Memorie van toelichting - Wijziging van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2015 (wijziging samenhangende met de Voorjaarsnota) - Hoofdinhoud

Deze memorie van toelichting i is onder nr. 2 toegevoegd aan wetsvoorstel 34210 V - Wijziging begroting Buitenlandse Zaken 2015 (Voorjaarsnota).

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 tot en met 3

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk bij de wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2015 wijzigingen aan te brengen in:

de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V);

De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Buitenlandse Zaken

• B) 

  BEGROTINGSTOELICHTING
• 1. 

  Voorstel van Wet

Het onderhavige wetsvoorstel leidt tot een opwaartse bijstelling op de begroting 2015 van Buitenlandse Zaken (V) van EUR 1,44 miljard door met name de vertraagde ratificatie van het Eigen Middelenbesluit. Dat leidt tot een verschuiving van ontvangsten van 2015 naar 2016. Daarnaast is sprake van additionele ontvangsten van EUR 263 miljoen.

• 2. 

  Leeswijzer

De voorliggende suppletoire begroting bevat de voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de Ontwerpbegroting 2015 van hoofdstuk V van de begroting van het Rijk.

In de toelichting worden de wijzigingen welke zijn opgetreden in de omvang van de HGIS en de belangrijkste mutaties op de begroting van Buitenlandse Zaken toegelicht. Ten slotte volgt per artikel de nieuwe stand en een toelichting op de opmerkelijke verschillen.

Per artikel is een tabel opgenomen met de mutaties. De toelichting per beleidsartikel heeft betrekking op de kolom mutaties suppletoire begroting. Het aantal activiteiten en het aantal financiële instrumenten van het ministerie van Buitenlandse Zaken inclusief het postennet is aanzienlijk. Dat betekent dat er in sommige gevallen geen uitputtende opsomming is van de financiële instrumenten per artikelonderdeel.

Conform de Rijksbegrotingsvoorschriften en de Comptabiliteitswet van 2001 dienen de opmerkelijke verschillen tussen de oorspronkelijke en huidige raming te worden toegelicht. Op uitgavenniveau is voor deze toelichting een norm gehanteerd waarbij voor de beleidsartikelen 1-4 en niet-beleidsartikel 6 afwijkingen van 10% of meer, met een minimum van EUR 2 miljoen, ten opzichte van de stand van de Ontwerpbegroting 2015 op sub-artikel niveau zijn opgenomen. Voor niet-beleidsartikel 7 is een afwijking van 1% opgenomen. Voor verplichtingen wordt de norm van 10% op artikel niveau aangehouden. In afwijking op bovenstaande zijn ook de uitgaven op de artikelonderdelen bescherming en bevordering van mensenrechten (art 1.2) en bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband (art 2.4) toegelicht en de verplichtingen op de Europese samenwerking (art. 3).

• 3. 

  Wijzigingen in de omvang van de HGIS

In deze paragraaf wordt geschetst welke wijzigingen zijn opgetreden in de omvang van de HGIS sinds de Miljoenennota 2015. Zoals uit de hierna volgende tabel blijkt is de HGIS voor 2015 toegenomen met EUR 671,8 miljoen.

Deze toename van de HGIS is het gevolg van meerdere mutaties met name veroorzaakt door toevoeging van de eindejaarsmarge 2014 en kasschuiven uit latere jaren. In de hierna volgende tabellen zijn deze uitgesplitst en verder per onderdeel toegelicht.

Toelichting:

• 1. 

  Op basis van wijzigingen in de CPB-ramingen voor het BNP (ODA) en de prijscomponent van het BBP (non-ODA) is de omvang van de HGIS bijgesteld.
• 2. 

  De eindejaarsmarge over 2014 is toegevoegd aan de HGIS. Het betreft hier de reguliere eindejaarsmarge maar ook de eindejaarsmarge voor het noodhulpfonds waarbij EUR 170 miljoen wordt toegevoegd aan de begroting van BHOS.
• 3. 

  Er vinden meerdere overboekingen van en naar de HGIS plaats. De belangrijkste mutaties betreffen de overheveling uit het Budget Internationale Veiligheid naar de begroting van Defensie. Het gaat hierbij om Defensie-uitgaven voor activiteiten gekoppeld aan missies en operaties die geen onderdeel van de HGIS zijn.
• 4. 

  Vanwege de stijging van de toerekening aan de eerstejaarsopvang voor asielzoekers uit DAC-landen heeft een kasschuif plaatsgevonden vanuit 2016 t/m 2020 ten gunste van 2015 om hiermee de gestegen kosten in 2015 te kunnen dekken. Daarnaast is er budget uit HGIS onvoorzien vanuit 2017-2019 geschoven naar 2015 en 2016 om de ISIS-missie in Irak te kunnen financieren. Ten slotte heeft er een kasschuif plaatsgevonden tussen 2015 en 2018 ter dekking van een deel van de motie van Ojik.
• 5. 

  Op een aantal onderdelen nemen de ontvangsten toe en deze worden gedesaldeerd binnen het uitgavenkader. De belangrijkste mutatie is een verhoging van de geraamde ontvangsten voor roerende middelen op de begroting van Buitenlandse Zaken.
• 4. 

  Overzicht belangrijkste suppletoire mutaties 2015

Uitgaven:

Het onderhavige wetsvoorstel leidt tot een opwaartse bijstelling op de begroting 2015 van Buitenlandse Zaken (V) van EUR 1,44 miljard door met name de vertraagde ratificatie van het Eigen Middelenbesluit. Dat leidt tot een verschuiving van ontvangsten van 2015 naar 2016.

In de volgende tabel volgt een overzicht van de meest in het oog springende beleidsmatige wijziging ten opzichte van de Ontwerpbegroting 2015 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V), gevolgd door een toelichting. De overige mutaties worden bij onderdeel 5, Toelichting per beleidsartikel, toegelicht.

Bedragen x EUR 1 miljoen

Toelichting

Artikel 3.1

De mutatie op de afdracht aan de EU bestaat uit de volgende onderdelen:

• - 

  Naheffing: De terugbetaling van EUR 460 miljoen euro als gevolg van de naheffing uit hoofde van de revisie van de Nationale Rekeningen wordt voor het einde van dit jaar geheel ontvangen in de kas.
• - 

  Vertraagde ratificatie: De ratificatie van het Eigen Middelenbesluit in alle lidstaten wordt niet meer voorzien voor het einde van 2015. De jaarlijkse Nederlandse korting, die onderdeel uitmaakt van het Eigen Middelenbesluit, slaat daardoor in 2016 voor drie jaren neer (2014 t/m 2016). De vertraagde ratificatie leidt ook tot een mutatie bij de ontvangsten (zie artikel 3.10). Per saldo leidt de vertraagde ratificatie van het Eigen Middelenbesluit tot een tegenvaller van EUR 1,8 miljard in 2015 en een meevaller van EUR 1,8 miljard in 2016.
• - 

  EU-afdrachten – Overig:

  • a. 

    Het betreft in eerste instantie het in december vorig jaar gesloten akkoord tussen de Raad en het Europees Parlement over de begroting 2015 en de aanvullende begrotingen voor 2014. Begin december 2014 hebben de Raad en het Europees Parlement een akkoord bereikt over de aanvullende begroting voor 2014. Dat akkoord leidde tot hogere uitgaven voor Nederland — EUR 150 miljoen — en hogere inkomsten voor Nederland — EUR 95 miljoen. Per saldo leidde dit akkoord tot EUR 55 miljoen hogere afdrachten voor 2014. Omdat het akkoord pas in december is gesloten zijn de budgettaire effecten doorgeschoven naar 2015.
  • b. 

    In tweede instantie resulteert uit de realisatie van de Europese begroting over 2014 een surplus (hogere inkomsten dan uitgaven). Dit surplus wordt toegevoegd aan de begroting voor het volgend jaar en verlaagt daarmee de afdrachten van de lidstaten (EUR 66 miljoen voor Nederland).
  • c. 

    In derde instantie worden de laatste ramingsbijstellingen verwerkt (EUR 172 miljoen minder afdrachten).

Ontvangsten:

Het voorstel leidt tot additionele de ontvangsten voor 2015 met EUR 263 miljoen. De belangrijkste reden voor deze verhoging is de mutatie op de perceptiekostenvergoeding vanuit de Europese Unie.

Bedragen x EUR 1 miljoen

Toelichting

Artikel 3.10

De mutatie op de afdracht aan de EU bestaat uit het volgende onderdeel:

Perceptiekostenvergoedingen: De ratificatie van het Eigen Middelenbesluit in alle lidstaten wordt niet meer voorzien voor het einde van 2015. Als gevolg van de vertraagde ratificatie wordt de aanpassing van de perceptiekostenvergoeding ook doorgeschoven naar 2016. Dit betekent EUR 0,3 miljard hogere ontvangsten in 2015 en EUR 0,3 miljard euro lagere ontvangsten in 2016.

• 4. 

  Toelichting per beleidsartikel

Beleidsartikel 1

Uitgaven

Artikel 1.2

Het budget voor de landenprogramma’s voor mensenrechten is verhoogd om een extra bijdrage te leveren aan de godsdienstvrijheid, vrijheid van levensovertuiging en andere mensenrechtenprioriteiten zoals ook besproken tijdens de begrotingsbehandeling 2015. Daarnaast stijgt het budget als gevolg van het aangenomen amendement Van Laar (begrotingsbehandeling BHOS 2015). Hierin is aangegeven dat, binnen het thema SRGR, EUR 3 miljoen beschikbaar dient te worden gesteld ter bestrijding van kinderprostitutie. Omdat in 2015 de financiering van bestrijding van kinderprostitutie vanuit het budget voor mensenrechtenprogramma’s zal plaatsvinden, wordt het mensenrechtenbudget opgehoogd vanuit de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

Beleidsartikel 2

Uitgaven

Artikel 2.1

De stijging van het budget voor goede internationale samenwerking ter bevordering van de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid in 2015 wordt met name veroorzaakt doordat het budget voor het veiligheidsfonds is verhoogd om hiermee in te zetten op ondersteuning in conflictsituaties. Daarnaast stijgt het budget voor de bijdrage aan de NAVO omdat het totaal budget voor de NAVO is toegenomen en daarmee ook het Nederlandse aandeel hierin. Voor latere jaren wordt een deel van het budget overgeheveld naar activiteiten binnen het artikel bevordering van veiligheid (artikel 2.4) vanwege een bijstelling van de raming voor NAVO-nieuwbouw.

Artikel 2.2

De regering heeft besloten extra middelen beschikbaar te stellen voor de versterking van de veiligheidsketen. Op de begroting van Buitenlandse Zaken is in dit kader vanaf 2016 extra budget beschikbaar om in risicolanden en in multilaterale fora en samenwerkingsverbanden een verhoogde inzet te tonen met het oog op de verwevenheid van interne en externe veiligheid. Daarnaast neemt in 2015 het budget toe voor de Global Conference on CyberSpace. Dit wordt veroorzaakt doordat een deel van de voorziene uitgaven voor 2014 pas worden gerealiseerd in 2015, het jaar waarin de conferentie is gehouden.

Artikel 2.4

De verhoging van het budget voor bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband in 2015 betreft een saldo van mutaties. Enerzijds stijgt het budget als gevolg van een overheveling vanuit het Budget Internationale Veiligheid (BIV) op de begroting van het ministerie van Defensie ten behoeve van het Stabiliteitsfonds voor veiligheidssectorhervormingen, vredesopbouw en trainingen en capaciteitsopbouw in ontwikkelingslanden. Anderzijds wordt het budget verlaagd door een overheveling naar de landenprogramma’s voor veiligheid en rechtsorde (artikel 4.3) op de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Meerjarig stijgt het budget doordat voor 2016 en 2017 de eindejaarsmarge 2014 op VN contributies voor crisisbeheersing zijn toegevoegd aan dit artikel en doordat middelen vanuit het artikelonderdeel eigen- en bondgenootschappelijke veiligheid (artikel 2.1) zijn overgeheveld om hiermee te anticiperen op hogere uitgaven ten behoeve van internationale crises.

Beleidsartikel 3

Verplichtingen

De verplichtingenmutatie bestaat uit een saldo. Enerzijds stijgen de verplichtingen binnen het artikelonderdeel EU-afdrachten analoog aan de mutaties zoals toegelicht onder de uitgaven. Anderzijds daalt het budget op het artikelonderdeel Een effectief, efficiënt en coherent optreden van de Unie ten opzichte van derde landen en regio’s, inclusief ontwikkelingslanden (artikel 3.2) met EUR 1,46 miljard. Deze verlaging is het gevolg van de ratificatie door Nederland van EOF 11 (Europees Ontwikkelingsfonds) in 2014. In dat jaar is de verplichting ook opgenomen en in de Slotwet 2014 gemeld. Hierdoor komt het geraamde budget voor 2015 te vervallen.

Uitgaven

Artikel 3.1

Per saldo stijgen de afdrachten aan de EU in 2015 met EUR 1,43 miljard en dalen de afdrachten in 2016 met EUR 2,08 miljard. Onderstaande tabel geeft een verklaring voor de mutatie in de EU-afdrachten in 2015:

• 1. 

  Naheffing: De terugbetaling van EUR 460 miljoen euro als gevolg van de naheffing uit hoofde van de revisie van de Nationale Rekeningen wordt voor het einde van dit jaar geheel ontvangen in de kas.
• 2. 

  Vertraagde ratificatie: De ratificatie van het Eigen Middelenbesluit in alle lidstaten wordt niet meer voorzien voor het einde van 2015. De jaarlijkse Nederlandse korting, die onderdeel uitmaakt van het Eigen Middelenbesluit, slaat daardoor in 2016 voor drie jaren neer (2014 t/m 2016). Ook de aanpassing van de percentiekostenvergoeding wordt doorgeschoven naar 2016. De vertraagde ratificatie leidt tot per saldo hogere afdrachten van EUR 2,1 miljard (zie bovenstaande tabel) en hogere ontvangsten van EUR 0,3 miljard (zie verklaring ontvangsten bij artikel 3.10); per saldo wordt EUR 1,8 miljard doorgeschoven naar 2016.
• 3. 

  EU-afdrachten – Overig: Onderstaande tabel geeft een verklaring van de omvang van de overige mutaties:

  • a. 

    Het betreft in eerste instantie het in december vorig jaar gesloten akkoord tussen de Raad en het Europees Parlement over de begroting 2015 en de aanvullende begrotingen voor 2014. Begin december 2014 hebben de Raad en het Europees Parlement een akkoord bereikt over de aanvullende begroting voor 2014. Dat akkoord leidde tot hogere uitgaven voor Nederland — EUR 150 miljoen — en hogere inkomsten voor Nederland — EUR 95 miljoen. Per saldo leidde dit akkoord tot EUR 55 miljoen hogere afdrachten voor 2014. Omdat het akkoord pas in december is gesloten zijn de budgettaire effecten doorgeschoven naar 2015.
  • b. 

    In tweede instantie resulteert uit de realisatie van de Europese begroting over 2014 een surplus (hogere inkomsten dan uitgaven). Dit surplus wordt toegevoegd aan de begroting voor het volgend jaar en verlaagt daarmee de afdrachten van de lidstaten (EUR 66 miljoen voor Nederland).
  • c. 

    In derde instantie worden de laatste ramingsbijstellingen verwerkt (EUR 172 miljoen minder afdrachten).

Ontvangsten

Artikel 3.10

Perceptiekostenvergoedingen: De ratificatie van het Eigen Middelenbesluit in alle lidstaten wordt niet meer voorzien voor het einde van 2015. Als gevolg van de vertraagde ratificatie wordt de aanpassing van de perceptiekostenvergoeding ook doorgeschoven naar 2016. Dit betekent EUR 0,3 miljard hogere ontvangsten in 2015 en EUR 0,3 miljard lagere ontvangsten in 2016.

Beleidsartikel 4

Uitgaven

Artikel 4.1

De stijging van het budget voor consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland stijgt in 2015 door toevoeging vanuit de HGIS van eindejaarsmarge 2014 en prijsbijstelling op de consulaire informatiesystemen en hogere uitgaven voor de inkoop van reisdocumenten.

Artikel 4.5

De daling van de uitgaven voor een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor internationale organisaties in Nederland wordt veroorzaakt door een bijstelling van de raming. Voor 2016 en 2017 stijgt het budget voor het Libanon Tribunaal omdat budget is gereserveerd vanwege de door de SGVN aangekondigde verlenging van het mandaat.

Beleidsartikel 5

Verplichtingen

Geen toelichting

Uitgaven

Geen toelichting

Beleidsartikel 6

Verplichtingen

Conform de toelichting onder de uitgaven

Uitgaven

Dit is het saldo van bijstellingen op grond van aanpassing van inflatieramingen door het CPB, verwerking van de HGIS-eindejaarsmarge 2014 en overboekingen naar diverse begrotingen conform de claims die zijn verwerkt naar aanleiding van de HGIS besluitvorming. Meerjarig is hierin onder andere opgenomen de dekking van de motie en amendement Van Ojik maar ook de kasschuif binnen de HGIS ter dekking van de financiering van de huidige missie in Irak tegen ISIS.

Niet-Beleidsartikel 7

Uitgaven

De apparaatsuitgaven laten per saldo meerjarig een stijging zien. Dit kent naast de toevoeging van loon- en prijsbijstellingen vanuit de HGIS de volgende oorzaken.

• - 

  Motie Van Ojik: Structureel wordt het amendement en de motie van Ojik opgenomen op de begroting. Hierbij wordt de regering verzocht extra financiële middelen (oplopend naar EUR 20 miljoen structureel vanaf 2018) in te zetten voor de versterking van diplomatieke capaciteit ter bevordering van de internationale rechtsorde en vrede en veiligheid, en de economische positie van Nederland.
• - 

  Kabinetsafspraken: Het budget neemt toe als gevolg van het besluit van het kabinet om extra middelen in te zetten voor de versterking van de veiligheidsketen. Het betreft hier middelen voor de personele en materiele inzet op dit terrein. Daarnaast is besloten is om de financiering van de generieke digitale infrastructuur (GDI) te verdelen over de departementen. De bijdrage van Buitenlandse Zaken hiervoor is overgeheveld naar de Aanvullende Post.
• - 

  Vastgoedmiddelen buitenland: Er vindt een verschuiving van budget plaats tussen 2015 en 2016 op de vastgoedmiddelen buitenland. Initieel werden middelen uit de verkoop van vastgoed uit 2013 ingezet in 2015. Vanwege een aangepaste raming worden de uitgaven nu voorzien in 2016.
• - 

  ICT: Vanwege herschikking vindt er een verschuiving plaats ten opzichte van de oorspronkelijke begroting binnen de apparaatsmiddelen voor ICT en koersverschillen. Dit is gebaseerd op een actualisatie van de ramingen voor IT uitgaven.

Ontvangsten

De mutatie op de ontvangsten is het gevolg van een actualisatie van de raming voor verkoop van roerende goederen.

Overige:

Eind 2013 is door Nederland een overeenkomst gesloten met de Royal Bank of Scotland waarin een zekerheidsstelling in de vorm van een bankgarantie is opgenomen ten behoeve van de Russische Federatie in de ‘Arctic Sunrise arbitrage’. Omdat de bankgarantie niet is opgehaald is de overeenkomst beëindigd en is het bedrag in oktober 2014 teruggestort. In afwachting van de einduitspraak van het arbitraal tribunaal of de bilaterale afwikkeling van het geschil tussen Rusland en Nederland over de ‘Arctic Sunrise’ is het mogelijk dat een zekerheidsstelling in de vorm van een bankgarantie alsnog beschikbaar zal moeten worden gesteld. In dat geval zal Nederland haar verplichting nakomen. De verwachting is dat de einduitspraak in de arbitrage eind 2015 komt. Met het oog op mogelijk (geheel of gedeeltelijk) inroepen van deze garantiestelling zijn in 2013 afspraken gemaakt met Greenpeace.

13