Bijdrage Carla Dik-Faber aan het wetgevingsoverleg Omgevingswet - Hoofdinhoud
Bijdrage van ChristenUnie Tweede Kamerlid Carla Dik-Faber als lid van de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu aan een wetgevingsoverleg met minister Schultz van Haegen-Maas Geesteranus van Infrastructuur en Milieu
Onderwerp: Omgevingswet
Kamerstuk: 33 962
Datum: 1 juni 2015
Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Voorzitter. We bespreken vandaag een historische wet. Zo'n twintig wetten en meer dan 100 besluiten worden samengevoegd tot één wet en vier besluiten waarin het hele omgevingsrecht wordt geregeld. De bedoeling is helder: meer overzicht, meer integraal werken, het versterken van participatie, het voorkomen van onnodige juridisering en bureaucratie, en het versnellen van procedures. Dat zijn allemaal mooie doelen, maar uiteindelijk gaat het er natuurlijk om hoe we onze leefomgeving beschermen, die onderhouden en ontwikkelen. Het gaat erom hoe we knopen doorhakken als er bijvoorbeeld spanning is tussen milieudoelen en economische doelen. Voor de ChristenUnie staat voorop dat we goed moeten zorgen voor de schepping die ons is toevertrouwd. Wij willen opkomen voor wat kwetsbaar is. Dat is de meetlat waarlangs mijn fractie de Omgevingswet legt. Het gaat dan niet alleen om wetgeving die zorgt dat zaken als natuur en milieu voldoende worden beschermd. Het gaat ook om burgers, die moeten worden beschermd als de overheid of een ontwikkelaar vooral gericht is op het zo snel mogelijk realiseren van een project dat hun directe leefomgeving aantast. Bij beschermen en ontwikkelen gaat het ook niet alleen om bouwen of het voorkomen van bouwen. Het gaat ook om de kwaliteit waarmee dat gebeurt. Het gaat om de leefbaarheid en de toegankelijkheid van onze woonomgeving, om een gezond klimaat en een gezonde luchtkwaliteit.
In ons dichtbevolkte land geeft dat best wel wat uitdagingen. Maar het geeft ook enorme kansen, om bijvoorbeeld meer groen in de steden te krijgen, om ruimte te vinden voor windmolens om onze energievoorziening te verduurzamen, om leegstaande kantoren om te bouwen tot woningen en om landbouw, recreatie en natuur veel meer met elkaar te verbinden. De Omgevingswet kan dit soort ontwikkelingen faciliteren en stimuleren. Dat is best nog een hele uitdaging, want meer flexibiliteit en afwegingsruimte betekent ook minder rechtszekerheid. Ik begrijp daarom wel de zorg of er in deze wet door stapeling van flexibele bepalingen te veel ruimte ontstaat. Het is daarom extra van belang dat er wordt gekozen voor een openbare, transparante behandeling van initiatieven en dat er in complexe gevallen gebruik wordt gemaakt van onafhankelijke, deskundige adviseurs. Flexibiliteit wordt ook gezocht in het meer rekenen met vuistregels in plaats van dikke onderzoeksrapporten. Prima: de ChristenUnie steunt dat. Maar dat betekent ook dat we bereid moeten zijn om achteraf in te grijpen als de resultaten sterk tegenvallen.
Voordat ik specifieker inga op de inhoud van het wetsvoorstel wil ik graag mijn waardering uitspreken voor de hele ambtelijke staf, die de afgelopen jaren keihard heeft gewerkt aan dit wetsvoorstel, net als voor alle maatschappelijke partijen die in werkgroepen hebben meegedacht en nog steeds meedenken. Er is rond deze wet veel participatie geweest. Dat blijkt wel uit de vele positieve reacties op deze wet. We hebben drie dagen van hoorzittingen en twee uitgebreide schriftelijke rondes van enkele honderden pagina's gehad. Ik wil de minister bedanken voor de beantwoording van de vragen en voor het feit dat meerdere voorstellen van de Kamer zijn overgenomen in de twee nota's van wijziging. Mijn positieve inleiding lijkt wellicht wat in contrast te staan met het aantal amendementen dat ik heb ingediend en mede heb ondertekend. Dat heeft alles te maken met de omvang van het wetsvoorstel, en met de wens van mijn fractie om de wet op onderdelen te verbeteren. Een paar andere amendementen hebben te maken met elementen uit de huidige wetgeving die mijn fractie graag overeind wil houden; die willen wij niet verliezen.
Ik heb mijn bijdrage in blokken opgedeeld. Ik ga eerst in op de basisinstrumenten van het wetsvoorstel, zoals het omgevingsplan en de omgevingsvisie. Ten tweede ga ik in op het versterken van de participatiemogelijkheden voor burgers, en ten derde op de verbeteringen van de milieueffectrapportage. Ten vierde ga ik in op de toegankelijkheid van gebouwen en de openbare ruimte, en ten vijfde op de instrumenten van gemeenten voor de grondexploitatie. Ten zesde heb ik een paar opmerkingen over ruimtelijke kwaliteit, oftewel de welstand. Ik sluit af met de experimenteerbepaling en enkele losse opmerkingen. Voorzitter, om u gerust te stellen: de hoofdstukjes worden steeds korter.
Met de omgevingsvisie hebben overheden straks één beleidsstuk waarin duidelijk staat waarop de overheid inzet ten aanzien van de inrichting van ons land, of het nou gaat om natuur, mobiliteit, wonen, water of cultureel erfgoed. Zo'n integrale visie voorkomt dat we van project naar project hoppen. De omgevingsvisie is het product waarin deze visie publiekrechtelijk wordt geborgd. Dat is ontzettend belangrijk voor het legitimeren van het overheidshandelen en voor het richting geven aan burgers en maatschappelijke initiatieven. Daarom heb ik een amendement ingediend dat de omgevingsvisie niet alleen verplicht voor Rijk en provincies, maar ook voor gemeenten.
(vervolg) Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Ik heb gehoord dat de VNG dit voorstel ook steunt, dus ik hoop op brede steun in de Kamer. De Partij van de Arbeid heeft een vergelijkbaar amendement ingediend. Wij gaan daarover nog met elkaar in gesprek, dus daar zal zeker iets moois uit voortkomen.
De ChristenUnie steunt het principe dat de omgevingsvisie zo veel mogelijk vormvrij is. Wel vindt de Christenunie dat deze visie niet alleen de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen, het gebruik, het beheer en de bescherming van het gebied, moet bevatten, maar ook de hoofdlijnen van de al aanwezige kwaliteiten. Dat is namelijk het vertrekpunt, de nulsituatie: geen details, maar wel wat belangrijk is voor het gebied. Daar kan bijvoorbeeld ook een stukje historische context bij horen. Ik heb een amendement ingediend om dit te regelen.
Het nieuwe omgevingsplan vervangt het bestemmingsplan en meerdere gemeentelijke verordeningen. Vernieuwend is ook dat er straks nog maar één plan per gemeente is: geen postzegelplannen meer. Het heeft mij verbaasd dat de regering toch een uitzondering op deze regel in de wet heeft gezet en meer omgevingsplannen mogelijk wil maken. Het is bedoeld als een overgangsbepaling, maar deze bepaling is niet goed uitgewerkt. Zij is bijvoorbeeld niet begrensd in de tijd. Daarom heb ik een amendement ingediend waarin wordt onderstreept dat er één omgevingsplan moet zijn en dat de overgangsbepalingen moeten worden uitgewerkt in de invoeringswet.
Om ervoor te zorgen dat procedures voor kleine ontwikkelingen niet ingewikkeld zijn, is het college bevoegd om omgevingsvergunningen te verlenen voor sommige activiteiten die afwijken van het omgevingsplan. Ik heb een amendement in voorbereiding waarin ik voorstel dat de gemeenteraad hiervoor instemmingsrecht heeft. Uiteraard kan de gemeenteraad dit delegeren aan het college door bij voorbaat voor sommige afwijkactiviteiten in het omgevingsplan al toestemming te geven. Het kan echter niet zo zijn dat de gemeenteraad achteraf voor voldongen feiten wordt geplaatst. De in het wetsvoorstel opgenomen adviesbevoegdheid vindt mijn fractie niet voldoende. Afwijkactiviteiten kunnen op termijn namelijk vergaande gevolgen hebben voor het omgevingsplan. Immers, het omgevingsplan moet consistent zijn en een kleine afwijking op één locatie zal dus al snel afwijkingen voor veel meer locaties betekenen vanwege de precedentwerking.
Gemeenten bepalen welke informatie er nodig is voor afwijkactiviteiten. Welke prikkels gaat de minister in lagere regelgeving uitwerken om ervoor te zorgen dat alleen nuttige en noodzakelijke onderbouwingen worden gevraagd om zo de lasten voor burgers en bedrijven zo beperkt mogelijk te houden? Ik noem het archeologiebeleid. Op basis van het Verdrag van Malta moeten belangrijke archeologische restanten beschermd worden. Mijn fractie vindt dat heel belangrijk. Wij moeten zorgvuldig omgaan met onze bodemschatten, maar het beleid moet wel relevant zijn. Daarover hoor ik toch wat kritiek vanuit het veld. Graag krijg ik hierop een reactie van de minister.
De regering kiest ervoor, alle normen te bundelen in AMvB's. Vanuit het oogpunt van leesbaarheid is hier best iets voor te zeggen. Normen in AMvB's tellen natuurlijk net zo zwaar als normen in de wet, maar een wet wijzig je minder snel en bij een wet is de betrokkenheid van het parlement groter. Zo bestaat de mogelijkheid om te amenderen. Waarom heeft de regering er niet voor gekozen om de belangrijkste normen toch in de wet op te nemen en ze desnoods ook in AMvB's op te nemen? Het is nog maar heel kort geleden dat we er heel bewust voor hebben gekozen om de normen voor waterveiligheid op te nemen in de wet. Ook de Raad van State is kritisch op dit punt.
Wat ik een heel goed element van het wetsvoorstel vind, is de permanente monitoring van omgevingswaarden. Ik mis echter nog het instrument van de prestatievergelijking, zoals dat op dit moment bijvoorbeeld is opgenomen in artikel 4 van de Wet milieubeheer ten aanzien van het rioleringsplan. Ik overweeg een amendement dat de minister de mogelijkheid geeft om een prestatievergelijking te verplichten voor specifieke taken van gemeenten, waterschappen en provincies. Verder ontbreekt in de wet een evaluatie van het stelsel zelf. Ik heb daarom een amendement ingediend dat voorziet in een evaluatie na twee jaar en na zes jaar.
Ook kan de wet scherper als het gaat om de publicatie van de data uit de monitoring. De ChristenUnie wil dat deze als open data beschikbaar komt. Daarover heb ik samen met de VVD-fractie een amendement (33962, nr. 43) ingediend.
Een ander belangrijk element in dit wetsvoorstel is de programmatische aanpak. Zo kan binnen een gebied meer ruimte worden geboden, mits gegarandeerd is dat op gebiedsniveau de gestelde omgevingswaarde uiteindelijk wordt behaald. Om een programma tot succes te maken, is het wel van belang dat de afgesproken maatregelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Waarom hoeven bestuursorganen volgens artikel 3.17 dan alleen maatregelen te nemen als zij daarmee uiteindelijk ook instemmen? Waarom wordt niet aan de voorkant verplicht dat het bevoegd gezag instemt met alle maatregelen in de programmatische aanpak? Zo voorkomen we dat we voor verrassingen komen te staan.
(vervolg) Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
De ChristenUnie vraagt meer duidelijkheid over de watertoets. Het wetsvoorstel regelt nu alleen een algemene samenwerkings- en afstemmingsbepaling voor overheden in artikel 2.2. In de uitvoeringsregels zullen nog regels komen over de motiveringseisen en de overlegverplichting. Geldt dit alleen voor het omgevingsplan of ook voor de omgevingsvisie? De ChristenUnie vindt de watertoetsen ook bij de omgevingsvisies van belang, juist vanwege de langetermijnhorizon en het strategische karakter.
Een ander instrument is het projectbesluit. Nu kunnen provincies nog een inpassingsplan maken om direct te interveniëren op bestaande gemeentelijke plannen. Bij het projectbesluit kan dit alleen nog maar voor concrete nieuwe projecten, zoals een provinciale weg. Voor zover ik kan zien, kan het projectbesluit niet worden gebruikt om ongewenste ontwikkelingen binnen bestaande omgevingsplannen te reguleren, zoals overschotten aan reeds geplande nieuwbouwprojecten. De provincie kan natuurlijk wel een instructieregel opstellen voor alle gemeenten, maar dan moeten al die gemeenten afzonderlijk hun omgevingsplannen aanpassen. Deze route is weliswaar het zuiverst, maar is hij altijd wenselijk? Leidt het bijvoorbeeld bij de reductie van het aantal kantoorlocaties niet tot heel veel bureaucratie? Kan de provincie met alleen instructieregels wel efficiënt intergemeentelijke discussies beslechten? Soms vragen gemeenten zelf aan de provincie om voor hen een inpassingsplan op te stellen. Ook dat kan straks niet meer. Kortom: mist hier niet een effectief instrument voor de Omgevingswet? Ik overweeg om een amendement hierover in te dienen.
Ik kom bij het tweede onderwerp: participatie. De ChristenUnie vindt het wetsvoorstel nog te veel gericht op overheden en te weinig op de participatiemogelijkheden voor burgers. De commissie-Elverding heeft ons geleerd dat plannen beter worden, sneller worden vastgesteld en minder beroepsprocedures opleveren, als participatie zo vroeg mogelijk plaatsvindt. Dat is vooral een kwestie van cultuur en is moeilijk in regels te vatten. De kern kan echter wel degelijk in de Omgevingsweg worden verankerd. Ik heb mij erover verbaasd dat voor die belangrijke beginfase in dit wetsvoorstel zo weinig verplichtingen zijn. Als we echt willen investeren in de beginfase, zoals de commissie-Elverding ons heeft geadviseerd, is dat niet vrijblijvend. Ik heb daarom een aantal amendementen hierover opgesteld. Allereerst stel ik samen met mevrouw Van Veldhoven in het amendement op stuk nr. 36 een mededelingsplicht voor gemeenten voor die het omgevingsplan willen wijzigen. Deze plicht is er nu al en de ChristenUnie wil deze graag overeind houden. De mededelingsplicht geeft burgers de gelegenheid om hun visie te geven, voordat de gemeente een ontwerpplan op tafel legt dat al bijna helemaal is uitgewerkt. Ons amendement geeft de burger ook de mogelijkheid om te vragen om een uitgebreidere verkenning volgens de projectprocedure van paragraaf 5.2.2. van het wetsvoorstel. De gemeenteraad beslist hierover, maar door in de wet te zetten dat de burger hierom kan verzoeken, zal een zorgvuldiger afweging worden gemaakt of deze zwaardere procedure wel of niet nodig is.
Een projectbesluit kan worden genomen met of zonder voorkeursbeslissing. Als er een voorkeursbeslissing wordt genomen, betekent dit dat meerdere alternatieven worden overwogen. De ChristenUnie vindt dat in de wet duidelijker moet staan wanneer een voorkeursbeslissing verplicht is, omdat het verleidelijk is om een opgave te bestempelen als sectoraal zonder alternatieven. Het gaat vaak om complexe projecten met een grote impact op de omgeving. Ook hierover heb ik een amendement ingediend.
Bij een verkenning gaat het niet alleen om het bekijken van meerdere alternatieven. Het doel van de wet is ook om te komen tot integrale besluiten. In integrale besluiten worden investeringen in infrastructuur waar mogelijk gekoppeld aan keuzes over de ruimtelijke inrichting en wordt er eerst gekeken naar de benutting van de omgeving. Hoe wil de minister komen tot meer integraliteit? Mijn fractie vraagt of dat niet meer in de wet moet worden geborgd.
Ik heb hierover twee vragen. Mijn eerste vraag gaat over de reeds eerder besproken ladder van duurzame stedelijke ontwikkeling. Deze wordt door sommigen als juridisch klemmend ervaren. Het moet wat betreft de ChristenUnie vooral een instrument zijn dat verantwoorde keuzes stimuleert door een motiveringsplicht. Volgens mij zit het probleem niet zozeer in de wetgeving, maar hebben de gemeenten handvatten nodig voor het toepassen van de ladder.
Aan de andere kant vindt mijn fractie dat de ladder te weinig treden bevat. De behoefte moet worden onderbouwd, vervolgens moet worden gekeken of het binnen bestaand gebied kan en tot slot moet een locatie worden gezocht die multimodaal ontsloten is of kan worden. Die laatste trede zou beter gesplitst kunnen worden. Ik zou eerst willen kijken naar bestaande knelpunten en dan pas naar nieuwe. En zou er binnen deze trede geen aandacht moeten zijn voor maatschappelijke kosten en baten en voor voorrang aan locaties met optimale ov-bereikbaarheid?
(vervolg) Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Mijn tweede vraag gaat over de traditie van sectoraal werken waar we uit komen. Met het MIRT is dat al wat aan het veranderen, maar gewenste snelle doorlooptijden en ook de verschillende verantwoordelijkheden van overheden maken het nog steeds verleidelijk om een gewenste ontwikkeling vooral sectoraal te zien. Als bijvoorbeeld een waterschap met een projectbesluit een dijkversterking voorbereidt, zit hier veelal tijdsdruk op. Dan zal er al snel voor de verkorte projectbesluitprocedure worden gekozen. Hoe zorgen we er nu voor dat we met de nieuwe Omgevingswet in de hand toch integraal gaan kijken waar dat nodig is?
Ik heb samen met D66 een amendement op stuk nr. 34 ingediend. Daarin stellen wij voor om enkele elementen van de Code Maatschappelijke Participatie te verankeren in het wetsvoorstel. Burgerinitiatieven bij grote ingrijpende projecten moeten serieus genomen worden. Dit stimuleert het amendement door het verankeren van het recht op ondersteuning bij de uitwerking van serieuze alternatieven en het recht op een toets door onafhankelijke experts, die bekijken of een alternatief in overweging moet worden genomen door het bevoegd gezag. Uiteindelijk beslist het bevoegd gezag wat er met de alternatieven van burgers wordt gedaan en toetst de rechter aan het eind. Maar door aan het begin van het proces deze waarborgen te bieden, komen we volgens mij tot betere plannen, waarbij overheid en burgers samenwerken aan de toekomstige inrichting van onze leefomgeving en ook dure en langdurige rechterlijke procedures worden voorkomen.
Ook vraag ik de minister welke mogelijkheden zij ziet om in het algemeen met participatie te bevorderen dat partijen er zonder juridische processen met elkaar uitkomen. Ik hoor graag een reactie op het voorstel van de Regiegroep Recreatie en Natuur om op rijksniveau een laagdrempelige, onafhankelijke ombudsfunctie of mediationfunctie te organiseren, waarbij ondernemers, verenigingen en burgers, voordat bezwaar- en beroepsprocedures worden gestart, een zaak kunnen voorleggen als decentrale afstemming onvoldoende lukt. Dit zou wellicht een goede oplossing zijn bij discussies over natuurregelgeving.
Ik heb nog een laatste vraag onder dit kopje. Wij hebben heel vaak met minister Kamp gesproken over participatie in windenergieprojecten. Het CDA en de ChristenUnie hebben hierover vaak samen moties ingediend. Die zijn steeds weggestemd met de toezegging van de minister dat dit in de Omgevingswet zou worden geregeld. Ik kan me voorstellen dat deze minister antwoordt dat de participatie is geregeld. We hebben daar ook voorstellen voor. Maar als het gaat om participatie bij windenergieprojecten, hebben we het ook over financiële participatie. Waar kan ik dat lezen in de Omgevingswet? Volgens mij staat het er niet in. Ik hoor hierop graag een reactie van de minister.
De invloed van burgers bij milieueffectrapportages kan ook beter. Dat is mijn derde thema. Ik heb een amendement ingediend waarin wordt voorgesteld om voortaan te spreken over omgevingseffectrapportages. Dat past bij het huidige karakter van de m.e.r. en bij de integrale visie van deze wet. Voorts wil de ChristenUnie dat eenieder een zienswijze kan indienen over reikwijdte en detailniveau van de benodigde informatie in de m.e.r., of beter gezegd: de o.e.r., de omgevingseffectrapportage.
D66 en de ChristenUnie doen hiervoor een voorstel voor de plan-m.e.r en we hebben ook eenzelfde amendement voor de project-m.e.r. Met deze input wordt de omgevingseffectrapportage scherper en wordt vanaf de start van een initiatief een participatiemogelijkheid geboden. Vervolgens is het de vraag wanneer we een omgevingseffectrapportage doen. Het moet natuurlijk wel nuttig zijn. De ChristenUnie is blij dat de regering hiervoor een-op-een aansluit bij de Europese richtlijn die ook duidelijke criteria geeft.
Toch kan de Omgevingswet nog op twee punten tot misverstanden leiden. Allereerst wordt een aantal planfiguren, zoals de provinciale omgevingsverordening, niet genoemd in artikel 16.32. Nu beschrijft dit artikel niet uitputtend alle planfiguren waarvoor op grond van de Europese richtlijn mogelijk een m.e.r. verplicht is. Het verleden leert ons echter dat als een planvorm niet genoemd wordt, het risico groot is dat niet wordt onderzocht of een effectrapportage nodig is en dat deze rapportage vervolgens dus niet wordt gemaakt. Aan het eind van het proces blijkt dan dat het plan strandt bij de rechter. Daarom heb ik een amendement ingediend waarin wordt verduidelijkt dat onder meer ook omgevingsverordeningen m.e.r.-plichtig kunnen zijn. Lang niet altijd, maar wel als die kaderstellende regels bevat voor functies op specifieke locaties. Ik noem bijvoorbeeld de aanwijzing van zoekgebieden voor windenergie. Een plan-m.e.r. is dan nodig, omdat dan nog naar alternatieve locaties kan worden gekeken.
Ten tweede is het wetsvoorstel onduidelijk als het gaat om kleine wijzigingen waarvoor geen m.e.r. nodig is. Immers, wat is klein? De EU verplicht dit per lidstaat uit te werken, want het vraagt om maatwerk. Bovendien kan de wijziging klein zijn, maar kunnen de effecten groot zijn. Daarom stel ik samen met D66 een amendement voor om in een Algemene Maatregel van Bestuur te definiëren wanneer sprake is van kleine gebieden en kleine wijzigingen.
(vervolg) Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Zo wordt duidelijk wat in ieder geval niet onder de uitzondering van kleine wijzigingen en kleine gebieden moet worden verstaan. Dit geeft meer rechtszekerheid en duidelijkheid aan overheden, burgers en bedrijven.
Het is ook van belang dat bij een m.e.r.-beoordeling op schrift komt te staan hoe de conclusie tot stand is gekomen dat wel of niet een m.e.r. zal worden gemaakt. In het amendement op stuk nr. 47, dat ik samen met D66 heb opgesteld, stellen wij voor om expliciete motiveringsvereisten te stellen en om deze motivering zo spoedig mogelijk openbaar te maken en niet pas bij publicatie van het besluit. Door het vroegtijdig bekend te maken, kunnen belanghebbenden bij het bevoegd gezag argumenten aandragen als zij vinden dat er alsnog een m.e.r. moet worden gemaakt. Besluitvorming hierover is aan het bevoegd gezag, maar dit voorkomt dat pas achteraf discussie ontstaat over de wenselijkheid van de m.e.r.
De Commissie voor de m.e.r. geeft een onafhankelijk advies over de effectrapportages. Op dit moment is dit advies voor de meeste project-m.e.r. verplicht. Met dit wetsvoorstel wordt het advies niet meer verplicht. Ook op dit punt heb ik samen met D66 een amendement ingediend, op stuk nr. 10, waarmee het advies wel verplicht blijft. De ervaringen met het advies in de afgelopen jaren zijn immers positief. Bovendien geeft de recente wijziging van de m.e.r.-richtlijn aan dat er belangenconflicten kunnen ontstaan als het bevoegd gezag ook de initiatiefnemer is. Juist dan is een onafhankelijke toets een belangrijke waarborg voor belanghebbenden.
De ChristenUnie wil dus niet minder adviezen van de Commissie voor de m.e.r. Wel kunnen we overwegen om de komende tijd met de Commissie voor de m.e.r. te bekijken op welke wijze de advisering plaatsvindt. Ik kan mij voorstellen dat dit soms minder gedetailleerd en meer strategisch kan alsmede minder gericht op juridische aspecten. Dat kan de adviezen ook goedkoper maken en frustratie voorkomen. Maar ook dit moet zorgvuldig gebeuren. We moeten zorgen dat de Commissie voor de m.e.r. haar onafhankelijke rol kan blijven vervullen. Stevige adviezen zijn soms gewoon nodig. Ik hoor graag de visie van de minister hierop.
Juist om de onafhankelijkheid van de Commissie voor de m.e.r. te waarborgen, heeft mevrouw Van Tongeren samen met mevrouw Van Veldhoven en mijzelf een amendement ingediend. Dit amendement, op stuk nr. 29, regelt niet alleen de onafhankelijkheid van de leden, maar ook dat de externe adviseurs die regelmatig worden ingezet, op geen enkel wijze betrokken mogen zijn bij het project of het plan waarover zij adviseren.
Voor de rechtszekerheid van burgers is het van belang dat de resultaten van plannen en projecten waarvoor een m.e.r. is gedaan, worden geëvalueerd. In het wetsvoorstel wordt de m.e.r.-evaluatie echter geschrapt, met als argument dat er een continue monitoring van omgevingswaarden voor in de plaats komt. Toch stelt mevrouw Van Veldhoven samen met mij in een amendement voor, op stuk nr. 41, om de m.e.r.-evaluatie te handhaven. Het doel van de evaluatie is immers niet alleen om bij te sturen in het geval er sprake is van tegenvallende milieueffecten, maar ook om kennis te vergaren over de bruikbaarheid van onderzoeken, modellen en methoden die voor de m.e.r. zijn gebruikt. Bovendien kijkt de algemene monitoring niet naar de specifieke effecten van specifieke projecten. Juist als we meer gaan rekenen met vuistregels, is zo'n evaluatie aan de achterkant noodzakelijk.
De heer Madlener (PVV):
Ik hoor een pleidooi om de m.e.r. vooral in stand te houden. Maar nu wil ik het even vanuit de burger bezien. Ik neem namelijk aan dat de ChristenUnie zich om de burgers druk maakt. Hoeveel burgers kunnen zo'n m.e.r. echt lezen en begrijpen, denkt u? Een gemiddelde m.e.r. bestaat uit enorme stapels papier. Ik denk dat een m.e.r. van weinig toegevoegde waarde is voor de meeste burgers, maar wel enorm veel geld kost. Bent u nu dus de ingenieursbureaus een plezier aan het doen? Waarom vindt u die m.e.r. zo prachtig op dit moment?
Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Ik heb in mijn betoog aangegeven dat we moeten kijken naar het instrument zelf. Ik ben best bereid om in een evaluatie-achtige setting te bekijken wat er eventueel anders moet aan de m.e.r. Maar ik wil de m.e.r. als instrument wel overeind houden, omdat zo'n rapportage burgers een stukje bescherming geeft wanneer zij geconfronteerd worden met ontwikkelingen die hun leefomgeving veranderen en soms ook negatief beïnvloeden. Een m.e.r. kan daarom helpen om tot goede besluitvorming te komen en geeft de burger handvatten om het gesprek erover aan te gaan met de overheid.
De heer Madlener (PVV):
Ik heb ooit nog in de gemeenteraad van Rotterdam gezeten; de voorzitter zal zich dit kunnen herinneren. Ik heb daar toch weinig burgers meegemaakt die met een m.e.r. in de hand -- ze konden die vaak niet eens tillen -- zeiden: kijk nou, pagina 86, punt 3d, bij a, zou toch inhouden … Zo werkt het niet. Mensen weten dat die windmolen op die afstand gewoon overlast geeft. Ik zou naast het pleidooi voor die m.e.r. toch ook iets meer inzicht willen van uw partij, en ook van D66, bij mijn stelling dat die hele m.e.r. totaal uit de hand gelopen is, tot een administratief gedrocht dat handenvol geld kost, wat de burger uiteindelijk zelf moet betalen.
Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Ik kan alleen maar in herhaling vervallen. Ik denk dat de m.e.r. een ongelooflijk belangrijk instrument is voor het maken van keuzes in ruimtelijke projecten. Het helpt tot betere besluitvorming en daar is uiteindelijk de burger ook mee gediend. Als het eenvoudiger kan, be my guest, maar aan het instrument zelf zou mijn fractie absoluut niet willen tornen, juist vanwege het belang voor de burger.
Ik kom bij de toegankelijkheid. In hoeverre is de Omgevingswet getoetst aan het VN-verdrag voor mensen met een beperking? Kan de minister de rapportage hierover naar de Tweede Kamer sturen? Ik maak mij zorgen over het nieuwe bouwbesluit dat op grond van de Omgevingswet zal worden opgesteld. Ik hoor dat in de conceptversie heel veel regels worden geschrapt. De ChristenUnie roept de minister op, regels over toegankelijkheid niet af te zwakken. Het gaat mij dan niet alleen om de regels die expliciet in verband met de toegankelijkheid zijn opgesteld; er zijn in het huidige Bouwbesluit ook regels die niet gekoppeld zijn aan het begrip "toegankelijkheid", maar die wel van belang zijn om de toegankelijkheid te waarborgen.
De ChristenUnie is blij met het wettelijk verankeren van de bruikbaarheid van bouwwerken. Wel hoor ik graag van de minister waarom bruikbaarheid in artikel 4.21 is ingevoegd, maar dan wel gekoppeld aan duurzaamheid onder C en niet als apart onderdeel D is opgenomen. Volgens de minister zou hieronder ook toegankelijkheid moeten worden verstaan. Wat betreft de ChristenUnie krijgt toegankelijkheid hiermee niet de aandacht die het verdient. Ik noem onder andere het VN Verdrag, het beleid voor langer zelfstandig wonen, de Participatiewet waardoor toegankelijke werkplekken nodig zijn, et cetera. Wij hebben op dit punt een amendement in voorbereiding. Ik geloof dat dit ook voor de coalitiepartijen het geval is. Zij hebben het ingediend. Dan gaat er in ieder geval iets goeds gebeuren voor deze doelgroep en dat is mooi. Artikel 4.21 regelt overigens nog niet de toegankelijkheid van de openbare buitenruimte, omdat dit artikel alleen gaat over woningen en gebouwen. Waarom wil de minister hier geen regels over stellen? Ik kan me voorstellen dat bij nieuwe wegen en bij herinrichting toegankelijkheidseisen gesteld worden, net als voor gebouwen. Ook op dit punt overweeg ik een amendement in te dienen.
Mijn volgende opmerkingen gaan over de regelingen rond de grondexploitatie. Veel elementen daarvan moeten nog worden uitgewerkt in het Omgevingsbesluit. De ChristenUnie wil graag meer duidelijkheid en heeft een aantal vragen. Maakt het hoofdstuk Grondexploitatie uitnodigingsplanologie wel voldoende mogelijk? Immers, dan is vaak op voorhand niet duidelijk welke investeringen precies nodig zijn. Volstaat dan wel het een-op-een overnemen van de methodiek voor kostenverhaal?
Voor ontwikkelingsplanologie biedt het voorstel de mogelijkheid om exploitatieregels door te schuiven van het Omgevingsplan naar de vergunningsfase, maar wanneer worden de kaders dan gesteld om de aanvraag te toetsen? De ChristenUnie stelt voor dat de kaders van de exploitatieregels al wel in het Omgevingsplan komen te staan, maar dat deze nader kunnen worden gedetailleerd bij een vergunning. Zo weet de aanvrager al globaal waar hij aan toe is.
Mijn derde en laatste punt op dit onderdeel betreft het vervallen van de mogelijkheden voor verevening bij bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Mijn fractie vindt dat een zorgelijke ontwikkeling. De minister stelt dat deze instrumenten in de praktijk meestal niet goed worden toegepast. De onderbouwing is vaak onvoldoende en in veel gevallen is in feite sprake van bovenwijkse voorzieningen. Dat is wat ons betreft echter geen reden om het instrument te schrappen. We zouden ook kunnen kijken hoe het instrument beter kan, bijvoorbeeld door in de AMvB de verhaalcriteria beter toe te lichten. Ik overweeg om op dit punt een amendement in te dienen.
Ik kom op het onderwerp "ruimtelijke kwaliteit" of, met een oud woord "welstand". De Omgevingswet gaat niet alleen over het toewijzen van functies aan locaties en allerlei regels voor activiteiten, maar ook over de vraag wat mooi is. Hoewel de meningen hierover kunnen verschillen, is er vaak wel overeenstemming over wat echt niet mooi is. Ik heb drie punten waarop de Omgevingswet scherper kan ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit. Ten eerste zijn regels over ruimtelijke kwaliteit in het Omgevingsplan al snel vaag als ze niet worden uitgelegd. Daarom is het goed dat artikel 4.19 regelt dat zo'n uitleg in beleidsregels altijd verplicht is, om zo willekeur te voorkomen. Met het amendement op stuk nr. 21 stel ik voor dat dit soort regels niet over bouwwerken en bouwactiviteiten kunnen gaan, maar dat de gemeenteraad dergelijke regels ook kan stellen voor andere aspecten van de fysieke leefomgeving. Sommige gebieden zijn zo waardevol dat het goed is om ook regels te kunnen stellen over bijvoorbeeld de inrichting van de buitenruimtes. Het is nadrukkelijk een kan-bepaling, want het is een goede zaak dat gemeentes zelf kunnen beslissen om voor gebieden wel of niet dergelijke regels, de vroegere welstandseisen, te stellen.
Ik wil de minister in dit geval bedanken dat zij in de eerste nota van wijziging de mogelijkheid heeft gecreëerd dat de taak van de gemeentelijke monumentencommissie, als de gemeenteraad dat voorstelt, wordt verbreed tot een adviescommissie voor ruimtelijke kwaliteit, waarbij gemeenten zelf kunnen kiezen hoe breed zij deze commissie maken.
(vervolg) Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Dit is alleen gebeurd door wijziging van de naam van de commissie in "adviescommissie". In het amendement op stuk nr. 25 stel ik voor om dit verder in te vullen en vast te leggen dat de commissie openbaar moet vergaderen, schriftelijk moet adviseren, haar adviezen altijd moet motiveren en daarbij alleen de vastgestelde regels als criteria mag hanteren. Deze bepalingen staan nu ook al in de wet en mijn fractie behoudt die graag in de Omgevingswet.
Mijn derde punt op het gebied van welstand betreft de excessenregeling. Het is op dit moment verboden om een bestaand bouwwerk dat in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand, in stand te laten. Dat artikel wordt met succes gebruikt om bouwwerken die door verloedering en verwaarlozing een aantasting van de kwaliteit van de omgeving vormen, met bestuursdwang op te knappen. Die regeling is onomstreden. Waarom schrapt de minister deze regeling? In de nota naar aanleiding van het nader verslag wordt geschreven dat het gemeenten vrijstaat om in hun omgevingsplan op eigen initiatief alsnog een dergelijk verbod op te nemen. Het maakt juridisch echter nog wel verschil of men bij wet verbiedt dat een ontsierend bouwwerk de omgevingskwaliteit verpest of dat men dit bij een gemeentelijke verordening elk op eigen wijze regelt. Graag krijg ik hierop een reactie van de minister.
Ik kom nu bij de experimenteerbepaling. Het wetsvoorstel bevat een algemene experimenteerbepaling. Mijn fractie steunt die, maar wel onder de voorwaarde dat er geen kerstboom aan experimenten ontstaat waarmee de wet buiten werking wordt gesteld. De wet biedt op veel onderdelen al extra ruimte. Het aantal experimenten kan wat dat betreft dus beperkt blijven. Ik dank de minister dan ook voor de aanscherpingen die al zijn gedaan. Op drie punten wil ik nog meer helderheid.
Ten eerste. Een experiment moet bijdragen aan de doelen van de wet. Een experiment kan dus van alles zijn: andere procedures, afwijken van omgevingswaarde et cetera. In lid 2 staan echter niet alleen de doelen van wet. Er komt nog een onduidelijke zin achteraan, namelijk "waaronder de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de te volgen procedures of de besluitvorming daarover". Die laatste toevoeging over procedures en besluitvorming staat echter helemaal niet in de doelen van de wet in artikel 1.3. Vanwaar dan deze toevoeging? Ik wil hiervan graag een goede uitleg; anders overweeg ik een amendement.
Ten tweede. Is het niet van belang om van een experiment niet alleen het doel, maar ook de effecten te bepalen, oftewel om het doel ook echt smart te formuleren? Graag een reactie van de minister.
Ten derde maakt lid 3, sub h dat al vooraf mag worden bepaald dat afwijkingen toegestaan blijven na afloop van het experiment. Dat zou betekenen dat via een AMvB permanent van de wet mag worden afgeweken. Daarbij heb ik vraagtekens. Wat zijn de reikwijdte en de noodzaak van deze bepaling? Volgens mij heeft D66 daar ook naar gevraagd.
Voordat ik afrond, heb ik nog enkele losse punten. De zuiveringsinstallaties van waterschappen worden steeds meer fabrieken waar niet alleen water wordt gezuiverd, maar ook energie wordt opgewekt en grondstoffen worden teruggewonnen. Deze bevoegdheden staan echter nog niet in de wet. Dat is problematisch omdat waterschappen functionele openbare lichamen met een gesloten huishouding zijn. Met het amendement op stuk nr. 15 stel ik daarom voor om in artikel 2.17 van het wetsvoorstel te verduidelijken dat waterschappen in de uitoefening van hun primaire taken ook energie kunnen opwekken en grondstoffen kunnen terugwinnen en dat zij die kunnen leveren aan derden.
Ik heb ook een amendement in overweging om het gemeentelijke rioleringsplan verplicht te houden. Er ligt sowieso een bestuursakkoord dat dit plan tot 2020 verplicht. In de memorie van toelichting wordt het belang van dit plan ook benadrukt, maar toch is het facultatief. Waarom is het dan in de wet opgenomen? Waarom zou het na 2020 ineens facultatief kunnen worden, als het zo belangrijk is?
Verder is het goed dat er regels komen over de meet- en rekenmethoden van landelijke omgevingswaarden. Waarom zouden wij ook geen regels opstellen over lokale en provinciale omgevingswaarden? Lagere overheden zijn vrij om de hoogte van deze omgevingswaarden te kiezen. Is het niet wenselijk om voor omgevingswaarden, die veel overheden toepassen, vast te leggen hoe deze precies gemeten of berekend moeten worden, zodat ze betrouwbaar zijn en vergelijkbaar met die van andere gemeenten?
Dat reken- en meetmethoden in ministeriële regelingen staan, is prima. Dat heeft weliswaar een hoog technisch gehalte, maar ik vind wel dat de Kamer een uitspraak moet kunnen doen over het principe: gaan wij in een bepaald geval meten of rekenen? Waarom legt de minister dat niet vast in een AMvB?
De ChristenUnie vindt het prima dat onderzoeken tot twee jaar oud gebruikt mogen worden. Zo verlichten wij de onderzoekslast. Maar waarom wordt in artikel 16.5 niet alleen over onderzoeken, maar ook over inventarisaties gesproken? Dit begrip wordt nergens gedefinieerd. Wat verstaat de minister hieronder? Waarom is dit toegevoegd? Als daarvoor geen goede reden is, overweeg ik een amendement op dit punt. Ik wil namelijk voorkomen dat bijvoorbeeld oudere onderzoeken in een nieuwe inventarisatie worden gebundeld om zo toch toegelaten te worden.
De ChristenUnie mist in de wet nog een link met de Wet publieke gezondheid. In artikel 16 van deze wet staat: "Voordat besluiten worden genomen die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor de publieke gezondheidszorg vraagt het college van burgemeester en wethouders advies aan de gemeentelijke gezondheidsdienst."
(vervolg) Mevrouw Dik-Faber (ChristenUnie):
Ik zie de GGD echter niet genoemd als adviseur binnen de Omgevingswet. Wat betekent dit voor gemeenten? Graag ook een reactie van de minister op de recente discussies over Q-koorts, waarbij een gemeente onvoldoende juridische middelen had om op grond van de volksgezondheid in te grijpen in een bestemmingsplan. Ik sluit mij aan bij de vragen van mijn collega's, onder andere van de CDA-fractie, over de relatie tussen Mijnbouwwet en de Omgevingswet. De ChristenUnie steunt van harte het amendement over routenetwerken voor wandelaars, fietsers en de recreatievaart.
Wij zullen vast nog stevige debatten krijgen over de uiteindelijke normen in de AMvB's. De nota naar aanleiding van het verslag benadrukt dat de voorgenomen AMvB's zo veel mogelijk in dezelfde mate of op een gelijkwaardige wijze bescherming bieden tegen aantasting van essentiële belangen op het terrein van de fysieke leefomgeving als de huidige wet- en regelgeving. Met "zo veel mogelijk" sluit de minister een lager beschermingsniveau niet uit. De ChristenUnie daagt de minister uit niet alleen te bekijken hoe de normen zo soepel mogelijk kunnen worden, maar deze normen waar nodig aan te scherpen, zodat ze een adequate bescherming bieden. Dat wordt van de overheid gevraagd.
Ik rond af. De ChristenUnie vindt het van belang dat de Omgevingswet een breed draagvlak krijgt in deze Kamer, maar ook daarbuiten. Ik hoop dan ook op een positieve reactie op de verschillende amendementen. Ik vraag de minister snel inzicht te geven in de gevolgen voor gemeenten en provincies. Zij moeten voldoende tijd hebben om zich voor te bereiden. Ik maak mij op dat punt nog wat zorgen over de financiële gevolgen. Er komen straks minder leges binnen omdat er meer onder algemene regels valt. Of de kosten voor vergunningverlening evenredig omlaag gaan, is nog maar de vraag. Misschien is er straks zelfs meer inzet nodig voor de handhaving, en dat kost geld. De minister gaat nog een integraal onderzoek doen en er komt nog een bestuursakkoord. Hoe gaat de minister dit doen? Het bestuursakkoord moet er dit jaar nog komen, terwijl het onderzoek nog wel even duurt. Dat onderzoek kan immers pas starten als er meer bekend is over de AMvB's.
We gaan volgende week verder met het debat, maar dan zijn we nog niet klaar. Er komen nog vier grote wetten die in de Omgevingswet ingevoegd zullen worden. Er komt nog een Invoeringswet en we gaan de vier AMvB's nog bespreken. Pas dan zullen de consequenties van dit wetsvoorstel volledig in zicht zijn. Ik zie ernaar uit om die debatten met de minister te voeren.
Voor meer informatie: www.tweedekamer.nl.