Hoe de vluchtelingenstroom Europa splijt

Door knallende ruzies over de aanpak van de vluchtelingenstroom heeft de EU dagenlang op springen gestaan. Zeven landen lagen dwars voor een akkoord tussen de EU en Turkije. Uiteindelijk moest de Turkse premier Davutoglu² wat inbinden. Zo konden kanselier Merkel³ en voorzitter Tusk⁴ de Cyprische president Anastasiades⁵ toch meekrijgen. De vluchtelingenstroom moet nu snel uitdoven.

‘Elf dagen lang stond de EU op springen. Het onverhoeds presenteren van het Duits-Turkse plan in de Europese Raad⁶ van 7 maart heeft de sfeer daar totaal verpest. Nadat kanselier Merkel hen volkomen passeerde kwam het tot een vertrouwensbreuk met een reeks nationale leiders’, aldus een analyse van de website EUObserver van 21 maart. Voor meer details over die Europese Raad zie onze vorige analyse⁷. 

Volgens deze serieuze bron was de EU tussen 7 en 18 maart ‘near fallout’, ofwel stond op springen. Dat kwam door kanselier Angela Merkel. Zij prepareerde buiten iedereen om met de minister-president van Turkije, Ahmet Davutoglu, een verregaand akkoord en detail. 

Zelfs Frankrijk, de vaste buddy van Duitsland, was naar verluidt niet op de hoogte. Minister-president Mark Rutte⁸ was (als enige) wel bij dat zes uur durende omstreden nachtelijke beraad van 6 maart. Hij vertegenwoordigde daar het EU-voorzitterschap⁹. 

Hoe woest Donald Tusk⁴ was over het buitenspel zetten door Merkel blijkt uit twee tweets verstuurd op 9 maart. In de eerste noteert de voorzitter van de Europese Raad dat ‘niet bij eenzijdig optreden, maar via een besluit van álle 28 staatshoofden en regeringsleiders’, de Westelijke Balkanroute voor migranten is gesloten. Dat moet tegen het zere been zijn geweest van Merkel. Zij heeft zich steeds tegen de cascade van nationale grenssluitingen verzet. Maar in de Europese Raad van 7 maart moest zij dit opgeven.    

Daags daarna, weer een schot richting Merkel waarover de kanselier not amused moet zijn geweest. Dan luidt de tweet ‘bedankt Westelijke Balkanstaten voor het uitvoeren van de veelomvattende aanpak van de EU in de migrantencrisis’.  

De uitbarstingen leren dat Tusk als voorzitter op minstens één fundamenteel punt verschilt met zijn eminente voorganger Herman van Rompuy¹⁰. De Belg wees er altijd op als ingehuurde bemiddelaar zelf geen enkele politieke voorkeur te laten blijken. De Pool Tusk echter laat als bemiddelaar regelmatig merken ook zélf een programma te hebben en daarvoor pal te staan. Dat maakt zijn voorzitterschap boeiender dan het vorige. Het plaatst Tusk tegelijk in een meer riskante positie. 

Zeven landen lagen dwars donderdag 17 maart toen de Europese Raad een gezamenlijk standpunt moest bepalen over het Duits-Turkse plan. Cyprus sprak zijn veto uit over het openen van maar liefst vijf hoofdstukken ineens in de toetredingsonderhandelingen¹¹ met Turkije. 

Hongarije bleef bij de weigering om gedwongen vanuit Brussel asielzoekers op te nemen. Oostenrijk en Bulgarije waren tegen visumvrij reizen voor de Turken. Die landen vrezen een vloedgolf zwart werkende Turken. Frankrijk wilde om verschillende redenen Turkije niet tegemoet komen. 

Spanje stond erop dat de vluchtelingen allemaal individueel gehoord worden alvorens ze terug te kunnen sturen. Griekenland wilde massale hulp teneinde een humanitaire ramp voor de circa 50.000 daar gestrande vluchtelingen te voorkomen.

Rutte en Tusk hadden als voorzitters hun handen vol aan het overleg. (Foto: Raad van de EU)

Genoemde dwarsliggers is men tegemoetgekomen die avond, maar Cyprus lag verreweg het moeilijkst. Nadat Turkse troepen in 1974 een deel van dat eiland bezetten, erkent Ankara Cyprus niet meer. Onderhandelen met de EU en tegelijk een van haar lidstaten niet erkennen, dat kan uiteraard niet.  

Nicos Anastasiades⁵, de president van Cyprus, verklaarde half maart ‘nog liever neergeschoten te worden dan zijn veto op versnelde onderhandelingen met Turkije op te geven’. Die ging dus echt niet overstag. 

Kort voor de top van 17 en 18 maart vloog Tusk langs de kemphanen in Nicosia en Ankara. Het zegt wat dat de Europese voorzitter daartoe moest omvliegen via Athene. Want niemand kan van Cyprus direct naar Turkije reizen. De twee erkennen elkaar immers niet. 

Na zijn bezoek aan de Cyprische president in Nicosia toont Tusk weer karakter met zijn tweet: ‘Cyprus is nét zo belangrijk als Duitsland, Frankrijk, Nederland of elk ander EU-land’. Hij bedoelt: ‘hoe hoog de inzet ook is, wij gaan in de Europese Raad niet over dat staatje heen walsen, maar respecteren haar nationale autonomie’. 

In Ankara slaagt Tusk er vervolgens in om Davutoglu duidelijk te maken dat hij zijn vijf nieuwe hoofdstukken in het EU-toetredingsberaad maar moet vergeten. Toen hem dat eenmaal was gelukt, was Tusk als voorzitter geslaagd. 

Na precies een jaar lang praten gedurende twaalf toppen besloot vervolgens de Europese Raad om per 20 maart de tsunami aan migranten te stoppen. Voortaan krijgen alle ‘írreguliere migranten’ in Griekenland een retourticket naar Turkije. De hele operatie verloopt op kosten van de EU. Premier Davutoglu van Turkije sprak na afloop in Brussel van een historisch besluit. 

‘De EU en vooral Turkije staan nu voor een Herculestaak’, zo reageerde Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker¹² bij het afsluiten van de Europese Raad van 17 en 18 maart. In Athene en op de Griekse eilanden zijn circa 4000 gespecialiseerde functionarissen nodig om de vluchtelingen te verwerken. 

Het gaat om het registreren, interviewen, classificeren en uiteindelijke een oordeel vellen over tienduizenden aangespoelde vluchtelingen en migranten. Daarvoor zijn o.a. Arabische tolken nodig, asielspecialisten, rechters enz. Meer daarover hierna. 

Hoofdrolspeler bondskanselier Angela Merkel had na afloop van de Europese Raad lof voor Davutoglu, voor Juncker én voor Donald Tusk, de voorzitter van de Europese Raad als toponderhandelaars. In de vergadering van 7 maart had de aangeslagen Tusk (zoals beschreven in de vorige analyse) opdracht gekregen om de moeizame onderhandelingen met Turkije af te ronden. Hij herpakte zich snel en slaagde volledig.

• - 

  Terugname door Turkije vanuit Griekenland van ‘alle irreguliere migranten’ die niet in aanmerking komen voor bescherming. Behalve om Syriërs gaat het om vluchtelingen uit landen als Afghanistan, Pakistan, Eritrea, Irak, Marokko, Algerije. Het terugsturen begint in april zo is het streven. Dit komt geheel voor rekening van de EU; 
• - 

  Het respecteren van de normen van de EU en de VN bij de beoordeling van de vluchtelingen. Het verloopt op basis van het VN-Vluchtelingenverdrag. Elke vluchteling krijgt een individuele procedure met recht van beroep. Alleen veel Syriërs maken nog kans op toelating in Europa. Economische migranten (ofwel ‘gelukzoekers’) uit Syrië worden eveneens afgewezen;  
• - 

  ‘Voor elke Syriër die vanuit de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, zal een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd’, aldus de Europese Raad. Daarbij worden de vulnerability-criteria van de VN meegenomen, dus extra aandacht voor de zwaksten. Voorrang krijgen Syriërs die niet eerder naar de EU kwamen of dit probeerden. Maximaal komen 72.000 personen in aanmerking. Volgens Rutte is dit voldoende omdat de stroom bootvluchtelingen snel zal opdrogen. ‘Anders is de actie mislukt en volgt nieuw beraad’;

• - 

  Versnelde onderhandelingen om ‘uiterlijk eind juni 2016’ de visumplicht voor Turken op te heffen (tot nu toe was oktober de streefdatum);
• - 

  Versneld overmaken van de beloofde drie miljard euro voor de vluchtelingen in Turkije. Dit geld is vooral bedoeld voor gezondheidszorg, onderwijs, voedsel en gastgemeenschappen. Onderhandelingen starten om nog eens drie miljard hulp uiterlijk in 2018 uit te keren. De EU-landen betalen samen twee derde van alle steun, de rest komt uit de begroting van de Unie;
• - 

  Heropening van de onderhandelingen over toetreding van Turkije tot de EU. Het hoofdstuk ‘begroting EU’ wordt aangesneden. Turkije had wel vijf nieuwe hoofdstukken willen openen;
• - 

  Massale toelating starten van extra asielzoekers zodra de stroom bootvluchtelingen ten einde is gekomen. Cijfers hierover ontbreken nog. EU-landen beslissen zelf of zij daaraan meedoen;  
• - 

  Er vanuit Ankara werk van maken dat geen nieuwe routes voor illegale migratie over land of zee ontstaan. Dat verloopt samen met de buurlanden en uiteraard de EU;    
• - 

  Er vanuit Ankara werk van maken om de humanitaire situatie in Syrië te verbeteren. Doel: ‘de lokale bevolking en vluchtelingen in staat te stellen in veiliger gebieden te wonen’. Dit ligt gevoelig aangezien daar veelal Koerden wonen die Turkije zoveel mogelijk dwars zitten; 
• - 

  Ruwweg 300 miljoen euro op korte termijn vrijmaken om in Griekenland een humanitaire ramp te voorkomen. Dit verloopt via het European Asylum Support Office¹³.   

Het ‘laten opdrogen’ (aldus Rutte) van de vluchtelingenstroom berust op twee pijlers: sluiting van de Westelijke Balkanroute en een stop op het vanuit Griekenland laten doorreizen van vluchtelingen naar de noordelijke EU-landen. Via die routes kwamen al circa anderhalf miljoen vluchtelingen de EU binnen, vooral naar Duitsland, Zweden, Oostenrijk.  

Geen Europese leider is afgelopen jaar zó bekritiseerd¹⁴ als de Hongaarse premier Viktor Orbán¹⁵. De bouw van enorme hekken om zijn land, eenmaal overstroomd met vluchtelingen, werd alom afgekeurd. Die hekken kregen afgelopen weken in Zuidoost- Europa echter algemene navolging. 

Op 24 februari besloot Oostenrijk samen met negen Balkanstaten de toevloed van migranten helemaal te stoppen. De Westelijke Balkanroute is vanaf dan dicht. De ‘doorwuifaanpak’ waarbij de vluchtelingen massaal passeerden is beëindigd, zo concludeerde de extra Europese Raad van 7 maart. Merkel had graag de schijn opgehouden van een nog functionerend Schengen. Maar dat mislukte dus. 

De tweede pijler bouwde Merkel. Enkele uren voor die Europese Raad van 7 maart heeft de kanselier genoemde verregaande deal gesloten met de Turkse minister-president Davutoglu. Meer details in onze vorige analyse¹⁶. De bondskanselier bereikte zo dat de Egeïsche Zee, de andere vluchtelingenroute, sinds 20 maart eveneens vergrendeld is. 

Merkel heeft bereikt dat het akkoord voldoet aan twee Duitse eisen: een Europese aanpak en meer spreiding van de vluchtelingen over Europa. Maar Merkel en Commissievoorzitter Juncker moesten slikken dat de vier Visegrádlanden niet meedoen aan de afgesproken operatie spreiding vluchtelingen en het VK evenmin. De vluchtelingencrisis heeft de EU zodoende tot op het bot verdeeld.

Nu Turkije ze terugneemt zal de enorme vluchtelingenstroom via wankele bootjes over zee snel stoppen, zo is de redenering. Alleen de echte asielzoekers kunnen nog in Griekenland een aanvraag indienen. Maar dat is onaantrekkelijk omdat zij zich blijvend daar moeten vestigen.

Het akkoord berust op een staatsrechtelijk interessante ‘Verklaring EU-Turkije’ van de Europese Raad. Daarin bevestigen de partijen ‘dat zij vasthouden aan de uitvoering van het gezamenlijke actieplan dat op 29 november in gang is gezet’. 

De verklaring kan gebruikt worden als ‘lesmateriaal’ voor iedere politicus of ambtenaar die teksten produceert. ‘Teneinde het bedrijfsmodel van de mensensmokkelaars te breken en migranten een alternatief te bieden voor het wagen van hun leven, hebben de EU en Turkije vandaag besloten een eind te maken aan de irreguliere migratie van Turkije naar de EU. Om dit doel te bereiken, zijn de volgende actiepunten overeengekomen’. 

Het akkoord met Turkije wordt ook wel aangeduid als het Merkel-Samsom-plan en is eigenlijk buiten de Europese Raad ontstaan. In september vorig jaar lanceerde de voorzitter van het Europees Stabiliteits Initiatief (Duitse denktank), Gerald Knaus, de formule. 

Hij ging er vanuit dat de levensgevaarlijke vluchtelingenstroom in gammele bootjes over de Egeïsche Zee richting Griekenland pas stopt wanneer Turkije daaraan meewerkt. Volgens Knaus had Turkije daar echter weinig belang bij. Dit zou pas veranderen wanneer de EU met financiële steun voor de opvang van de vluchtelingen in Turkije over de brug kwam. Kanselier Merkel omarmde zo’n aanpak eind vorig jaar en wel met warme steun van haar coalitiepartner de SPD. PvdA-leider Samsom volgde op 28 januari in een interview met de Volkskrant.

Per 4 april is Griekenland begonnen met het terugsturen van vluchtelingen die geen recht op asiel hebben. In ruil stuurt Turkije per vliegtuig Syrische vluchtelingen naar onder andere Duitsland, Finland en Nederland. Pas in de loop van april, wanneer Griekenland massaal onwillige vluchtelingen moet gaan terugsturen, zal blijken of het Merkel-Samsom-plan echt uitvoerbaar is.

Op de dag waarop de Europese leiders hun overeenkomst sloten verklaarde president Erdogan van Turkije dat ‘democratie, vrijheid en rechtspraak moeten wijken zodra het erom gaat het terrorisme te bestrijden’. Die botte benadering zette veel kwaad bloed. De Europese liberale voorman Guy Verhofstadt¹⁷ bijvoorbeeld zegt dat het asielrecht ‘is verkocht in de grand bazaar van Istanboel’. 

Geen wonder dat het akkoord in en buiten Europa in de media veelal slecht is ontvangen. De critici vinden het onaanvaardbaar dat de EU diep is gebogen voor een land waar mensenrechten en persvrijheid vandaag maar bijzaken zijn. 

Sommige kranten zijn meer genuanceerd. De links-liberale Duitse Die Zeit, de conservatieve Frankfurter Allgemeine Zeitung en de Italiaanse La Stampa van 21 maart hekelen het politieke, juridische en moreel laakbare karakter van het akkoord. Maar deze commentators betogen dat er gewoon niets anders opzat en het akkoord daarom nu eerst een kans moet krijgen. Zij hebben bovendien lof voor de ingenieuze aanpak van bondskanselier Merkel die zij zien als ‘de winnaar’. 

De vluchtelingenorganisatie van de VN UNHCR¹⁸ meldt in een eveneens genuanceerd bericht van 18 maart dat alles nu afhangt van de uitwerking en dat Griekenland daarvoor grootscheepse steun verdient. Later kwam UNHCR echter met een afkeurend bericht over het tijdelijk in detentie nemen van nieuw aangekomen vluchtelingen in Griekenland. 

Het kabinet bevestigt de Tweede Kamer dat iedereen wordt teruggestuurd die niet voldoet aan de Procedure-Richtlijn 2013/32/EU betreffende uniforme regels voor internationale bescherming. ‘Op deze wijze wordt het EU- en internationaal recht gerespecteerd’, aldus de Kamerbrief van 21 maart. 

Wat de praktische uitwerking betreft verwijst het kabinet naar de recente Commissiemededeling (COM 2016 166¹⁹). Daarin staat precies waaraan een asielaanvraag moet voldoen om geaccepteerd te worden. Cruciale elementen zijn veilig derde land (Turkije) en eerste land waar men asiel aanvraagt (Griekenland).    

Rond het hele akkoord hangen nog belangrijke vragen. Is het berooide Griekenland in staat tot opvang, administratief en logistiek, van 50.000 gestrande vluchtelingen plus de operatie ‘terugzending’? Gaat Turkije werkelijk meewerken? Komt Ankara mogelijk in de verleiding oogluikend vluchtelingen toch te laten vertrekken omdat de EU nadien evenveel personen uit hun kampen zal moeten overnemen?    

En de Europese Unie? Zijn de hierover verdeelde leiders in staat de beloofde honderdduizenden asielzoekers rechtstreeks uit Turkije op te vangen? Wat is via de publieke opinie de invloed van de berichten over Islamitische fundamentalisten onder de vluchtelingen? In hoeverre compliceren de vreselijke aanslagen van 22 maart in Brussel de uitwerking van het akkoord? Kan de EU de visumvrijheid voor 75 miljoen Turken wel effectueren? 

Peter Altmaier, de vluchtelingencoördinator namens Merkel, waarschuwt nu al dat de EU-landen hun reeks beloften tegenover Turkije echt moeten nakomen. 

Openstaand probleem is dat de smokkelaars van vluchtelingen nu alternatieve routes zullen aanboren. Hongarije wil daarom een hek plaatsen langs de grens met Roemenië. Bulgarije wil zijn grens met Griekenland eveneens van hekken voorzien. 

Andere routes lopen vanuit Griekenland via Albanië naar Italië of vanuit Libië rechtstreeks daarheen. Of via Rusland naar bijvoorbeeld Finland. Vanuit Griekenland via EU-land Bulgarije is nog weer een andere optie. Hoe wil men deze routes sluiten? Volgens premier Rutte wordt dat een volgende taak.     

De Europese Raad telt 30 leden: 28 staatshoofden en regeringsleiders, plus Commissievoorzitter Juncker en voorzitter Tusk. Opmerkelijk is het dan wel dat de Nederlandse minister-president, met Merkel, het meest van alle dertig bij het cruciale beraad zat. In de nacht van 6 op 7 maart waarin Davutoglu, Merkel en Rutte urenlang onderhandelden, was Tusk noch Juncker van de partij. 

Het blijft moeilijk de rol van de Nederlandse minister-president in het beraad van afgelopen drie weken te traceren. Zelf laat hij daarover ‘vanwege de vertrouwelijkheid van het beraad’ heel weinig los. Rutte zei na de laatste top: ‘ik vertel alleen wat aan de ingang en bij de uitgang’. De premier heeft zeker een bemiddelende rol gespeeld. Het is namelijk niet zo dat de regeringschef van een kleiner land dat de EU-Ministerraad voorzit, in de Europese Raad vaak een rol bemiddelende speelt.

Rutte als bemiddelaar in dat 30-koppige gezelschap, en onze ambassadeur bij de EU, Pieter de Gooijer²⁰ als voorzitter van het invloedrijke Coreper²¹, hebben het aanzien van Nederland in de Brusselse gremia absoluut versterkt. Daar komt bij dat voorzitter Juncker in de slotpersconferentie van 18 maart de Herculestaak waarover hij dan spreekt in handen legt van de Nederlandse topambtenaar bij de Commissie Maarten Verwey.   

Triomfator in dit schouwspel is de Turkse premier Davutoglu. Ankara wint op alle fronten: massale overheveling van asielzoekers naar Europa, verdubbeling van de beloofde drie miljard steun, nieuwe toetredingsonderhandelingen, visumvrij reizen voor 75 miljoen Turken en vanuit Europa voorlopig geen kritiek meer op de mensenrechtensituatie met gebrek aan mediavrijheid. 

Of de vluchtelingencrisis met dit akkoord haar keerpunt heeft bereikt weet nog niemand. Hierboven staat een waslijst van overeengekomen taken. Daarboven hangen diverse vragen over de potentie van Griekenland en van Turkije om dit project werkelijk uit te voeren. Pas als de EU-landen en de Commissie, samen met EASO¹³ (Asylum Support), Frontex²² en UNHCR¹⁸ Athene echt bijstaan (financieel, logistiek, qua menskracht) ligt een keerpunt binnen bereik. 

‘Het EU-Turkije Actieplan is op zichzelf niet afdoende voor een aanpak van de migratiecrisis. Het dient onderdeel uit te maken van een allesomvattende aanpak met diverse elementen, zoals aanpak grondoorzaken, versterking buitengrenzen, herziening van het Europees asielstelsel’, zo besluit het kabinet de bovengenoemde brief aan de Kamer. Zo gezien heeft Europa slechts tijd gekocht om tot een duurzame aanpak te komen.  

Alweer opereerde Europa onder het adagium dat de nationale leiders vanwege hun uiteenlopende nationale belangen pas op het allerlaatste moment tot besluiten (kunnen) komen. Het is niet geruststellend te weten dat die leiders vandaag nog steeds verdeeld zijn over wat precies besloten is, ook tegenover Turkije. Neem bijvoorbeeld de toegezegde visumvrijheid. Rutte verschuilt zich nu er al achter ‘dat Turkije moeilijk aan de gestelde voorwaarden zal kunnen voldoen’. 

Een jaar lang al is de vluchtelingencrisis nu Chefsache, dus een taak van de Europese Raad. Het beraad verliep via maar liefst twaalf vergadersessies, dat is een record. De Commissie heeft hier de belangrijke uitvoerende en op de regeringen toezichthoudende rol. Terwijl ten slotte het Europees Parlement in het draaiboek vrijwel ontbreekt. 

Het leiderschap lag qua creatief denken en overtuigend handelen bij kanselier Merkel met Raadsvoorzitter Tusk als bemiddelaar, wel met eigen opvattingen. Tusk geeft aldus aan zijn taak een andere invulling dan Van Rompuy. Dat doet zeker geen afbreuk aan zijn voorzitterschap. Voor de rest maakt de beschreven dynamiek geen verschil met die van de vorige crises rond Griekenland en de Europese banken. 

• 1. 

  Jan Werts is sinds 1976 journalist en publicist in Brussel, waar hij eerder onder meer werkte als correspondent van de Haagsche Courant. Verder was hij zes jaar als journalist werkzaam in Washington. Hij promoveerde in 1991 aan de Vrije Universiteit Brussel in het Europees en internationaal recht op een dissertatie over de Europese Raad. In 2008 verscheen hiervan een herziene versie. Schrijft analyses over Europese Toppen, gebundeld in het document Hoe Europa al tien jaar lang crises bevecht - 100 plus analyses van Jan Werts (link opent in nieuw venster).
   
• 2. 

  Ahmet Davutoglu (1959) was van augustus 2014 tot mei 2016 minister-president van Turkije. Hij was daarvoor vijf jaar minister van Buitenlandse Zaken en zes jaar adviseur van toenmalig premier Erdogan. Hij volgde de tot president gekozen Erdogan in 2014 op als leider van de AK-partij. Davutoglu, die economie en politicologie studeerde, begon zijn loopbaan als wetenschapper. Hij was onder meer hoogleraar internationale betrekkingen in Istanbul.
   
• 3. 

  Angela Merkel (1954) was van 22 november 2005 tot 8 december 2021 bondskanselier van Duitsland. Zij leidde sinds 2018 een coalitie van CDU/CSU met de SPD. Zij is scheikundige en werkte als wetenschapper in de DDR. In 1990 werd zij voor de CDU lid van de Bondsdag. In 1991-1994 was Angela Merkel minister voor vrouwen- en jeugdzaken en in 1994-1998 minister van milieu. In 2000 volgde zij Helmut Kohl op als voorzitter van de CDU.
   
• 4. 

  Donald Tusk (1957) was van 1 december 2014 tot 1 december 2019 de vaste voorzitter van de Europese Raad. In november 2007-september 2014 was hij minister-president van Polen. Tusk was medeoprichter en leider van het conservatief-liberale (maar bij de christendemocratische Europese Volkspartij aangesloten) Burgerplatformum. Hij leidde als premier een coalitie van zijn partij en de Poolse Boerenpartij (PSL). Eerder was hij lid van het Lagerhuis en van de Senaat.
   
• 5. 

  Nicos Anastasiades (1946) was gedurende tien jaar, van februari 2013 tot februari 2023, president van Cyprus. Hij is christendemocraat en was leider van de centrumrechtse partij DISY. Anastasiades was aanvankelijk advocaat en zat sinds 1981 in het parlement.
   
• 6. 

  De Europese Raad bestaat uit de regeringsleiders of staatshoofden van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Alleen de regeringsleiders of staatshoofden hebben stemrecht tijdens de vergaderingen. De Europese Raad heeft geen wetgevingstaak, maar stelt wel de politieke richting van de EU vast.
   
• 7. 

  Wat ook de uitkomst van het Britse referendum zal zijn, een uitgeklede EU lijkt onvermijdelijk. Zo wordt de EU op termijn mogelijk een Duits/Frans Kern-Europa. De uitkomst van nieuw topberaad met Turkije over de vluchtelingenproblematiek is verder eveneens hoogst onzeker. Vraag is of er voldoende leiderschap is in Europa om deze crises het hoofd te bieden.
   
• 8. 

  Mark Rutte (1967) is sinds 1 oktober 2024 secretaris-generaal van de NAVO. Hij was van 14 oktober 2010 tot 2 juli 2024 minister-president en minister van Algemene Zaken. Sinds 2006 was hij politiek leider van de VVD. In 2006-2010 was de heer Rutte fractievoorzitter van de VVD in de Tweede Kamer. Hij was van 17 juni 2004 tot 28 juni 2006 staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap belast met wetenschapsbeleid, beroepsonderwijs en studiefinanciering. Daarvoor was hij bijna twee jaar staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid belast met onder andere volksverzekeringen, bijstand en arbeidsomstandigheden. De heer Rutte was eerder voorzitter van de JOVD en manager bij een werkmaatschappij van Unilever.
   
• 9. 

  Elk half jaar (van januari t/m juni en van juli t/m december) wordt de Europese Unie afwisselend voorgezeten door een lidstaat. Het land dat voorzitter is, leidt de vergaderingen van de Raad van de Europese Unie. Het Voorzitterschap van de Raad speelt een essentiële rol bij de sturing van het wetgevend en politiek besluitvormingsproces.
   
• 10. 

  Herman Van Rompuy (1947) was van 1 december 2009 tot 1 december 2014 vaste voorzitter van de Europese Raad. Hij begon zijn werkzaamheden op 1 januari 2010. Hij werd op 19 november 2009 in die functie voor tweeënhalf jaar gekozen door de Europese Raad en op 1 maart 2012 herbenoemd. Van 30 december 2008 tot 25 november 2009 was Van Rompuy minister-president van België. Hij begon zijn loopbaan bij de Nationale Bank en vervulde daarna diverse politieke functies. Zo was hij staatssecretaris, senator, voorzitter van de CVP, viceminister-president en minister van Begroting, en Kamervoorzitter. Van Rompuy is lid van de Vlaamse christendemocratische partij CD&V. Hij leidde in 2008-2009 een kabinet van christendemocraten, liberalen en Waalse socialisten. Sinds 1 september 2015 is hij voorzitter van het European Policy Centre.
   
• 11. 

  Met landen die willen toetreden tot de Europese Unie worden toetredingsonderhandelingen gevoerd. Die gaan over het toepassen van Europese regelgeving in de kandidaat-lidstaat op de datum van toetreding. Daarnaast wordt er onderhandeld over de steun die de Europese Unie verleent om de hervormingen binnen de wetgeving te vergemakkelijken: de zogenaamde pre-toetredingssteun. Met elk land voert de Europese Unie afzonderlijke onderhandelingen.
   
• 12. 

  Jean-Claude Juncker (1954) was van 1 november 2014 tot 1 december 2019 voorzitter van de Europese Commissie. Hij werd op 15 juli 2014 gekozen. Juncker was in 1995-2013 minister-president van Luxemburg. Eerder was hij staatssecretaris en minister onder meer van financiën. Hij bekleedde daarnaast functies bij de Wereldbank en het IMF. In 2005-2013 was hij voorzitter van de eurogroep. Juncker is lid van de Christelijke Volkspartij en leidde een coalitie van christendemocraten en sociaaldemocraten. Hij is diverse malen onderscheiden met internationale prijzen, zoals de Walter Hallsteinprijs en de Karelsprijs.
   
• 13. 

  Dit agentschap van de Europese Unie ondersteunt de samenwerking van de EU-lidstaten op het gebied van asielbeleid, en staat de lidstaten bij als dat nodig is. Het agentschap is een van de instrumenten waarmee het gemeenschappelijk Europees asielbeleid handen en voeten krijgt. Door meer samen te werken willen de lidstaten bereiken dat asielproblematiek beter kan worden opgelost en dat de regels voor asielopvang in de gehele EU hetzelfde zijn.
   
• 14. 

  De Europese Commissie en het Europees Parlement zijn bezorgd over de staat van de rechtsstaat in Hongarije. Premier Viktor Orbán (Fidesz) bracht de media steeds meer onder zijn controle, legde de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht steeds verder aan banden, versterkte zijn grip op de centrale bank en liet na corruptie aan te pakken. Daarnaast nam hij de rechten van de lhbti-gemeenschap regelmatig onder vuur. Vanuit de Commissie is een aantal keer actie ondernomen om omstreden voorstellen van tafel te krijgen of besluiten terug te draaien, maar de Commissie boekte hierin weinig echte successen.
   
• 15. 

  Viktor Orbán (1963) is sinds 29 mei 2010 minister-president van Hongarije. Hij is leider van de centrumrechtse/christendemocratische partij Fidesz. Orbán speelde een belangrijke rol bij de overgang van Hongarije van het communisme naar de democratie. Hij was oprichter van Fidesz, aanvankelijk een liberale jongerenbeweging. In 1990 werd hij lid van het Hongaarse parlement. Als leider van Fidesz-Hongaarse Volksparij werd hij in 1998 premier, tot 2002. Daarna was hij tot 2010 oppositieleider.
   
• 16. 

  Maart en april worden beslissend voor de vluchtelingenstroom en het imago van de verdeelde EU. De veelgesmade antivluchteling-houding van premier Orbán en het Willkommen van kanselier Merkel vormen samen de bouwstenen van de beoogde aanpak. Alles hangt er nu vanaf of de EU-regeringen en Turkije dit plan ook echt gaan uitvoeren. Want daaraan ontbreek het tot nu toe.
   
• 17. 

  Guy Verhofstadt (1953) is voorzitter van de Liberale fractie in het Europees Parlement. Hij was onder meer raadslid in Gent, voorzitter van de Partij voor de Vrijheid en later van Open VLD, de Vlaamse liberale partij. Voorts was Verhofstadt vice-eerste minister en minister van Begroting. In 1999-2008 leidde hij drie kabinetten; de eerste twee daarvan waren 'paarse' kabinetten van liberalen, sociaaldemocraten en groenen. Na de verkiezingen van 2007 leidde hij een half jaar een interim-kabinet.
   
• 18. 

  Deze VN-organisatie beschermt vluchtelingen en ondersteunt hen bij opvang, terugkeer of vestiging in een ander land. Aan het hoofd van de organisatie staat de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen ('United Nations High Commissioner for Refugees', UNHCR). Zowel de organisatie als de Hoge Commissaris worden aangeduid met UNHCR. In de loop van de tijd is UNHCR ook hulp gaan bieden aan mensen die in hun eigen land op de vlucht zijn geslagen, zogeheten Internally Displaced Persons (IDPs).
   
• 19. 

  EUROPESE COMMISSIE
   
• 20. 

  Pieter de Gooijer (1955) was van 2011 tot januari 2017 de Nederlandse permanent vertegenwoordiger bij de EU. Eerder was hij diplomaat in Ankara en Washington en directeur-generaal politieke zaken op het ministerie van Buitenlandse Zaken. Sinds 2017 is hij ambassadeur in Parijs.
   
• 21. 

  Coreper bestaat uit de permanente vertegenwoordigers (ambassadeurs) die de belangen van hun lidstaten in Brussel bewaken. Deze permanente vertegenwoordigers bereiden de vergaderingen van de verschillende formaties van de Raad van Ministers voor, en stellen de agenda's vast. Uitzondering hierop zijn de landbouwaangelegenheden, die onder het Speciaal Comité voor de Landbouw (SCL) vallen.
   
• 22. 

  Het Europees Grenswachtagentschap (Frontex) ondersteunt en coördineert de bewaking van de buitengrenzen van de Europese Unie. Lidstaten zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor de bewaking van buitengrenzen. Het agentschap vult de lidstaten waar nodig aan.