Hoe komt Europese wetgeving tot stand?

Met dank overgenomen van M.R. (Marietje) Schaake i, gepubliceerd op vrijdag 10 juni 2016, 2:06.

Een einde aan de handel in goederen waarmee marteling en de doodstraf teweeg worden gebracht, dat wil toch iedereen? Toch gingen er jaren vooraf aan het aanpassen van deze weinig controversiële Europese wetgeving Een kijkje achter de schermen:

Marteling en de doodstraf zijn verboden in Europa en de EU heeft als doel het ook in het buitenland uit te bannen. Handelsregels zijn een manier om dit doel concreet vorm te geven. De export in elektrische stoelen, guillotines of knuppels met spijkers is geheel verboden, en voor producten die ook legitieme doelen hebben moeten bedrijven een vergunning aanvragen. Dat geldt voor bepaalde soorten boeien of pepperspray en stroomstootwapens voor gevangenisbewakers.

De huidige wetgeving uit 2005 is toe aan herziening. Daarom heeft de Europese Commissie in 2014 een update voorgesteld, die als basis dient voor onderhandelingen tussen het Europees Parlement en de Europese Lidstaten.

Elke dag wordt er op Europees niveau gewerkt aan wetsteksten, resoluties, opinies en parlementaire vragen. Eerst moet een meerderheid van het Europees Parlement achter een voorstel staan en dat vormt dan de basis voor onderhandelingen met regeringen van de lidstaten en de Europese Commissie. En natuurlijk willen maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers hun input geven. Dat betekent een uitgebreid proces van input verzamelen, belangen afwegen en onderhandelen.

In de media wordt soms over het eindresultaat verslag gedaan, maar het proces dat daaraan vooraf gaat speelt zich zo grotendeels achter de schermen af. Maar wie wil begrijpen hoe in Europa beslissingen worden genomen is gebaat bij meer inzicht in hoe de ‘wetgevingsworst’ gemaakt wordt.

Deel 1: Het Parlementsstandpunt

2014

Het Parlement moet tot een standpunt komen in reactie op het voorstel van de Europese Commissie. Maar nog voordat dat kan gebeuren ontstaat er onenigheid tussen de Handelscommissie (INTA) en de Buitenlandse Zakencommissie (AFET) over wie er hoofdverantwoordelijk is. Hoewel het doel versterking van mensenrechten is, gaat deze wetgeving primair over handelsstromen en ben ik van mening dat de expertise daarover in INTA ligt. Samen met andere leden sturen we een brief aan de voorzitters van beide commissies om aan te geven dat het dossier in INTA moet worden behandeld. Wel zal de Mensenrechtencommissie een zogenaamde opinie aannemen met specifieke inbreng.

Januari 2015

Na de vertraging in het EP, moet er een parlementariër worden aangewezen die hoofdverantwoordelijk is. Dat gaat volgens een vast schema en onze parlementaire groep is ‘aan de beurt’ om te kiezen op het moment dat dit dossier op de agenda staat. Door mijn eerdere werk aan mensenrechten en exportcontrole, onder andere om wapens en gevaarlijke technologie niet zomaar te verhandelen, word ik ‘rapporteur’. Elke politieke groep wijst een zogenaamde ‘schaduwrapporteur’ aan, zodat door elke fractie ook aan dit vraagstuk gewerkt wordt.

Februari - mei 2015

De voorbereidingen beginnen meteen. Slechts een paar dagen na mijn officiële benoeming komen de eerste mails binnen. Mensenrechtenorganisaties mailen hun rapporten en willen een afspraak om over hun prioriteiten te praten. Farmaceutische bedrijven willen weten wat het tijdspad is. Ook willen de diplomaten van een aantal lidstaten voor wie exportcontrole van belang is melden zich. Er wordt weleens gezegd dat iedereen in Brussel een lobbyist is.

Als parlementariër doe je eigen onderzoek naar een onderwerp, ondersteund door een team van medewerkers. Daarnaast zijn er specialisten die vaak al jaren op een onderwerp werken nodig om specifieke input te geven. Na drie maanden onderzoek, gesprekken, schrijven en puzzelen lever ik mijn voorstel in aan de Parlementaire diensten voor een juridische check en vertaling.

In het voorstel van de Europese Commissie staan al regels over tussenpersonen die deals regelen, en mensen die technische knowhow of trainingen verzorgen over hoe je potentiele martelgoederen moet onderhouden of gebruiken. Bovendien is er naar aanleiding van Europese producten die worden gebruikt voor dodelijke injecties in de VS een hele nieuwe categorie toegevoegd: medicijnen. Dit is een heikel punt omdat we wel willen zorgen dat de doodstraf niet wordt uitgevoerd, maar verdovingen en narcose in ziekenhuizen nog altijd legaal en nodig zijn.

Er zijn meer toevoegingen nodig om de wetgeving te versterken:

  • 1. 
    Een zogenaamde ‘catch-all’ clausule waarmee de douane een product dat niet op de controlelijst staat, toch kan tegenhouden als er een vermoeden bestaat dat het gaat worden gebruikt voor marteling of de doodstraf
  • 2. 
    Het controleren van doorvoer en transport van martel- en doodstrafgoederen door Europa, uit bijvoorbeeld Rusland via Rotterdam naar Saoedi-Arabië
  • 3. 
    Een verbod op advertenties voor martel en doodstrafgoederen, inclusief op het internet en op Europese wapenbeurzen
  • 4. 
    Europese burgers in het buitenland ook onder de wetgeving plaatsen zodat dat een Fransman die verboden diensten levert vanuit bijvoorbeeld Azerbaijan aan Iran zou kunnen worden aangeklaagd
  • 5. 
    Een noodprocedure, die kan worden gebruikt om de controlelijsten te updaten als er een nieuw product op de markt komt of als een verandering in een land ervoor zorgt dat marteling of de doodstraf opeens weer voorkomen

Wetgeving moet voor burgers (en Europarlementariërs) toegankelijk zijn in hun eigen taal. Andere parlementariërs zijn nu aan zet om de tekst te amenderen. Ook zij zullen gesprekken voeren met belanghebbenden en de grote vraag is welke afwegingen zij zullen maken.

Juni 2015

Als ze met radicaal andere voorstellen komen heb ik een probleem, want dan worden het lastige onderhandelingen in het Europees Parlement om een compromis. Gelukkig valt het erg mee, ondanks het feit dat we vanuit totaal verschillende politieke hoeken komen. Zoveel overeenstemming komt niet vaak voor. Toch zijn er verschillen en heeft iedereen andere nadruk aangebracht. Partijen aan de linkerkant kijken extra naar bijvoorbeeld transparantie van de wetgeving en wat bedrijven doen. Partijen aan de rechterkant hebben meer rekening gehouden met het belang van de bedrijven die uiteindelijk aan de wetten moeten gaan voldoen, om onnodige regeldruk te voorkomen, vooral voor het MKB.

Omdat ik weet dat er bij de Lidstaten überhaupt vaak weinig animo is om exportcontrole wetgeving te versterken, is mijn doel om een zo groot mogelijk meerderheid voor dit voorstel te krijgen in het Parlement. Meer steun vanuit het Parlement betekent een sterkere positie tegenover de lidstaten. Daarom moet ik aan het werk om de wensen van alle fracties in het Parlement te verwerken zodat ze voor de eindtekst zullen stemmen.

We plannen een zogenaamde ‘shadows meeting’ om met de andere parlementariërs te spreken. Met alle staf erbij zijn we met zo’n 25 mensen. Een groot obstakel is dat twee fracties mijn ‘catch-all’ voorstel zo hebben geamendeerd dat medicijnen er helemaal buiten zouden vallen. Ze geven aan dat dit voor hen een breekpunt is. De lobby van sommige farmaceutische bedrijven lijkt effectief geweest. Ik ben het er niet mee eens, want een bestelling voor Amerikaanse gevangenissen kan technisch onderscheiden worden van een bestelling door een ziekenhuis. Maar om brede steun te houden neem ik hun amendement over, met pijn in het hart, maar compromissen zijn nodig voor een meerderheid.

Op basis van de gesprekken wordt een week later in de Handelscommissie (INTA) gestemd over het compromis. Er is brede steun en de tekst bevat in elk geval mijn belangrijkste punten. De eerste horde is genomen.

September 2015

Na opnieuw een juridische check en vertaling van de uiteindelijk gestemde tekst wordt het voorstel in stemming gebracht door het voltallige Parlement. Even is het spannend of de voltallige fracties ook de mening van hun individuele collega’s in de handelscommissie delen. Soms komt het voor dat er splitsingen binnen de fracties zijn maar dat is hier gelukkig niet het geval. De tekst wordt aangenomen met de grootste meerderheid die een handelsdossier sinds de verkiezingen in 2014 heeft gehaald. Daarmee hebben we een krachtig mandaat om de onderhandelingen met de Lidstaten te beginnen, die inmiddels ook een eigen tekst hebben aangenomen.

Deel 2: Trialoog: onderhandelingen tussen Parlement en Lidstaten

November 2015

De onderhandelingen die vervolgens plaatsvinden tussen Parlement, Lidstaten en Commissie, heten trialogen. De eerste trialoog is verkennend; alle partijen presenteren hun voorstellen en al snel blijkt dat we heel ver uit elkaar liggen. Namens de Europese Commissie onderhandelt de Handelscommissaris zelf. Dat laat zien dat ze het een belangrijk onderwerp vindt en de politieke verantwoordelijkheid ervoor zelf wil nemen. Meestal zit er een hoge ambtenaar van de Commissie. Nadat ik zelf heb voorgesteld wat voor het Parlement belangrijk is, stelt een nogal stugge Luxemburgse diplomaat (dan EU voorzitter) aan de overkant van de tafel dat de lidstaten het voorstel van de Commissie al vergaand genoeg vonden, dat ze ons werk om dat voorstel te versterken niet nodig vinden. Een aantal punten - waaronder onze belangrijkste - zijn onbespreekbaar. We zijn snel uitgesproken.

Januari - februari 2016

In plaats van meteen een nieuwe formele trialoog te plannen wordt er afgesproken om eerst verkennende gesprekken te voeren om te kijken of we door meer uitleg dichter bij elkaar kunnen komen. Omdat het bijna kerstreces is, zullen die gesprekken in het nieuwe jaar pas plaats kunnen vinden. Vanaf 1 januari neemt Nederland het stokje over van de Luxemburgers dus dat betekent dat we aan de slag gaan de Nederlandse regering. Veel Nederlanders aan een onderhandelingstafel, maar dat betekent niet dat we het eens zijn. En alle gesprekken worden in het Engels gevoerd.

Hoewel we het tijdens de verkennende gesprekken over veel van de technische details eens kunnen worden, verloopt het juist op de cruciale punten stroef. Dat is niet uitzonderlijk. Wij willen een juridische basis voor wanneer een probleem zich voordoet, dus dat een douanier bijvoorbeeld kan ingrijpen als hij iets tegenkomt. De lidstaten willen steeds vaker helemaal geen nieuwe afspraken op EU niveau. In dit geval zijn ze bang dat strengere regels ze allerlei verplichtingen opleggen die óf meer geld kosten óf ertoe leiden dat zij verantwoordelijk worden gehouden als iets mis gaat. Ze beroepen zich daarbij op onuitvoerbaarheid of vage ‘juridische obstructies’, die vervolgens weer weerlegd worden door de juridische dienst van het EP. Na drie voorbereidingsbijeenkomsten hebben we de cruciale politieke verschillen in kaart gebracht en besluiten we een volgende formele trialoog te plannen. In aanloop daar naartoe besluit ik een compromisvoorstel te presenteren, hopend dat we daarmee de vastgelopen discussie vlot kunnen trekken.

Maart 2016

Voordat ik dat kan doen, moet ik mezelf verzekeren van steun vanuit het Parlement zelf. Als mijn collega’s vinden dat ik cruciale punten te snel weggeef of juist te stug onderhandel verlies ik steun. De meningen zijn verdeeld. De een wil liever helemaal niks opgeven, “laat de lidstaten eerst maar eens aantonen dat ze serieus zijn en laat hen maar iets voorstellen”. De ander wil juist het tegenovergestelde, “laten we concessies doen om te laten zien dat we van goede wil zijn, dan krijgen we daar vast iets voor terug”. Een balans zoeken is belangrijk, ook omdat geen voortgang voor de lidstaten vermoedelijk de beste optie is, is het zaak om wel een verbetering te realiseren. Ik besluit om als geste naar de Lidstaten ons belangrijkste punt, de ‘catch-all’, op te geven maar vervolgens hard te onderhandelen over de rest. Daardoor kan in de praktijk de impact van de wet nog steeds stevig zijn. We zijn het erover eens dat we daarmee zelf een grote stap zetten en verwachten dan ook dat de Lidstaten dat ook doen. Het Nederlandse Voorzitterschap zou deze onderhandelingen dan af kunnen ronden.

Als we een week later in de onderhandeling zitten, blijkt echter dat de Lidstaten nagenoeg nergens mee komen. Ze hebben ons voorstel om het voor ons belangrijke punt te laten vallen geaccepteerd en willen nu ook praten over het afzwakken van onze andere punten. Het gaat er redelijk hard aan toe. Ik zeg dat het onverkoopbaar is aan de buitenwereld als we de transport van bijvoorbeeld en guillotine door de EU zouden toestaan of dat we een bedrijf elektrische stoelen laten adverteren op Europees grondgebied. Er lijkt weinig begrip of beweging te zijn aan de overkant van de tafel waar meer in termen van procedures dan praktijk wordt gedacht. Wederom is de trialoog snel afgelopen. We maken duidelijk dat er voor het Parlement niet serieus te onderhandelen valt op deze manier en dat we pas weer een nieuwe afspraak kunnen maken als er een realistisch voorstel op tafel ligt vanuit de Lidstaten. Na krap een half uurtje staan we allemaal, een stuk of 50 mensen, weer buiten.

April - mei 2016

Het lijkt erop dat de boodschap van het Parlement is aangekomen en dat het klappen van de trialoog in zekere zin geholpen heeft om de Lidstaten in beweging te brengen. Mensenrechtenorganisaties zijn een aantal belangrijke lidstaten aan het bewerken. De Nederlanders laten weten dat ze binnenkort met een beter voorstel kunnen komen.

Een week voor de volgende trialoog komt hun voorstel binnen, het wordt meteen als laatste optie gepresenteerd. Hierin accepteren lidstaten dat doorvoer moet gecontroleerd, dat er een urgentie procedure moet zijn en een verbod op adverteren op wapenbeurzen.

Collega’s in het Parlement zijn positief over nieuwe voorstellen, dit begint meer te lijken op wat wij willen. Maar er mist een cruciaal punt, op het gebied van adverteren voor de verkoop van deze martel- en doodstraf goederen worden alleen wapenbeurzen afgedekt; wij wilden altijd een volledig verbod op adverteren in de breedste zin. Daarnaast hebben de Lidstaten een zinnetje ingevoegd waardoor een verandering aan de controlelijsten van goederen pas zou kunnen worden doorgevoerd als er een mensenrechtenschending plaats heeft gevonden. Het doel moet juist zijn om dat te voorkomen, dus dit moet anders. We spreken onderling af dat we niet akkoord gaan totdat we deze twee dingen binnen hebben.

De lidstaten gaan vrij snel akkoord met deze twee eisen, dus het lijkt erop dat we er opeens toch snel uit zullen zijn. Omdat onderhandelingen op een heel ander dossier lastig lopen willen de Nederlanders misschien wat harder werken aan succes hier. Vlak voordat we een echte deal bereiken blijkt er echter nog een zeer technisch probleem te zijn over op welke manier experts vanuit het Parlement betrokken zullen worden bij het aanpassen van de controlelijsten van goederen. De discussie tussen juridische diensten van het Parlement en de Lidstaten groeit dit uit tot een groot discussiepunt dat de inhoudelijke overeenkomst die we hadden bereikt dreig te laten ontsporen. Uiteindelijk wordt er via een bureaucratische omweg een oplossing gevonden. Gelukkig, want het was zonde geweest om het hele pakket hierop af te laten ketsen. Iedereen feliciteert elkaar en we schudden elkaar de hand. De tekst moet nogmaals door de juridische wasstraat, en natuurlijk officieel worden bekrachtigd via stemmingen, maar de politieke deal ligt er.

Het resultaat

Er zit ongeveer twee jaar tussen de presentatie van het Commissievoorstel en de politieke deal die we nu hebben bereikt. Twee jaar van onderzoek, gesprekken met experts, onderhandelingen in het Parlement en onderhandelingen met de Lidstaten. Uiteindelijk ligt er een pak papier van 80 bladzijden waarin drie van de prioriteiten die ik aan het begin had gesteld zijn opgenomen en twee andere helaas niet. Toch hebben we reële stappen kunnen zetten om te zorgen dat de EU meer zal doen om de verspreiding van goederen die kunnen worden gebruikt bij marteling of de doodstraf tegen te gaan. Zonder compromis was dat niet gelukt.

Hoewel het niet altijd zichtbaar is, kost elke poging om Europese wetgeving te veranderen of vernieuwen tijd en moeite, door het complexe krachtenveld van verschillende politieke ideologieën, belangen en nationaliteiten, vertalingen en juridische checks. Dat is soms frustrerend. Het lukt ook niet altijd een oplossing te vinden, waardoor iets soms jaren vast blijft zitten. Dat is hier gelukkig niet gebeurd.

Tags: Buitenlandse Zaken, EU, Europees Parlement, Europese Commissie, handel, mensenrechten, rol EU in de wereld

Laat opmerkingen en commentaar formulier

Tonen geen opmerkingen en commentaar formulier

Geen reacties

Breng de conversatie op gang door op dit artikel te reageren!

Schrijf een reactie

Naam *

E-mail (wordt niet gepubliceerd) *

Website

XHTML: U kunt deze tags gebruiken:

Meer over ...