Memorie van toelichting - Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen en de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de implementatie van Richtlijn 2014/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als seizoenarbeider (PbEU 2014, L 94) - Hoofdinhoud

Deze memorie van toelichting i is onder nr. 3 toegevoegd aan wetsvoorstel 34590 - Implementatie van richtlijn 2014/36/EU betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van seizoenarbeiders i.

MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

• 1. 

  Inleiding

Dit wetsvoorstel implementeert de richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als seizoenarbeider (richtlijn 2014/36/EU). Deze werd op 26 februari 2014 ondertekend door de Raad en het Europees Parlement en werd op 28 maart 2014 gepubliceerd in Pb EU 2014, L 94. De richtlijn moet uiterlijk op 30 september 2016 geïmplementeerd zijn. De implementatie vereist wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en de Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000).

Richtlijn 2014/36/EU heeft twee doelstellingen. De eerste is de harmonisatie van de voorwaarden voor toelating en verblijf van seizoenarbeiders die worden toegelaten tot een lidstaat van de EU.¹ Seizoenarbeiders zijn in dit verband onderdanen van derde landen die hun hoofdverblijfplaats hebben in dat derde land en tijdelijk op het grondgebied van een lidstaat verblijven om seizoenafhankelijke activiteiten uit te voeren. De richtlijn bevat grondslagen om de huidige Nederlandse voorwaarden voor verblijf en arbeid van seizoenarbeiders te behouden. De richtlijn verplicht lidstaten dan ook niet om het toelatingsbeleid voor seizoenarbeiders te versoepelen; integendeel, zij kent een aantal voor Nederland nieuwe toelatingsvoorwaarden c.q. weigeringsgronden. In paragraaf 4 wordt hier nader op ingegaan.

De tweede doelstelling is het vergroten van de bescherming van seizoenarbeiders. Zij vormen veelal een kwetsbare categorie migranten met een verhoogd risico op uitbuiting. De richtlijn biedt een aantal handvatten om EU-breed uitbuiting van seizoenarbeiders tegen te gaan. Zo kent de richtlijn bepalingen inzake adequate huisvesting, gelijke behandeling en sanctionering van werkgevers die bepalingen van de richtlijn overtreden.

• 2. 

  Doelgroep van de richtlijn

De richtlijn heeft betrekking op seizoenarbeiders, die zijn gedefinieerd als derdelanders die van buiten de EU naar een lidstaat komen om daar een seizoenafhankelijke activiteit uit te oefenen (artikel 2, eerste lid). Lidstaten dienen de sectoren te benoemen die seizoenarbeid kennen (artikel 2, tweede lid) en daarbij indien nodig sociale partners te raadplegen. In overleg met sociale partners wordt de land- en tuinbouwsector als zodanig aangewezen in de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen.

De maximumale verblijfsduur voor seizoenarbeiders ligt tussen de vijf maanden en negen maanden binnen een periode van 12 maanden (artikel 14, eerste lid, van de richtlijn). Nederland zal de bestaande duur van maximaal 24 weken (artikel 11, tweede lid, Wav en artikel 3.58, eerste lid, onder f, Vb) handhaven. Indien de geldigheidsduur van de gecombineerde vergunning voor seizoenarbeid minder dan 24 weken bedraagt, is verlenging tot aan het maximum van 24 weken mogelijk op grond van artikel 3.58, eerste lid, onder f, van het Vreemdelingenbesluit 2000.

Het aantal seizoenarbeiders dat van buiten de EU naar Nederland komt, is in de loop van de tijd sterk afgenomen. Vanaf 2011 zijn er geen tewerkstellingsvergunningen of verblijfsvergunningen voor het verrichten van seizoenarbeid meer afgegeven. De belangrijkste reden daarvoor is de verruiming van het aanbod van seizoenarbeiders door de opgelopen werkloosheid in Nederland en door de uitbreiding van de Europese Unie die heeft geleid tot een vrij verkeer van werknemers met nieuwe lidstaten (met uitzondering van Kroatië). Zeker met de aanscherping van de Wav op 1 januari 2014 ligt het niet in de verwachting dat in de komende jaren seizoenarbeiders van buiten de EU zullen worden toegelaten.

• 3. 

  Vergunningen voor seizoenarbeid

De procedure voor seizoenarbeiders die voor een termijn korter dan 90 dagen naar Nederland komen, wijzigt niet. De richtlijn brengt geen wijzigingen tot stand met betrekking tot de voorwaarden voor toelating voor de duur van 90 dagen tot het grondgebied van de lidstaten. De tewerkstellingsvergunning blijft vereist. Evenals in de huidige situatie wordt deze door de werkgever aangevraagd bij het UWV, dat na toetsing aan de Wav beslist op de aanvraag.

Voor seizoenarbeiders die voor een periode tussen 90 dagen en 24 weken naar Nederland willen komen, wijzigt de procedure wel. De vereiste tewerkstellingsvergunning en verblijfsvergunning worden vervangen door de seizoenarbeidersvergunning. Dit is een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid als seizoenarbeider. Er is derhalve sprake van één vergunning die via een enkelvoudige procedure wordt aangevraagd. De werkgever of de arbeidsmigrant vraagt de seizoenarbeidersvergunning aan bij de IND, die ook beslist op de aanvraag. Hiermee is deze vergunning een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA), zoals die bij de implementatie van de richtlijn betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning (richtlijn 2011/98/EU) is ingevoerd. Voordat de IND beslist op de aanvraag om een seizoenarbeidersvergunning vraagt de IND advies aan het UWV zoals is geregeld in artikel 5, tweede lid, Wav. Het UWV toetst de aanvraag op de criteria van de Wav en geeft advies aan de IND.

• 4. 

  Aanpassing van het toelatingsbeleid

De implementatie van de seizoenarbeidersrichtlijn leidt niet tot een versoepeling van het toelatingsbeleid. Het restrictieve toelatingsbeleid blijft onveranderd, met de toets op onder meer de aanwezigheid van prioriteitgenietend arbeidsaanbod en op voldoende arbeidsvoorwaarden, -omstandigheden en –verhoudingen.

Daarnaast kent de richtlijn een aantal nieuwe toelatingsvoorwaarden c.q. weigeringsgronden. Zo is het niet betalen van belastingen en sociale zekerheidspremies een nieuwe weigeringsgrond (artikel 8, tweede lid, onder a, van de richtlijn). Hiervoor zal artikel 9, eerste lid, onder i, van de Wav worden gewijzigd. Ook dient de IND na te gaan of er een risico is op illegale migratie dan wel voortgezet illegaal verblijf (artikel 6, vijfde lid, van de richtlijn, te implementeren in het Vreemdelingenbesluit 2000). Een sterke indicatie daarvan is een eerder illegaal verblijf van de seizoenarbeider. Ook moet worden getoetst of de onderneming waar de seizoenwerker gaat werken wel daadwerkelijk economische activiteiten verricht (artikel 8, tweede lid, onder b van de richtlijn en het voorgestelde artikel 9, tweede lid, Wav). Het mag geen postbusonderneming zijn, enkel gericht op het binnenhalen van derdelanders. Daarom zal de werkgever waar de seizoenarbeider gaat werken, moeten aantonen dat hij bekend is bij de Belastingdienst.

Op één punt vraagt de richtlijn wel een zekere versoepeling. Indien een seizoenarbeider al binnen een periode van vijf jaar eerder is toegelaten en de nieuwe aanvraag voldoet aan alle voorwaarden, heeft hij recht op een gefaciliteerde toelating. Artikel 16 van de richtlijn biedt daarvoor een aantal mogelijkheden. Omdat deze bepaling een belangrijke reden was voor Nederland om tegen de richtlijn te stemmen, is het kabinet voornemens om deze bepaling binnen de marges die de richtlijn kent, zo beperkt mogelijk te implementeren. Het kabinet wil dit doen door niet te verlangen dat gegevens en bescheiden verkregen worden die al verkregen kunnen worden uit de administraties of indien de aanvraag is ingediend door de erkende referent (het huidige artikel 24a van de Vreemdelingenwet 2000). Overigens zal in de praktijk de gefaciliteerde toelating niet snel aan de orde zijn, gelet op het feit dat vanaf 2011 geen seizoenarbeiders van buiten de EU zijn toegelaten en dit naar verwachting ook niet in de komende jaren zal gebeuren.

• 5. 

  Rechten van seizoenarbeiders

Vanwege de kwetsbare positie van seizoenarbeiders kent de richtlijn een aantal bepalingen die deze positie moet versterken. Veel bepalingen in de richtlijn zijn al in Nederland van toepassing als gevolg van het beleid van de afgelopen jaren om werkgevers die een vreemdeling illegaal tewerkstellen of arbeidsvoorwaarden bieden onder het vereiste niveau, strenger aan te pakken. Een voorbeeld hiervan is de Wet aanpak schijnconstructies die op 1 juli 2015 grotendeels in werking is getreden. Op een beperkt aantal punten dient de Nederlandse wet- en regelgeving te worden aangepast.

Zo dient bij de aanvraag een arbeidsovereenkomst te worden overgelegd, met onder meer informatie over de lengte van het betaalde verlof (artikel 5, eerste lid, onder a en artikel 6, eerste lid, onder a, jo. artikel 8, eerste lid, onder a van de richtlijn). Deze verplichting zal worden toegevoegd aan de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2014.

In artikel 9, eerste lid, van de Wav wordt een nieuwe weigeringsgrond toegevoegd ter implementatie van artikel 8, tweede lid, onder a, van de richtlijn. De tewerkstellingsvergunning c.q. seizoenarbeidersvergunning kan worden geweigerd indien de werkgever is gesanctioneerd vanwege zwartwerk.

De richtlijn bepaalt in artikel 20 eveneens dat de huisvesting van de seizoenarbeider adequaat is. Wanneer huisvesting door of via de werkgever wordt aangeboden, mag de huur niet onevenredig hoog zijn en niet automatisch in mindering worden gebracht op het loon. In verband met deze bepaling zal bij de aanvraag van een tewerkstellingsvergunning c.q. seizoenarbeidersvergunning worden gevraagd om – indien van toepassing - een huurovereenkomst te overleggen.

• 6. 

  Gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid

In de praktijk heeft de implementatie van deze richtlijn nauwelijks gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid. Het aantal seizoenarbeiders van buiten de EU dat naar Nederland komt, is naar verwachting minimaal. En zoals in de derde paragraaf is aangegeven, wijzigt de procedure voor de aanvraag om tewerkstellingsvergunningen nauwelijks. Zoals ook in de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wav in verband met de implementatie van de richtlijn 2011/98/EU is opgenomen, geldt ook bij deze richtlijn dat de invoering van de seizoenarbeidersvergunning de procedure vereenvoudigt, maar de beslistermijn niet verkort. Een zorgvuldige behandeling van de aanvraag voor een GVVA door de IND en het daarbij behorende advies van UWV kost de tijd die op dit moment nodig is voor de beoordeling van de aanvraag om een verblijfsvergunning alsmede de twv.²

• 7. 

  Financiële gevolgen en administratieve lasten

Omdat de invoering van de seizoenarbeidersvergunning aansluit bij de reeds bestaande GVVA zijn de invoeringskosten naar verwachting beperkt. Het UWV wijst er wel op dat de weigeringsgronden die aan de regelgeving zijn toegevoegd ten aanzien van opgelegde boetes wegens zwartwerk, de regeldruk zullen verhogen. De IND acht de regeling uitvoerbaar.

De Inspectie SZW is van mening dat de voorgestelde wijziging de handhaafbaarheid van de Wav niet beïnvloedt.

Artikelsgewijs

Artikel I (Wet arbeid vreemdelingen)

artikel 1 Wav (onderdeel A)

Met dit artikel wordt seizoenarbeid toegevoegd aan de definitie van de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid.

Artikel 5, zesde en zevende lid Wav (onderdeel B)

Deze toevoeging aan artikel 5 van de Wav regelt de verplichte, kosteloze gegevensverstrekking op verzoek en de bevoegdheid tot gegevensverstrekking uit eigen beweging door bestuursorganen die belast zijn met de uitvoering van wettelijke taken aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de uitvoering van de Wav. In de praktijk betreft dit de gegevensverstrekking aan het UWV, aan welke instantie de uitvoering van de Wav is gedelegeerd. Hierbij is aangesloten bij de regeling in artikel 107, zevende lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Op die wijze kunnen bestuursorganen ook gegevens verstrekken die noodzakelijk zijn voor het verlenen van de tewerkstellingsvergunning of het advies van het UWV bij de gecombineerde vergunning. Een dergelijke algemene bepaling voor de gegevensverstrekking voor de uitvoering van de Wav ontbrak nog en is nu noodzakelijk vanwege de aanvullende eisen voor de tewerkstellingsvergunning en gecombineerde vergunning die voortvloeien uit de implementatie van de richtlijn, zoals voor de gegevens van de Belastingdienst voor het nieuwe onderdeel in artikel 9 van de Wav. In artikel 16 van de Wav betreft het slechts de gegevensverstrekking aan de Inspectie SZW in verband met het toezicht op de naleving van de Wav. De gegevensverstrekking vindt evenals op grond van de Vreemdelingenwet 2000 plaats met gebruikmaking van het burgerservicenummer, bedoeld in artikel 1, onder b, van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer en voorzover er nog geen BSN is toegekend met gebruikmaking van het unieke vreemdelingennummer uit de vreemdelingenadministratie dat aan de vreemdeling is toegekend bij de aanvraag voor toelating, zoals in artikel 107, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000, is geregeld.

Artikel 9, eerste lid, onderdeel i

Deze bepaling implementeert artikel 8, tweede lid, onder a, van de richtlijn. Een tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning kan worden geweigerd wanneer er sprake is van zwartwerk of het niet voldoen aan wettelijke verplichtingen met betrekking tot sociale zekerheid en belastingen. Dezelfde afwijzingsgrond als artikel 8, tweede lid onder a, is opgenomen in artikel 8, vijfde lid, van de blauwe kaartrichtlijn. Die bepaling is geïmplementeerd in artikel 3.30b, eerste lid, onder b, Vb, welke bepaling is opgenomen door het Besluit modern migratiebeleid (Stb. 2010, 307). Bij de conformiteitsbeoordeling door de Europese Commissie in 2012 is geoordeeld dat deze omzettingsbepaling conform de richtlijn is. Omwille van de consistentie wordt de afwijzingsgrond uit artikel 8, tweede lid, onder a, van de seizoenarbeidersrichtlijn met dit wetsvoorstel op dezelfde wijze geïmplementeerd. Zoals in de nota van toelichting bij het Besluit modern migratiebeleid is toegelicht, is zwartwerk “werk dat niet door de werkgever is aangemeld en waarover dan ook niet de vereiste premies en belastingen zijn afgedragen” (p. 127). In de toevoeging van artikel 9, eerste lid, onderdeel i, is dit vertaald naar een bestuurlijke boete die door de Belastingdienst is opgelegd wegens het niet of onvoldoende afdragen van premies werknemersverzekeringen (inclusief bijdrage inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet) en ingehouden loonbelasting en premie volksverzekeringen door de inhoudingsplichtige. De werkgever (inhoudingsplichtige), die dergelijke belastingen en premies niet betaalt over het loon van zijn werknemers, laat de werknemer zwartwerken.

Ten aanzien van seizoenarbeiders wordt in de Regeling uitvoering Wet arbeid vreemdelingen geregeld dat weigeringsgronden uit artikel 9 Wav als imperatief worden beschouwd voor zover die in de richtlijn ook imperatief zijn.

Artikel 9, tweede lid

Deze bepaling implementeert artikel 8, tweede lid, onder b van de richtlijn. Een vergunning kan worden geweigerd wanneer er bij de werkgever geen sprake is van economische activiteit. Aangenomen wordt dat er geen sprake is van economische activiteit wanneer de werkgever niet bekend is bij de Belastingdienst, dan wel wanneer deze in staat van faillissement is.

Artikel II (Vreemdelingenwet 2000)

In dit onderdeel wordt seizoenarbeid toegevoegd aan de definitie van de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (de GVVA). Een vergunning voor seizoenarbeid wordt daarmee afgegeven via één enkele aanvraagprocedure. Een GVVA wordt door de IND verleend na een positief advies over de toelating tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Het gaat hier om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd die is verleend onder de beperking “seizoenarbeid”. Deze beperking is neergelegd in artikel 3.4, eerste lid, onder f, van het Vreemdelingbesluit 2000. Het UWV adviseert over het verlenen van een gecombineerde vergunning op grond van artikel 5 van de Wav.

Artikel III

Artikel III van het wetsvoorstel bevat de inwerkingtredingsbepaling. Het voorstel is, gelet op artikel 5, onderdeel e, van de Wet raadgevend referendum niet referendabel, nu het gaat om een voorstel dat uitsluitend strekt tot de uitvoering van een richtlijn van de Europese Unie.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tekent deze memorie van toelichting mede namens de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie.

De Minister van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid,

L.F. Asscher

Transponeringstabel bij Richtlijn 2014/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op tewerkstelling als seizoenarbeider (PbEU 2014, L 94)

1 Met uitzondering van Denemarken, Ierland en het VK, die niet gebonden zijn aan de richtlijn.

2 Kamerstukken II 2013/14, 33 749, nr. 6, pag. 6.

5