Het Nederland van de regio’s - Hoofdinhoud

Drie auteurs - Van Lieshout, Allers en Boogers - schreven de afgelopen weken in ‘Binnenlands Bestuur’ over decentralisatie, ieder op zijn eigen wijs. Het zou een wonder zijn als daaruit één visie over de toekomst van het binnenlands bestuur viel te destilleren. Maar de titel van het eerste artikel, ‘Decentralisatie is onontkoombaar’, zette wel de toon voor het gehele trio. Lang niet alle lezers van ‘Binnenlands Bestuur’ zullen deze opvatting delen; een enkeling kroop al woedend in de pen. Nu is onontkoombaarheid een kwalificatie om zuinig mee om te springen; de veranderingsresistentie van bestuurlijke stelsels moet vooral niet worden onderschat. Maar als decentralisatie meer is dan een kortstondig modeverschijnsel en gemeenten rekening hebben te houden met een aanhoudende verzwaring van hun takenpakket, dan is de noodzaak toch ruim aanwezig om de bestuurlijke gevolgen daarvan nog eens rustig te doordenken.

Zijn er tekenen dat de decentralisatie zijn natuurlijke grenzen heeft bereikt? Van Lieshout denkt in ieder geval van niet. Zo goed als het gehele sociale beleid zou ervoor in aanmerking komen, en in het verlengde daarvan ook een flink deel van het economische beleid en het onderwijsbeleid. De fundamentele argumenten daarvoor zijn niet nieuw. Decentralisatie biedt - binnen landelijk te trekken grenzen - ruimte voor inhoudelijk maatwerk, en voor rechtstreekse beïnvloeding daarvan door betrokken burgers via een democratische route die korter is dan de Haagse. Wie daarvan gecharmeerd is, zal in kaart willen brengen in welke mate de gemeenten daaraan in hun huidige vormgeving invulling kunnen geven.

Daar wringt natuurlijk ook de schoen. Niettegenstaande de opschaling van de afgelopen jaren belanden er nog steeds in toenemende mate taken bij gemeenten die daartegen niet zijn opgewassen. Een vorm van samenwerking met buren van vergelijkbare omvang is dan het eerste waaraan gedacht wordt; het heeft geleid tot een lappendeken van WGR-gedreven samenwerkingsverbanden. Maar als er iets is gebleken, dan is het wel dat de democratische controle daarop door gemeenteraden ernstig te wensen overlaat. Een vorm van verdere gemeentelijke schaalvergroting is dan een voor de hand liggend alternatief. Dat stuit al snel op verzet, en ook dat is te begrijpen: naarmate de opschaling vordert, neemt de afstand tot de burgers weer toe, worden er gewaardeerde lokale tradities bedreigd en lijken de kansen op maatwerk ineens weer verder weg te komen liggen.

Er is een tweede fundamenteel probleem rond de doorzettende decentralisatie, en dat is de toenemende discrepantie tussen het lokale niveau van de inhoudelijke besluitvorming en het onverminderd nationale niveau van de belastingheffing. Bij de democratische betrokkenheid van de burgers hoort een democratische afweging van het gewenste voorzieningenniveau, inclusief de financiële consequenties daarvan: wie bepaalt, betaalt. Maar daarvan is nog maar zeer beperkt sprake. Het verschil tussen het percentage gedecentraliseerde taken en het percentage gedecentraliseerde financiering is in Nederland naar internationale norm uitzonderlijk hoog. De discussie over de verruiming van het lokale belastinggebied ligt zo in het verlengde van het decentralisatiedebat.

Het hierboven aangeduide verschil in percentages moet zeker niet naar nul. Er zijn verschillen in draagkracht tussen gemeenten die door de rijksoverheid gecorrigeerd dienen te worden; een (vereenvoudigd) gemeentefonds is daarvoor onmisbaar. De passende instrumentatie van een uitgebreider lokaal belastinggebied is daarenboven een ingewikkelde opgave; het artikel van Allers geeft een fraai overzicht. Maar zelfs zonder verdere beleidsdecentralisatie is de discrepantie tussen rijk en gemeente als belastingheffers te groot. De kunst zal zijn in een volgende regeerperiode een lokale verruiming tot stand te brengen zonder een netto lastenverzwaring in de optelsom van rijk en gemeente, wellicht als onderdeel van de grote belastingherziening waar al zo lang naar wordt uitgekeken.

Wat tekent zich dan af als lange termijn perspectief? Veel wijst toch in de richting van een Nederland van tussen de 30 en de 50 regio’s. Sommige daarvan samenvallend met een enkele grote gemeente van nu, sommige samenvallend met een van de huidige provincies, sommige samenvallend met een van de nu al bestaande samenwerkingsverbanden van gemeenten, maar alle groot genoeg om hun uiteindelijke decentrale takenpakket behoorlijk te kunnen uitvoeren, alle voorzien van een passend ruim belastingmandaat en uiteraard alle voorzien van passende representatieve democratische besluitvorming.

Boogers, de derde auteur, is ondanks zijn waardering voor de regio sceptisch over de haalbaarheid van deze aanpak, en ook de commissie Openbaar Bestuur en de commissie Van de Donk waarschuwen tegen verder structuurdenken. De zorgen zijn voorstelbaar, en de voorgeschiedenis van vergelijkbare pogingen is niet bemoedigend. De opgave is duidelijk: als het gaat om acceptatie van zo’n nieuwe structuur zal alles staan of vallen met de mate waarin dergelijke regio’s bestaande verschillen in stijl en traditie kunnen blijven accommoderen en ook bij een geografisch grotere omvang de betrokkenheid van burgers kunnen veiligstellen. Maar daarvoor zijn vele oplossingen denkbaar. Waarom zou een regio niet de vrijheid kunnen krijgen om bepaalde taken of bevoegdheden door te delegeren naar deelregio’s die bijvoorbeeld kunnen corresponderen met de oorspronkelijk constituerende kleine gemeenten en daarvoor hun eigen vorm van democratische besluitvorming kunnen vaststellen? Waarom zouden regio’s daarnaast niet in vrijheid intern kunnen experimenteren met vormen van directe democratie en proactief bestuur (van digitale raadpleging tot G1000achtige experimenten) of via adviesraden ruimte creëren voor zinnige inbreng van het regionale middenveld, om op deze wijze burgers op een moderne wijze te betrekken bij hetgeen zich in hun directe omgeving afspeelt? En waarom zouden de regio’s die gezamenlijk corresponderen met een voormalige provincie niet kunnen afspreken alle waardevolle provinciale tradities onverkort te handhaven?

Het is niet voor niets dat wezenlijke wijzigingen in het Nederlandse binnenlands bestuur schaars zijn en maar zelden hebben plaatsgevonden. Natuurlijk is een lange termijn hervormingsperspectief als het bovenstaande een veeleisende opgave. Het landelijk trekken van de financiële en inhoudelijke grenzen waarbinnen decentraal beleid zich moet afspelen is een van de vele complexe onderdelen daarvan, zoals blijkt bij de op dit moment gevoerde zorgdiscussie. Maar die complexiteit zou ons niet moeten afschrikken - integendeel. Er liggen al evenzeer interessante kansen om te verhelderen en te verbeteren. Het door de twee eerder genoemde adviescommissies bepleite voorstel om vooralsnog duizend bloemen te laten bloeien zal in complexiteit kunnen wedijveren met elke denkbare hervorming. Het bewijsmateriaal dat het huidige systeem uitdaagt tot een fundamentele herbezinning stapelt zich al geruime tijd op; de artikelen van Van Lieshout, Allers en Boogers dragen nuttige bouwstenen aan voor de daarbij behorende vervolgdiscussie. De conferentie van 5 oktober beoogt daarvoor alle benodigde ruimte te bieden.