VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Verslag over de vorderingen die zijn gemaakt op het gebied van de bestrijding van mensenhandel (2016) als vereist op grond van artikel 20 van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan

Inhoudsopgave

  1. Tekst
  2. Uitgebreide versie
  3. EU Monitor

1.

Tekst

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 19.5.2016

COM(2016) 267 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Verslag over de vorderingen die zijn gemaakt op het gebied van de bestrijding van mensenhandel (2016)

als vereist op grond van artikel 20 van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan

{SWD(2016) 159 final}

  • I. 
    ACHTERGROND

Onder mensenhandel wordt verstaan het kopen, verkopen en uitbuiten van kinderen en volwassenen. Het fenomeen heeft een negatieve impact op het individu, de gemeenschap en de economie. De mensenhandelaars maken misbruik van de kwetsbare positie waarin mensen zich bevinden, die kan worden beïnvloed door bijvoorbeeld armoede, discriminatie, genderongelijkheid, geweld tegen vrouwen, gebrek aan toegang tot onderwijs, etnische conflicten en natuurrampen.

Mensenhandel is een vorm van criminaliteit, die inspeelt op een vraag en wordt ingegeven door winstbejag. De winst leidt in zowel de legale als illegale economieën tot een complex samenspel van vraag en aanbod. Dat moet worden aangepakt, willen we mensenhandel uitbannen.

Mensenhandel is een ernstige schending van de grondrechten en is uitdrukkelijk verboden krachtens het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Mensenhandel wordt ook als een vorm van criminaliteit genoemd in artikel 83 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De in artikel 83 vermelde vormen van criminaliteit worden "eurocriminaliteit" genoemd. Het zijn bijzonder ernstige vormen van criminaliteit die een grensoverschrijdende dimensie hebben.

Samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten op dit gebied is essentieel, zoals ook tot uiting komt in Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan 1 (hierna de "richtlijn" genoemd). Artikel 20 van de richtlijn bepaalt dat om bij te dragen aan een gecoördineerde en geconsolideerde EU-strategie tegen mensenhandel, "de lidstaten de ATC [de coördinator voor de bestrijding van mensenhandel] de in artikel 19 bedoelde informatie [moeten verstrekken], op basis waarvan de ATC bijdraagt aan tweejaarlijkse rapportering door de Commissie over de vorderingen in de strijd tegen mensenhandel."

Met het oog daarop heeft de Commissie een EU-coördinator voor de bestrijding van mensenhandel aangewezen, die de coördinatie en consistentie tussen de EU-instellingen, de EU-agentschappen, de lidstaten en de internationale actoren moet verbeteren, nieuwe EU-beleidsmaatregelen ter bestrijding van mensenhandel moet ontwikkelen en de bestaande maatregelen moet verbeteren 2 .

Dit is het eerste verslag van de Commissie over mensenhandel sinds de goedkeuring van de richtlijn. Overeenkomstig overweging 27 en artikel 19 van de richtlijn is het verslag onderverdeeld in drie belangrijke delen: tendensen op het gebied van mensenhandel, de resultaten van de specifieke bestrijdingsmaatregelen en statistieken van de lidstaten. Het gaat vergezeld van een werkdocument 3 dat precieze en uitgebreide feitelijke informatie bevat als aanvulling op de informatie in het verslag. In het verslag wordt ook onderzocht welke maatregelen de Commissie en andere relevante belanghebbenden hebben genomen in het kader van de EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012-2016 4  (hierna de "EU-strategie" genoemd). De bevindingen van dit verslag worden gebruikt om de beleidsoriëntatie van de Commissie onder de aandacht te brengen en voor de ontwikkeling van de post-2016-strategie voor de bestrijding van mensenhandel, die in 2016 zal worden gepubliceerd. 

In het verslag worden voorts belangrijke elementen van het EU-beleid onderzocht die relevant zijn voor de bestrijding van mensenhandel. Het gaat onder meer om de Europese migratieagenda 5 , de Europese veiligheidsagenda 6 , het EU-actieplan tegen migrantensmokkel (2015-2020) 7 , het actieplan inzake mensenrechten en democratie (2015-2019) 8 , het nieuwe kader voor de EU-activiteiten inzake gendergelijkheid en empowerment van vrouwen in de externe betrekkingen van de EU 20162020 9  en het strategisch engagement van de EU voor gendergelijkheid 2016-2019 10 .

Dit verslag is toegespitst op kwesties waarbij de alomvattende aanpak van de richtlijn en de EU-strategie naar voren komt. Er wordt met name aandacht besteed aan de vooruitgang die is geboekt op het gebied van vervolging (met nadruk op financieel onderzoek), bescherming (met nadruk op de instelling van nationale verwijzingsmechanismen) en preventie (met nadruk op de maatregelen van de lidstaten voor het voorkomen van mensenhandel overeenkomstig artikel 18 van de richtlijn).

Het verslag berust op informatie van drie belangrijke bronnen. Ten eerste verzamelden de nationale rapporteurs en soortgelijke mechanismen informatie die vervolgens door de lidstaten is doorgegeven aan de EU-coördinator voor de bestrijding van mensenhandel op grond van de artikelen 19 en 20 van de richtlijn. Ten tweede waren er bijdragen van maatschappelijke organisaties die deelnemen aan het EU-platform van het maatschappelijk middenveld ter bestrijding van mensenhandel 11 en het e-platform van de EU voor het maatschappelijk middenveld. Tot slot werd ook informatie verstrekt door de relevante EU-agentschappen en internationale en regionale organisaties.

De informatie van de lidstaten betreft voornamelijk de periode 2011-2013. Het verslag bevat echter ook meer recente informatie, waaronder statistische gegevens voor 2013-2014 12 .

II.TENDENSEN EN UITDAGINGEN OP HET GEBIED VAN DE BESTRIJDING VAN MENSENHANDEL IN DE EU

Het is moeilijk de precieze omvang van de mensenhandel op EU-niveau in te schatten, gezien de complexe banden met andere criminele activiteiten en de verschillen tussen de nationale wetgeving van de lidstaten. De Commissie verzamelt al enkele jaren via Eurostat statistieken op dit gebied. Het meest recente Eurostat-verslag over mensenhandel 13 is in 2015 gepubliceerd en betreft de periode 2010-2012.

De tendensen in de statistische gegevens voor de periode 2013-2014 14 die de lidstaten ten behoeve van dit verslag hebben verstrekt, zijn consistent met de tendensen in de vorige periode. Deze gegevens betreffen uitsluitend "geregistreerde slachtoffers" (het gaat om zowel geïdentificeerde als vermoedelijke slachtoffers) 15 . Gezien de complexiteit van het fenomeen zijn er echter goede redenen om aan te nemen dat het werkelijke aantal slachtoffers in de EU aanzienlijk hoger ligt.

  • • 
    Er waren in totaal 15 846 geregistreerde slachtoffers van mensenhandel in de EU (geïdentificeerde en vermoedelijke slachtoffers). 
  • • 
    Mensenhandel ten behoeve van seksuele uitbuiting is nog steeds de meest voorkomende vorm van mensenhandel (67 % van de geregistreerde slachtoffers), gevolgd door arbeidsuitbuiting (21 % van de geregistreerde slachtoffers). De overige 12 % is slachtoffer van mensenhandel ten behoeve van andere vormen van uitbuiting.
  • • 
    Ruim driekwart van de geregistreerde slachtoffers is vrouw (76 %).
  • • 
    Ten minste 15 % van de geregistreerde slachtoffers is kind 16 .
  • • 
    65 % van de geregistreerde slachtoffers is EU-burger.    
  • • 
    In de periode 2013-2014 bestond de top vijf van EU-landen van nationaliteit van geregistreerde slachtoffers uit Roemenië, Bulgarije, Nederland, Hongarije en Polen. Dit zijn dezelfde landen als in de periode 2010-2012.
  • • 
    De top vijf van derde landen van nationaliteit bestond uit Nigeria, China, Albanië, Vietnam en Marokko.
  • • 
    6 324 personen hadden formeel contact met de politie of de strafrechtinstanties 17 in verband met mensenhandel 18 .
  • • 
    In totaal zijn in de EU 4 079 gevallen van vervolging en 3 129 gevallen van veroordeling voor mensenhandel gemeld.

Het werkdocument bij dit verslag bevat een meer gedetailleerde analyse van de statistische gegevens.

Op jaarbasis is het totale aantal geregistreerde slachtoffers volgens de gegevens voor 2013-2014 lager dan het aantal geregistreerde slachtoffers volgens het werkdocument van Eurostat voor 2010-2012 (8 034 in 2013 en 7 812 in 2014, tegenover 9 710 in 2010, 9 438 in 2011 en 10 998 in 2012). Hoewel de gegevens voor beide perioden op gelijkaardige wijze zijn verzameld, zou het in dit stadium niet raadzaam zijn de gegevens van de twee exercities of van verschillende jaren met elkaar te vergelijken, omdat verschillende registratiemethoden en juridische definities kunnen zijn gebruikt. De discrepantie tussen de jaartotalen en met name de oorzaken van het kleinere aantal geregistreerde slachtoffers van mensenhandel, moeten verder worden onderzocht en geanalyseerd. Bovendien blijkt dat er de afgelopen vijf jaar (2010-2014) weinig veranderd is op het gebied van de landen van herkomst van de slachtoffers, de landen van bestemming, de vormen van uitbuiting en de leeftijd en het geslacht van de slachtoffers. Ondanks de inspanningen is de situatie niet veranderd 19 .

Gezien het bovenstaande is het belangrijk dat de lidstaten werk blijven maken van betere gegevensverzameling (uitgesplitst naar leeftijd en geslacht) op het gebied van mensenhandel, met het oog op betere monitoring. Daarnaast is de gegevensverzameling ook belangrijk voor het meten van de impact van de maatregelen ter bestrijding van mensenhandel. Het feit dat de statistische tendensen in de twee genoemde perioden niet zijn veranderd, wijst erop dat de lidstaten meer moeten doen om mensenhandel te onderzoeken, daders te vervolgen en mogelijke slachtoffers te identificeren. De Commissie is bereid de lidstaten hierbij te ondersteunen. Er zullen betere richtsnoeren worden ontwikkeld en gegevens worden verzameld over extra indicatoren om de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van gegevens te verbeteren.

Tendensen op het gebied van de vormen van uitbuiting

Mensenhandel is een maatschappelijk fenomeen dat veel verschillende vormen aanneemt. Het fenomeen evolueert, in veel gevallen volgens de vraag en de vindingrijkheid van de mensenhandelaars. De lijst van verschillende vormen van uitbuiting in de richtlijn is niet-exhaustief, waardoor er nieuwe vormen van uitbuiting kunnen worden opgenomen onder de definitie van mensenhandel.

De lidstaten en andere actoren zouden voldoende middelen moeten inzetten om alle vormen van mensenhandel, waaronder nieuwe vormen, doeltreffend aan te pakken, en de tendensen op dit gebied te volgen.

  • • 
    Mensenhandel ten behoeve van seksuele uitbuiting

Mensenhandel ten behoeve van seksuele uitbuiting is nog steeds verreweg de meest voorkomende vorm van mensenhandel in de EU. Volgens statistische gegevens werden er in de periode 2013-2014 10 044 slachtoffers van seksuele uitbuiting geregistreerd (d.w.z. 67 % van het totale aantal geregistreerde slachtoffers in deze periode). De slachtoffers zijn voornamelijk vrouwen en meisjes (95 % van de geregistreerde slachtoffers), maar enkele lidstaten melden dat het aantal mannelijke slachtoffers stijgt. Het merendeel van de slachtoffers werkte in de seksindustrie. De beschikbare informatie wijst erop dat mensenhandelaars zichtbare vormen van mensenhandel steeds meer verruilen voor meer verborgen vormen en dat zij misbruik maken van het zelfstandigenstatuut.

Volgens Europol kan in de landen waar prostitutie legaal en gereglementeerd is, de vraag naar goedkope arbeid een impact hebben op de seksindustrie, en kunnen mensenhandelaars die zich van een regelgevingskader willen bedienen om hun slachtoffers uit te buiten, daar veel gemakkelijker te werk gaan 20 . Er is ook een verschuiving van zichtbare vormen van prostitutie naar minder zichtbare vormen.

Uit de gegevens die voor dit verslag zijn verzameld, blijkt dat de tot dusver geleverde inspanningen met betrekking tot mensenhandel ten behoeve van seksuele uitbuiting onvoldoende zijn geweest om het verschijnsel daadwerkelijk terug te dringen. De lidstaten zouden hun inspanningen op dit gebied moeten intensiveren.

  • • 
    Mensenhandel ten behoeve van arbeidsuitbuiting

Verschillende lidstaten melden dat de mensenhandel ten behoeve van arbeidsuitbuiting toeneemt (21 % van het totale aantal geregistreerde slachtoffers). Zij geven ook aan dat er een stijging is van het aantal mannelijke slachtoffers van deze vorm van uitbuiting, onder meer in de landbouwsector. Uit statistische gegevens voor 2013-2014 blijkt dat 74 % van de geregistreerde slachtoffers van arbeidsuitbuiting man is 21 . 

Mensenhandelaars maken gebruik van lacunes in de handhaving of controle van de regelgeving inzake werkvergunningen, visa, arbeidsrechten en arbeidsomstandigheden. Mensenhandel ten behoeve van arbeidsuitbuiting is allerminst nieuw in de EU, maar door de economische crisis is de vraag naar goedkope arbeid toegenomen 22 en daar spelen mensenhandelaars op in. De slachtoffers worden naar de EU (of naar elders in de EU) gebracht, waar zij in inhumane omstandigheden leven en onbetaald of zeer slecht betaald werk verrichten.

Huishoudelijke slavernij is een vorm van arbeidsuitbuiting die bijzonder moeilijk op te sporen is. Vooral vrouwen en meisjes worden er slachtoffer van. Aangezien deze vorm van uitbuiting vooral in particuliere huishoudens voorkomt, zijn de slachtoffers vaak geïsoleerd en kunnen zij moeilijk aangifte doen of ontsnappen.

Niet alle situaties van uitbuiting op de EU-arbeidsmarkt zijn het gevolg van mensenhandel, maar een aantal is dat wel. Alle slachtoffers van mensenhandel ten behoeve van arbeidsuitbuiting moeten naar behoren worden geïdentificeerd en geholpen. 

  • • 
    Mensenhandel ten behoeve van andere vormen van uitbuiting

Volgens statistische gegevens voor 2013-2014 is 12 % slachtoffer van een andere vorm van uitbuiting.

De lidstaten melden dat de mensenhandelaars slachtoffers rekruteren met het oog op gedwongen bedelarij, criminele activiteiten, gedwongen huwelijk, schijnhuwelijk, het wegnemen van organen, de adoptie van zuigelingen en peuters, de verkoop van baby's van zwangere vrouwen, de productie van cannabis en het smokkelen en verkopen van drugs.

De lidstaten melden ook dat mensen soms slachtoffer worden van meerdere vormen van uitbuiting. Zij worden bijvoorbeeld slachtoffer van arbeidsuitbuiting en seksuele uitbuiting of worden verplicht te werken en criminele activiteiten te verrichten.

Uit de informatie van de lidstaten blijkt dat de uitbuiting van mensen met een fysieke beperking, geestelijke achterstand of ontwikkelingsstoornis toeneemt. Verder melden de lidstaten dat steeds meer mensen met een Roma-achtergrond door mensenhandelaars tot bedelen worden gedwongen. De slachtoffers worden ook ingezet als drugskoerier, voor cannabisteelt en voor uitkeringsfraude. Volgens de lidstaten komt het ook voor dat zwangere vrouwen worden gerekruteerd met het oog op de verkoop van hun baby.

De lidstaten melden dat het aantal gedwongen huwelijken 23  en schijnhuwelijken in de context van mensenhandel toeneemt. Europol wijst erop dat door de huidige migratie- en vluchtelingencrisis meer migranten en asielzoekers zouden kunnen proberen om via een huwelijk verblijfsrecht te krijgen en het aantal gedwongen huwelijken daardoor zou kunnen toenemen 24 . 

Tendensen op het gebied van kinderhandel

De lidstaten melden dat kinderhandel een van de tendensen in de EU is die het sterkt toeneemt. Volgens de statistieken voor de periode 2013-2014 waren er onder de 15 846 geregistreerde slachtoffers van mensenhandel in de EU, 2 375 kinderen 25 . 

Netwerken van mensensmokkelaars richten zich op sociaal en economisch kwetsbare families en laten hen schulden maken die zij niet kunnen terugbetalen. Soms moeten ouders hun kinderen afstaan als een vorm van schuldaflossing.

Kinderen zijn een van de meest kwetsbare groepen waar mensenhandelaars het op gemunt hebben. Georganiseerde groepen mensenhandelaars houden zich bezig met kinderhandel omdat het gemakkelijk is kinderen te rekruteren en te vervangen 26 . Kinderhandel komt vooral voor in situaties die geen verband houden met migratie. Volgens de ontvangen informatie zou ten gevolge van de huidige migratiecrisis en de exponentiële stijging van het aantal kinderen dat in de EU aankomt, de kinderhandel evenwel zijn toegenomen 27 . Veel kinderen reizen zonder de begeleiding van een volwassene naar en binnen de EU, of worden achtergelaten zodra zij in de EU zijn aangekomen.

Kinderen die slachtoffer zijn van mensenhandel als dusdanig herkennen, en hun werkelijke identiteit vaststellen, wordt een steeds groter probleem, nu zij door hun kwetsbare positie steeds vaker het slachtoffer worden van mensenhandelaars.

De kinderhandel ten behoeve van gedwongen criminaliteit en seksuele uitbuiting neemt toe. Jonge slachtoffers lopen een groot risico om later opnieuw in de handen van mensenhandelaars te vallen of als dader van mensenhandel te worden aangemerkt in plaats van als slachtoffer ("secundaire victimisatie") 28 .

De Commissie beveelt aan dat gezamenlijk en gecoördineerd wordt opgetreden om kinderhandel te voorkomen en aan te pakken, de kwetsbaarheid van in gevaar verkerende kinderen te verminderen, slachtoffers naar behoren te ondersteunen en ervoor te zorgen dat de bescherming van kinderen wordt geïntegreerd in alle maatregelen ten behoeve van kinderen, met name door de geïntegreerde systemen voor kinderbescherming te versterken en daarbij grensoverschrijdende samenwerking te verbeteren 29 .

Tendensen op het gebied van mensenhandel en georganiseerde misdaad

Bij mensenhandel is er meestal een link met georganiseerde misdaad, maar in een aantal gevallen vindt de uitbuiting op lokaal niveau plaats, door criminelen die individueel werken en slechts in beperkte mate georganiseerd zijn. De criminele organisaties van mensenhandelaars zijn flexibele netwerken die zich snel aanpassen en die steunen op familierelaties of etnische achtergrond. De leden van de netwerken kunnen vaak onderling van rol wisselen en de organisaties zijn doorgaans in meerdere landen actief 30 .

Mensenhandel is een ernstige vorm van georganiseerde misdaad en vormt een grote bedreiging voor de veiligheid. Daarom moet op EU-niveau worden gereageerd met gecoördineerde en gerichte beleidsmaatregelen, zoals vermeld in de Europese veiligheidsagenda. Bij deze maatregelen moet ook aandacht worden geschonken aan de aanpak van met mensenhandel verband houdende strafbare feiten zoals documentvervalsing, drugshandel, cybercriminaliteit, kinderpornografie, migrantensmokkel en uitkeringsfraude. Als er sprake is van deze strafbare feiten wordt de mensenhandel vaak niet onderzocht of niet als dusdanig geregistreerd 31 . Doordat de verschillende vormen van mensenhandel voortdurend evolueren en de mensenhandelaars zich aanpassen aan nieuwe situaties, is het des te moeilijker mensenhandel te onderzoeken en mensenhandelaars te vervolgen.

Tendensen op het gebied van mensenhandel in de context van asiel en migratie

Volgens de recente mededeling van de Commissie over de voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda 32 zijn er sterke aanwijzingen dat criminele netwerken van mensensmokkelaars van de migratiecrisis gebruikmaken om kwetsbare mensen, met name vrouwen en kinderen, tot slachtoffer te maken. Mensenhandelaars maken steeds meer misbruik van de asielstelsels, die niet altijd gekoppeld zijn aan nationale verwijzingsmechanismen. Er is een onrustwekkend sterke stijging vastgesteld van het aantal Nigeriaanse vrouwen en meisjes dat uit Libië vertrekt (4 371 personen in de periode januari-september 2015 tegenover 1 008 personen het jaar daarvoor; volgens ramingen van IOM Italië is 80 % slachtoffer van mensenhandel) 33 en er wordt gevreesd dat het risico van mensenhandel ten behoeve van seksuele uitbuiting zal stijgen.

Als reactie op de migratiecrisis in 2015 heeft de EU de samenwerking met derde landen aanzienlijk versterkt en mensenhandel is een van de belangrijkste gebieden waarop wordt samengewerkt met Afrika, de landen van de Westelijke Balkan en Turkije.

Alle actoren die in het kader van de hotspot-aanpak betrokken zijn bij de screening, het nemen van vingerafdrukken, de identificatie en de registratie van onderdanen van derde landen, en alle actoren die actief zijn in andere eerstelijnsopvangfaciliteiten, moeten gecoördineerd te werk gaan, zodat slachtoffers van mensenhandel snel worden herkend en doorverwezen en hun passende zorg en bescherming wordt geboden. Met het oog daarop zou het eerstelijnspersoneel passende opleiding moeten krijgen 34 .

Tendensen op het gebied van het gebruik van internet en nieuwe technologieën

Via internet en nieuwe technologieën kunnen georganiseerde criminele groepen een groot aantal potentiële slachtoffers bereiken, verhuld te werk gaan en in een kortere tijd op veel grotere schaal verschillende criminele activiteiten verrichten. De lidstaten melden dat veel slachtoffers van mensenhandel, vooral de slachtoffers van seksuele uitbuiting en arbeidsuitbuiting, online worden gerekruteerd.

Er moeten maatregelen worden genomen om de rekrutering van slachtoffers via nieuwe technologieën, aan te pakken en te voorkomen.

III.RESULTATEN VAN ACTIES TEGEN MENSENHANDEL

Het merendeel van de lidstaten verklaart dat het moeilijk is om de resultaten en impact van de maatregelen tegen mensenhandel te meten. Slechts enkele lidstaten hebben indicatoren ontwikkeld of hun nationale strategieën en actieplannen geëvalueerd.

Met het oog op doeltreffende en toekomstgerichte beleidsmaatregelen en -acties acht de Commissie het bijzonder belangrijk dat de lidstaten hun strategieën en actieplannen systematisch evalueren en de resultaten en impact ervan meten.

In dit deel van het verslag worden de belangrijkste acties besproken die de lidstaten hebben uitgevoerd op drie belangrijke thematische gebieden die in de richtlijn en de EU-strategie zijn vastgelegd. Deze gebieden worden nader besproken in het werkdocument bij dit verslag. In het werkdocument worden ook voorbeelden van de lidstaten en acties van de Commissie op de respectievelijke gebieden beschreven.

IV.Strafrecht, onderzoek en vervolging

Meer onderzoek naar en vervolging van mensenhandel is een van de belangrijke prioriteiten van het wettelijk- en beleidskader van de EU.

Het komt nog steeds in zeer weinig gevallen tot onderzoek en vervolging en dat stemt tot ongerustheid, in het bijzonder gezien het grote aantal slachtoffers dat wordt geïdentificeerd. Om iemand te kunnen veroordelen, is een aanzienlijke hoeveelheid bewijs nodig. Uit de informatie die voor dit verslag werd verzameld, blijkt evenwel dat de lidstaten niet genoeg doeltreffende onderzoeksmiddelen gebruiken. Financieel onderzoek vindt meestal per geval en niet systematisch plaats, en is vaak beperkt tot onderzoek met het oog op ontneming van vermogensbestanddelen 35 . Dit is niet in overeenstemming met de normen van de Financial Action Task Force (FATF) 36 en de aanbevelingen van de Raad 37 .

Voorts wordt gemeld dat zowel voor als tijdens de strafprocedure zware druk wordt uitgeoefend op de slachtoffers. Volgens bepaalde informatie krijgen de slachtoffers op politiekantoren vaak geen toegang tot bijstand of worden zij ten onrechte als dader aangemerkt en vervolgd en veroordeeld.

Uit de ontvangen informatie blijkt dat er wordt geprobeerd om gezamenlijke onderzoeken en onderzoeksteams op te zetten, dat dit positieve gevolgen heeft en dat de grensoverschrijdende samenwerking in de EU op dit gebied toeneemt.

Verder blijkt dat er praktische problemen zijn in verband met inbeslagname en confiscatie in zaken met betrekking tot mensenhandel. Er zijn onder meer problemen met het opsporen van de opbrengst van misdrijven en de inefficiënte internationale samenwerking in gevallen waarin het geld naar een land buiten de EU is overgemaakt. Volgens de ontvangen informatie leidt financieel onderzoek tot meer inbeslagnames en bijgevolg tot meer confiscaties.

Mensenhandelaars maken vaak gebruik van legitieme bedrijfsstructuren om hun onwettige activiteiten te verbergen. In de richtlijn zijn wettelijke verplichtingen voor bedrijven opgenomen, met name de aansprakelijkheid van en sancties tegen rechtspersonen in verband met strafbare feiten op het gebied van mensenhandel (artikel 5). Bedrijven kunnen met hun activiteiten mensenhandel zowel in stand helpen houden als helpen uitroeien, maar de meeste bedrijven zijn zich daar niet van bewust, en slechts enkele lidstaten hebben al rechtspersonen vervolgd als vereist op grond van artikel 5.

Uit de informatie die de Commissie heeft verzameld, blijkt duidelijk dat het belangrijk is dat de lidstaten meer in het werk stellen om vaker tot onderzoek en vervolging te komen en om de druk op de slachtoffers en hun getuigenis tijdens het verzamelen van bewijsmateriaal te verminderen. Daartoe zouden zij bijvoorbeeld regelmatige en op maat gemaakte opleiding voor onderzoekers, aanklagers en rechters kunnen ontwikkelen, en systematisch financieel onderzoek kunnen verrichten (zoals aanbevolen door de Financial Action Task Force) evenals andere doeltreffende inlichtingengestuurde onderzoeksmiddelen kunnen gebruiken om diverse soorten bewijzen te verzamelen ter aanvulling van de getuigenissen van de slachtoffers. Tot slot moeten de lidstaten voldoende financiële en personele middelen vrijmaken om de mensenhandel grondig aan te pakken.

  • V. 
    Identificatie, bescherming en bijstand

In de EU-wetgeving en het EU-beleid ter bestrijding van mensenhandel staat het slachtoffer centraal. Er moeten dan ook passende mechanismen worden ingesteld om slachtoffers snel te kunnen herkennen en bijstand en steun te bieden. Dit moet gebeuren in samenwerking met de relevante hulporganisaties.

Slachtoffers onvoorwaardelijke toegang tot bijstand, ondersteuning en bescherming bieden, blijft voor de meeste lidstaten een probleem. Mensenhandel is een strafbaar feit dat onzichtbaar blijft: het aantal geïdentificeerde slachtoffers blijft gering. Veel slachtoffers worden niet herkend en kunnen bijgevolg hun rechten niet uitoefenen. Er leeft enige bezorgdheid over de behandeling van slachtoffers tijdens de strafprocedure. Soms worden zij geïntimideerd of worden zij slachtoffer van secundaire victimisatie.

De gender- en leeftijdspecifieke bijstand en ondersteuning zijn nog steeds onvoldoende en er bestaan te weinig diensten voor mannelijke slachtoffers. De opvangtehuizen en huisvesting zijn niet altijd afgestemd op de behoeften van de slachtoffers en veel kinderen en volwassenen verlaten de opvangtehuizen omdat die geen passende zorg bieden.

Lidstaten maken melding van maatregelen ten behoeve van kinderen, maar het percentage doorverwezen kinderen blijft gering, en de procedures voor het vinden van duurzame oplossingen zijn ontoereikend. Het aanstellen van een voogd voor kinderen die slachtoffer zijn van mensenhandel, blijft problematisch, en de uiteenlopende praktijken in de EU maken de situatie nog complexer, met name in grensoverschrijdende gevallen.

In de EU-strategie worden de lidstaten ertoe opgeroepen een nationaal verwijzingsmechanisme te ontwikkelen of hun bestaande mechanisme te actualiseren, om de coördinatie te garanderen van de actoren die betrokken zijn bij de identificatie, bijstand, bescherming en re-integratie. Deze maatregel is ook bevestigd in de conclusies van de Raad 38 . Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, heeft ruim de helft van de lidstaten 39 een nationaal verwijzingsmechanisme bekrachtigd. In de EU-strategie wordt opgeroepen tot een aanpak die steunt op een geïntegreerd kinderbeschermingssysteem. Toch blijft de betrokkenheid van kinderbeschermingsdiensten bij de verwijzingsmechanismen beperkt. De lidstaten melden dat sinds de invoering van de mechanismen de kwaliteit van de diensten voor slachtoffers is toegenomen. Het meten van de algemene impact van de systemen blijft echter moeilijk.

Grensoverschrijdende samenwerking, waaronder grensoverschrijdende verwijzingsmechanismen, is ook van essentieel belang voor de mensen die buiten hun land van herkomst slachtoffer van mensenhandel worden. Het Schengeninformatiesysteem is de belangrijkste databank van vermiste personen in de EU en speelt dan ook een belangrijke rol bij de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over mensenhandelaars en hun slachtoffers. Het toekomstige inreis-uitreissysteem zal helpen bij het opsporen en identificeren van onderdanen van derde landen die slachtoffer zijn van mensenhandel, door gegevens op te slaan over de inreis en uitreis van zowel visumplichtige als niet-visumplichtige personen.

Alle slachtoffers moeten gelijk worden behandeld en alle lidstaten moeten gelijke inspanningen leveren om de slachtoffers van alle vormen van uitbuiting te herkennen, te beschermen en bij te staan. Het zijn de slachtoffers die centraal moeten staan in het beleid ter bestrijding van mensenhandel. Geen enkele vorm van uitbuiting mag over het hoofd worden gezien en op basis van een individuele beoordeling moet tegemoet worden gekomen aan de specifieke behoeften van de slachtoffers.

Slachtoffers moeten in de eerste plaats worden beschouwd als personen die bepaalde rechten hebben, en zij moeten deze rechten kunnen begrijpen en uitoefenen. In dat verband beveelt de Commissie de lidstaten aan passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat slachtoffers van mensenhandel snel worden herkend, overeenkomstig de verplichting bijstand en ondersteuning te bieden zodra er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat het om een slachtoffer gaat. Het formaliseren of instellen van een nationaal verwijzingsmechanisme is een belangrijke stap in dat verband. Deze mechanismen moeten regelmatig en op een zinvolle manier worden gemonitord en geëvalueerd, in samenwerking met het maatschappelijk middenveld en de academische wereld.

Voor kinderen die slachtoffer zijn van mensenhandel, moet een geïntegreerde aanpak worden toegepast om hun bescherming te garanderen. Deze aanpak moet steunen op de normen van het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind, waaronder de belangen van het kind, en moet verbetering van de voogdijsystemen behelzen. Tot slot is het creëren van een signalering voor een vermist kind in het Schengeninformatiesysteem van cruciaal belang om kinderen die slachtoffer zijn, snel te kunnen herkennen.

VI.Preventie

Onderzoek, vervolging en veroordeling zijn van essentieel belang om de mensenhandel aan te pakken. Hiervan komt het echter pas nadat het strafbare feit is gepleegd en de grondrechten van het slachtoffer ernstig zijn geschonden. Volledige uitbanning van mensenhandel is dan ook enkel mogelijk door in de eerste plaats het fenomeen volledig te voorkomen, en wel door gebruik te maken van alle instrumenten die op EU- en nationaal niveau beschikbaar zijn.

Preventie moet worden gezien in de ruimere context van deze vorm van criminaliteit, die inspeelt op een vraag en wordt ingegeven door winstbejag. Via een op mensenrechten gebaseerde aanpak moet ervoor worden gezorgd dat degenen die baat hebben bij deze strafbare feiten en zich schuldig maken aan uitbuiting, voor de rechter worden gebracht.

De lidstaten melden dat er veel wordt ondernomen op het gebied van preventie, overeenkomstig artikel 18 van de richtlijn. Het gaat onder meer om opleiding en voorlichting. Door de opleiding van eerstelijnsfunctionarissen worden er meer gevallen van mensenhandel opgemerkt. Het is echter onduidelijk welke impact dit heeft op de vraag en preventie.

De ontvangen informatie betreft voorts het ad-hockarakter van de opleidingsactiviteiten, het gebrek aan gespecialiseerde opleiding en een genderspecifieke en op het kind gerichte aanpak. Het is ook belangrijk de behoefte aan op maat gemaakte opleidingsactiviteiten te benadrukken, die met name betrekking hebben op de specifieke kenmerken van de verschillende vormen van mensenhandel.

Tot slot benadrukken de lidstaten ook de rol van de particuliere sector bij het voorkomen van mensenhandel.

Strafbaarstelling van het gebruik van de diensten van slachtoffers

Anders dan aanbevolen in artikel 18, lid 4, van de richtlijn hebben de lidstaten slechts in beperkte mate werk gemaakt van wetswijzigingen die gericht zijn tegen personen die gebruikmaken van de diensten van de slachtoffers van mensenhandel. In ongeveer de helft van de lidstaten is het strafbaar om gebruik te maken van de diensten van slachtoffers van uitbuiting in de wetenschap dat de betrokkene het slachtoffer is van mensenhandel 40 .

In de richtlijn inzake sancties tegen werkgevers 41 , die een vergelijkbaar maar beperkter toepassingsgebied heeft, is al bepaald dat de lidstaten strafrechtelijke sancties moeten opleggen aan werkgevers die werk of diensten laten verrichten door illegaal verblijvende onderdanen van derde landen in de wetenschap dat zij slachtoffers zijn van mensenhandel. Het is dan ook duidelijk nodig consistentie te verzekeren en eventuele juridische leemten die tot straffeloosheid kunnen leiden, te dichten.

Het strafbaar stellen van het gebruik van de diensten van slachtoffers van mensenhandel betreft vaak prostitutie. Met betrekking tot kinderprostitutie draagt ook de richtlijn inzake de bestrijding van seksueel misbruik van kinderen 42 indirect bij tot de bestrijding van kinderhandel, door de lidstaten te verplichten ervoor te zorgen dat voor het aangaan van seksuele handelingen met een kind, waarbij een beroep wordt gedaan op kinderprostitutie, de in de richtlijn vastgelegde minimale gevangenisstraffen worden opgelegd.

De informatie die aan de Commissie is verstrekt, toont aan dat er een duidelijke behoefte is aan sterke waarborgen die ervoor zorgen dat niet de slachtoffers worden gestraft, maar wel de personen die hen uitbuiten en misbruiken. Zonder deze waarborgen lopen slachtoffers het risico als dader te worden aangemerkt en zelf te worden bestraft, terwijl de echte daders en de personen die van de diensten van de slachtoffers gebruikmaken, ongemoeid worden gelaten. Het is van essentieel belang dat maatregelen worden genomen, waaronder wettelijke maatregelen, om de vraag die aanzet tot de verschillende vormen van uitbuiting, terug te dringen.

VII.Financiële steun voor de aanpak van mensenhandel en de uitvoering van wettelijke verplichtingen

Een van de grootste problemen voor de bestrijding van mensenhandel is, volgens zowel de lidstaten als niet-gouvernementele organisaties, het beperkte budget voor maatregelen tegen mensenhandel, slachtofferbijstand en preventie op nationaal niveau. Door de wereldwijde economische crisis worden nog minder middelen toegekend.

In het merendeel van de lidstaten wordt de praktische bijstand aan slachtoffers niet door de staat of plaatselijke autoriteiten georganiseerd, maar wel door niet-gouvernementele organisaties. Het is daarom belangrijk ervoor te zorgen dat deze organisaties voldoende financiële middelen krijgen om doeltreffende en duurzame kortetermijn- en langetermijnbijstand te kunnen bieden.

Er moeten voldoende begrotingsmiddelen worden toegewezen om de mensenhandel doeltreffend aan te pakken, en daarbij is samenwerking met het maatschappelijk middenveld nodig. De lidstaten moeten alle EU-fondsen die relevant zijn voor de bestrijding van mensenhandel doeltreffend benutten en op nationaal niveau kosteneffectieve maatregelen uitvoeren om tastbare en duurzame resultaten te behalen.

CONCLUSIES

Op basis van de bijdragen van de lidstaten en andere belanghebbenden zijn belangrijke problemen aangestipt waarvoor de EU en de lidstaten dringend passende middelen moeten inzetten.

De lidstaten zouden het volgende moeten doen: alle vormen van uitbuiting aanpakken en als prioriteit aanmerken, waarborgen dat het vaker tot onderzoek en vervolging komt en dat daarbij doeltreffend te werk wordt gegaan, de gegevensverzameling inzake mensenhandel verbeteren, meer nadruk leggen op het vroegtijdig herkennen van slachtoffers door onder meer passende mechanismen in te stellen, bescherming en bijstand garanderen voor alle slachtoffers, genderspecifieke maatregelen nemen en bij alle acties het kind centraal stellen, prioritaire aandacht besteden aan de meest kwetsbare slachtoffers (zoals kinderen in gevaar), passende steun bieden aan kinderen die slachtoffer zijn, mensenhandel voorkomen door de vraag achter de verschillende vormen van uitbuiting aan te pakken, de nationale strategieën en actieplannen systematisch evalueren, voldoende middelen toewijzen voor het aanpakken van mensenhandel, en op zinvolle wijze samenwerken met het maatschappelijk middenveld.

Het is belangrijk dat de lidstaten de overheden en onafhankelijke organen ertoe aanmoedigen stelselmatig deel te nemen aan het EU-netwerk van nationale rapporteurs en soortgelijke mechanismen, zodat zij op geïnformeerde en gecoördineerde wijze operationele, strategische en monitoringtaken kunnen uitvoeren.

De ratificering van de relevante internationale en regionale instrumenten door de lidstaten kan de doeltreffendheid en consistentie van de gezamenlijke inspanningen bevorderen. In deze context moet nauwere internationale samenwerking ten behoeve van informatie-uitwisseling, gegevensverzameling, onderzoek, monitoring en evaluatie worden aangemoedigd, om de impact van maatregelen te optimaliseren, dubbel werk te vermijden en de administratieve lasten voor de lidstaten te verlagen.

De goedkeuring van de richtlijn inzake de bestrijding van mensenhandel en de omzettingsmaatregelen op nationaal niveau 43 hebben een belangrijk momentum gecreëerd door de aandacht te vestigen op de omvang van het probleem in de EU en te benadrukken dat mensenhandel moet worden aangepakt met een hele reeks instrumenten die verband houden met preventie, bescherming en vervolging. Als de lidstaten de EU-richtlijn volledig en correct uitvoeren, zullen zij mensenhandel kunnen voorkomen, mensenhandelaars kunnen vervolgen en, belangrijker nog, de slachtoffers kunnen beschermen.

De Commissie zal blijven streven naar een gecoördineerde en consistente aanpak van mensenhandel. Tegen eind 2016 zal de Commissie nog twee verslagen presenteren over mensenhandel in verband met naleving en strafbaarstelling, overeenkomstig artikel 23 van de richtlijn, en een post-2016-strategie over de bestrijding van mensenhandel.

burgers van derde landen in de context van het EU-recht inzake vrij verkeer van EU-burgers, SWD(2014) 284 http://ec.europa.eu/justice/citizen/files/swd_2014_284_nl.pdf.

(34)

     Zie Guidelines for the identification of victims of trafficking in human beings, Especially for Consular Services and Border Guards , Europese Commissie, 2013.

  • (35) 
    Deze kwestie wordt nader behandeld in het werkdocument bij dit verslag.

(36)

     De Financial Action Task Force (FATF) is een intergouvernementeel orgaan dat in 1989 is opgericht door de ministers van de rechtsmachten die er lid van zijn.

  • (37) 
    Tussen 2008 en 2011 zijn alle lidstaten aan een evaluatie op het gebied van financiële criminaliteit en financieel onderzoek onderworpen, in de context van de vijfde ronde van wederzijdse evaluaties van de Raad.

(38)

     In de conclusies waarin de Raad van de Europese Unie de EU-strategie verwelkomde, werden de lidstaten ertoe opgeroepen "operationele nationale verwijzingsmechanismen als overeengekomen in het kader van de EU-beleidscyclus te ontwikkelen of te updaten, met procedures voor het beter identificeren, doorverwijzen, beschermen en bijstaan van slachtoffers, en daarbij alle betrokken overheidsinstanties en het maatschappelijk middenveld te betrekken", http://ec.europa.eu/anti-trafficking/eu-policy/council-conclusions-new-eu-strategy_en .

 
 

2.

Uitgebreide versie

Van deze pagina bestaat een uitgebreide versie met de juridische context.

De uitgebreide versie is beschikbaar voor betalende gebruikers van de EU Monitor van PDC Informatie Architectuur.

3.

EU Monitor

Met de EU Monitor volgt u alle Europese dossiers die voor u van belang zijn en bent u op de hoogte van alles wat er speelt in die dossiers. Helaas kunnen wij geen nieuwe gebruikers aansluiten, deze dienst zal over enige tijd de werkzaamheden staken.

De EU Monitor is ook beschikbaar in het Engels.