kader van CO2 reductie. Gelet op het voorstel voor hoofdlijnen van een Klimaatakkoord dat op 10 juli 2018 (bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 193) naar de Kamer is gezonden, is het aannemelijk dat de ontwikkelingen omtrent waterstof een vlucht zullen nemen. Dit geldt ook in algemene zin voor andere CO2 arme brandstoffen.
Het is aan de exploitanten zelf om op basis van hun eigen bedrijfseconomische inschatting een keuze te maken over hoe zij verder willen met de exploitatie van hun centrale.
Overgangsperiode
Aan de centrales wordt bovendien een overgangsperiode geboden, waarbij de duur van de overgangsperiode afhankelijk is van het rendement van de centrales, om zo nodig (verdere) ombouw van de centrale te realiseren zodat de centrale ook daadwerkelijk geschikt is om met behulp van andere brandstoffen dan kolen elektriciteit op te wekken. Ook deze overgangsperioden zijn relevant voor de afweging of sprake is van een «fair balance».
Bij het vaststellen van de overgangsperiode is 2030 als jaar waarin het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking tot een einde moet zijn gekomen als uitgangspunt genomen. Uit klimaatrapporten blijkt dat de klimaatdoelstellingen voor Europa, en derhalve ook Nederland, haalbaar zijn als uiterlijk in 2030 elektriciteitsopwekking met behulp van kolen is uitgefaseerd. Mede om die reden loopt de overgangsperiode die in dit voorstel wordt geboden uiterlijk op 1 januari 2030 af.
Voor de kolengestookte elektriciteitscentrales die in Nederland niet zo lang geleden zijn begonnen met de opwekking van elektriciteit geldt dat het hen nog wordt toegestaan om elektriciteit met behulp van kolen op te wekken tot 1 januari 2030. Uitgaande van inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel in 2019, wordt aan deze centrales een overgangsperiode geboden van meer dan 10 jaar.
Deze overgangsperiode biedt de exploitanten van deze relatief nieuwe centrales een periode van meer dan 10 jaar om hun schade te beperken als gevolg van het verbod op het gebruik van kolen. Dit is naar het oordeel van het kabinet een toereikende overgangsperiode. Met de geboden overgangsperiode worden de exploitanten van de centrales namelijk in de gelegenheid gesteld om (een groot deel van) hun investeringen terug te verdienen en de centrale, al dan niet gefaseerd, gebruiksklaar te maken voor verdere exploitatie met andere brandstoffen dan kolen. Naar het oordeel van het kabinet is het niet nodig dat de exploitanten hun investeringen in deze overgangsperiode volledig kunnen terugverdienen. De overgangsperiode is tenslotte ook bedoeld om de centrales gereed te kunnen maken voor een overstap op andere, CO2-armere, brandstoffen zodat de exploitatie van de centrale voortgezet kan worden.
Voor wat betreft de eventuele ombouw naar een biomassacentrale wordt verwezen naar hetgeen hierna beschreven staat, met dien verstande dat voor deze centrales een twee keer zo lange overgangsperiode geldt van circa 10 jaar. Al deze centrales hebben een subsidiebeschikking gekregen voor bij- en meestook van biomassa en zijn of al gestart met de ombouw of kunnen dergelijke stappen op korte termijn zetten. Dit betekent dat zij reeds over relevante kennis, vaardigheden en organisatiecapaciteit beschikken voor bij- en meestook en dat zij voldoende tijd hebben om deze desgewenst uit te bouwen voor een volledige omschakeling.
Exploitanten kunnen gedurende de ombouwperiode nog inkomsten generen met de opwek van elektriciteit doordat stapsgewijs sprake is van vervanging van kolencapaciteit door bijvoorbeeld biomassacapaciteit. Voor de jaren '90 centrales geldt nog dat zij hun investeringen in de centrale al hebben terugverdiend. Voor hen biedt de overgangsperiode de mogelijkheid om gedurende een aantal jaren extra opbrengsten te behalen en om de centrale, al dan niet gefaseerd, gebruiksklaar te maken voor andere brandstoffen. Om die reden wordt het redelijk geacht om de jaren '90 centrales, die een lager rendement hebben dan de nieuwere centrales en derhalve meer CO2 uitstoten voor dezelfde hoeveelheid opgewekte elektriciteit met behulp van kolen, een kortere overgangsperiode te bieden. Hiermee wordt recht gedaan aan de doelstelling van dit wetsvoorstel om zo veel mogelijk CO2-reductie bij kolengestookte centrales te bereiken zonder dat de belangen van de eigenaren van deze centrales uit het oog worden verloren. De overgangsperiode van ruim 5 jaar borgt dat met dit voorstel sprake blijft van een «fair balance».
Mocht een centrale ervoor kiezen om vanaf 1 januari 2025 niet langer elektriciteit op te wekken, dan biedt deze overgangsperiode voldoende tijd voor een zorgvuldige bedrijfsbeëindiging, zoals het opstellen van een sociaal plan en afronding van financiële en contractuele verplichtingen.
Een eigenaar van een van deze centrales heeft reeds in de media aangekondigd biomassa te willen inzetten om zijn centrale CO2 neutraal te krijgen. Dit voornemen om het productieproces van een kolencentrale te wijzigen en een ombouw te realiseren naar een 100% biomassacentrale is in de voorgestelde overgangsperiode mogelijk. Zoals uit voornoemde al is gebleken, is de ombouw naar een 100% biomassacentrale technisch mogelijk. Bij de subsidie van bij- en meestook van biomassa in kolencentrales wordt een termijn van drie jaar gehanteerd om bij- en meestook te realiseren. Een volledige ombouw naar 100% biomassa vraagt vergelijkbare technische aanpassingen, zodat in beginsel ook hiervoor een termijn van drie jaar redelijk is. Naast technische aanpassingen zijn mogelijk ook andere aanpassingen in de bedrijfsvoering nodig, zoals de aanvraag van vergunningen, extra inkoop van (duurzame) biomassa en het inregelen en optimaliseren van de centrale. Dit vraagt nauwelijks aanvullende kennis, vaardigheden en organisatiecapaciteit. Mede om deze redenen is gekozen voor een overgangstermijn van 5 jaar.
De centrales behouden de subsidie voor bij - en meestook van biomassa. Dit geldt voor alle beschikkingen voor bij- en meestook van biomassa in kolencentrales. Deze subsidie levert een belangrijke bijdrage aan het behalen van de Europese verplichte doelstelling van 14% hernieuwbare energie in 2020 en de doelstelling uit het Energieakkoord van 16% hernieuwbare energie in 2023 en draagt daarnaast ook bij aan het reduceren van de CO2-uitstoot gedurende de overgangsperiode.
Tot slot sluiten de overgangsperioden aan bij de verwachte ontwikkeling van de weglekeffecten van CO2 door verplaatsing van elektriciteitsproductie naar het buitenland. Uit het rapport dat in 2016 door de toenmalig Minister van Economische Zaken is opgesteld over mogelijke ingrepen rondom kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 30 196 nr. 505), blijkt dat het op korte termijn verbieden van elektriciteitsproductie met kolen met forse weglekeffecten naar het buitenland gepaard gaat, omdat (kolencentrales in het buitenland voor een groot deel de productie overnemen. Uit het rapport volgt dat algehele sluiting van kolencentrales in 2020 ertoe leidt dat 70% van de vermeden CO2-uitstoot in Nederland alsnog uitgestoten wordt door vervangende productie in het buitenland. Dit weglekeffect is een stuk minder groot naarmate de algehele sluiting van kolencentrales meer richting 2030 plaatsvindt of zoals in dit wetsvoorstel wordt voorgesteld in geval van uitfasering van kolen deels eind 2024 en geheel per 1 januari 2030. Ook in geval van de toepassing van alternatieve brandstoffen zal het weglekeffect minder groot zijn.
Voorziening met betrekking tot aanvullende compensatie
Gelet op de voorzienbaarheid van CO2-reductiemaatregelen voor de centrales al vanaf 2005, het «de vervuiler betaalt»-principe, de mogelijkheid voor de eigenaren van de centrales om met behulp van andere brandstoffen dan kolen elektriciteit te blijven opwekken en de ruime overgangsperioden die dit voorstel biedt, meent het kabinet dan ook dat sprake is van een «fair balance» tussen het algemeen belang dat met dit verbod wordt gediend en het belang van de eigenaren van de centrales dat wordt geraakt door de regulering van hun eigendom. Dit voorstel voorziet daarom niet a priori in aanvullende nadeelcompensatie naast de reeds geboden overgangsperioden.
In het wetsvoorstel is in artikel 4 nog wel expliciet de bevoegdheid opgenomen om aanvullende compensatie te kunnen bieden, mocht onverhoopt sprake blijken te zijn van een individuele en buitensporige last als gevolg van het in dit wetsvoorstel geïntroduceerde verbod. Zoals hiervoor uiteengezet is dit wetsvoorstel in lijn met de vereisten van artikel 1 EP EVRM. Dit laat evenwel de mogelijkheid onverlet dat de maatregel voor een eigenaar van een kolengestookte centrale onder omstandigheden kan leiden tot een individuele en buitensporige last. Naar verwachting onderscheiden de eigenaren van de Hemwegcentrale, Amer 9-centrale, Eemshavencentrale, MPP3-centrale en de Rotterdamcentrale zich onvoldoende van elkaar, zodat niet gesproken kan worden van een individuele last. Ook zorgt onder meer de overgangsperiode ervoor dat geen sprake is van een buitensporige last. Een aanvullend recht op compensatie, anders dan voornoemde overgangsperiode, is zoals gezegd daarom niet opgenomen. Echter niet alle individuele aspecten van de centrales zijn bekend, zodat artikel 4 de mogelijkheid onderstreept dat in geval van uitzonderlijke omstandigheden bij een van de eigenaren van een thans nog kolengestookte centrale, de Minister in overleg kan en wil treden over eventueel alsnog te bieden compensatie in welke vorm dan ook. Uitgangspunt zal zijn dat eerst wordt gekeken samen met de desbetreffende eigenaar van de centrale of er niet alsnog mogelijkheden zijn om anders dan met kolen de activiteiten van deze centrale voort te zetten. Enkel als er geen compenserende maatregelen mogelijk blijken te zijn, kan sprake zijn van financiële compensatie.
Hemwegcentrale
Zoals hiervoor al is benoemd, wordt aan de Hemwegcentrale geen overgangsperiode geboden en zal het verbod voor deze centrale per 1 januari 2020 ingaan. De exploitant van de Hemwegcentrale ontvangt daardoor geen compensatie in natura. Gelet op met name de korte termijn waarop wordt beoogd het verbod voor deze centrale in werking te laten treden, zal uit het oogpunt van een «fair balance» aan de exploitant van de Hemwegcentrale nadeelcompensatie geboden worden. Voor compensatie komt in aanmerking het nadeel dat de exploitant van de Hemwegcentrale lijdt doordat hem, anders dan aan de andere centrales, geen overgangsperiode wordt geboden. Mijn ministerie treedt in overleg met de exploitant van deze centrale om de omvang van de nadeelcompensatie conform de juridische kaders vast te kunnen stellen.
6.2 Verdrag inzake het Energiehandvest
Het Verdrag inzake het Energiehandvest (Energy Charter Treaty, hierna: ECT) en investeringsbeschermingsovereenkomsten beschermen investeringen in onder meer energieproductie, zoals productie-installaties voor elektriciteitsopwekking waarop dit voorstel ziet (Trb. 1995, 250). Om aanspraak te kunnen maken op de bescherming onder het ECT moeten zowel het land waar de investeerder is gevestigd als het land waar hij de investering heeft gepleegd partij zijn bij het ECT. De eigenaren van de centrales zouden zich kunnen beroepen op de investeringsbescherming onder het ECT, aangezien zowel Nederland, als het land waar de investering is gedaan, als het land waar zij hun hoofdkantoor hebben (Duitsland, Zweden en Frankrijk) partij zijn bij het ECT. Er zijn geen bilaterale investeringsverdragen tussen deze landen en Nederland van kracht.
Ten aanzien van zogenaamde «intra-EU investeringen» heeft het Europees Hof van Justitie in de uitspraak van 6 maart 2018 in de procedure tussen Slowakije en Achmea B.V. (HvJ EU 6 maart 2018, C-284/16) op prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van een arbitrageclausule met het Unierecht geantwoord dat een arbitragebeding in de investeringsbescher-mingsovereenkomst tussen EU-lidstaten niet verenigbaar is met Unierecht. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat investeerders in de Europese Unie, zoals ook de eigenaren van de kolengestookte elektriciteitscentrales, zich niet langer kunnen beroepen op de arbitragebepaling in intra-EU investeringsverdragen.
In navolging van dit arrest heeft Nederland op 15 januari jl., samen met eenentwintig andere lidstaten in een gezamenlijke verklaring aangegeven welke gevolgen zij verbinden aan de hierboven genoemde uitspraak (zie: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/business_economy_euro/ banking_and_finance/documents/190117-bilateral-investment-treaties_en.pdf). Deze verklaring is onder andere getekend door Frankrijk en Duitsland. Zweden heeft de verklaring niet getekend. In de verklaring geven de lidstaten aan dat de intra-EU investeringsakkoorden in strijd met Europees recht worden geacht en dat er geen arbitragezaken meer gestart mogen worden onder deze akkoorden. Daarbij wordt ook aangegeven dat de intra-EU toepassing van het Energie Handvest Verdrag (ECT) in strijd met Europees recht wordt geacht. Door ondertekening van deze verklaring geeft Nederland aan de bilaterale investeringsakkoorden met andere Europese landen te zullen beëindigen, uiterlijk op 6 december 2019. De lidstaten zullen in verder overleg met de Europese Commissie treden over de vraag of aanvullende stappen nodig zijn om de gevolgen van de uitspraak in relatie tot intra-EU toepassing van het ECT te verduidelijken. Het kabinet acht het dus niet aannemelijk dat dit wetsvoorstel zal leiden tot een arbitragegeschil dat onderworpen zal worden aan investeringsar-bitrage.
Mochten Zweedse investeerders toch besluiten een claim onder het ECT in te dienen, dan kan in eerste plaats gewezen worden op de niet-ontvankelijkheid van een tribunaal als gevolg van de uitspraak van het Hof van Justitie in de Achmea-zaak in de relatie tussen EU-lidstaten. Ook materieelrechtelijk meent het kabinet dat een dergelijke claim niet zal slagen. Het ECT bevat een aantal artikelen waar investeerders potentieel gebruik van zouden kunnen maken. In het bijzonder gaat het hier om aanspraak op artkel 13, verbod op directe en indirecte onteigening en artikel 10, eerste lid, het recht op een redelijke en billijke behandeling. Op grond van artikel 13 van het ECT is het verboden om een productie-installatie waar elektriciteit wordt opgewekt te nationaliseren, onteigenen of aan maatregelen te onderwerpen die een soortgelijk effect hebben als nationalisatie of onteigening. Onteigening is toegestaan als wordt voldaan aan vier cumulatieve criteria:
-
1.onteigening geschiedt in het algemeen belang;
-
2.onteigening is niet discriminerend;
-
3.onteigening geschiedt met inachtneming van een behoorlijke rechtsgang; en
-
4.onteigening gaat gepaard met de betaling van een prompte, adequate en doeltreffende compensatie.
Over de vraag of sprake is van onteigening of een maatregel met vergelijkbaar effect (hierna: indirecte onteigening) blijkt uit diverse openbare arbitragevonnissen dat eerst sprake is van indirecte onteigening als de investeerder door de maatregel, volledig of voor een aanzienlijk deel, het recht op zijn eigendom wordt ontzegd of de effectieve controle over zijn investering verliest dan wel dat hierdoor de investering, geheel of voor een aanzienlijk deel, zijn waarde verliest (zie o.a. AES Summit Generation Limited en AES Tisza Erömü Kft. v. Hongarije, ICSID zaaknr. ARB/07/22, toewijzing 23 september 2010, par. 14.3.1. en Mamidoil Jetoil Greek Petroleum Products Societe Anonyme S.A. v. Albanië, ICSID zaaknr. ARB/11/24, toewijzing 30 maart 2015, par. 563, 566-570). Daarbij volgt uit vaste jurisprudentie dat de vraag of er sprake is van indirecte onteigening, per zaak beoordeeld moet worden en afhankelijk is van een feitelijk onderzoek op basis van o.a. de economische impact van de maatregel, waarbij het enige feit dat een maatregel een negatief effect heeft op de waarde van een investering onvoldoende is om indirecte onteigening vast te stellen, de duur van een maatregel en het karakter van de maatregel waarbij gekeken wordt naar het doel en de context waarin de maatregel wordt genomen (zie o.a. Waste Management v. Mexico, toewijzing 30 april 2004, par. 159). Verder volgt uit vaste jurisprudentie dat het introduceren of wijzigen van niet-discriminerende wetgeving om het publieke belang te dienen, niet gezien kan worden als onteigening, tenzij er specifieke verplichtingen zijn aangegaan door de overheid met de buitenlandse investeerder, zie o.a. Methanex v. USA, toewijzing 3 augustus 2005 en Saluka v. Tjechië, gedeeltelijke toewijzing 17 maart 2006, par. 255.
Dit wetsvoorstel introduceert een verbod op het gebruik van kolen voor elektriciteitsopwekking en grijpt als zodanig niet in op de zeggenschap die de eigenaren van de centrales over hun onderneming kunnen uitoefenen. Ook ontneemt het wetsvoorstel geen aanspraken van de eigenaren van de centrales op (een deel van) hun eigendom. Evenmin heeft het wetsvoorstel tot gevolg dat de investering (grotendeels) waardeloos wordt. Het wetsvoorstel heeft derhalve, gelet op voornoemde arbitragevonnissen, niet tot gevolg dat sprake is van indirecte onteigening. Voor zover al zou worden aangenomen dat wel sprake zou zijn van indirecte onteigening, wordt met dit wetsvoorstel voldaan aan de vier vereisten die artikel 13 ECT stelt.
Artikel 10 ECT verlangt dat buitenlandse investeerders een eerlijke en billijke behandeling krijgen alsook dat de overheid voor hen een stabiel investeringsklimaat dient te borgen. In dit kader is het van belang dat de overheid geen verwachtingen heeft gewekt op het moment van het doen van de investering die met dit wetsvoorstel weer ongedaan zouden worden gemaakt. Concreet betekent dit dat de vraag beantwoord moet worden of de centrales erop mochten vertrouwen dat de maatregel zoals aangekondigd in onderhavig wetsvoorstel achterwege zou blijven gelet op eerdere uitlatingen of opgewekte verwachtingen aan de zijde van de overheid. Zoals hiervoor reeds uiteengezet, is door de overheid op het moment van het doen van de investering duidelijk kenbaar gemaakt dat CO2-beperkende maatregelen zouden volgen en dat het beperken en op den duur voorkomen van CO2-emissies noodzakelijk zou zijn voor voortzetting van de activiteiten van de kolencentrales.
Het wetsvoorstel is in daarom in lijn met artikel 10 ECT.
Een verbod op het gebruik van kolen voor de opwekking van elektriciteit heeft mogelijk invloed op de samenstelling van het Nederlandse productiepark en daarmee de leveringszekerheid van elektriciteit. In het in paragraaf 2 van deze toelichting genoemde rapport van Frontier Economics is ook het effect is van het verbod op kolen voor elektriciteitsproductie op de leveringszekerheid onderzocht. Hierbij heeft Frontier Economics de effecten in de jaren 2018, 2020, 2023, 2030, 2035, 2040 en 2050 geanalyseerd. Ten aanzien van de leveringszekerheid blijkt dat er in alle jaren voldoende beschikbaar vermogen (inclusief importcapaciteit) is om aan de piekvraag te voldoen. De leveringszekerheid komt dus niet in gevaar door dit wetsvoorstel. Deze bevindingen sluiten aan bij de conclusies uit het rapport dat in 2016 door de toenmalig Minister van Economische Zaken is opgesteld over mogelijke ingrepen rondom kolencentrales (Kamerstukken II 2016/17, 30 196 nr. 505).
Uit voornoemd rapport blijkt dat dit verbod in combinatie met de eveneens aangekondigde maatregel voor een nationale CO2-minimum-prijs met het prijspad zoals afgesproken in het Regeerakkoord, gepaard kan gaan met risico's op het gebied van leveringszekerheid. Frontier geeft aan dat een unilaterale CO2-minimumprijs het rendement van Nederlandse gascentrales zodanig onder druk zet dat energiemaatschappijen deze per 2020 buiten gebruik stellen. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat er in latere jaren (2025 tot 2030) niet op elk moment voldoende beschikbaar binnenlandse productiecapaciteit en interconnectiecapaciteit is om aan de piekvraag te kunnen voldoen en het elektriciteitsnet uit balans raakt.
De maatvoering van de minimum CO2-prijs en de gevolgen voor de leveringszekerheid zijn uitvoerig besproken aan de elektriciteitstafel van het klimaatakkoord. De brede groep van partijen aan deze tafel variërend van elektriciteitsproducenten tot milieuorganisaties heeft dit vraagstuk gewogen alsook in combinatie met het kolenverbod en is gekomen tot een prijspad waarmee het publieke belang van leveringszekerheid geborgd wordt. Bij de keuze van de vormgeving van het prijspad is gebruik gemaakt van de inzichten die experts, waaronder het Planbureau voor de Leefomgeving, hebben over de effecten van een nationale minimumprijs op verduurzaming en de leveringszekerheid. Experts geven aan dat een geleidelijk oplopende minimumprijs met een marge onder het verwachte prijspad van het EU-ETS essentieel is om de leveringszekerheid te borgen. Zij geven verder aan dat een dergelijk geleidelijk oplopend prijspad, ook wanneer deze lager ligt dan de nu verwachte ETS-prijs, een belangrijke prikkel geeft voor verduurzaming, vanwege de zekerheid die het de markt biedt over de prijs van CO2-uitstoot ongeacht de ontwikkeling in de ETS-prijs. Gelet op deze adviezen is het kabinet voornemens een wetsvoorstel voor een minimum CO2-prijs te introduceren waarbij de CO2-minimumprijs tot en met 2030 beduidend lager zal liggen dan de verwachte ETS-prijs, waardoor met die maatregel in combinatie met dit voorstel er geen gevaar voor de leveringszekerheid ontstaat.
Wanneer de ons omringende landen ook CO2-reductiemaatregelen nemen bij kolencentrales, zoals de reeds door Duitsland aangekondigde «kolenaustieg» per 2022 dan kan dit effecten hebben op de leveringszekerheid. Enkel de door Duitsland aangekondigde maatregel zal naar verwachting nog geen negatieve effecten hebben op de leveringszekerheid, omdat er voldoende capaciteit is bij bijvoorbeeld gascentrales. Wel is de verwachting dat met een dergelijke maatregel de internationale CO2-effecten verbeteren. Zoals reeds volgt uit paragraaf 5 heeft de aanscherping van de ETS-richtlijn geen gevolgen voor de leveringszekerheid.
Dit wetsvoorstel heeft ook gevolgen voor de prijs die burgers en bedrijven betalen voor hun elektriciteitsgebruik. De analyse van Frontier Economics laat zien dat als gevolg van dit wetsvoorstel de groothandelsprijs voor elektriciteit naar verwachting in 2030 beperkt (circa 3%) hoger zal liggen dan in de situatie zonder een verbod op het gebruik van kolen.
Met dit wetsvoorstel wordt een verbod ingevoerd op het gebruik van kolen als brandstof voor de elektriciteitsproductie. Zoals beschreven in paragraaf 3 is er uitvoerig onderzoek gedaan naar alternatieve instrumenten om CO2-reductie bij kolencentrales te realiseren. Er is gebleken dat er geen minder belastende alternatieven zijn om het doel van CO2-reductie bij kolencentrales te bereiken.
Ten aanzien van de regeldrukkosten is er sprake van diverse eenmalige kosten. Ten eerste vallen hieronder de kosten die de exploitanten van de centrales maken om kennis te nemen van dit wetsvoorstel, waaronder het inwinnen van intern en extern advies om de bepalingen van dit voorstel te kunnen naleven. Op basis van een intern uurtarief van € 54 per medewerker, 20-60 uur aan werkzaamheden voor vijf kolengestookte elektriciteitscentrales zullen de kosten op basis van een grove inschatting variëren tussen € 5.400 en € 16.200.
Naast technische aanpassingen zijn mogelijk ook andere aanpassingen in de bedrijfsvoering nodig, zoals de aanvraag van milieu en watervergun-ningen en de kosten die gepaard gaan met het inregelen van de installaties. Ten aanzien van de milieu en watervergunningen is het realistisch dat er als gevolg van de wetswijziging een wijziging van de vergunningen noodzakelijk is. Voor deze vergunningen worden geen leges geheven.
Door de bedrijven zullen aanvragen opgesteld worden om hun vergunningen te wijzigen. Op basis van een uurtarief van € 54 per medewerker, waarbij 5 medewerkers circa gezamenlijk circa 350-1.750 uur hieraan besteden zullen de kosten op basis van een grove inschatting variëren tussen € 94.500 en € 472.500.
Wanneer exploitanten van kolencentrales beslissen om hun centrales geschikt te maken voor (een) andere brandstof(fen), dan zal dit ook tot eenmalige kosten voor het aanpassen van de productiecentrales leiden (inclusief het inregelen van de installaties). De hoogte van deze kosten is afhankelijk van de wijze waarop eventueel de centrales worden aangepast en voor welke brandstoffen zij geschikt worden gemaakt. De hoogte van deze eenmalige kosten hangen af van de keuzes die de exploitanten hierbij maken. Zo kunnen zij als alternatieve brandstof in plaats van kolen kiezen voor bijvoorbeeld biomassa, biobrandstoffen, waterstof, hernieuwbare gassen, ammoniak, afvalstoffen en ijzerpoeder voor de elektriciteitsproductie. Een inschatting van de kosten voor de ombouw is daarom lastig te maken.
Wanneer de exploitanten van een kolencentrale beslissen om hun centrale geschikt te maken voor (een) andere brandstof(fen), dan betekent dit ook dat zij structureel kosten zullen maken voor deze andere brandstoffen. De hoogte van deze kosten is wederom afhankelijk van de brandstofkeuze van de betreffende exploitant. In het geval van ombouw naar een 100% biomassacentrale hangt de mate waarin deze brandstofkosten hoger zijn dan de brandstofkosten voor het gebruik van kolen af van of, en in welke mate, de exploitanten van kolencentrales SDE+-subsidies ontvangen voor de (bij- en mee) stook van biomassa in hun centrale. Wanneer exploitanten geen subsidie ontvangen voor biomassa (bij- en mee) stook, dan kunnen zij ook kiezen voor de bij- en meestook van alternatieve biomassa zoals diermeel en VGI (reststromen uit de voedings- en genotsmiddelen industrie). Deze vormen van biomassa zijn voordeliger dan de houtpellets die worden gebruikt voor de gesubsidieerde bij- en meestook in kolencentrales. Ook kunnen de prijzen voor duurzame biomassa tussen nu en het moment dat sprake is van ombouw aanzienlijk verschillen afhankelijk van de vraag naar en het aanbod van deze brandstof.
In dit wetsvoorstel wordt een verbod geïntroduceerd om in een productie-installatie elektriciteit op te wekken met behulp van kolen. Dit verbod kan in de eerste plaats worden geëffectueerd via de vergunningverlening. Alle kolencentrales beschikken over milieuvergunningen. Deze vergunningen zijn afgegeven op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of voorgangers hiervan. Artikel 5.19, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht beschrijft de situaties waarin het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning te verlenen, te weten gedeputeerde staten van de desbetreffende provincie, deze geheel of gedeeltelijk kan intrekken. Eén van de situaties waarin een vergunning kan worden ingetrokken, is als de houder van de vergunning de geldende algemene regels niet naleeft (artikel 5.19, eerste lid, onderdeel d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).
Aanvullend hierop is in het wetsvoorstel ook vastgelegd dat toezicht op de naleving wordt gehouden op het in dit wetsvoorstel opgenomen verbod. Het toezicht op de naleving wordt gedaan door bij besluit aangewezen ambtenaren van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Deze taak sluit goed aan bij de taken die de NEa op dit moment verricht. De NEa is nu al toezichthouder en houdt toezicht op het ETS-systeem op basis van de Wet milieubeheer, en ook op het Besluit conformiteitbeoordeling vaste biomassa voor energietoepassingen.
De toezichthouders zullen toezicht uitoefenen op de vraag of er inderdaad, indien de overgangsperiode verstreken is, geen kolen worden gebruikt voor de productie van elektriciteit.
Bij de uitvoering van hun toezichtstaken kunnen toezichthouders gebruik maken van de bevoegdheden van titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent onder meer dat ze plaatsen (zoals bedrijfsterreinen) kunnen betreden, vervoermiddelen kunnen onderzoeken, inzage kunnen vorderen van bedrijfsadministraties, deze administraties in beslag kunnen nemen, monsters kunnen nemen en deze laten analyseren.
Indien dit toezicht hiervoor aanleiding geeft, voorziet artikel 6 van dit voorstel in de mogelijkheid een last onder bestuursdwang, waarmee ook de mogelijkheid bestaat om een last onder dwangsom op te leggen. Gedeputeerde staten heeft ook al op grond van artikel 5.19, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de mogelijkheid om bij overtreding van het verbod de vergunning in te trekken, waardoor de centrale niet langer in bedrijf mag zijn, daarom is het niet nodig geoordeeld om naast de mogelijkheid een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen ook te kiezen voor een bestuurlijke boete. Ook strafrechtelijke handhaving van dit verbod wordt niet opportuun geacht.
10.1 Internetconsultatie
Een eerdere versie van dit wetsvoorstel is op de website www.internet-consultatie.nl. geplaatst. Hierop zijn in totaal 10 reacties ontvangen. Deze zijn afkomstig van burgers, organisaties en de eigenaren van de kolencentrales waarop dit voorstel betrekking heeft.
In alle reacties wordt het doel dat met dit wetsvoorstel wordt nagestreefd, namelijk om een aanzienlijke CO2-reductie te bewerkstelligen, ondersteund.
In enkele reacties wordt aangegeven dat hoewel het wetsvoorstel CO2-reductie in Nederland tot gevolg heeft, de CO2-uitstoot in naburige landen zal toenemen waarbij ook de vraag wordt gesteld of er dan nog wel sprake is van CO2-reductie. Naar aanleiding hiervan is paragraaf 2 van deze toelichting aangevuld met de bevindingen van de recent gepubliceerde Frontier analyse die een nadere duiding geeft van de gevolgen van dit wetsvoorstel voor CO2-reductie in naburige landen en in de EU.
Een aantal reacties ging in op de vraag vanaf wanneer sluiting te voorzien was. Gesteld werd dat de verwachting is gewekt dat kolencentrales pas vanaf 2050 geen CO2-emissies meer mochten hebben, waarbij werd verwezen naar het Energierapport 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 023 nr. 14, bijlage 1, p. 27). Echter, in het Energierapport 2005 staat dat al binnen 10 jaar na de inbedrijfstelling van de centrale een beslissing moet worden genomen over CO2-afvang en -opslag en dat dan mee- en bijstoken van biomassa onvoldoende is. Ook wordt in het Energierapport 2005 opgemerkt dat niet te garanderen is dat er geen aanscherpingen komen van de emissie-eisen. Kortom, kolencentrales werden in 2005 al geacht om na inbedrijfstelling rekening te houden met de reductie van CO2-emissies.
Ook werd opgemerkt dat sluiting van centrales eerst voorzienbaar was vanaf de aanname van de motie van 26 november 2015 van Van Weyenberg/Van Veldhoven om een plan op te stellen voor het uitfaseren van alle kolencentrales in Nederland en niet al vanaf 2005. Dit wetsvoorstel behelst evenwel niet een sluitingswet, maar een verbod op het gebruik van kolen bij het opwekken van elektriciteit. Vanaf ten minste 2005 was, zoals uiteengezet in paragraaf 4 van deze toelichting, voorzienbaar dat CO2-reductie maatregelen getroffen zouden worden om emissies bij kolencentrales te beperken.
Daarnaast wordt in een aantal reacties gevraagd naar de economische haalbaarheid voor de toepassing van biomassa. Er zijn verschillende soorten biomassa, die qua prijs onderling aanzienlijk verschillen. Zo is alternatieve biomassa zoals reststromen uit de landbouw, voedings- en genotsmiddelen industrie significant voordeliger dan bijvoorbeeld de houtpellets die normaliter worden gebruikt voor de gesubsidieerde bij- en meestook in kolencentrales. Bovendien wordt op dit moment door verschillende partijen gekeken naar nieuwe vormen van biomassa om toe te passen. Ook wordt gekeken naar hoe de waarde van biomassa kan worden gemaximaliseerd door de waardevolle elementen uit deze biomassa te halen en te valoriseren (oftewel te verkopen of voor andere doeleinden te gebruiken) en de overige delen te verbranden. Tot slot is voor de economische haalbaarheid niet alleen de prijs van de brandstof bepalend maar ook de marktomstandigheden voor de verkoop van elektriciteit. Deze ontwikkelingen kunnen ervoor zorgen dat biomassa binnen afzienbare tijd economisch haalbaar zal zijn.
Eén van de consultatiereacties refereert aan warmteproductie met behulp van kolen. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat momenteel warmteproductie met behulp van kolen enkel voorkomt als bijproduct van elektriciteitsproductie. De verwachting is dat wanneer elektriciteitsproductie met behulp van kolen verboden wordt, er geen sprake zal zijn van de productie van enkel warmte met behulp van kolen omdat dit economisch onhaalbaar is door de investeringen die gedaan zouden moeten worden in de productie-installaties om dit mogelijk te maken.
Verschillende consultatiereacties vroegen aandacht voor de verhouding tussen het wetsvoorstel en Europese of internationale regels. Een van de consultatiereacties stelt dat dit voorstel in strijd is met de EU ETS, omdat het niet zou zijn toegestaan om de CO2-uitstoot van bepaalde bronnen te reguleren. Op de verhouding tussen dit wetsvoorstel en de EU-ETS wordt nader ingegaan in paragraaf 5. Ook werd in een consultatiereactie gesteld dat dit wetsvoorstel in strijd is met artikel 10 ECT. Naar aanleiding hiervan is paragraaf 6.2 aangevuld.
10.2 ATR
In de consultatieperiode is het wetsvoorstel voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Het college adviseert voor het tijdstip van inwerkingtreding van het wetsvoorstel vast te houden aan de vaste verandermomenten. In het wetsvoorstel wordt echter directe inwerkingtreding van het wetsvoorstel voorgesteld. Enerzijds hoeven partijen niets voor te bereiden voor de inwerkingtreding en anderzijds geeft dit een zo ruim mogelijke overgangsperiode voor de energiecentrales die gebruik maken van kolen.
Het college adviseert toe te zien op de samenwerking en afstemming en indien nodig deze te organiseren en coördineren. Provincies zijn het bevoegd gezag in geval van omgevingsvergunningen voor kolencentrales. In artikel 5, derde lid, is de mogelijkheid opgenomen voor de NEa om informatie uit te wisselen met gedeputeerde staten ten behoeve van het toezicht op naleving van het verbod en de handhaving ervan. Indien en voor zover nodig, zal ook vanuit mijn departement waar mogelijk worden toegezien op samenwerking en afstemming. Als laatste adviseert het college de gevolgen voor de regeldruk verder in beeld te brengen in de toelichting bij het wetsvoorstel. Hierbij is het met name van belang inzicht te verwerven in de mate waarin de kosten als bedrijfseigen moeten worden gezien. Ten aanzien hiervan is de regeldruk paragraaf aangepast en verder gespecificeerd.
10.3 Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets
De NEa is gevraagd een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets uit te voeren over dit wetsvoorstel.
In dat kader heeft de NEa opgemerkt dat op basis van het voorstel NEa inspecteurs zullen moeten vaststellen of er inderdaad geen kolen meer worden gebruikt voor de productie van elektriciteit. Deze inspectie zal zowel plaatsvinden via reeds beschikbare informatie bij de vergunningverlening van installaties onder het EU ETS, als fysiek op locatie. Tussen 1 januari 2025 en 1 januari 2030 geldt een overgangsperiode voor productie-installaties met een elektrisch rendement van meer dan 44%. In het wetsvoorstel is het elektrisch rendement omschreven als het elektrisch rendement zoals opgenomen in de omgevingsvergunning. De NEa constateert dat deze verwijzing naar wat in de omgevingsvergunning is opgenomen uit het oogpunt van toezicht en handhaving een goede zaak is. Hierdoor is dit een vaststaand getal dat niet kan fluctueren en dus ook geen controle behoeft.
De NEa vraagt in hoeverre in het voorstel rekening is gehouden met de mogelijkheid van de vergassing van kolen in een andere installatie en of een dergelijke installatie ook onder het verbod valt. Ook vraagt de NEa hoe er wordt omgegaan met de proces/restgassen die vrijkomen bij de productie van bijvoorbeeld staal die vervolgens worden gebruikt voor de productie van elektriciteit.
In artikel 1 volgt uit de definitie van productie-installatie dat enkel installaties die kolen gebruiken voor het opwekken van elektriciteit onder het verbod vallen. Ook volgt uit deze definitie dat het bij een productie-installatie om verschillende productie-eenheden kan gaan die allen worden beschouwd als behorende tot die ene productie-installatie. Indien het hoofddoel is om kolen te gebruiken voor de opwekking van elektriciteit, al dan niet voorafgaande aan vergassing en al dan niet in verschillende productie-eenheden, valt dit ook onder het verbod. Op dit moment is deze situatie evenwel slechts theoretisch. Het gebruik van kolen voor andere toepassingen, anders dan met het hoofddoel de productie van elektriciteit, valt niet onder het verbod.
De NEa heeft voorts geadviseerd om in dit voorstel een rechtsgrond voor informatie-uitwisseling tussen de aangewezen ambtenaren van de NEa en het bevoegd gezag van de milieuvergunning op te nemen, zodat zij informatie mogen uitwisselen die ziet op de naleving van het verbod.
Deze grondslag is thans opgenomen in artikel 5, derde lid.
Tot slot heeft de NEa aangegeven dat er geen analyse heeft plaatsgevonden van het verwachte nalevingsgedrag en de fraudebestendigheid van het verbod. Gelet op het beperkte aantal installaties, de maatschappelijke druk en de duidelijkheid van de norm verwacht zij een hoge mate van spontane naleving. Ook verwacht zij geen grote fraudemogelijkheden.
10.4. Notificatie
Het wetsvoorstel bevat een technisch voorschrift in de zin van richtlijn (EU) 2015/1535 i van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij een technisch voorschrift dat voorgelegd moet worden aan de Europese Commissie (PbEU 2015, L 214/1). Het verbod om voor de productie gebruik te maken van steenkool is te kwalificeren als een eis die geen technische specificatie is maar die strekt tot een verbod van de vervaardiging, invoer, de verhandeling of het gebruik van een product (i.c. steenkool), en dit verbod kan de handel in steenkool ongunstig beïnvloeden omdat steenkool in Nederland overwegend wordt gebruikt voor de productie van elektriciteit. Zoals hiervoor in paragraaf 3 al is opgemerkt is dit verbod nodig, omdat elektriciteitsproductie met kolen één van de meest CO2-intensieve methoden is om elektriciteit op te wekken. Het uitfaseren van kolen als brandstof voor de elektriciteitsproductie is noodzakelijk om de benodigde CO2-reductie te bereiken ter bescherming van het klimaat. De eventuele belemmeringen van de vrije vestiging en het vrij verkeer die gepaard gaan met dit verbod, worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, te weten de bescherming van het klimaat. Ook blijkt uit paragraaf 3 dat dit verbod de meest geschikte maatregel is om CO2-reductie bij kolencentrales te bereiken en dat de maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is ter bescherming van dit belang. Evenmin is sprake van een discriminerende maatregel, omdat het verbod zonder onderscheid ziet op alle installaties in Nederland die met behulp van kolen elektriciteit produceren. Voor deze kennisgeving geldt een stand still-periode van drie maanden (artikel 6 van de richtlijn). Het wetsvoorstel zal daarom na toezending aan de Tweede Kamer bij de Europese Commissie worden genotificeerd.
In artikel 1 worden enkele begrippen nader geduid. Zo wordt bij de omschrijving van kolen verwezen naar de GN-codes 2701, 2702 en 2704 zoals deze zijn opgenomen in Bijlage I bij Verordening (EEG) nr. 2658/87 i van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief (PbEU 1987, L 256). GN-code 2701 staat voor steenkool; briketten, eierkolen en dergelijke van steenkool vervaardigde brandstoffen waaronder cokeskolen en bitumineuze kolen. GN-code 2702 staat voor bruinkool, ook indien geperst maar anders dan git. En tot slot staat GN-code 2704 voor cokes en half-cokes van steenkool, bruinkool of van turf, ook indien geperst, waaronder retortenkool.
Het begrip productie-installatie is opgenomen om te verduidelijken dat dit wetsvoorstel enkel van toepassing is op kolengestookte elektriciteitscentrales en niet op andere installaties die kolen gebruiken in hun bedrijfsproces.
Dit wetsvoorstel bevat een verbod om in een productie-installatie elektriciteit op te wekken met behulp van kolen. Het verbod heeft onmiddellijke werking. Artikel 3 biedt echter kolencentrales, zijnde productie-installaties die, al dan niet uitsluitend, met behulp van kolen elektriciteit opwekken, een overgangsperiode waarin zij nog wel met kolen elektriciteit mogen opwekken. Voor alle kolencentrales geldt een overgangsperiode tot en met 31 december 2024 waarin zij (al dan niet deels) nog kolen mogen gebruiken voor de elektriciteitsopwekking. Voor kolengestookte elektriciteitscentrales met een elektrisch rendement van 44% of meer loopt deze overgangsperiode tot 1 januari 2030. Naar aanleiding van de consultatiereacties wordt de overgangsperiode niet bepaald door het netto elektrisch rendement maar door het rendement zoals opgenomen in de verleende omgevingsvergunning.
In afwijking van artikel 3, onderdeel a, wordt aan de Hemwegcentrale geen overgangsperiode tot 31 december 2024 geboden maar heeft het verbod om met behulp van kolen elektriciteit op te wekken voor deze centrale al effect per 1 januari 2020.
Dit artikel regelt expliciet de bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken en Klimaat om aanvullende compensatie te kunnen bieden. Dit voor het geval dat het voorgestelde verbod, anders dan nu verwacht, voor een van de eigenaren van de kolengestookte elektriciteitscentrales een individuele, buitensporige last met zich mee zou brengen waardoor er geen «fair balance» meer zou bestaan tussen het algemeen belang dat met deze maatregel wordt gediend en de belangen van de eigenaar van de desbetreffende kolengestookte elektriciteitscentrale bij ongestoord genot van zijn eigendom. De Minister kan op verzoek van de eigenaar van de kolengestookte elektriciteitscentrale en indien deze aantoont dat het verbod - anders dan bij een van de andere exploitanten van een kolengestookte centrale - een buitensporige last op hem legt, in overleg treden over op welke wijze alsnog een «fair balance» bereikt kan worden. De mogelijkheid tot overleg met de eigenaren bestaat ook zonder deze bepaling, maar door dit te expliciteren wordt nogmaals door het kabinet onderstreept dat het niet de bedoeling van dit voorstel is dat op de eigenaren van de centrales een individuele, buitensporige last wordt gelegd.
Voor de Hemwegcentrale geldt dat door het ontbreken van een overgangsperiode en het op korte termijn ingaan van het verbod naar alle waarschijnlijkheid sprake zal zijn van een individuele en buitensporige last. Om die reden zal in overleg getreden worden met de eigenaar van deze centrale en kan op grond van deze bepaling compensatie worden geboden.
In artikel 5, eerste en tweede lid, wordt voor de Minister de bevoegdheid vastgelegd om als toezichthouder ambtenaren van de Nederlandse Emissieautoriteit (hierna: NEa) aan te wijzen.
Artikel 5, derde lid, bevat een grondslag om door de ambtenaren van de NEa in het kader van hun toezichtstaak verkregen gegevens en inlichtingen te mogen delen met derden. Het verstrekken van informatie is alleen mogelijk aan een bestuursorgaan dat ingevolge artikel 5.19, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bevoegd is om een vergunning in te trekken vanwege niet naleving van het in dit voorstel geïntroduceerde verbod op het gebruik van kolen voor de elektriciteitsopwekking. De aangewezen ambtenaren van de NEa mogen derhalve gedeputeerde staten informeren als sprake blijkt te zijn van niet-naleving van het verbod. Met behulp van deze informatie-uitwisseling kan afstemming plaatsvinden over de wijze van toezicht op naleving en handhaving van het verbod en draagt bij aan een effectieve en efficiënte uitoefening van deze taken door de verschillende bevoegde instanties. De geheimhoudingsverplichting staat hierbij wel voorop.
In geval van overtreding kan de toezichthouder namens de Minister op grond van artikel 5:32 Awb een last onder dwangsom opleggen.
Voor een nadere toelichting op de handhaving wordt verwezen naar paragraaf 9 van het algemene deel van deze toelichting.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35 167, nr. 3 23