De zorg om de publieke sector (integrale versie) - Hoofdinhoud
Samen met Rick van der Ploeg, hoogleraar economie aan de universiteit van Oxford en de Vrije Universteit Amsterdam, schreef ik het opinieverhaal ‘De zorg om de publieke sector’, dat op 14 januari 2015 in ingekorte vorm in het NRC Handelsblad werd gepubliceerd. Hierbij de integrale versie.
De zorg om de publieke sector, door Adri Duivesteijn en Rick van der Ploeg
Het jaar 2014 eindigde, voor sommigen onverwacht, met een heuse politieke crisis, omdat de Eerste Kamer een belangrijk wetsvoorstel wegstemde. Dit wetsvoorstel zou zorgverzekeraars de mogelijkheid geven om de vrije artsenkeuze van verzekerden met een naturapolis in te perken. Een vrije artsenkeuze zou alleen met een duurdere polis kunnen, en dat is voor (veel) Nederlanders die het financieel moeilijk hebben niet weggelegd. Daarmee was een werkelijke keuzevrijheid in hoge mate fictief. Een week daarvoor was een net zo principieel wetsvoorstel aan de orde geweest in de Eerste Kamer, dat ziekenhuizen moest toestaan winst uit te keren. Op deze manier zou het voor beleggers aantrekkelijker worden om in ziekenhuizen te investeren. Beide wetsvoorstellen symboliseren een fundamentele verschuiving van publieke instituties naar de organiserende principes van de markt. De overheid beperkt zich in die visie nog primair tot een kaderstellende en toezichthoudende rol.
Wat ons betreft gaat er achter de ‘zorgcrisis’ iets schuil dat breder en belangrijker is, namelijk de zorg die wij zouden moeten hebben over de ontwikkelingsrichting van onze publieke sector. Om dat goed te kunnen begrijpen, moet je terug naar de ontwikkeling van ons publieke bestel. In de late 19 e en 20 e eeuw hebben wij met elkaar een verzorgingsstaat opgebouwd, waarbij we ervoor hebben gekozen om veel van de publieke taken niet bij de Staat of de Markt neer te leggen, maar bij het maatschappelijk middenveld. Dat maatschappelijk middenveld kwam letterlijk voort uit de maatschappij, omdat Staat en Markt vaak faalden om de burger afdoende bescherming te bieden. Verenigingen, coöperaties en corporaties van burgers organiseerden zich, en gingen zich bezig houden met verzekeringen, huisvesting, ziekenhuizen, scholen, de omroep en ontwikkelingshulp. Het zijn déze organisaties die binnen de structuur van onze samenleving de ruimte hebben gekregen om, op basis van hun idealen, te zorgen voor tal van basisvoorzieningen. Materieel waren dit uitvoeringsinstellingen met een private basis, voor de publieke taken van de overheid. Wat daarbij misschien wel de grootste waarde is geweest, is dat het maatschappelijk middenveld letterlijk en figuurlijk van de burger was. Je was lid van een katholieke, protestantse, liberale, rode of vrijzinnige club, en daarbinnen kon je je invloed doen gelden. Wij zijn de laatsten om dit te romantiseren - veel van deze instellingen waren buitengewoon paternalistisch - maar feit is dat ze door idealen gedreven werden, en niet gericht waren op het maken van winst.
Met de ontzuiling en de door de politiek gekozen vermarkting van publieke voorzieningen zien wij dat veel van de instituties die hun basis hadden in de maatschappij wezenlijk van karakter zijn veranderd. Professionalisering en verzakelijking kwamen centraal te staan; een proces dat onder de invloed van de neo-liberalen - ten tijde van Paars I en II - vleugels kreeg. Nu, twintig jaar later, komen burgers er meer en meer achter dat zij veel van ‘hun’ instituten zijn kwijtgeraakt. Het gevoel van veiligheid die ‘mijn’ verzekeringsmaatschappij, ‘mijn’ woningcorporatie of ‘mijn’ zorginstelling ooit bood, is daardoor verdwenen. Wat ervoor in de plaats is gekomen, is een onbehagelijk gevoel. Tegenwoordig ben je geen lid meer, maar klant. Je bent geen producent, maar consument van wat eens jouw eigen organisatie was. Instellingen leveren geen diensten meer, maar producten. In essentie zijn de jachtvelden van de markt - en dus de dynamiek van het kapitaal en de organiserende principes van de markt - de context van onze publieke sector geworden. Inmiddels is de vervreemding ten opzichte van de oorspronkelijke idealen binnen het maatschappelijk middenveld zo ver doorgevoerd, dat het niet eens meer tot verwondering leidt wanneer bestuurders zelfs met ‘hun’ publieke instelling de stap naar de commerciële wereld willen zetten.
De invloedrijke Nederlands-Amerikaanse politicoloog Arend Lijphart waarschuwde in 1968 (in zijn boek ‘Verzuiling, Pacificatie en Kentering in de Nederlandse Politiek’) al dat de deconfessionalisering, de ontideologisering en de resulterende ontzuiling ertoe zouden leiden dat onze pacificatie-democratie zou kunnen veranderen in een kartel-democratie. Waar het politieke stelsel in het democratische Nederland ten tijde van de verzuiling, gedurende de jaren 1917 -1967, stabiel kon worden gehouden omdat gekozen was voor een politieke systeem dat gericht was op consensus en samenwerking, waarbij de macht door de politieke elites feitelijk werd gedeeld met de maatschappelijke organisaties van burgers. In de nieuwe verhoudingen zien wij dat de maatschappelijke organisaties meer en meer van de Staat naar de Markt zijn opgeschoven en de politieke elites vooral op elkaar zijn aangewezen om de welvaartsstaat en de geleide economie te regelen, al dan niet in onderhandeling met de sociaal-economische belangengroepen.
Het kernprobleem is dat, met deze verandering, het maatschappelijk middenveld haar legitimatie aan het kwijtraken is. Iets is immers maatschappelijk als het ook écht van de gemeenschap is, en dat ownership is er niet wanneer er slechts nog sprake is van cliënten die een product afnemen en van leverancier of merk wisselen als dat - al dan niet ogenschijnlijk - aantrekkelijker is. Wat wij achteraf kunnen vaststellen, is dat het Eerste Paarse Compromis gefaald heeft in het gelijktijdig organiseren van goed toezicht en effectieve tegenkrachten van publieke voorzieningen die naar de markt werden gebracht. Maar ook daarna heeft de politiek op nationaal niveau nagelaten om dit nieuwe, verzelfstandigde maatschappelijk middenveld op een hedendaagse manier in de samenleving te verankeren. Dat zou wel moeten, omdat het hier gaat om publieke taken die bij wet geregeld zijn. Wanneer de burger daar geen andere invloed op kan uitoefenen dan het níet afnemen van een product, dan is de vervreemding optimaal. Geef dan maar een overheid die misschien wat inefficiënt te werk gaat, maar die de publieke taken naar behoren uitvoert, democratisch kan worden gecontroleerd en niet vatbaar is voor de monopolistische uitwassen en zelfverrijking die we maar al te vaak zien bij maatschappelijke organisaties die de normen van de markt iets te hartstochtelijk hebben omarmd. Betrouwbaarheid en (burger)invloed zouden moeten prevaleren boven een gesloten systeem van bestuurders. Als de markt slechts leidt tot ongecontroleerde kartels die hun gang kunnen gaan, dan is het beter om de uitvoering in publieke handen te houden en de efficiëntie te verbeteren door benchmarking en maatstafconcurrentie. Maar mooier zou zijn om onze publiek instellingen weer werkelijk te verankeren in de samenleving.
Het cynische is dat het juist de communautaire partijen zijn (CDA, PvdA, SP en GroenLinks), die het in deze tijd ontbreekt aan een gemeenschappelijke opvatting hoe onze publieke taken zouden moeten worden uitgevoerd, waar dat moet gebeuren door het maatschappelijk middenveld: en hoe dat middenveld dan ook echt met de samenleving kan worden verbonden. Laat staan dat er een duidelijke visie is op hoe tal van nieuwe vormen van zelforganisatie van burgers binnen onze wet- en regelgeving een zodanige plaats kunnen krijgen, dat zij de kans krijgen te floreren. De tijd dat politieke partijen exclusief degenen zijn die voor de bevolking oplossingen voor de huidige vraagstukken aandragen is allang voorbij. De realiteit laat zien dat burgers zelf, zelfs onafhankelijk van hun sociaal economische positie, aan de slag willen en kunnen; niet per se als consument, maar juist als producent. In onze Nederlandse politieke verhoudingen lijkt het echter nog steeds sec over het paradigma Staat en Markt te gaan. Wij sluiten niet uit dat juist door versimpeling van het speelveld van de maatschappelijk krachten het vertrouwen van vele burgers in degene die de publieke zaak moeten behartigen eerder af dan toeneemt.
Anders gezegd: achter de stem tégen een inperking van de vrije artsenkeuze en een vrijwel ongeclausuleerde vergroting van de macht van verzekeraars, gaat een veel fundamentelere zorg over de ontwikkelingsrichting van onze publieke sector schuil. Wij moeten ons echt afvragen hoe de ruimte voor publieke taken die vallen tussen Staat en Markt werkelijk publiek blijven, en tegelijkertijd worden verbonden met de burger en de samenleving. Progressieve partijen hebben daarin een extra opdracht, omdat het hier ook gaat om de rechtszekerheid van burgers en de onderlinge solidariteit. Hoe kan het dat bij deze partijen iedere vorm van gemeenschappelijke gedachtevorming en daardoor zelfs gezamenlijk optrekken ontbreekt? De hervormingen van publieke stelsels, waar het hier toch om gaat, zijn van zo’n grote betekenis dat ze ook niet zomaar even bij een regeerakkoord, waarin vooral het transactie-denken leidend is geweest, kunnen worden geregeld. Dit soort structuurwijzigingen vragen om een breder debat dat uiteindelijk ook moet uitmonden in een werkelijk maatschappelijk draagvlak. Wanneer het verwerpen van de wet die de vrije artsenkeuze zou gaan inperken zo’n debat over de toekomst van onze publieke sector oplevert, dan is er nog hoop op een samenleving waarin er - naast Staat en Markt - een tussenruimte is, waarin organisaties van burgers, groot en klein, een centrale rol spelen in dat wat van ons allemaal is.